14 Bf 68/21.PVL

Leitsatz: Bei der Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit handelt es sich um eine mitbestimmungsbedürftige Maßnahme ähnlichen Gewichts im Sinne von § 80 Abs 2, 3 S 1 PersVG HA.(Rn.31) Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen. I. Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Mitbestimmungsbedürftigkeit der Ablehnung der Bewilligung eines alternierenden Telearbeitsplatzes. Der Antragsteller ist der Personalrat des Bezirksamts X, der Beteiligte ist der Leiter des Bezirksamts. Am 6. Juni 2018 beantragte eine Beschäftigte, seinerzeit vollbeschäftigte Sozialpädagogin im Allgemeinen Sozialen Dienst der Beteiligten, ihre Tätigkeit an einem Tag der Woche in (alternierender) Telearbeit von zu Hause ausüben zu dürfen, um die Betreuung ihrer beiden Kinder durch Reduzierung der Fahrzeiten besser organisieren zu können. Ihre direkte Vorgesetzte stimmte dem zu, die Regionalleitung und die Jugendamtsleitung lehnten dies jedoch ab. Daraufhin wurde der Antrag seitens der Dienststelle abgelehnt. Am 19. Juli 2018 informierte der Beteiligte den Antragsteller darüber, dass der Antrag der Beschäftigten auf Telearbeit abgelehnt worden sei. In seiner Stellungnahme vom 26. Juli 2018 teilte der Antragsteller mit, er könne die Ablehnung des Antrags nicht nachvollziehen und bitte, die Entscheidung zu überdenken. Der Beteiligte vertrat die Auffassung, die Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit unterliege nicht der Mitbestimmung. In der Folge reduzierte die Beschäftigte ihre Wochenarbeitszeit, um die Betreuung ihrer Kinder abzusichern. Wie der Beteiligte im Anhörungstermin vom 29. Juni 2022 erklärt hat, arbeitet sie mittlerweile wieder in Vollzeit und nimmt am mobilen Arbeiten teil. Am 28. Mai 2019 hat der Antragsteller vor dem Verwaltungsgericht um Rechtsschutz nachgesucht. Bei der Ablehnung des Antrags auf Telearbeit handele es sich um eine Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 2, Abs. 1 HmbPersVG. Der Antragsteller hat beantragt, es wird festgestellt, dass es sich bei der Ablehnung auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit um eine Maßnahme handelt, die der Mitbestimmung nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz unterliegt. Der Beteiligte hat beantragt, den Antrag abzulehnen. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag mit Beschluss vom 8. Dezember 2020, dem Beteiligten zugestellt am 28. Januar 2021, stattgegeben. Es handele sich um einen wegen eingetretener Erledigung zulässigen abstrakten Feststellungsantrag. Das rechtliche Interesse des Antragstellers sei nicht durch den Abschluss einer Dienstvereinbarung zwischen ihm und dem Beteiligten entfallen. Die Dienstvereinbarung sei in ihrer Wirkung auf die Zeit der Pandemielage beschränkt und regele die Mitbestimmung nicht, sodass die § 94-Vereinbarung unverändert Anwendung finde. Der Antrag sei auch begründet. Die Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit unterliege der Mitbestimmung nach § 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 HmbPersVG. Dies ergebe sich bereits aus der Gesetzesbegründung. Auch Sinn und Zweck sowie Systematik des Gesetzes stünden dem nicht entgegen. Schließlich seien die Regelungen des § 80 Abs. 1-3 HmbPersVG im Lichte der Novellierung des HmbPersVG und der Allzuständigkeit des Personalrats zu betrachten. Die Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit sei von ähnlichem Gewicht wie die Katalogtatbestände der §§ 87, 88 HmbPersVG. Dies ergebe sich bereits aus der Gesetzesbegründung, in der dieser Fall explizit als Beispiel einer Maßnahme ähnlichen Gewichts angeführt werde, darüber hinaus auch aus der § 94-Vereinbarung. Der Beteiligte hat am 24. Februar 2021 Beschwerde erhoben. Zur Begründung führt er u.a. aus, das Verwaltungsgericht habe rechtsfehlerhaft bejaht, dass es sich bei der Ablehnung der Teilnahme an der alternierenden Telearbeit um eine Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG handele. Wenn allein aufgrund einer Äußerung in der Gesetzesbegründung auch die bloße Ablehnung einer begehrten Handlung oder Entscheidung der Dienststelle eine Maßnahme darstellen könne, sei das eine grundsätzliche und weitreichende Erweiterung des Maßnahmenbegriffs, die im Gesetzeswortlaut bisher nicht zum Ausdruck komme. Das Verwaltungsgericht hätte nicht primär die Gesetzesbegründung heranziehen dürfen, sondern eine Auslegung auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mithilfe der üblichen Auslegungsregeln vornehmen müssen. Er verweist auf den Beschluss des Fachsenats vom 25. September 2019 (8 Bf 60/17.PVL), wonach eine Maßnahme auf eine Veränderung des bestehenden Zustands abziehen müsse und das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren müssten. Dem habe das Verwaltungsgericht nicht ausreichend Gewicht beigemessen. Die Gesetzesbegründung sei widersprüchlich. Der Gesetzgeber wolle gleichzeitig auf eine Veränderung des bestehenden Zustands abziehen und halte nur zwei Sätze später im selben Absatz das Ablehnen von Rechten für ausreichend. Wenn er vom Maßnahmenbegriff hätte abrücken wollen, hätte er das erläutert. Es sei vielmehr anzunehmen, dass er irrtümlich angenommen habe, die Ablehnung von Rechten, hier der Telearbeit, unterfalle dem Maßnahmenbegriff. Der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die mitbestimmungsbedürftigen Ablehnungen in den Katalogtatbeständen der §§ 87, 88 HmbPersVG verfange nicht. Unstimmigkeiten insoweit und sprachliche Ungenauigkeiten bei der Einführung der innerdienstlichen Allzuständigkeit des Personalrats unter Beibehaltung der Katalogtatbestände ließen keinen Rückschluss auf den Inhalt der Legaldefinition der Maßnahme zu. Wann Ablehnungen mitbestimmungspflichtig seien, regele das Gesetz ausdrücklich. Die Allzuständigkeit gebiete keine möglichst weite Auslegung des Maßnahmenbegriffs, vielmehr sei eine verlässliche Rechtslage, die mit klaren Kriterien in der Praxis gut zu handhaben sei, erforderlich. Dies spreche dafür, den hergebrachten Maßnahmenbegriff unangetastet zu lassen. Darüber hinaus fehle der Ablehnung der Telearbeit ein ähnliches Gewicht wie den Katalogtatbeständen der §§ 87, 88 HmbPersVG. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass an das Gewicht der Ablehnung von Maßnahmen ausweislich der Katalogtatbestände ein höherer Maßstab anzulegen sei, als bei sonstigen Maßnahmen. Nur ganz vereinzelt sei die Ablehnung einer Maßnahme in den Katalogtatbeständen der Mitbestimmung unterworfen. Soweit das Verwaltungsgericht aus der § 94-Vereinbarung zur Telearbeit ein ähnliches Gewicht herleite, ziehe es falsche Beurteilungskriterien heran. Es gehe bei der Mitbestimmung nicht um die Wahrung und Förderung der Interessen der Behörde. Im Streitfall fehle auch ein kollektiver Bezug. Man müsse auch berücksichtigen, dass es in der Gesetzesbegründung heiße, dass die Regelungen Rechte begründen, aufheben, abändern, feststellen oder ablehnen müssten. Es gehe also nicht um ein Nichtstun der Dienststelle, sondern um eine Entscheidung über ein Recht des Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Für den Anspruch auf Telearbeit gebe es keine hinreichenden rechtlichen (gesetzliche oder tarifvertragliche) Rahmenbedingungen, wie sie etwa § 88 Abs. 1 Nr. 12 HmbPersVG vorsehe. Es gebe keine rechtliche Regelung eines Anspruchs auf Telearbeit. Rechtsgrundlage sei allein die § 94-Vereinbarung zur Telearbeit, wonach gerade kein Rechtsanspruch auf Einrichtung eines Telearbeitsplatzes bestehe. Nichts anderes gelte seit Inkrafttreten der § 93-Vereinbarung über Dienst an einem anderen Ort vom 16. März 2022. Schließlich fehle dem Antragsteller das rechtliche Interesse an der begehrten Feststellung. Am 22. März 2021 hätten der Antragsteller und der Beteiligte gemäß § 84 HmbPersVG die Dienstvereinbarung „Mobiles Arbeiten im Bezirksamt Eimsbüttel“ geschlossen. Der Beteiligte beantragt, den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2020 abzuändern und den Antrag des Antragstellers abzulehnen. Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass der im Beschluss formulierte Tenor ohne den Begriff „alternierend“ aufrechterhalten wird. Er verteidigt den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts. Die geschlossene Dienstvereinbarung lasse das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen, sie lasse Fragen zur alternierenden Telearbeit, insbesondere zur Bestimmung des Personalrats, unberührt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten nebst Anlagen Bezug genommen. II. Die Beschwerde des Beteiligten ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.). 1. Die Beschwerde ist zulässig. Der Antragsteller hat die Beschwerde innerhalb der Monatsfrist des § 99 Abs. 2 HmbPersVG i.V.m. § 87 Abs. 2 Satz 1, 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG eingelegt. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2020 ist dem Beteiligten am 24. Januar 2021 zugestellt worden, Beschwerde wurde am 24. Februar 2021 erhoben. Der Antrag wurde gemäß der am 17. März 2021 beantragten und antragsgemäß gewährten Fristverlängerung am 23. April 2021 den formalen Anforderungen gemäß § 99 Abs. 2 HmbPersVG i.V.m. § 89 Abs. 2 Satz 2 ArbGG entsprechend begründet. 2. Die Beschwerde hat jedoch keinen Erfolg. a) Die vom Antragsteller im Beschwerdeverfahren vorgenommene Antragsänderung, die der Fachsenats dahin versteht, dass nicht mehr die Feststellung begehrt wird, dass es sich bei der Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit um eine Maßnahme handelt, die der Mitbestimmung nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz unterliegt, sondern nunmehr die Feststellung begehrt wird, dass es sich bei der Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit (also um jede Form der Telearbeit) um eine mitbestimmungsbedürftige Maßnahme handelt, ist nicht zulässig, § 99 Abs. 2 HmbPersVG i.V.m. §§ 87 Abs. 2 Satz 3, 81 Abs. 3 Satz 1ArbGG. Danach ist eine Änderung des Antrags zulässig, wenn die übrigen Beteiligten zustimmen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Der Beteiligte hat ausdrücklich nicht zugestimmt. Der Fachsenat hält die Änderung auch nicht für sachdienlich. Den Streitfall ausgelöst hat ein Antrag auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit im Sinne der Vereinbarung nach § 94 HmbPersVG über die Gestaltung der alternierenden Telearbeit in der hamburgischen Verwaltung vom 16. Dezember 2005 (im Folgenden: § 94-Vereinbarung). Der Terminus „alternierende Telearbeit“ ist überholt. Die Vereinbarung nach § 93 HmbPersVG über Dienst an einem anderen Ort vom 16. März 2022 (im Folgenden: § 93-Vereinbarung) differenziert nunmehr zwischen mobiler Arbeit und Telearbeit, wobei Telearbeit in § 3 Nr. 3 der § 93-Vereinbarung definiert wird als die Wahrnehmung von Dienstaufgaben an einem vom Arbeitgeber fest eingerichteten Bildschirmarbeitsplatz im Privatbereich der/des Beschäftigten. In den Fällen der alternierenden Telearbeit nach der § 94-Vereinbarung und der Telearbeit nach der § 93-Vereinbarung besteht hinsichtlich des Umfangs der Arbeit am häuslichen Arbeitsplatz Flexibilität, beide Fälle sind dadurch gekennzeichnet, dass die Dienststelle im Privatbereich der oder des Beschäftigten einen Bildschirmarbeitsplatz fest einrichtet (Nr. 6 der Anlage 1 zur § 94-Vereinbarung bzw. § 3 Nr. 3 § 93-Vereinbarung). Insofern ist die im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2020 zur alternierenden Telearbeit getroffene Feststellung ohne weiteres auf die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit im Sinne der § 93-Verordnung übertragbar, ohne dass es dafür einer Antragsänderung bedürfte. Sofern der Antragsteller erreichen möchte, dass sich die Feststellung der Mitbestimmungsbedürftigkeit auch auf die „mobile Arbeit“ im Sinne von § 3 Nr. 2 der § 93-Vereinbarung bezieht, rechtfertigt dies die Antragsänderung nicht. Dies schon deshalb nicht, weil sich der Antrag auch im Falle seiner Änderung nicht auf die „mobile Arbeit“ erstrecken würde. Der Fachsenat hält es für sachgerecht, hinsichtlich des Begriffs „Telearbeit“ nicht auf ein umgangssprachliches oder ggf. in anderen rechtlichen Zusammenhängen angenommenes Verständnis abzustellen, sondern auf das Verständnis, von dem auch die Verfahrensbeteiligten erstinstanzlich und - bis zum Inkrafttreten der § 93-Vereinbarung - im Beschwerdeverfahren ausgegangen sind und das sich wiederum in der § 94- bzw. § 93-Vereinbarung findet. b) Der Antrag ist zulässig. Er ist als abstrakter Feststellungsantrag gemäß § 99 Abs. 2 HmbPersVG i.V.m. §§ 87 Abs. 2 Satz 1, 64 Abs. 6 Satz 1 ArbGG und § 256 Abs. 1 ZPO statthaft. Das erforderliche Feststellungsinteresse des Antragstellers liegt vor. Ein abstrakter Feststellungsantrag, von dem auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - auch nach Erledigung des „eigentlichen Streitfalls“ - zulässig, wenn die Streitfrage künftige Sachverhalte betrifft, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen und im wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen, wobei ein Rechtsschutzbedürfnis für ein vom konkreten Vorgang losgelöstes Begehren nur dann gegeben ist, wenn sich die strittige und entscheidungserhebliche Rechtsfrage zwischen denselben Verfahrensbeteiligten auch in künftigen vergleichbaren personalvertretungsrechtlichen Verfahren mit einiger - mehr als nur geringfügigen - Wahrscheinlichkeit erneut stellen wird (BVerwG, Beschl. v. 11.7.2017, PL 15 S 565/16, PersV 2017, 463, juris Rn. 20 und vom 23.3.1999, 6 P 10/97, BVerwGE, 108, 347, juris Rn. 25). Vom Vorliegen dieser Voraussetzung geht der Fachsenat aus. Das grundsätzliche Thema Telearbeit / alternierende Telearbeit / mobiles Arbeiten / Homeoffice ist in jeder Dienststelle, so auch zwischen den Verfahrensbeteiligten, von aktueller und über den Streitfall hinausgehender Relevanz, wie sich auch im Anhörungstermin vom 29. Juni 2022 gezeigt hat. Das Problem der Mitbestimmungsbedürftigkeit hat sich auch weder durch die Dienstvereinbarung mobiles Arbeiten beim Bezirksamt Eimsbüttel vom 22. März 2021 noch durch die § 93-Vereinbarung erledigt. Die Dienstvereinbarung besagt nichts über Mitbestimmungsrechte und klärt auch nicht einvernehmlich einen Mitbestimmungsbedarf möglicherweise auslösende Konflikte. Auch die § 93-Vereinbarung klärt die Frage der Mitbestimmungspflicht nicht. Soweit sie in § 7 Abs. 2 Satz 3 formuliert, dass der örtliche Personalrat von jeder Seite zu Erörterungen hinzugezogen werden kann und dass § 17 Abs. 2 der Vereinbarung (danach bleibt die Mitbestimmung der örtlichen Personalräte im Übrigen unberührt) unberührt bleibt, klärt dies die vorliegende Streitfrage nicht. Entsprechendes gilt in Bezug auf das in § 7 Abs. 2 HmbPersVG geregelte sog. Eskalationsverfahren, das auch die Verpflichtung zur schriftlichen Ablehnung eines Antrags auf Dienst an einem anderen Ort regelt. § 16 Abs. 3 der § 93-Vereinbarung sieht im Übrigen vor, dass der regelmäßige Austausch zwischen Dienststelle und Personalrat auch zur Beratung von Einzelfällen bei fehlendem Einvernehmen zwischen Beschäftigten und Vorgesetzten über die Nutzung der Möglichkeit eines Dienstes an einem anderen Ort besteht, genutzt werden kann. Dass durch diesen Hinweis ein Mitbestimmungsbedürfnis im Falle der Ablehnung eines Antrags ausgeschlossen werden sollte, liegt fern. Gegen die Zulässigkeit eines abstrakten Feststellungsantrags spricht auch nicht, dass der Terminus „alternierende Telearbeit“, der Gegenstand des Antrags des Antragstellers ist, überholt ist. Gemäß § 1 der § 94-Vereinbarung war Gegenstand der Vereinbarung die Fortführung der „alternierenden Telearbeit“ in der hamburgischen Verwaltung. Wie bereits unter II. 2. a) dargelegt, entspricht dieser Begriff - soweit hier erheblich - dem der Telearbeit im Sinne der § 93-Verordnung, sodass die vom Verwaltungsgericht tenorierte und vom Fachsenat mit diesem Beschluss bestätigte Feststellung der Mitbestimmungsbedürftigkeit der Ablehnung eines Antrags auf alternierende Telearbeit entsprechend für die Ablehnung von Anträgen auf Telearbeit im Sinne von § 3 Nr. 3 der § 93-Vereinbarung gilt. Der Fachsenat sieht in diesem Zusammenhang aus Klarstellungsgründen Anlass, noch einmal darauf hinzuweisen, dass sich die vom Verwaltungsgericht getroffene Feststellung der Mitbestimmungsbedürftigkeit der Ablehnung eines Antrags auf (alternierende) Telearbeit und deren Bestätigung durch den Fachsenat lediglich auf die Telearbeit im Sinne von § 3 Nr. 3 der § 93-Vereinbarung und nicht auf das mobile Arbeiten im Sinne von § 3 Nr. 2 der § 93-Vereinbarung bezieht. c) Der Antrag ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Beschluss zu Recht festgestellt, dass die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit als Maßnahme ähnlichen Gewichts im Sinne von § 80 Abs. 3 Satz 1 HmbPersVG im Rahmen des § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG der Mitbestimmung unterliegt. Dies gilt, wie bereits ausgeführt, entsprechend für die Telearbeit im Sinne von § 3 Nr. 3 der § 93-Vereinbarung. Im Einzelnen: Zwar handelt es sich nicht um einen der in §§ 87 und 88 HmbPersVG genannten Katalogtatbestände, wohl aber folgt die Mitbestimmungsbedürftigkeit aus § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG, wonach der Personalrat bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die die Angehörigen des Öffentlichen Dienstes der Dienststelle insgesamt, Gruppen oder einzelne von ihnen betreffen oder sich auf sie auswirken, mitbestimmt. Der Begriff der Maßnahme wird in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG näher definiert. Hiernach ist eine Maßnahme eine Handlung oder Entscheidung, durch die die Dienststelle in eigener Zuständigkeit eine Regelung trifft, die die Angehörigen des öffentlichen Dienstes nicht nur geringfügig berührt oder innerdienstliche Verhältnisse nicht nur unwesentlich und nicht nur kurzfristig verändert. Keine Maßnahmen sind nach § 80 Abs. 2 Satz 2 HmbPersVG insbesondere Handlungen oder Entscheidungen, die eine Maßnahme nur vorbereiten (Nr. 1), Erläuterungen bestehender verbindlicher Regelungen (Nr. 2) oder Weisungen an einzelne oder mehrere Angehörige des öffentlichen Dienstes, die die Erledigung dienstlicher Obliegenheiten oder zu leistender Arbeit regeln (Nr. 3). Schließlich bestimmt § 80 Abs. 3 HmbPersVG, dass die in den §§ 87 und 88 HmbPersVG genannten mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen eine Mitbestimmung bei anderen Maßnahmen von ähnlichem Gewicht nicht ausschließen. Unter einer Maßnahme ist jede Handlung oder Entscheidung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Das in § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG enthaltene Merkmal der Regelung beinhaltet dabei jedenfalls regelhaft, dass die Handlung oder Entscheidung der Dienststelle unmittelbar auf eine verbindliche Veränderung des bestehenden Zustands abzielen muss. Dies - wie gesagt - allerdings mit der sich aus § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG ergebenden Maßgabe, dass die Regelung die Angehörigen des Öffentlichen Dienstes nicht nur geringfügig berühren oder innerdienstliche Verhältnisse nicht nur unwesentlich und nicht nur kurzfristig verändern muss. Dies Auslegung des Rechtsbegriffs „Maßnahme“ entspricht der Rechtsprechung des Fachsenats (Beschl. v. 20.12.2019, 8 Bf 60/17.PVL, PersV 2020, 188, juris, mit ausführlicher Begründung; so auch BVerwG, Beschl. v. 24. 6. 2014, 6 P 1/14, PersV 2014, 384, juris), an der festgehalten wird. Die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit ist eine Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 2 HmbPersVG. Dem grundsätzlichen Ansatz des Beteiligten, eine Ablehnung könne keine Maßnahme in diesem Sinne sein, ist trotz des insofern nicht eindeutigen Wortlauts des § 80 HmbPersVG nicht zu folgen. Dies ergibt sich bereits insofern aus dem Gesetz selbst, als § 87 Abs. 1 und auch § 88 Abs. 1 HmbPersVG von Maßnahmen sprechen, bei denen der Personalrat mitzubestimmen hat. Unter den dann katalogmäßig genannten Sachverhalten, bei denen es sich demzufolge um Maßnahmen im Sinne des Gesetzes handeln muss, gehört auch die Ablehnung von Vorschüssen, Unterstützungen und entsprechende sozialen Zuwendungen (§ 87 Abs. 1 Nr. 9 HmbPersVG), die Ablehnung eines Antrags auf Erholungsurlaub (§ 87 Abs. 1 Nr. 2 HmbPersVG), die Ablehnung eines Antrags auf Teilzeitbeschäftigung und Beurlaubung (§ 87 Abs. 1 Nr. 12 HmbPersVG) oder die Ablehnung eines Antrags auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand (§ 87 Abs. 1 Nr. 15 HmbPersVG). Dass die genannten Fälle von Ablehnungen jeweils mit ebenfalls in die Katalogtatbestände aufgenommenen Bewilligungen korrespondieren, während es keinen Katalogtatbestand gibt, in dem die Ablehnung eines Antrags auf alternierende Tätigkeit mit der entsprechenden Bewilligung korrespondiert, erscheint schon deshalb als unerheblich, weil es sich in den §§ 87 und 88 HmbPersVG nicht um abschließende Aufzählungen handelt („insbesondere“). Die Ablehnung eines Antrags als Maßnahme im Sinne von § 80 Abs. 2 HmbPersVG anzusehen, entspricht auch dem in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers. So heißt es dort ausdrücklich, dass die Maßnahme eine Regelung sei und dass diese Regelung „eine unmittelbare, verbindliche Rechtswirkung entfalten, also Rechte begründen, aufheben, ändern, feststellen oder ablehnen“ muss (BüDrs. 20/10838, Seite 61). Der Fachsenat verkennt dabei nicht, dass es sprachlich nicht glücklich und tendenziell widersprüchlich ist, wenn es im Satz davor heißt, nach Durchführung der Maßnahmen müssten das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben. Dass für den Gesetzgeber ausweislich der Begründung das Merkmal der Regelung im Vordergrund stand, das auch die Ablehnung einer Maßnahme erfassen soll, erschließt sich indes auch insofern aus der Gesetzesbegründung, als die Ablehnung eines Antrags auf einen Telearbeitsplatz ausdrücklich als im Rahmen der innerdienstlichen Allzuständigkeit der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme bezeichnet wird (BüDrs. 20/ 10838, Seite 61). Die Gesetzesmaterialien können zwar keine im Gesetz selbst nicht enthaltenen Mitbestimmungstatbestände formulieren, wohl aber können sie bei der Auslegung von Normen unterstützend herangezogen werden (BVerwG, Beschl. v. 20.6.2022, 5 PB 14.21, n.v.). Vorliegend dient die Gesetzesbegründung der Auslegung der Rechtsbegriffe Maßnahme und Regelung. Die Ablehnung eines Antrags als Maßnahme anzusehen, entspricht auch dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht, wonach unstreitig auch die Ablehnung eines Antrags auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Abs. 1 VwVfG, wonach ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, darstellt (vgl. auch Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 20. Aufl. 2019, Rn. 90). Ausdrücklich vom Maßnahmenbegriff aus nimmt der Gesetzgeber lediglich das Unterlassen einer Handlung, weil dadurch keine Veränderung des bestehenden Zustandes eintreten kann, wie beispielsweise die Nichtverlängerung eines befristeten Arbeitsverhältnisses (BüDrs. 20/10838, Seite 61). Vorliegend geht es indes nicht darum, dass die Dienststelle etwas unterlässt, vielmehr trifft sie eine Entscheidung in Bezug auf den Antrag einer bzw. eines Beschäftigten, die der Gesetzgeber der Veränderung des bestehenden Zustands zumindest gleichsetzt. Geht man davon aus, dass die Ablehnung des Antrags auf Einrichtung eines Telearbeitsplatzes eine Maßnahme darstellt, handelt es sich auch um eine Maßnahme im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG. Danach bedarf es nicht zwingend einer nicht nur unwesentlichen und nicht nur kurzfristigen Veränderung der innerdienstlichen Verhältnisse - was in der Tat bei der reinen Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Tätigkeit fraglich wäre -, es reicht vielmehr ausdrücklich, dass die Regelung Angehörige des öffentlichen Dienstes nicht nur geringfügig berührt. Mit dem Berühren einerseits und dem Verändern andererseits stellt die Legaldefinition des Rechtsbegriffs der Maßnahme nach dem klaren Wortlaut zwei Auswirkungsvarianten alternativ als Voraussetzung auf. Aus der Verwendung des Begriffs „oder“ ergibt sich, dass die Regelung entweder Angehörige des öffentlichen Dienstes berühren oder eben innerdienstliche Verhältnisse ändern muss. Dies widerspricht auch nicht dem Beschluss vom 25. September 2019 (OVG Hamburg, 8 Bf 60/17.PVL, juris). Sofern es in dem Beschluss heißt, das in der Legaldefinition einer Maßnahme enthaltene Merkmal der Regelung beinhalte, dass die Handlung oder Entscheidung unmittelbar auf die verbindliche Veränderung eines bestehenden Zustands zielen müsse, hat der Senat dies ausdrücklich auf Fallgestaltungen, in denen es nicht um die Ablehnung einer begehrten Handlung oder Entscheidung der Dienststelle geht, bezogen, wie sich aus der Begründung der Entscheidung ergibt (juris Rn. 30, 36). Dass die Ablehnung den jeweiligen Antragsteller als Angehörigen des öffentlichen Dienstes berührt, kann nicht mit dem Argument verneint werden, dass die Ablehnung für sich genommen keine Veränderung herbeiführt. Der Fachsenat versteht den Begriff „berührt“ - sonst hätte es seiner Aufnahme in den Gesetzeswortlaut nicht bedurft - als Alternative zur Veränderung und versteht ihn in dem Sinne, dass der Angehörige des öffentlichen Dienstes von der Maßnahme (also hier der Ablehnung) betroffen ist und sie Auswirkungen auf seine dienstliche Tätigkeit hat, auch wenn diese sich in der Sache nicht ändert. Naturgemäß wirkt sich die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit zunächst jedenfalls für den von dieser Ablehnung betroffenen Antragsteller aus und berührt ihn insofern, als ihm nicht gestattet wird, seine Dienstaufgaben zeitweilig am vom Arbeitgeber eingerichteten häuslichen Arbeitsplatz zu erledigen. Dies ist auch nicht nur geringfügig, weil sie - in räumlicher, aber auch organisatorischer Hinsicht - die Gestaltung des beruflichen Alltags und die Vereinbarkeit von Privatleben und Beruf, hier konkret von Familie und Beruf, berührt. Die Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit ist zudem eine Maßnahme von ähnlichem Gewicht wie die in den §§ 87 und 88 HmbPersVG genannten mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen (§ 80 Abs. 3 Satz 1, Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG). Dies ist dann der Fall, wenn die Maßnahme in ihren Auswirkungen auf die Dienststelle und die Beschäftigten den in den Katalogtatbeständen genannten Maßnahmen in etwa gleichkommt. Dies in Bezug auf die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit anzunehmen, entspricht bereits dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers, den der Fachsenat zur Auslegung heranzieht. So heißt es in der Gesetzesbegründung ausdrücklich, dass u.a. die Einrichtung eines Telearbeitsplatzes oder die Ablehnung eines Antrags auf einen Telearbeitsplatz zu den nicht in den Mitbestimmungskatalogen genannten Maßnahmen von ähnlichem Gewicht gehören, die im Rahmen der innerdienstlichen Allzuständigkeit gemäß § 80 HmbPersVG der Mitbestimmung unterliegen, da sie das Beschäftigungsverhältnis nicht nur geringfügig regeln (Bü-Drs. 20/10838, Seite 61 f.). Dieser Wertung folgt der Fachsenat (so bereits HmbOVG, Beschl. v. 13.9.2021, 14 Bf 25/18.PVL, n.v.). Wie bereits dargelegt, ergibt sich im Hinblick auf die Wertung in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG auch kein durchgreifender Widerspruch. Der Fachsenat teilt im Übrigen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Tätigkeit von ähnlichem Gewicht ist, wie die Ablehnung eines Antrags auf Teilzeitbeschäftigung (§ 87 Abs. 1 Nr. 12 HmbPersVG) oder die Ablehnung von Erholungsurlaub (§ 87 Abs. 1 Nr. 2 HmbPersVG). Im Hinblick auf den kollektivrechtlichen Schutzbedarf spricht bereits einiges für eine Vergleichbarkeit im Falle der Bewilligung entsprechender Anträge. Die Bewilligung von Telearbeit führt zwar - anders als die Bewilligung von Teilzeitbeschäftigung und Erholungsurlaub - nicht dazu, dass der jeweils mit der Bewilligung einhergehende Wegfall des Arbeitskraftanteils im Wege der Vertretung von anderen Beschäftigten kompensiert werden muss, andererseits wird die Bewilligung von Telearbeit im Regelfall ebenfalls nicht unerhebliche organisatorische Maßnahmen erfordern, da sich die Möglichkeiten der Kommunikation mit den Beschäftigten in der Dienststelle grundlegend ändern und die Arbeit im Hinblick auf die Möglichkeit, diese von Zuhause aus zu verrichten, in vielen Fällen anders verteilen werden muss (im Ergebnis anders: OVG Koblenz, Beschl. v. 4.4.2018, 5 A 10062/18, PersV 2019, 63, juris Rn. 32). Geht es um die Ablehnung eines solchen Antrags, stellt sich der kollektive Schutzbedarf anders dar, ist aber gleichwohl anzunehmen. In diesen Fällen - Ablehnung von Erholungsurlaub, Teilzeitbeschäftigung und Telearbeit - geht es nicht um den zu kompensierenden Wegfall des Arbeitskraftanteils, wohl aber um die Entscheidung von Einzelfällen, aus denen sich dann ein Maßstab für die Entscheidung entsprechender Anträge anderer Beschäftigter herausbilden kann, wodurch dann wiederum das kollektive Interesse berührt wird. Insofern besteht eine Vergleichbarkeit zur Ablehnung von Anträgen auf Teilzeitbeschäftigung oder Erholungsurlaub. Zudem führt, worauf der Antragsteller zu Recht hinweist, die Ablehnung sowohl der Teilzeitarbeit als auch der Telearbeit dazu, dass der Angehörige des öffentlichen Dienstes von den erstrebten Freiräumen zur privaten Lebensgestaltung gerade keinen Gebrauch machen kann. Dies betrifft zwar zunächst das individuelle Interesse der oder des Beschäftigten, die Frage, ob jemand infolge der Bewilligung von Teilzeitarbeit nur einen Teil der regelmäßigen Arbeitszeit arbeitet oder infolge der Bewilligung von Telearbeit seine Arbeitszeit nur teilweise in der Dienststelle verbringt oder gerade nicht, wirkt sich auf die in der Dienststelle verbrachte Arbeitszeit und auch auf den Umfang aus, in dem die räumlichen Kapazitäten in der Dienststelle genutzt werden, was dann mit Blick auf den Raumbedarf und diesbezüglich entstehende zusätzliche Bedarfe oder Einsparmöglichkeiten wiederum kollektive Schutzinteressen berühren kann. Insofern ist das kollektive Schutzinteresse jedenfalls nicht weniger betroffen, als dies bei der Ablehnung von Urlaubsanträgen oder bei der Ablehnung von Teilzeitbeschäftigung der Fall ist. Der zu einem anderen Ergebnis kommenden Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Beschl. v. 4.4.2018, 5 A 10062/18, PersV 2019, 63, juris) schließt sich der Fachsenat nicht an. Dass es für die Teilnahme an der alternierenden Telearbeit, worauf der Beteiligte hinweist, - anders als bei der Teilzeitbeschäftigung, dem Urlaubsanspruch oder sonstigen in die Katalogtatbestände aufgenommenen Ablehnungen - keinen gesetzlichen oder tarifvertraglichen Anspruch gibt, ist nicht erheblich. Unabhängig von der Frage, ob damit überhaupt ein Kriterium für die Annahme der Mitbestimmungsbedürftigkeit angesprochen wird, handelt die Dienststelle auch bei der Entscheidung über die Bewilligung der Teilnahme an der alternierenden Telearbeit nicht nach freiem vorgabelos eröffneten Ermessen, vielmehr hat sie sich an der § 94-Vereinbarung (bzw. mittlerweile an der § 93-Vereinbarung) zu orientieren, woraus sich eine (Selbst-)Bindung ergibt. Um einen der Sachverhalte, die der Gesetzgeber gemäß § 80 Abs. 2 Satz 2 HmbPersVG ausdrücklich vom Maßnahmenbegriff ausgenommen hat, handelt es sich vorliegend nicht. Insbesondere handelt es sich entgegen der Auffassung des Beteiligten nicht um eine Weisung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 HmbPersVG. Nach der Gesetzesbegründung fallen unter den Begriff der Weisungen solche in persönlichen Belangen der Angehörigen des öffentlichen Dienstes wie zum Beispiel die Aufforderung, bereits ab dem ersten Krankheitstag ein ärztliches Attest vorzulegen, oder der Entzug von Aufgaben in geringfügigem Umfang oder die Aufforderung zur Teilnahme an einem Personalgespräch. Ausgenommen sollen regelmäßig auftretende Weisungen bzw. solche sein, die im Rahmen des Dienstverhältnisses üblich sind oder die in ihrer Wirkung nur zu einer geringfügigen Beeinträchtigung führen (Bü-Drs. 20/10838, Seite 61). Um eine solche Weisung handelt es sich bei der Entscheidung über die Teilnahme an der alternierenden Telearbeit ersichtlich nicht. Ein konturenloses Aufweichen des Maßnahmenbegriffs, wie es der Beteiligte offenbar befürchtet, folgt aus der Annahme der Ablehnung eines Antrags auf alternierende Tätigkeit als mitbestimmungsbedürftige Maßnahme nicht. Dem stehen schon die einschränkenden Voraussetzungen in § 80 Abs. 1-3 HmbPersVG entgegen. Der vom Beteiligten wohl befürchtete Schluss, jedwede Ablehnung einer begehrten Handlung oder Entscheidung der Dienststelle stelle eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme dar, lässt sich nicht ziehen. III. Gründe für die Zulassung der Rechtsbeschwerde wird gemäß § 99 Abs. 2 HmbPersVG i.V.m. §§ 92 Abs. 1, 72 Abs. 2 ArbGG liegen nicht vor.