4 K 3151/13

Leitsatz: Rechtmäßige Untersagungsverfügung einer unerlaubten Nutzung öffentlicher Wege für das Aufstellen von Altkleider- und Schuhsammel-Container. (Rn.20) Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet. I. Das Gericht konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden. II. Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist allein die Untersagungsverfügung der Beklagten durch Bescheid vom 28. Februar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Juli 2013. Das folgt daraus, dass die Klägerin und die Beklagte im Rahmen des Widerspruchsverfahrens das Verfahren insoweit für erledigt angesehen haben, als es die Beseitigungsanordnung hinsichtlich des Altkleider- und Schuhsammelcontainers von der Fläche G ... Ecke B ... in Hamburg Altona betrifft. Folgerichtig befasst sich der Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2013 inhaltlich im Wesentlichen mit der Untersagungsverfügung. III. Die zulässige Klage führt nicht zum Erfolg. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 1. Die angefochtenen Bescheide sind formell rechtmäßig. Insbesondere ist die Beklagte für deren Erlass mit inhaltlicher Beschränkung auf den Bezirksamtsbereich Hamburg-Altona zuständig. Die Unterlassungsanordnung genügt auch den Anforderungen, die nach § 37 Abs. 1 HmbVwVfG an die inhaltliche Bestimmtheit von Verwaltungsakten zu stellen sind. Eine hinreichende inhaltliche Bestimmtheit im Sinne von § 37 Abs. 1 HmbVwVfG setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann. Dabei reicht es aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach dem jeweiligen Regelungsgehalt, den Besonderheiten des mit dem Verwaltungsakt anzuwendenden materiellen Rechts und den konkreten Umständen des Einzelfalls (vgl. dazu BVerwG, u.a. Urt. v. 20. 4.2005 - 4 C 18.03 - m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Auflage 2010, § 37 Rn. 5 f, m.w.N.). Davon ausgehend erweisen sich die angefochtenen Bescheide als hinreichend bestimmt. Die an die Klägerin insoweit gerichtete Untersagung ist schon aus sich heraus hinreichend eindeutig und verständlich. Es wird daraus deutlich, dass es der Klägerin untersagt ist, künftig zu veranlassen oder zu dulden, dass auf öffentlichen Wegeflächen im Bezirksamtsbereich Altona ihre Altkleider – oder Schuhsammelcontainer zu gewerblichen Zwecken (auch als Spendenbox) auf – bzw. abgestellt werden. Eine gesonderte Anhörung nach § 28 Abs. 1 HmbVwVfG vor der Anordnung der sofortigen Vollziehung am 28. Februar 2013 war nicht erforderlich. Bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung handelt es sich um einen unselbständigen, nicht der Bestandskraft fähigen Teil zum eigentlichen Verwaltungsakt, auf den § 28 Abs. 1 HmbVwVfG daher weder direkt noch analog anwendbar ist (Nachweise bei Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 80 Rn. 82). 2. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig. Die Beklagte hat diese zu Recht auf § 61 Satz 1 des Hamburgischen Wegegesetzes (HWG) gestützt. Danach kann die Wegeaufsichtsbehörde die zur Durchführung des Wegegesetzes erforderlichen Verfügungen gegen den Pflichtigen erlassen. Bei der Vorschrift handelt es sich um eine generalklauselartige Bestimmung, die nicht nur dazu ermächtigt, einen gegenwärtig andauernden wegerechtswidrigen Zustand zu beseitigen, sondern die auch zum Erlass vorbeugender Untersagungs- bzw. Unterlassungsverfügungen berechtigt (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 19.1.2012 - 4 Bf 269/10 –, juris, OVG Hamburg, Beschl. v. 23.7.1991, DÖV 1992, 37 unter Hinweis auf die Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Mannheim, Urt. v. 31.1.2002, NVwZ-RR 2002, 740, juris). Eine auf § 61 Satz 1 HWG gestützte Untersagungsverfügung dient insbesondere dann der „Durchführung des Wegegesetzes“ im Sinne der Vorschrift, wenn sich die für die Zukunft untersagten Verhaltensweisen ausnahmslos als wegerechtswidrig darstellen (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 19.1.2012 - 4 Bf 269/10 –, juris). Die Klägerin hat die streitgegenständlichen Container auf öffentlichem Grund für einen unbekannten Zeitraum abgestellt. Das folgt aus den in der Sachakte enthaltenen Lichtbildern und dem Flurkartenauszug. Sie besitzt insoweit weder eine Sondernutzungserlaubnis noch hat sie eine beantragt. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 HWG dienen öffentliche Wege dem Gemeingebrauch. Sie dürfen ohne besondere Erlaubnis im Rahmen der Widmung und der Vorschriften über den Straßenverkehr zum Verkehr benutzt werden, soweit andere dadurch nicht in ihrem Gemeingebrauch unzumutbar beeinträchtigt werden und Sondernutzungen nicht entgegenstehen. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG gehört zum Gemeingebrauch nicht die Benutzung eines Weges zu anderen Zwecken, insbesondere zur Gewerbeausübung. Ob eine Wegenutzung als Gewerbeausübung i.S.d. § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG zu den Sondernutzungen gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 HWG zählt, ist maßgeblich anhand des äußeren Erscheinungsbildes der konkreten Wegenutzung zu beurteilen. Äußerlich erkennbare Anhaltspunkte für eine Gewerbeausübung auf öffentlichen Wegen können dabei die Benutzung erkennbarer gewerblicher Einrichtungen wie vorliegend in Form aufgestellter fester Sammelcontainer für Altkleider- oder Schuhsammlungen sein. Auch wenn vieles dafür spricht, dass die Klägerin durch das Aufstellen der Sammelcontainer den öffentlichen Wegeraum zu gewerblichen Zwecken nutzt, kann letztlich dahingestellt bleiben ob diese Wegenutzung als Gewerbeausübung im Sinne des § 16 Abs. 2 Satz 1 HWG anzusehen ist. Denn jedenfalls ist in dem Aufstellen der Container auf öffentlichem Weg eine Nutzung zu sehen, die nicht überwiegend dem Verkehr und auch nicht kommunikativen Zwecken sondern anderen Zwecken dient und damit über den in § 16 Abs. 1 Satz 1 HWG definierten Gemeingebrauch hinausgeht (vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 25.3.2013 – 1 B 300/13 -; OVG Münster, Beschl. v. 17.12.2012 – 11 B 1330/12 -, Beschl. v. 30.10.1996 - 23 B 2398/96 -und Beschl. v. 15.7.1999 - 23 B 334/99 -; VG Aachen, Beschl. vom 20. Juni 2008 - 6 L 252/08 -; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 29.10.2012 – 14 L 1166/12 -, alle juris). Eine rechtmäßige Verfügung auf der Grundlage des § 61 Satz 1 HWG setzt indes nicht nur die Wegerechtswidrigkeit des untersagten Verhaltens, sondern des Weiteren voraus, dass der Erlass einer Untersagungsverfügung „erforderlich“ ist. Bei der Voraussetzung der Erforderlichkeit handelt es sich um eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen Übermaßverbots. Der Adressat einer Ordnungsverfügung, mit der für die Zukunft ein bestimmtes Verhalten untersagt wird, braucht diese grundsätzlich nicht hinzunehmen, wenn er zu ihrem Erlass keine Veranlassung gegeben hat. An einer entsprechenden Veranlassung fehlt es insbesondere dann, wenn sich aus dem bisherigen Verhalten nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die Erwartung ableiten lässt, dass mit einem entsprechenden – als (wege-) rechtlich unzulässig angesehenen – Verhalten auch in der Zukunft gerechnet werden kann. Eine Untersagung „auf Vorrat“ ist unzulässig (OVG Hamburg, Beschlüsse v. 15.8.1996 - OVG 2 Bs 157/96 - und v. 14.5.2003, 2 Bs 137/03, beide juris). Für die auf die vorbeugende Verhinderung von Gesetzesverstößen gerichtete Untersagungsverfügung nach § 61 Satz 1 HWG besteht vorliegend der erforderliche Anlass. Ein solcher Anlass besteht, weil die Klägerin, wie der in den angegriffenen Bescheiden aufgeführte Vorfall zeigt, bereits in der Vergangenheit gegen das Hamburgische Wegegesetz verstoßen hat und zu besorgen ist, dass weitere Verstöße folgen. Denn die Klägerin will erkennbar auch weiterhin an ihrem Geschäftskonzept festhalten, wie sich aus ihren Schriftsätzen vom 13. August 2013 und vom 12. September 2013 ergibt. Außerdem liegen bereits auch außerhalb des Bezirksamtsbereichs der Beklagten weitere Fälle der unerlaubten Sondernutzung öffentlicher Wegeflächen durch das Aufstellen von derartigen Sammelcontainern der Klägerin vor. Da nach den Umständen des Falles vor diesem Hintergrund eine Fortsetzung der unerlaubten Tätigkeit durch die Klägerin zu erwarten ist, besteht für die Beklagte das Bedürfnis, zur Verhinderung einer weiteren illegalen Sondernutzung geeignete Maßnahmen zu ergreifen. Der weitere auf das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. März 2006 - 8 B 03.3360 - (BayVBl. 2006, 635) gestützte Einwand, die Beklagte habe keine in die Zukunft wirkenden pauschalen Untersagungsverfügungen ohne Einzelfallprüfung erlassen dürfen, greift nicht durch. Zum einen verhält sich diese Entscheidung zu dem Fall einer noch nicht eingetretenen (unerlaubten) Sondernutzung und im Wesentlichen zu den Eingriffsbefugnissen der Behörde nach bayerischem Landesstraßenrecht. Hier liegt aber bereits eine unerlaubte Sondernutzung vor und zudem ist insbesondere das Hamburgische Wegegesetz anwendbar. Denn auf der Grundlage des Hamburgischen Wegegesetzes ist die Beklagte nicht nur dazu ermächtigt, einen gegenwärtig andauernden wegerechtswidrigen Zustand zu beseitigen, sondern auch zum Erlass vorbeugender Untersagungs- bzw. Unterlassungsverfügungen berechtigt (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 19.1.2012 - 4 Bf 269/10 –, juris, OVG Hamburg, Beschl. v. 23.7.1991, DÖV 1992, 37 unter Hinweis auf die Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Mannheim, Urt. v. 31.1.2002, NVwZ-RR 2002, 740, juris). Da die Beklagte nicht ununterbrochen das gesamte öffentliche Straßennetz ihres Zuständigkeitsbereichs auf die Ausübungen der Sondernutzung kontrollieren kann, ist sie berechtigt, mit einer Unterlassungsverfügung gegen eine zu erwartende erneute illegale Sondernutzung vorzugehen. Anders wäre in diesen Fällen keine effektive Beendigung unerlaubter Sondernutzungen möglich (vgl. OVG Münster, Beschlüsse v. 21.10.1996 -23 B 2966/95 - und v. 17.12.2012 -11 B 1330/12 -; VG Kassel, Urt. v. 27.7.2013 – 2 K 1581/12.KS-, juris). Vor dem Hintergrund, dass es sich um einen Sammelcontainer der Klägerin handelt, durfte sich die Untersagungsverfügung auch an sie richten. Denn sie ist jedenfalls sogenannte Zweckveranlasserin, da zwischen ihrem Verhalten und der wegerechtlich verbotenen Benutzung der öffentlichen Fläche bei objektiver Betrachtung ein enger Zusammenhang besteht, der es rechtfertigt, ihr das Verhalten desjenigen zuzurechnen, der den Sammelcontainer aufgestellt hat (vgl. zu diesen Anforderungen OVG Hamburg, Beschl. v. 15.8.1996 - OVG 2 Bs 157/96 -, juris). Die Verfügung der Antragsgegnerin erweist sich auch nicht als ermessensfehlerhaft. Eine erlaubnispflichtige, aber nicht erlaubte Sondernutzung verletzt das wegeaufsichtliche Verfahrensrecht. Der darin bestehende Gesetzesverstoß rechtfertigt deshalb eine Untersagungsverfügung nach § 61 Satz 1 HWG nicht erst dann, wenn die formell rechtswidrige Sondernutzung auch materiell nicht erlaubt werden kann, sondern in der Regel schon bei nur formeller Illegalität (vgl. OVG Hamburg, Beschlüsse v. 23.7.1991 - 2 Bs 47/91-, v. 14.5.2003 - 2 Bs 137/03-, juris). Etwas anderes dürfte allenfalls dann gelten, wenn ein Anspruch auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis offensichtlich ist oder wenn sich die Untersagungsverfügung ausnahmsweise aus sonstigen schwerwiegenden Gründen als unverhältnismäßig erweist. Derartige Umstände sind vorliegend aber nicht ersichtlich. Ein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis besteht nicht nach § 19 Abs. 1 HWG. Deren Vergabe liegt grundsätzlich im Ermessen der Beklagten. Gegen eine Reduzierung des der Beklagten bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis in § 19 Abs. 1 HWG eingeräumten Ermessens auf Null spricht zum einen bereits die Gefahr der Schaffung möglicher Präzedenzfälle für andere Interessenten der Nutzung öffentlicher Wegeflächen zur Aufstellung von Sammelcontainern. Zum anderen hat die Klägerin keinen offensichtlichen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, der die Berufung der Beklagten auf das Fehlen dieser Erlaubnis ausschließen könnte. Denn an der geforderten Offensichtlichkeit eines Anspruchs dürfte es bereits deshalb fehlen, weil die Beklagte bei ihrer Entscheidung, worauf sie zu Recht hinweist, zu berücksichtigen hätte, dass die öffentlichen Wege grundsätzlich dem Gemeingebrauch dienen und vom Gemeingebrauch abweichende Nutzungen nur ausnahmsweise zulässig sind. Die Beklagte führt zu Recht aus, dass es ihre Aufgabe ist, eine übermäßige Inanspruchnahme der öffentlichen Wege und die damit einhergehende Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs in Grenzen zu halten. Dass die Beklagte - wie hier - von einer Inanspruchnahme der öffentlichen Wege durch Altkleider - und Schuhsammelcontainer im Übermaß ausgeht, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Denn diese Container verhindern dort, wo sie stehen, eine Nutzung der Flächen im Sinne des Gemeingebrauchs. Darüber hinaus eröffnen sie einen Verkehr über die öffentlichen Wegeflächen. Anders sind die Altkleider - und Schuhsammelcontainer nicht zu erreichen. Sie stören auf den öffentlichen Wegeflächen und sind in diesem Bereich vom Gemeingebrauch nicht umfasst. IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Klägerin wendet sich gegen eine wegerechtliche Untersagungsverfügung. Am 27. Februar 2013 stellte die Beklagte durch ihre Mitarbeiter fest, dass im G ... Ecke B ... in Hamburg Altona auf öffentlichem Grund ein Altkleider- und Schuhsammelcontainer abgestellt war, ohne dass dafür eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden war. Auf diesem befand sich Beschriftung, wonach es sich um einen Altkleider - und Schuh -Sammelcontainer der Klägerin handelte, was im Übrigen zwischen den Beteiligten nicht streitig ist. Mit Bescheid vom 28. Februar 2013 forderte die Beklagte die Klägerin auf, den Altkleider - und Schuhsammelcontainer unverzüglich, spätestens innerhalb von zwei Tagen nach Zustellung des Bescheides, zu entfernen. Darüber hinaus wurde der Klägerin untersagt, künftig zu veranlassen oder zu dulden, dass auf öffentlichen Wegen im Bezirksamtsbereich Altona Altkleider- und Schuhsammelcontainer zu gewerblichen Zwecken (auch als Spendenbox) auf- beziehungsweise abgestellt werden. Die Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 28. März 2013 Widerspruch. Diesen begründete sie mit Schreiben vom 18. April 2013 dahingehend, dass die Untersagungsverfügung ermessensfehlerhaft sei. Es seien keinerlei sachliche Gründe vorgetragen, aus denen sich ergeben könnte, dass zukünftige Verstöße gegen das hamburgische Wegegesetz zu befürchten seien. Darüber hinaus bestehe ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Sondernutzungsantrag. Aufgrund der Untersagungsverfügung würden zukünftige Sondernutzungsanträge stets und ohne Prüfung des Einzelfalls und damit ohne Ermessensausübung zeitlich unbefristet abgelehnt werden. Zwischenzeitlich entfernte die Klägerin den Altkleider- und Schuhsammelcontainer von der Fläche G ... Ecke B .... Daraufhin stellte die Beklagte gegenüber der Klägerin mit Schreiben vom 28. Juni 2013 fest, dass insoweit eine Erledigung des Widerspruchsverfahrens eingetreten sei. Die Klägerin teilte der Beklagten daraufhin mit Schreiben vom 15. Juli 2013 mit, dass sie eine Entscheidung über ihren Widerspruch wünsche, soweit keine Erledigung eingetreten sei. Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2013 wies die Beklagte den Widerspruch im Hinblick auf die Untersagungsverfügung zurück. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die Inanspruchnahme öffentlicher Wegeflächen durch das Aufstellen von Sammelcontainern keine Teilnahme am allgemeinen öffentlichen Verkehr darstelle sondern vielmehr darüber hinausgehe. Bei der Sondernutzung sei abzuwägen zwischen den Rechten und Interessen der Klägerin und den Belangen der Allgemeinheit im Hinblick auf die Nutzung der öffentlichen Wege. Zur Vermeidung einer Überbeanspruchung des öffentlichen Straßenraums würden Sondernutzungserlaubnisse nur für Nutzungen erteilt, bei denen wirtschaftliche Interessen ausgeschlossen seien. Die Sammlung von Altkleidern und Schuhen durch die Klägerin erfolge aber zu gewerblichen Zwecken und sei damit grundsätzlich nicht genehmigungsfähig. Da bereits der Container auf der Fläche G ... Ecke B ... ohne Genehmigung abgestellt worden sei, sei eine Wiederholungsgefahr zu befürchten. Wegen der grundsätzlich fehlenden Genehmigungsfähigkeit und der bereits erfolgten unbefugten Wegenutzung sei die generelle Untersagung rechtlich nicht zu beanstanden. Ermessensfehler seien nicht gegeben. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 19. Juli 2013 zugestellt. Mit der am 13. August 2013 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung führt sie aus, dass sie keine unerlaubte Sondernutzung veranlasst oder geduldet habe. Die pauschale Untersagung sei rechtswidrig, weil ihr hierdurch zukünftig unmöglich gemacht werde, eine Sondernutzungserlaubnis zu erhalten, ohne dass ein Sondernutzungsantrag individuell geprüft werde. Ein Sondernutzungsantrag dürfe auch nur aus straßenrechtlichen Gründen abgelehnt werden und nicht allein unter Hinweis auf die erfolgte Untersagung. Die Klägerin beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 28. Februar 2013 und den Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2013 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung verweist die Beklagte auf die Gründe der angefochtenen Entscheidungen. Mit Schriftsatz vom 19. November 2013 weist die Beklagte darauf hin, dass im Bezirk Altona ein weiterer Vorgang bekannt sei, der einen von der Klägerin im Blomkamp illegal aufgestellten Altkleidercontainer betreffe. Des Weiteren handele es sich um ein bezirksübergreifendes Problem in Hamburg. So habe die Klägerin auch in Hamburg – Harburg eine Untersagungsverfügung veranlasst, indem sie dort an sechs Stellen Sammelcontainer auf öffentlichen Wegeflächen widerrechtlich abgestellt habe. Die Beteiligten verzichten auf eine mündliche Verhandlung (Bl. 27, Bl. 29 d. GA.). Ergänzend wird auf die Gerichtsakten und auf die von der Beklagten vorgelegte Sachakte Bezug genommen.