26 FL 176/19

Es wird festgestellt, dass die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit der Mitbestimmung nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz unterliegt. I. Der Antragsteller begehrt die Mitbestimmung bei der Ablehnung der Bewilligung eines alternierenden Telearbeitsplatzes. Die Beteiligte schloss am 16. Dezember 2005 mit dem dbb hamburg beamtenbund und tarifunion und dem Deutschen Gewerkschaftsbund Bezirk Nord als Spitzenorganisationen der Gewerkschaften gemäß § 94 HmbPersVG a.F. (nunmehr § 93 HmbPersVG) die „Vereinbarung über die Gestaltung der alternierenden Telearbeit in der hamburgischen Verwaltung“ (nachfolgend „§ 94-Vereinbarung“). Nach der Vorbemerkung zu der § 94-Vereinbarung stimmen die Beteiligte und die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und der Berufsverbände des öffentlichen Dienstes überein, mittels alternierender Telearbeit eine attraktive ergänzende Arbeitsform für Beschäftigte anzubieten. Die Ziele der Telearbeit sind in § 2 der § 94-Vereinbarung beschrieben. Danach soll sie sowohl den Interessen der Beschäftigen als auch den Interessen der Behörden dienen. Sie sei insbesondere ein wichtiger Beitrag für eine bessere Vereinbarkeit von Beruf, Familie und Privatleben. Gleichzeitig erhöhten sich dadurch die Chancen für die im Rahmen einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung angestrebte flexiblere Organisation von Behörden und Bezirksverwaltung. Darüber hinaus könnten durch die Reduzierung von Fahrten Fahrtzeiten und -kosten eingespart und zugleich ein Beitrag zur Entlastung der Umwelt geleistet werden. Die Heimarbeit solle ferner zu einer größeren Produktivität, Flexibilität und Kreativität der Telearbeiterinnen und Telearbeiter führen. Des Weiteren solle dadurch die Attraktivität der hamburgischen Verwaltung als Arbeitgeber und ihre Wettbewerbsfähigkeit gesteigert sowie die familienbedingte Unterbrechung der Berufstätigkeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter reduziert werden. Schließlich solle Telearbeit in Verbindung mit Room-sharing und ggf. Desk-sharing einen Beitrag zur Lösung von Raumproblemen leisten. Nach § 3 der § 94-Vereinbarung wählt ein von den Behörden und Ämtern für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich eingesetztes Gremium, besetzt mit Vertreterinnen und Vertretern der Dienststelle, dem Personalrat und ggf. der/dem Schwerbehinderten- und der Frauenbeauftragten, die Bewerberinnen und Bewerber auf der Basis eines der Vereinbarung als Anlage beigefügten Kriterienkataloges aus. Im Rahmen der Auswahl sind vorrangig, aber nicht ausschließlich, familiäre, gesundheitliche sowie soziale Gründe zu berücksichtigen. Für weitere Einzelheiten wird auf die § 94-Vereinbarung verwiesen. Am 6. Juni 2018 beantragte Frau D., die als Sozialpädagogin in einer Abteilung des Allgemeinen Sozialen Dienstes der Beteiligten als Vollbeschäftigte eingesetzt war, ihre Tätigkeit für einen Tag in der Woche in alternierender Telearbeit von zu Hause auszuüben, um die Betreuung ihrer zwei Kinder durch Reduzierung der Fahrtzeiten besser organisieren zu können. Die direkte Vorgesetzte von Frau D. stimmte dem zu, die Regionalleitung und die Jugendamtsleitung lehnten dies jedoch aus grundsätzlichen Erwägungen ab. Der Antrag von Frau D. wurde daraufhin abgelehnt. In der Folge reduzierte Frau D. ihre Wochenarbeitszeit, um die Betreuung ihrer Kinder abzusichern. Eine entsprechende Nachbesetzung der Stundenanteile erfolgte nicht. Der Antragsteller stimmte der Ablehnung nicht zu und forderte die Beteiligte am 26. Juli 2018 und nochmals am 8. August 2018 auf, die Entscheidung zu überdenken. Die soziale Situation von Frau D. passe zu den Kriterien der § 94-Vereinbarung, die Ablehnung könne daher nicht nachvollzogen werden. Die Beteiligte teilte in der Folge mit, die Ablehnung des Antrags auf Telearbeit unterfalle nicht der Mitbestimmung des Antragstellers. Die Ablehnung eines Antrags auf einen Telearbeitsplatz stelle keine Maßnahme dar, da dadurch keine Änderung der Arbeitsbedingungen oder des Beschäftigungsverhältnisses bewirkt werde. Nach weiterem Schriftverkehr, in dem die Beteiligte ihre Ansicht aufrechterhielt, hat der Antragsteller gerichtlichen Rechtsschutz ersucht. Zur Begründung führt er ergänzend aus, dass die Ablehnung des Antrags auf Telearbeit eine Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 2, Abs. 1 HmbPersVG sei. Es handele sich um eine gestaltende Entscheidung der Dienststelle, durch die eine Regelung getroffen werde. Auch ablehnende Entscheidungen würden eine Regelung enthalten. Nach der Gesetzesbegründung sollten ebenfalls ablehnende Entscheidungen erfasst sein, so dass der Begriff der Maßnahme durch die Legaldefinition in § 80 Abs. 2 HmbPersVG weiter gefasst sei als durch die vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung zugrunde gelegte Definition, nach der eine Maßnahme jede auf die Veränderung des bestehenden Zustandes abzielende Handlung oder Entscheidung der Dienststellenleitung zu verstehen sei, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt und durch die das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren. Die Ablehnung des Antrags auf Telearbeit berühre eine Angehörige des öffentlichen Dienstes nicht nur geringfügig. Denn die ablehnende Entscheidung habe im vorliegenden Fall dazu geführt, dass Frau D. ihre Wochenarbeitszeit reduziert habe. Dass die Ablehnung über einen Antrag auf Telearbeit eine Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 2 HmbPersVG sei, ergebe sich ferner aus der Systematik und der Historie. Die durch § 80 Abs. 3, 87, 88 HmbPersVG erfassten Maßnahmen würden auch Ablehnungen enthalten, und zwar nicht nur als Ausnahmen. Soweit der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung bestimmte Handlungen wie die Vorbereitung einer Maßnahme, Erläuterungen bestehender verbindlicher Regelungen oder Weisungen vom Maßnahmenbegriff ausnehme, würden Ablehnungen gerade nicht genannt, zumal die aufgeführten Handlungen von erheblich anderer Qualität seien, so dass die Ablehnung nicht dazu zu zählen sei. Entsprechend habe der Gesetzgeber ausdrücklich die Ablehnung des Antrags auf Telearbeit als Beispiel für eine Maßnahme von ähnlichem Gewicht im Sinne des § 80 Abs. 3 HmbPersVG aufgenommen. Ferner werde in der Gesetzesbegründung wörtlich ausgeführt „Rechte… ablehnen“, so dass auch die Ablehnung von Rechten eine Maßnahme darstelle. Die beabsichtigte Änderung des Maßnahmenbegriffs finde sich zudem im Gesetzestext wieder, da in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG zwischen einer Regelung, die die Angehörigen des öffentlichen Dienstes nicht nur geringfügig berühre und einer Regelung, die innerdienstliche Verhältnisse nicht nur unwesentlich und nicht nur kurzfristig verändere, unterschieden werde. Ein Berühren in diesem Sinne setze keine Veränderung voraus. Soweit das Oberverwaltungsgericht Koblenz zum rheinland-pfälzischen Landespersonalvertretungsgesetz entschieden habe, die Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit unterfalle nicht der Mitbestimmung, folge daraus nichts für den vorliegenden Fall, da sich das Hamburgische Personalvertretungsgesetz maßgeblich von dem rheinland-pfälzischen unterscheide. Im Übrigen habe die Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit ein der Ablehnung von Teilzeitbeschäftigung ähnliches Gewicht. Der Antragsteller beantragt, es wird festgestellt, dass es sich bei der Ablehnung auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit um eine Maßnahme handelt, die der Mitbestimmung nach dem HmbPersVG unterliegt. Die Beteiligte beantragt, den Antrag abzulehnen. Bei der Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit handele es sich nicht um eine Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 2 HmbPersVG. Die Gesetzesbegründung sei nur von bedingter Aussagekraft, da einerseits die Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit als eine Maßnahme ähnlichen Gewichts benannt werde, andererseits eine Maßnahme nur bei der Veränderung des Beschäftigungsverhältnisses oder der Arbeitsbedingungen vorliegen solle. Die Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit führe aber zu keiner Veränderung. Die Gesetzesbegründung sei ferner nicht bindend, maßgebend sei nur der im Gesetzeswortlaut objektivierte Wille des Gesetzgebers. Zudem erfordere auch das Merkmal des „Berührens“ eine Veränderung des status quo. Dies sei bei der Ablehnung aber nicht der Fall. Entsprechend habe das Oberverwaltungsgericht Koblenz eine Mitbestimmung bei der Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit abgelehnt. Die Aufnahme von Ablehnungstatbeständen in den § 87, 88 HmbPersVG seien zudem Ausnahmen vom ansonsten anwendbaren Maßnahmenbegriff. Der Gesetzgeber habe sich gegen die Aufnahme der Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit in den Katalog der Tatbestände der §§ 87, 88 HmbPersVG entschieden. Darüber hinaus weise die Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit kein ähnliches Gewicht zu den in den §§ 87, 88 HmbPersVG geregelten Ablehnungstatbeständen auf. Davon abgesehen wäre zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber es in der Gesetzesbegründung deutlich gemacht hätten, wenn er eine Ausweitung des Maßnahmenbegriffs habe beabsichtigen wollen. Dafür gebe es aber keine Anhaltspunkte. II. Der Antrag ist zulässig und begründet. 1. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist der abstrakte Feststellungsantrag nach § 99 Abs. 2 HmbPersVG i.V.m. §§ 46 Abs. 2 Satz 1, 80 Abs. 2 Satz 1 ArbGG i.V.m. § 256 Abs. 1 ZPO statthaft. Hat sich ein konkretes Feststellungsbegehren – wie hier – erledigt, kann der Antragsteller einen vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Feststellungsantrag zu den Rechtsfragen stellen, die hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen, dem konkreten Vorgang zugrunde liegen oder durch den konkreten Anlass als entscheidungserheblich aufgeworfen werden. Der abstrakte Feststellungsantrag muss sich auf künftige Sachverhalte beziehen, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Es können nur solche Rechtsfragen einer Klärung zugeführt werden, die sich an dem konkreten Vorgang ausrichten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.12.2016, 5 P 9.15, juris Rn. 12 m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt der im Anhörungstermin gestellte Antrag des Antragstellers. Er ist abstrakt und unabhängig von dem zugrunde liegenden Streitfall formuliert und zielt darauf ab, die aufgeworfene Frage in allgemeingültiger Weise für künftige Fälle klären zu lassen. Soweit die Beteiligte die Ansicht vertritt, es bestehe kein rechtliches Interesse mehr an der begehrten Feststellung, weil die Covid 19-Pandemie zu einem erhöhten Bedarf an digitalem Arbeiten geführt habe und infolgedessen eine entsprechende Dienstvereinbarung zwischen dem Bezirksamt Eimsbüttel und dem Antragsteller geschlossen worden sei sowie grundlegende Veränderungen in der Handhabung digitaler Arbeit in der Verwaltung zu erwarten seien, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Die vorgelegte Dienstvereinbarung über personelle Maßnahmen im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Corona/Covid-19-Erkrankung enthält keine Aussage zur personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmung bei der Ablehnung der Teilnahme an der alternierenden Telearbeit und ist in ihrer Wirkung offensichtlich auf die Zeit der Pandemielage beschränkt. Des Weiteren erscheint es zwar denkbar, dass sich der Rechtsrahmen im Bereich des digitalen Arbeitens im „Home Office“ (und damit auch im Bereich der Telearbeit) grundlegend ändern könnte; die Beteiligte machte aber keine konkreten Angaben zu geplanten Rechtsänderungen. Davon abgesehen ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass in diesem Rahmen die Frage der Mitbestimmung bei der Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit Gegenstand rechtlicher Änderungen ist oder sein soll. Demnach hat die § 94-Vereinbarung unverändert Gültigkeit und es erscheint durchaus möglich, dass es künftig erneut zur Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit kommen könnte. Zwar trug der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung vor, dass der Fall von Frau D. der einzige Fall einer Ablehnung gewesen sei. Dies bedeutet jedoch nicht, dass es künftig keine weiteren Ablehnungen geben könnte, in denen sich die Frage der personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsbedürftigkeit erneut stellen würde. 2. Der Antrag ist auch begründet. Die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit unterliegt als Maßnahme ähnlichen Gewichts im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 1 HmbPersVG im Rahmen des § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG der Mitbestimmung des Personalrats. Der rechtliche Rahmen des Maßnahmenbegriffs ergibt sich aus den §§ 80 Abs. 1 bis 3 i.V.m. §§ 87, 88 HmbPersVG: Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG bestimmt der Personalrat mit bei allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen, die die Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Dienststelle insgesamt, Gruppen oder Einzelne von ihnen betreffen oder sich auf sie auswirken (sog. „Allzuständigkeit“ des Personalrats). Der Begriff der Maßnahme ist in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG legaldefiniert.Danach ist eine Maßnahme eine Handlung oder Entscheidung, durch die die Dienststelle in eigener Zuständigkeit eine Regelung trifft, die die Angehörigen des öffentlichen Dienstes nicht nur geringfügig berührt oder innerdienstliche Verhältnisse nicht nur unwesentlich und nicht nur kurzfristig verändert. Die in den Katalogtatbeständen der §§ 87, 88 HmbPersVG aufgeführten Sachverhalte sind abschließend geregelt, sie schließen eine Mitbestimmung bei anderen Maßnahmen von ähnlichem Gewicht jedoch nicht aus, § 80 Abs. 3 HmbPersVG. Die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit ist in den Katalogtatbeständen der §§ 87, 88 HmbPersVG weder ausdrücklich genannt, noch lässt sie sich unter einen der dort aufgeführten Tatbestände subsumieren, so dass insoweit keine Sperrwirkung im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 2 HmbPersVG besteht. Die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit ist zudem als Maßnahme ähnlichen Gewichts im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 1, Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG zu qualifizieren. Dazu im Einzelnen: a) Dafür spricht zunächst die Gesetzesbegründung zu § 80 Abs. 3 HmbPersVG. Denn dort wird die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit ausdrücklich als eine Maßnahme ähnlichen Gewichts im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 1 HmbPersVG genannt (Bü-Drs. 20/10838, S. 61). Die ausdrückliche Nennung als Maßnahme lässt den Rückschluss zu, dass dieser Fall dem Gesetzgeber klar vor Augen stand. Dies wurde durch die glaubhaften Einlassungen von Herrn Scheibner bestätigt, der am Gesetzgebungsprozess zur Novellierung des HmbPersVG beteiligt war und berichtete, dass die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit ausdrücklich Gegenstand der Beratungen gewesen sei und deshalb auch Eingang in die Gesetzesbegründung gefunden habe. b) Dem stehen entgegen der Ansicht der Beteiligten weder die weitere Gesetzesbegründung, noch der Wortlaut des Gesetzes, noch die Systematik noch Sinn und Zweck entgegen. aa) Der Gesetzgeber hat in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG erstmals eine Definition einer „Maßnahme“ im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG aufgenommen. Diesbezüglich wird in der Gesetzesbegründung ausgeführt: „Die innerdienstliche Allzuständigkeit erfordert die Definition einer der Mitbestimmung unterfallenden Maßnahme. Eine Maßnahme im Sinne dieser Vorschrift ist eine Regelung der Leitung der Dienststelle, die einen gesetzlich vorgesehenen Mitbestimmungstatbestand erfüllt (im Rahmen der innerdienstlichen Allzuständigkeit des § 80 Absatz 1 oder der Kataloge der §§ 87 und 88) und sich auf einzelne oder mehrere Angehörige des öffentlichen Dienstes auswirkt oder sie betrifft. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben. Die Regelung muss eine unmittelbare, verbindliche Rechtswirkung entfalten, also Rechte begründen, aufheben, abändern, feststellen oder ablehnen.“ (Bü-Drs. 20/10838, S. 61) Der Gesetzgeber fordert demnach für das Vorliegen einer Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG einerseits eine Veränderung des bestehenden Zustandes, andererseits soll aber die Ablehnung einer Maßnahme ohne nähere Begründung ebenfalls als Maßnahme anzusehen sein, obwohl sie nicht zu einer Veränderung führt; dies erscheint widersprüchlich (ebenso OVG Hamburg, Beschl. v. 25.9.2019, 8 Bf 60/17.PVL, juris Rn. 36). Dies führt aber entgegen der Ansicht der Beteiligten nicht dazu, dass die Gesetzesbegründung im Hinblick auf die Frage, ob die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit eine Maßnahme sein kann, unbeachtlich wäre oder ihr nichts Wesentliches für die Auslegung zu entnehmen sei. Zunächst ist festzustellen, dass sich aus der Gesetzesbegründung zu § 80 Abs. 3 HmbPersVG kein Widerspruch ergibt, dort ist unmissverständlich die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit als eine Maßnahme ähnlichen Gewichts im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 1 HmbPersVG genannt. Zudem hat der Gesetzgeber den Fall einer Ablehnung nicht nur in der Begründung zu § 80 Abs. 3 HmbPersVG, sondern auch in der Begründung zu § 80 Abs. 2 HmbPersVG aufgenommen, was gegen ein Versehen und damit gegen eine Unbeachtlichkeit des entsprechenden gesetzgeberischen Willens spricht. Davon abgesehen würde sich die von der Beteiligten angeführte Widersprüchlichkeit der Gesetzesbegründung zu § 80 Abs. 2 HmbPersVG auf alle Aspekte des § 80 Abs. 2 HmbPersVG und damit auch auf den von der Beteiligten zugrunde gelegten Maßnahmenbegriff beziehen und kann nicht auf den Fall der Ablehnung einer Maßnahme reduziert werden. Im Übrigen spricht aus der Sicht des Gerichts einiges dafür, dass die Gesetzesbegründung eher unter einem Begründungsmangel, denn einem originären Widerspruch leidet. Denn die auf derselben Seite der Gesetzesbegründung (teils direkt aufeinander folgenden) niedergelegten Ausführungen zum Maßnahmenbegriff sowie zur Ablehnung als Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 1 bis 3 HmbPersVG (vgl. Bü-Drs. 20/10838, S. 61 f.) legen nahe, dass sich der Gesetzgeber eines Widerspruchs nicht bewusst war, was wohl nur erklärlich wäre, wenn er davon ausging, dass die Ablehnung einer Maßnahme eine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn sein kann (offengelassen in OVG Hamburg, Beschl. v. 25.9.2019, 8 Bf 60/17.PVL, juris Rn. 36). bb) Der Wortlaut des § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG lässt es entgegen der Ansicht der Beteiligten zu, die Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit als Maßnahme im Sinne der Norm anzusehen. Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG liegt eine Maßnahme vor, wenn eine Regelung getroffen wird, die die Angehörigen des öffentlichen Dienstes nicht nur geringfügig berührt oder innerdienstliche Verhältnisse nicht nur unwesentlich und nicht nur kurzfristig verändert. Dieser Wortlaut eröffnet zwei Alternativen, die jeweils eine Maßnahme beinhalten können. Die Ablehnung einer Maßnahme lässt sich zumindest unter die erste Alternative („nicht nur geringfügig berührt“) subsumieren. Dies übersieht die Beteiligte, wenn sie meint, der gesetzgeberische Wille habe sich im Hinblick auf die Frage, ob die Ablehnung einer Maßnahme eine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn sein könne, nicht im Gesetzeswortlaut niedergeschlagen. Soweit die Beteiligte der Ansicht ist, eine Ablehnung einer Maßnahme könne nicht unter den Maßnahmenbegriff des § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG subsumiert werden, beruht dies im Wesentlichen darauf, dass nach ihrer Auffassung – in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – eine Maßnahme nur dann vorliegen könne, wenn es auch zu einer Veränderung des bestehenden Zustandes gekommen sei. Insoweit ist allerdings darauf hinzuweisen, dass sich die Definition der Maßnahme in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG von der vom Bundesverwaltungsgericht regelmäßig verwendeten Definition unterscheidet. Denn nach der vom Bundesverwaltungsgericht regelmäßig verwendeten Definition erfordert eine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn eine auf die Veränderung des bestehenden Zustandes abzielende Handlung oder Entscheidung der Dienststellenleitung, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt und durch deren Durchführung das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.10.2018, 5 P 9/17, juris Rn. 7; Beschl. v. 24.6.2014, 6 P 1/14, juris Rn. 13 m.w.N.); das „Berühren“ und die Veränderung müssen daher grundsätzlich kumulativ vorliegen. Dagegen wird in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG durch die Verwendung des Wortes „oder“ sprachlich eine Alternative eröffnet. Für die Annahme, dass es sich insoweit um ein gesetzgeberisches Versehen handeln könnte, lassen sich der Gesetzesbegründung keine hinreichenden Anhaltspunkte entnehmen. Das aufgezeigte Normverständnis wird zudem vom niedersächsischen Gesetzgeber zu der zu § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG wortgleichen Regelung des § 64 Abs. 2 Satz 1 NPersVG geteilt, wonach diese Norm zwei selbstständige Alternativen aufweist („Die Maßnahme setzt eine abgeschlossene Willensbildung der Dienststelle zur Einwirkung auf ein Beschäftigungsverhältnis oder eine Veränderung innerdienstlicher Verhältnisse voraus“, vgl. LT-Drs. 17/3759, S. 23). Zugleich ging der niedersächsische Gesetzgeber davon aus, dass die Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit ohne weiteres eine Maßnahme ähnlichen Gewichts im Sinne des § 64 Abs. 3 NPersVG – eine § 80 Abs. 3 HmbPersVG sehr ähnliche Regelung – ist (vgl. LT-Drs. 17/3759, S. 24). Die weitgehend wortgleiche Übernahme der niedersächsischen Regelungen spricht dafür, dass sich der Hamburgische Gesetzgeber an der niedersächsischen Rechtslage orientierte (vgl. Altvater, in Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 9. Aufl. 2016, vor § 66 Rn. 23, § 75 Rn. 284), was zugleich ein gesetzgeberisches Versehen bei der Verwendung des Wortes „oder“ in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG unwahrscheinlich erscheinen lässt. Davon unabhängig zeigt sich jedenfalls, dass der Wortlaut des § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG ein Normverständnis im Sinne zweier alternativer Maßnahmentatbestände ermöglicht. Soweit das Hamburgische Oberverwaltungsgericht dagegen die Ansicht vertreten hat, der Begriff „verändert“ in § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG beziehe sich auch auf die erste Alternative („berührt“), weil andernfalls der Begriff der „Regelung“ neben den Begriffen der Handlung“ und „Entscheidung“ keine eigenständige Bedeutung mehr habe (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 25.9.2019, 8 Bf 60/17.PVL, juris Rn. 31), steht dies der hier vertretenen Auffassung jedenfalls für den Fall einer Ablehnung einer Maßnahme nicht entgegen, den das Hamburgische Oberverwaltungsgericht ausdrücklich offengelassen hat (vgl. OVG Hamburg, ebenda, Rn. 36). Davon abgesehen erscheint es nach der Auffassung des entscheidenden Gerichts ohne Widersprüche möglich, dem Begriff der „Regelung“ in Abgrenzung zu den Begriffen der „Handlung“ bzw. „Entscheidung“ eine eigenständige Bedeutung zukommen zu lassen: Während die „Handlung“ bzw. „Entscheidung“ das Aktivwerden bzw. die Willensbildung der Dienststelle beschreiben, bezieht sich der Begriff der Regelung auf den rechtlichen Inhalt, d.h. die Rechtsfolge der Handlung oder Entscheidung. In diesem Zusammenhang sei zudem darauf hingewiesen, dass eine Regelung durchaus in einer Ablehnung bestehen kann. Dies zeigt sich auch in der Gesetzesbegründung zu § 80 Abs. 3 HmbPersVG, in der zu dem Fall der Ablehnung eines Antrags auf einen Telearbeitsplatz ausgeführt wird, dies sei als Maßnahme im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 HmbPersVG anzusehen, weil dadurch das Beschäftigungsverhältnis nicht nur geringfügig geregelt werde (vgl. Bü-Drs. 20/10838, S. 62). Das dargelegte Normverständnis führt im Übrigen nicht zur Konturlosigkeit des Maßnahmenbegriffs. Denn die Ablehnung einer Maßnahme setzt begrifflich das Vorliegen einer Maßnahme im Fall der Durchführung voraus. Liegt also im Fall der Durchführung einer Handlung oder Entscheidung der Dienststelle bereits keine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn vor, so kann die Ablehnung derselben ebenfalls keine Maßnahme sein. Vorliegend läge im Fall der Bewilligung der Telearbeit eine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn vor, da dies zu einer Veränderung der Arbeitsbedingungen der/des Beschäftigten führt. cc) Die Systematik spricht ebenfalls nicht dagegen, die Ablehnung auf Teilnahme an der Telearbeit als mitbestimmungspflichtige Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinn anzusehen. In den Katalogtatbeständen der §§ 87, 88 HmbPersVG sind verschiedentlich Ablehnungstatbestände als mitbestimmungspflichtig normiert (§ 87 Abs. 1 Nr. 2 Ablehnung von Erholungsurlaub, Nr. 9: Ablehnung von Vorschüssen; § 88 Abs. 1 Nr. 12 Ablehnung einer Teilzeitbeschäftigung und Ablehnung einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge, Nr. 15: Ablehnung auf vorzeitige Versetzung in den Ruhestand). Dem HmbPersVG ist es daher nicht fremd, dass Ablehnungen mitbestimmungspflichtige Maßnahmen sein können. Soweit die Beteiligte dazu ausführt, es handele sich um Ausnahmen im Regelungsgefüge des HmbPersVG, da diese den Maßnahmenbegriff nicht erfüllen würden, aufgrund ihrer Bedeutung aber in die Katalogtatbestände aufgenommen worden seien, was der Gesetzgeber im Fall der Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit aber nicht gemacht habe, zeigt dies, dass die Ablehnung einer Maßnahme offenbar eine vergleichbare Wirkung haben kann wie die Durchführung einer Maßnahme, was für sich genommen bereits für die Möglichkeit der Mitbestimmungspflichtigkeit einer Ablehnung spricht. Diesem Gedanken entspricht § 80 Abs. 3 Satz 1 HmbPersVG, wonach die in den §§ 87, 88 HmbPersVG genannten mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen eine Mitbestimmung bei anderen Maßnahmen von ähnlichem Gewicht nicht ausschließen. Weist demnach eine Handlung oder Entscheidung der Dienststelle ein derartiges Gewicht aus, dass sie in ihrer Bedeutung einem der in den §§ 87, 88 HmbPersVG aufgeführten Mitbestimmungstatbestände vergleichbar ist, soll sie nach § 80 Abs. 3 HmbPersVG der Mitbestimmung unterliegen. Da in den §§ 87, 88 HmbPersVG auch Ablehnungstatbestände normiert sind, spricht viel dafür, dass andere Ablehnungen von Maßnahmen, soweit diese nicht schon in den §§ 87, 88 HmbPersVG abschließend geregelt sind, Maßnahmen ähnlichen Gewichts sein können. Dagegen ist das Verständnis der Beteiligten mit der Gesetzessystematik nur schwer in Einklang zu bringen. Denn danach würde sich die Bezugnahme in § 80 Abs. 3 Satz 1 HmbPersVG auf die mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen der §§ 87, 88 HmbPersVG nur auf solche Maßnahmen beziehen können, die zu einer Veränderung führen, obwohl in den §§ 87, 88 HmbPersVG auch Ablehnungstatbestände aufgeführt sind. Zudem wäre § 80 Abs. 3 HmbPersVG faktisch obsolet, denn wenn eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme nur dann vorliegen soll, wenn sie zu einer Veränderung führt, dann hätte es über die Legaldefinition des § 80 Abs. 2 HmbPersVG – die nach dem Verständnis der Beteiligten stets eine wesentliche Veränderung voraussetzt – hinaus keiner weitergehenden Einführung des Begriffs der Maßnahme ähnlichen Gewichts in § 80 Abs. 3 HmbPersVG bedurft. Bei dem hier zugrunde gelegten Verständnis stellen sich im Übrigen die vom Hamburgischen Oberverwaltungsgericht erwähnten „tatsächlich nicht aufzulösende[n] Unstimmigkeiten in Bezug auf den Begriff der Maßnahme“ nicht (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 25.9.2019, 8 Bf 60/17.PVL, juris Rn. 38). dd) Schließlich sind die Regelungen des § 80 Abs. 1 bis 3 HmbPersVG im Lichte der mit der Novellierung des HmbPersVG neu eingeführten Allzuständigkeit des Personalrats zu betrachten. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu § 52 Abs. 1 Satz 1 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes (PersVGHB) – der ebenfalls die Allzuständigkeit des Personalrats in allen personellen, sozialen, organisatorischen und sonstigen innerdienstlichen Maßnahmen normiert – ausgeführt, dass der Allzuständigkeit des Personalrats uneingeschränkte Geltung zukomme, es solle ein umfassendes gleichberechtigtes Mitbestimmungsrecht in allen insoweit in Bezug genommenen Angelegenheiten gewährt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.10.2018, 5 P 8/17, juris Rn. 9 ff.). Zwar ist die Allzuständigkeit des § 80 Abs. 1 HmbPersVG aufgrund der beschränkenden Regelung des § 80 Abs. 3 Satz 2 HmbPersvG nicht ganz so umfassend zu verstehen wie in § 52 Abs. 1 Satz 1 PersVGHB. Dennoch ist damit ein erheblicher Paradigmenwechsel von einer enumerativen, abschließenden Aufzählung der Mitbestimmungstatbestände – wie sie auf Bundesebene und in vielen Ländern weiterhin üblich ist (vgl. Altvater, in Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 9. Aufl. 2016, vor § 66 Rn. 23, § 75 Rn. 284) – hin zu einer deutlich mitbestimmungsfreundlicheren Einführung einer Generalklausel verbunden. Die Katalogtatbestände der §§ 87, 88 HmbPersVG haben in der Folge nur noch Beispielscharakter und auch wenn sie im Rahmen ihres Regelungsbereichs abschließend sind, hindern sie nicht die Mitbestimmung bei anderen Maßnahmen ähnlichen Gewichts. Soll die Allzuständigkeit des Personalrats aber umfassend sein und dem Zweck gerecht werden, mitbestimmungsfreie Räume in innerdienstlichen Angelegenheiten weitgehend zu vermeiden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.10.2018, 5 P 8/17, juris Rn. 17), ist dies bei der Auslegung der Regelungen des § 80 Abs. 2, Abs. 3 HmbPersVG zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund entspricht es Sinn und Zweck des § 80 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG auch die Ablehnung einer Maßnahme der Mitbestimmungspflicht zu unterwerfen, solange diese ein ähnliches Gewicht wie die in den §§ 87, 88 HmbPersVG geregelten Tatbestände aufweist. c) Die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit ist von ähnlichem Gewicht wie die Katalogtatbestände der §§ 87, 88 HmbPersVG. Dies ergibt sich bereits aus der Gesetzesbegründung, in der dieser Fall explizit als Beispiel einer Maßnahme ähnlichen Gewichts angeführt wird (vgl. Bü-Drs. 20/10838, S. 61). Darüber hinaus ergibt sich dies aus der § 94-Vereinbarung. Denn durch die Einführung der Möglichkeit der Telearbeit sollte nicht nur eine attraktive ergänzende Arbeitsform für Beschäftigte angeboten werden, sie dient darüber hinaus explizit den Interessen der Behörden. Nach § 2 der § 94-Vereinbarung sei die Telearbeit nicht nur wichtiger Beitrag für eine bessere Vereinbarkeit von Beruf, Familie und Privatleben, sondern gleichzeitig erhöhten sich dadurch die Chancen für die im Rahmen einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung angestrebte flexiblere Organisation von Behörden und Bezirksverwaltung. Darüber hinaus könnten durch die Reduzierung von Fahrten Fahrtzeiten und -kosten eingespart werden und zugleich ein Beitrag zur Entlastung der Umwelt geleistet werden. Die Heimarbeit solle ferner zu einer größeren Produktivität, Flexibilität und Kreativität der Telearbeiterinnen und Telearbeiter führen. Des Weiteren solle dadurch die Attraktivität der hamburgischen Verwaltung als Arbeitgeber und ihre Wettbewerbsfähigkeit gesteigert sowie die familienbedingte Unterbrechung der Berufstätigkeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter reduziert werden. Schließlich solle Telearbeit in Verbindung mit Room-sharing und ggf. Desk-sharing einen Beitrag zur Lösung von Raumproblemen leisten. Neben sozialen, auf die Beschäftigten ausgerichteten Zielen, werden demnach ausdrücklich wesentliche organisatorische und wirtschaftliche Belange der Behörden und Interessen der Allgemeinheit berücksichtigt, so dass ein ähnliches Gewicht zu den Maßnahmen der §§ 87, 88 HmbPersVG schon aus diesen Gründen – auch im Fall einer Ablehnung – anzunehmen ist. Insoweit besteht ein erheblicher Unterschied zu der vom Oberverwaltungsgericht Koblenz entschiedenen Konstellation, in der die begehrte Telearbeit keine organisatorischen oder wirtschaftlichen Zwecke verfolgte, sondern allein bzw. ganz vorrangig im Individualinteresse der Bediensteten an einer größeren Arbeitsflexibilität gelegen haben und es sich um eine reine personelle Einzelmaßnahme gehandelt haben soll (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 4.4.2018, 5 A 10061/18, juris Rn. 18). Soweit das Oberverwaltungsgericht Koblenz in der zitierten Entscheidung des Weiteren davon ausging, die Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der alternierenden Telearbeit sei von Art und Bedeutung nicht mit einem der Katalogtatbestände der §§ 78 ff. LPersVG RhPf, insbesondere nicht mit einer Ablehnung eines Antrags auf Teilzeitbeschäftigung, vergleichbar, ist dies als Entscheidung zum rheinland-pfälzischen Landesrecht ohnehin nicht auf die hamburgische Rechtslage übertragbar. Davon abgesehen teilt das Gericht die Wertung des Oberverwaltungsgerichts Koblenz nicht. Zum einen fehlt es an einer nachvollziehbaren Begründung, warum sich die Ablehnung eines Antrags auf Teilzeitbeschäftigung von der Ablehnung eines Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit wesentlich unterscheiden sollte. Soweit in der Entscheidung Unterschiede herausgearbeitet werden, betreffen diese nur den Fall der Folgen einer Bewilligung einer Teilzeitbeschäftigung gegenüber den Folgen der Bewilligung der Teilnahme an der Telearbeit. Soweit im Anschluss die herausgearbeiteten Unterschiede im Fall der Bewilligung auf den jeweiligen Fall der Ablehnung übertragen werden, vermag dies angesichts der weiteren Begründung, bei der Ablehnung eines Telearbeitsantrags ändere sich nichts, nicht zu überzeugen, denn gleiches gilt für den Fall der Ablehnung der Bewilligung einer Teilzeitbeschäftigung (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 4.4.2018, 5 A 10061/18, juris Rn. 32, 36). Zum anderen werden in dieser Entscheidung die Folgen der Ablehnung eines Antrags auf Telearbeit ebenso wenig angemessen berücksichtigt wie die Bedeutung von Telearbeit in der heutigen Arbeitswelt. Zu den sozialen, personellen, innerdienstlichen und organisatorischen Folgen der Ablehnung eines Antrags auf die Teilnahme an der alternierenden Telearbeit hat der Antragsteller zutreffend auf das Beispiel der Frau D. verwiesen, die infolge der Ablehnung ihres Antrags in eine Teilzeitbeschäftigung wechselte, um eine angemessene Betreuung ihrer Kinder sicherzustellen, was entsprechende personelle, innerdienstliche und organisatorische Folgen hatte, da dadurch ein Personaldefizit entstand, das durch entsprechende Maßnahmen der Dienststelle auszugleichen war. Zwar folgte die Teilzeitbeschäftigung auf Initiative der Frau D. und nicht auf die Initiative der Beteiligten. Allerdings war die Reduzierung der Arbeitszeit Konsequenz der Ablehnung des Antrags auf Teilnahme an der Telearbeit. Im Fall einer Ablehnung einer Maßnahme ist es ohnehin nicht zielführend, nur die unmittelbaren Auswirkungen auf das bestehende Arbeitsverhältnis zu betrachten, denn solche bestehen im Fall der Ablehnung einer Maßnahme grundsätzlich nicht. Das Gewicht einer Ablehnung einer Maßnahme liegt vielmehr in den mittelbaren Folgen der Ablehnung – hier in der Reduzierung der Arbeitszeit durch Frau D., was eine typische Folge im Fall der Ablehnung der Teilnahme an der alternierenden Telearbeit sein dürfte. So ist auch die § 94-Vereinbarung zu verstehen, die u.a. als Ziel festlegt, durch die Telearbeit die Attraktivität der hamburgischen Verwaltung als Arbeitgeber und ihre Wettbewerbsfähigkeit zu steigern sowie die familienbedingte Unterbrechung der Berufstätigkeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu reduzieren. Demnach geht die oberste Dienstbehörde selbst davon aus, dass Telearbeit u.a. dazu genutzt werden soll, Teilzeitbeschäftigungen oder vollständiges Aussetzen der Arbeit zu verhindern. Dadurch ist dem Antrag auf Teilnahme an der Telearbeit konsequenterweise ein ähnliches Gewicht beizumessen wie einem Antrag auf die Bewilligung einer Teilzeitbeschäftigung. Darüber hinaus hat die Telearbeit in der heutigen Arbeitswelt allgemein erhebliche Bedeutung erlangt, wobei durch die aktuelle Covid 19-Pandemie nochmals ein gewichtiger Bedeutungszuwachs zu verzeichnen ist und dadurch auch Institutionen erreicht wurden, die der Telearbeit aufgrund tradierter Rollenbilder bis dahin nicht offen gegenüberstanden. Dies zeigt sich an der Dienststelle, an der Frau D. beschäftigt ist. Wurde ihr Telearbeitsantrag im Jahr 2018 noch abgelehnt, weil ihre Art der Arbeit im Allgemeinen Sozialen Dienst generell nicht für die Telearbeit geeignet gewesen sein soll, arbeitet nun ihr gegenwärtiges Team schichtweise im „Home Office“; zudem sind knapp ein Viertel aller Beschäftigten der Beteiligten zurzeit vollständig oder teilweise im „Home Office“ tätig (vgl. Schriftsatz vom 7.12.2020, S. 1 f.). Darüber hinaus hat die Beteiligte eingeräumt, es sei mit einer elementaren Veränderung – im Sinne einer stärkeren Umsetzung – des Felds des digitalen Arbeitens zu rechnen und entsprechende Regelungen seien bereits in Vorbereitung, so dass es in Zukunft vergleichbare Fälle wie den vorliegenden kaum noch geben werde (vgl. Schriftsatz vom 7.12.2020, S. 2 f.). Entsprechende Entwicklungen zu einer verstärkten und grundlegenden Einbindung der Telearbeit in die Arbeitsverhältnisse des öffentlichen Dienstes ließen sich aber auch schon vor der Covid 19-Pandemie feststellen (vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, LT-Drs. 7/5474, „Möglichkeiten der Telearbeit ausbauen“; Landtag Baden-Württemberg, LT-Drs. 15/4224, S. 77, „weg von der Großrechnerwelt und hin zu Arbeitsplatzrechnern, mit verstärktem Einsatz von Telearbeit“), was sich in verschiedenen Landespersonalvertretungsgesetzten bereits niedergeschlagen hat, in denen die Ablehnung der Teilnahme an der Telearbeit ausdrücklich als Mitbestimmungstatbestand normiert wurde (vgl. z.B. § 75 Abs. 3 Nr. 4 LPersVG BaWü; § 65 Abs. 1 Nr. 26 NPersVG;73 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 2 Nr. 14 ThPersVG; ebenso § 76 Abs. 1 Nr. 10 BayPVG, vgl. BayLT-Drs. 15/6238, S. 17, wonach die Ablehnung eines Telearbeitsplatzantrags unter den Begriff „Maßnahmen zur Förderung der Familienfreundlichkeit der Arbeitsbedingungen“ fällt). Nach alledem ist festzustellen, dass die Ablehnung an der Teilnahme an der alternierenden Telearbeit gewichtige Auswirkungen auf die Belange der Beschäftigten und der Behörden haben kann, so dass einer solchen Ablehnung ein ähnliches Gewicht wie den in den §§ 87, 88 HmbPersVG normierten Ablehnungstatbeständen zukommt.