15 E 1483/18

Leitsatz: Ungenügende Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung.(Rn.14) Der Betrieb eines Dieselfahrzeugs mit manipulierter Abgasreinigungsanlage trägt zur Stickoxidbelastung der Atemluft bei, gefährdet aber nicht andere Verkehrsteilnehmen.(Rn.18) Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 1. März 2018 wird wiederhergestellt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin nach einem Streitwert von 1.250 €. I. Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die Betriebsuntersagung seines Fahrzeugs. Der Antragsteller ist Eigentümer und Halter eines Fahrzeugs der Marke Volkswagen, Typ Passat, mit dem amtlichen Kennzeichen ... Dieses ist mit einem Dieselmotor der Reihe EA 189 ausgestattet. Das Fahrzeug gehört damit zu einem Fahrzeugtyp, welcher von dem im Jahr 2015 öffentlich bekanntgewordenen „Dieselskandal“ betroffen ist. Diese Dieselfahrzeuge entsprechen im Hinblick auf ihre Stickoxid-Emissionen nicht der EG-Typengenehmigung, sondern waren für den Testbetrieb mit unzulässigen Abschalteinrichtungen versehen worden. Das Kraftfahrt-Bundesamt ordnete daraufhin gegenüber dem Hersteller den Rückruf der betroffenen Fahrzeuge an. Im Rahmen dieser Rückrufaktion bot der Hersteller den jeweils betroffenen Kraftfahrzeughaltern zur Fehlerbehebung ein kostenloses Software-Update an. Mit Schreiben vom 22. Januar 2018 teilte das Kraftfahrt-Bundesamt der Antragsgegnerin mit, dass trotz mehrfacher Erinnerungen an dieser Rückrufaktion mit dem Code 23R7 bisher nicht alle Fahrzeughalter teilgenommen hätten. Es befänden sich deshalb noch Fahrzeuge im Verkehr, die nicht den geltenden Typengenehmigungsvorschriften entsprächen. Damit ggf. Maßnahmen der Beschränkung und Untersagung des Betriebs dieser Fahrzeuge ergriffen werden könnten, übermittelte das Kraftfahrt-Bundesamt der Antragsgegnerin die Fahrzeugidentifikationsnummern jener Fahrzeuge. In Reaktion auf dieses Schreiben forderte die Antragsgegnerin den Antragsteller mit Schreiben vom 31. Januar 2018 auf, durch Teilnahme an der Rückrufaktion mit dem Code 23R7 die vorstehenden Mängel an seinem Fahrzeug nachweislich bis zum 12. Februar 2018 zu beseitigen. Wenn die Behebung jener Mängel innerhalb der Frist nicht möglich sei, müsse er das Fahrzeug außer Betrieb setzen. Da der Antragsteller keinen Nachweis der Mängelbeseitigung vorgelegt hatte, forderte die Antragsgegnerin ihn nochmals mit Schreiben vom 1. Februar 2018 zum Aufspielen der neuen Motorensoftware auf und setzte eine neue Frist zum Nachweis der Mängelbeseitigung spätestens zum 1. März 2018. Mit Fax seines Prozessbevollmächtigten wendete sich der Antragsteller am 1. März 2018 gegen jedwede repressive Maßnahme im Zusammenhang mit dem gerügten Mangel seines Fahrzeugs: Er habe das Fahrzeug vor einiger Zeit erworben. Es sei vom Hersteller im Zuge eines von langer Hand geplanten Betruges manipuliert worden. Sein Auto enthalte eine illegale Abschalteinrichtung, die erkenne, ob das Fahrzeug sich im Testmodus bewege oder im normalen Fahrbetrieb. Nur für den Testbetrieb sei die Abgasaufbereitung so optimiert, dass möglichst wenig Stickoxid entstehe. Das Fahrzeug sei somit mangelhaft und er beabsichtige, aufgrund der Manipulation daran zivilrechtlich gegen den Hersteller vorzugehen und von ihm Schadensersatz zu verlangen. Dieser berufe sich jedoch unter anderem darauf, dass den Haltern im Rahmen einer Rückrufaktion ein Software-Update angeboten werde, das für eine Einhaltung der Abgasnormen sorge. Mit dem angebotenen Update werde der Mangel aber nicht behoben. So führt das Aufspielen der Software zu weiteren erheblichen Schäden am Fahrzeug, insbesondere zu einem höheren Partikelausstoß, zu höherem Verbrauch oder geringerer Motorleistung und Verkürzung der Lebenszeit des Dieselpartikelfilters sowie des Motors. Mehrere Oberlandesgerichte hätten schon Zweifel geäußert, dass das angebotene Software-Update zur Beseitigung des Mangels ausreiche. Dessen Vornahme führe deshalb zu einer Beweisvereitelung, weil das Fahrzeug dann nicht mehr unverändert zur Verfügung stände. Eine Betriebsuntersagung nach § 5 FZV wäre unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft. Er sei privat und beruflich auf sein Fahrzeug angewiesen und nicht für den Mangel verantwortlich, sondern Opfer einer groß angelegten Betrugsaktion. Eine Betriebsuntersagung könne immer nur ultima ratio sein. Das Kraftfahrt-Bundesamt habe in Bezug auf die Antragsgegnerin auch keinerlei Weisungsbefugnis. Wenn die Antragsgegnerin gleichwohl gegen ihn vorgehen wolle, bitte er um einen entsprechenden Bescheid. Noch am gleichen Tage untersagte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit Bescheid vom 1. März 2018, zugestellt am 3. März 2018, unter Hinweis auf die Rückrufaktion mit dem Code 23R7 den Betrieb seines Fahrzeugs. Er müsse unverzüglich, bis spätestens zum 12. März 2018, die Kennzeichenschilder zwecks Entstempelung sowie die Zulassungsbescheinigung zum Eintrag der Außerbetriebsetzung vorlegen. Komme er der Aufforderung nicht nach, müsse das Fahrzeug mit den zulässigen Zwangsmitteln außer Betrieb gesetzt werden. Die Betriebsuntersagung sei bis zu dem Zeitpunkt befristet, an dem er die Beseitigung der festgestellten Mängel nachweise. Zur Begründung verwies die Antragsgegnerin auf die Anzeige des Kraftfahrt-Bundesamtes. Ferner ordnete sie die sofortige Vollziehung an. Diese sei im öffentlichen Interesse erforderlich, da durch den Betrieb des Fahrzeugs mit den genannten Mängeln andere Verkehrsteilnehmer im öffentlichen Straßenverkehr erheblich gefährdet seien und solche Gefahren gegenüber Dritten abgewendet werden müssten. Der Antragsteller legte am 5. März 2018 durch seinen Prozessbevollmächtigten Widerspruch ein und beantragte zugleich, die sofortige Vollziehung auszusetzen: Die Begründung des Sofortvollzugs entspreche formell und materiell nicht den Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Sie stelle schon nicht auf den Einzelfall ab. Es gehe gerade nicht um den Schutz der anderen Verkehrsteilnehmer, sondern um die Frage der Luftreinhaltung. Aus dem Fahrzeug erwüchsen keine verkehrssicherheitsrelevanten Gefahren, die eine Dringlichkeit begründen könnten. Zudem gebe es auch kein über das allgemeine Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände hinausgehendes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Betriebsuntersagung. Am 13. März 2018 hat der Antragsteller durch seinen Prozessbevollmächtigten bei Gericht beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 1. März 2018 anzuordnen: Er sei als selbstständiger Dienstleister auf ein Fahrzeug angewiesen und behelfe sich seit der Betriebsuntersagung mit Leihfahrzeugen. Ein Antrag auf eine Zwischenregelung bis zur abschließenden Entscheidung der Kammer im Eilverfahren ist nicht gestellt worden. Die Antragsgegnerin tritt dem Antrag am 24. April 2018 entgegen: Das Fahrzeug des Antragstellers sei immer noch mit einer unzulässigen Abschalteinrichtung versehen. Es sei damit mangelhaft im Sinne des § 5 Abs. 1 FZV, verfüge deshalb über keine gültige Betriebserlaubnis und sei nicht zulassungsfähig. Deshalb müsse es schnellstmöglich aus dem Straßenverkehr entfernt werden. Auch sei die Anordnung der sofortigen Vollziehung zu Recht erfolgt. Es sei gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine Begründung hierfür genannt worden. Zwar sei nicht ganz von der Hand zu weisen, dass diese auf beinah sämtliche Fälle einer Betriebsuntersagung mangelhafter Fahrzeuge passe. Dies ergebe sich bei vielen gleichgelagerten Fällen aber aus der Natur der Sache. Die Unversehrtheit anderer Verkehrsteilnehmer habe ein derart starkes Übergewicht gegenüber dem Interesse des Fahrzeughalters, dass die Abwägung in aller Regel zu dessen Nachteil ausfallen müsse. Auch materiell begegne die Anordnung der sofortigen Vollziehung keinen durchgreifenden Bedenken. Sie sei ultima ratio, um dem rechtswidrigen Zustand des Fahrzeugs zu begegnen, nachdem der Antragsteller sich geweigert habe, sein Fahrzeug einem Software-Update zu unterziehen. Beweismöglichkeiten würden ihm nicht genommen, da er sein Fahrzeug ohne Zulassung zum Straßenverkehr unverändert lassen oder aber ein selbstständiges Beweissicherungsverfahren veranlassen könne. Auch beschneide die Teilnahme an der Rückrufaktion keine etwaigen Schadensansprüche gegen den Hersteller. Die Zulassungsbehörde entscheide ohnehin nicht über privatrechtliche Sachverhalte, sodass auf diese keine Rücksicht genommen werden müsse. Schließlich gehe auch im Hinblick auf die Luftreinhaltung eine Gefahr vom Fahrzeug des Antragstellers für andere Verkehrsteilnehmer aus, da hier der Einzelbeitrag zur Luftverschmutzung immer im Zusammenhang mit dem Einfluss der Gesamtheit aller Autos auf den Schadstoffgehalt der Luft zu sehen sei. Würde nur auf den Einzelfall abgestellt, könnten alle mangelhaften Fahrzeuge unter Umständen weiterhin jahrelang am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmen, ohne die gesetzlichen Emissionsgrenzwerte einhalten zu müssen. Das Ziel des Gesetzgebers, diese Grenzwerte einzuhalten, würde auf diese Weise nahezu vollständig unterlaufen. Bereits am 15. April 2018 wandte sich der Antragsteller außerdem persönlich an den Eingabenausschuss der Hamburgischen Bürgerschaft. Am 3. Juli 2018 soll darüber entschieden werden. II. Da die hier streitbefangene Betriebsuntersagung des Fahrzeugs des Antragstellers nicht von Gesetzes wegen sofort vollziehbar ist, sondern die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VwGO ausdrücklich angeordnet hat, ist der Eilantrag des Antragstellers nach § 122 Abs. 1 in Verbindung mit § 88 VwGO nicht als Antrag auf Anordnung, sondern auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs zu verstehen. Dieser Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft. III. Der so verstandene Antrag führt auch zum Erfolg. Denn die Antragsgegnerin hat bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung bereits das formelle Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO nicht erfüllt. 1. Es fehlt an einer hinreichenden Begründung des besonderen öffentlichen Interesses an der von der Antragsgegnerin angeordneten sofortigen Vollziehung der Betriebsuntersagung. Offenbleiben kann, ob die Antragsgegnerin die hier beanstandete Begründung für die sofortige Vollziehung nachbessern kann, oder ob sie jetzt mit neuer oder erweiterter Begründung die sofortige Vollziehung nochmals anordnen müsste. Denn beides hat sie nicht getan. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse der Behörde an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Die Begründungspflicht ist Ausdruck des aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Gebots effektiven Rechtsschutzes gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die nach § 80 Abs. 1 VwGO für den Regelfall vorgesehene aufschiebende Wirkung ist eine adäquate Ausprägung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Die Pflicht zur Begründung soll der Behörde den von Verfassung wegen bestehenden Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert (grundlegend BVerwG, Beschluss vom 18.9.2001, 1 DB 26/01, juris Rn. 6). Zugleich wird der Betroffene durch die schriftliche Begründung über die Gründe, die für die behördliche Entscheidung maßgebend gewesen sind, unterrichtet. Dem Erfordernis einer schriftlichen Begründung ist nicht bereits genügt, wenn überhaupt eine Begründung gegeben wird. Es bedarf vielmehr einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen an der bestehenden aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat (BVerwG a.a.O.). Ob die von der Behörde angeführten Gründe inhaltlich tragfähig sind und welches Gewicht sie haben, ist hingegen irrelevant, da das Gericht selbst eine Ermessensentscheidung über die Anordnung der sofortigen Vollziehung trifft. Nach diesem Maßstab genügt die hier vorliegende Begründung der sofortigen Vollziehung den formellen Anforderungen nicht. Die von der Antragsgegnerin allein verwendete Begründung, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei im öffentlichen Interesse erforderlich, da durch den Betrieb des Fahrzeugs mit den genannten Mängeln andere Verkehrsteilnehmer im öffentlichen Straßenverkehr erheblich gefährdet seien und solche Gefahren gegenüber Dritten abgewendet werden müssten, stellt weder auf den konkreten Einzelfall noch auf die besondere Gruppe der hier betroffenen Fahrzeuge ab, denen gemeinsam ist, aufgrund einer illegalen Abschaltvorrichtung der Abgasreinigung im normalen Fahrbetrieb deutlich mehr Stickoxide abzugeben, als in der Typengenehmigung vorgesehen ist. Stattdessen ist eine Begründung verwendet worden, mit der ansonsten die Anordnung der sofortigen Vollziehung jener Betriebsuntersagungen begründet wird, denen ein Mangel der Fahrzeuge zu Grunde liegt, welcher unmittelbar die Verkehrssicherheit betrifft und damit das Unfallrisiko erhöht. Hinsichtlich derartiger Mängel bedarf es keines besonderen Begründungsaufwandes für die sofortige Vollziehung, da diese auf der Hand liegt und zwingend aus dem Zweck der Betriebsuntersagung folgt, wenn andere Verkehrsteilnehmer nicht ernstlich an Leib und Leben gefährdet werden sollen. Insoweit gelten dieselben Maßstäbe wie bei einer Entziehung der Fahrerlaubnis ungeeigneter Kraftfahrer, die ohne vertiefte Einzelfallbegründung sofort vollziehbar ist (vgl. z.B. m.w.N. OVG Hamburg, Beschluss vom 15.1.2017, 4 Bs 180/17, juris Rn. 12). Hier wurde die Betriebsuntersagung jedoch zum Schutz der Allgemeinheit vor umwelt- und gesundheitsschädigenden Emissionen ausgesprochen. Derartige Emissionen betreffen nicht die Verkehrssicherheit, sondern die Luftqualität. Sie beschränken sich in ihrer Wirkung nicht auf Verkehrsteilnehmer, sondern betreffen auch Personen, die nicht am Straßenverkehr teilnehmen, also einen deutlich größeren Kreis. Dafür ist die Wirkung überhöhter Stickoxid-Emissionen eines einzelnen Fahrzeugs auf einzelne Personen denkbar gering. Gesundheitliche Beeinträchtigungen sind erst dann zu befürchten, wenn durch Zusammenwirken des Betriebs einer Vielzahl solcher Fahrzeuge zudem mit anderen Faktoren der Stickoxidgehalt der Atemluft ein gesundheitsschädliches Maß erreicht. Auch ein dermaßen kleiner Beitrag eines einzelnen Fahrzeugs zur Verschlechterung der Luftqualität kann aufgrund der Vielzahl der Emittenten und der gerade in Ballungszentren rechtlich und tatsächlich gebotenen Maßnahmen zur Senkung des Stickoxidgehalts der Atemluft Anlass zu kurzfristigen staatlichen Maßnahmen sein. Dies bedarf jedoch einer vertieften Begründung, die Anlass, Dringlichkeit und Zielrichtung der Maßnahmen beschreibt (vgl. entsprechend VG Sigmaringen, Beschluss vom 4.4.2018, 5 K 1476/18, juris Rn. 19 f.). Dabei können angesichts eines möglicherweise gegebenen Massenphänomens und der Dringlichkeit der Situation auch Aspekte der Generalprävention Bedeutung erlangen. Sofern im Einzelfall jedoch besondere Gründe angeführt werden, die einem begründbaren allgemeinen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit solcher Maßnahmen zum Zwecke des Umweltschutzes entgegenstehen können, sind auch diese im Rahmen der sofortigen Vollziehung einzelfallbezogen zu beachten. Diese Besonderheiten hat die Antragsgegnerin, anders als offenbar andere Straßenverkehrsbehörden (zum Beispiel Köln, dazu VG Köln, Beschluss vom 29.5.2018, 18 L 854/18, Justiz-online, Rechtsprechungsdatenbank der Gerichte in Nordrhein-Westfalen, Rn. 10 - 13) im angefochtenen Bescheid völlig verkannt (ähnlich zu dortigen Betriebsuntersagungen VG Sigmaringen, Beschluss vom 4.4.2018, 5 K 1476/18, juris Rn. 19 f.; VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.2.2018, 12 K 16702/17, juris Rn. 14 ff.). 2. Ob bei hinreichender Begründung die Anordnung der sofortigen Vollziehung der richterlichen Prüfung standgehalten hätte, vermag das Gericht auf der aktuellen Tatsachengrundlage nicht einzuschätzen. Grundsätzlich erscheint ein solches zwar als möglich (so im Ergebnis VG Köln, Beschluss vom 29.5.2018, 18 L 854/18, Justiz-online, Rechtsprechungsdatenbank der Gerichte in Nordrhein-Westfalen, Rn. 14 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 28.3.2018, 6 L 709/18, juris Rn.13 ff.; vgl. dazu auch VG Sigmaringen, Beschluss vom 4.4.2018, 5 K 1476/18, juris Rn. 20). Jedoch ist das Gericht nicht gehalten, der Begründung der Antragsgegnerin weitere, die sofortige Vollziehung tragende, aber bisher im angefochtenen Bescheid nicht angesprochene weitere Aspekte hinzuzufügen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.9.2001, 1 DB 26/01, juris Rn. 8). 3. Der hier beanstandete formelle Fehler führt bereits zur Wiederherstellung der nach § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich gegebenen aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers (so auch BVerwG, Beschluss vom 18.9.2001, 1 DB 26/01, juris Rn. 1 f., 5; vgl. m.w.N. zum Meinungsstreit Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 80 Rn. 148). § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO nennt ausdrücklich die Anordnung und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durch das Gericht, nicht aber die bei formell unzureichender Begründung an sich genügende, hier aber nicht beantragte Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung, sodass der Antragsteller hierauf nicht zu verweisen ist. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG und Nummer 46.16 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, der die Stilllegung eines Kraftfahrzeugs in der Hauptsache mit dem halben Auffangwert bemisst. Dabei ist der Streitwert der Eilsache mit der Hälfte des in der Hauptsache anzunehmenden Streitwertes festzusetzen.