10 K 1128/09

Leitsatz: 1. Sog. Big Bags oder FIBC müssen auch dann den Anforderungen des § 4 GPSG genügen, wenn sie nur als "Einweg-Verpackung" für das eigentliche Produkt (hier Melamin aus China) in den europäischen Wirtschaftsraum eingeführt werden.(Rn.49) 2. Die Einhaltung der Sicherheitsanforderungen ist durch den Importeur ausschließlich durch die Einhaltung der einschlägigen DIN EN ISO 21 898 oder durch eine konkrete, einzelfallbezogene Risikoanalyse nachzuweisen.(Rn.54) 3. Die Einfuhr von Einweg-Big-Bags unbekannter und wechselnder Qualität begründet den Verdacht der Gefährdung der Gesundheit und Sicherheit von Verwendern und Dritten.(Rn.55) 4. Eine behördliche Anordnung nach der nur Einweg-Big-Bags eingeführt werden dürfen, die sicher sind, ist im konkreten Fall ausreichend bestimmt und verstößt nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, den Gleichheitsgrundsatz oder Art. 34 AEUV.(Rn.61) (Rn.65) (Rn.70) Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet. Die zulässige Klage ist unbegründet. I. Die Anordnung der Beklagten, Einweg-FIBC (auch befüllte) nur dann in den Europäischen Wirtschaftsraum einzuführen, wenn sie sicher sind, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ermächtigungsgrundlage dieser Anordnung ist § 8 Abs. 4 Nr. 2 i.V.m. § 4 Abs. 2 GPSG. Nach § 8 Abs. 4 GPSG trifft die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie den begründeten Verdacht hat, dass ein Produkt nicht den Anforderungen nach § 4 GPSG entspricht. Nach § 8 Abs. 4 Nr. 2 GPSG ist die Behörde insbesondere befugt, Maßnahmen anzuordnen, die gewährleisten, dass ein Produkt erst in den Verkehr gebracht wird, wenn es den Anforderungen nach § 4 Abs. 1 und 2 GPSG entspricht. (1) Bei den von der Klägerin zum Transport und Umschlag des Melamin importierten Big Bags handelt es sich um Produkte im Sinne des § 8 Abs. 4 GPSG. Produkte sind nach § 2 Abs. 1 GPSG nicht nur Verbraucherprodukte sondern auch technische Arbeitsmittel. Technische Arbeitsmittel werden in § 2 Abs. 2 GPSG definiert als verwendungsfertige Arbeitseinrichtungen, die bestimmungsgemäß ausschließlich bei der Arbeit verwendet werden. Die von der Klägerin importierten Big Bags dienen dem Transport und Umschlag des von der Klägerin gehandelten Melamins und können so wie sie sind befüllt, transportiert, umgeschlagen und wieder entleert werden. Es handelt sich daher um verwendungsfertige Arbeitseinrichtungen. Da das Melamin in den Big Bags nicht an Verbraucher abgegeben wird, sondern an Unternehmen, die diesen chemischen Stoff weiter verarbeiten und ihn dazu den mitgelieferten Big Bags entnehmen und diese anschließend entsorgen, gelangen die Big Bags nicht an Verbraucher und werden daher ausschließlich bei der Arbeit verwendet. (2) Die Klägerin bringt diese FIBC in den Verkehr im Sinne des § 8 Abs. 4 Nr. 2 GPSG. Nach § 2 Abs. 8 GPSG steht die Einfuhr in den Europäischen Wirtschaftsraum dem Inverkehrbringen eines neuen Produktes gleich. Die Klägerin führt die FIBC aus China in den Europäischen Wirtschaftsraum ein, indem sie darin das von ihr importierte Melamin bis nach Europa hinein transportiert. (3) Es besteht der begründete Verdacht, dass die von der Klägerin importierten Big Bags nicht den Anforderungen des § 4 GPSG entsprechen. (a) Die an die FIBC zu stellenden Anforderungen ergeben sich aus § 4 Abs. 2 GPSG, da § 4 Abs. 1 GPSG auf die streitgegenständlichen FIBC nicht anwendbar ist. § 4 Abs. 1 GPSG enthält nur Regelungen für Produkte, die einer Rechtsverordnung nach § 3 Abs. 1 GPSG unterfallen. Einer solchen Verordnung unterfallen die Einweg-FIBC nicht. Als Rechtsverordnung nach § 3 Abs. 1 GPSG, der die FIBC unterfallen könnten, kommt nur die Maschinenverordnung (9. GPSGV) in Betracht. Nach § 1 der 9. GPSGV gilt die Verordnung unter anderem für das Inverkehrbringen von Lastaufnahmemitteln. Nach § 2 Nr. 5 der 9. GPSGV ist ein Lastaufnahmemittel ein nicht zum Hebezeug gehörendes Bauteil oder Ausrüstungsteil, das das Ergreifen der Last ermöglicht und das zwischen Maschine und Last oder an der Last selbst angebracht wird oder das dazu bestimmt ist, ein integraler Bestandteil der Last zu werden, und das gesondert in den Verkehr gebracht wird; als Lastaufnahmemittel gelten auch Anschlagmittel und ihre Bestandteile. Nach dieser Definition sind die Behältnisse, in denen die Klägerin das Melamin importiert, nicht als Lastaufnahmemittel anzusehen. Schon aus der Definition als Bauteil oder Ausrüstungsteil ergibt sich, dass damit Haken, Ösen, Klemmen, Traversen oder Krangabeln gemeint sind, nicht aber ganze Transportbehältnisse, die lediglich eine Vorrichtung zum Aufnehmen der Last aufweisen, wie etwa Hebegurte. Ebenso wenig wie Container, Schüttgutmulden oder anhebbare Betonkübel gehören flexible anhebbare Behältnisse (Big Bags) zu den Lastaufnahmemitteln. Denn ihr Zweck ist nicht allein oder in erster Linie die Vermittlung der Möglichkeit, die Last aufnehmen bzw. anheben zu können, sondern auch und vor allem die Möglichkeit, die Last in festgelegten Mengen transportieren zu können. Ein Anschlagmittel stellen die FIBC ebenfalls nicht dar, da Anschlagmittel lediglich die Verbindung zwischen Tragmittel und Last oder Tragmittel und Lastaufnahmemittel herstellen wie etwa Seile, Ketten, Hebebänder und Rundschlingen. Ein Anschlagmittel wäre im vorliegenden Fall etwa ein loses Hebeband, welches man an einem Big Bag ohne Hebegurte erst befestigen müsste, um ihn etwa mit einer Gabel anheben zu können. Zu diesem Auslegungsergebnis gelangt auch die Arbeitsgruppe Maschinen der Europäischen Kommission, die eine Interpretation der Maschinenrichtlinie (die durch die 9. GPSGV umgesetzt wird) veröffentlicht hat (Dokument WG-2006. 13rev2 ), um eine einheitliche Anwendung des Begriffs „Lastaufnahmeeinrichtungen“ in der Europäischen Union herzustellen. Diese Interpretation ist zwar nicht rechtsverbindlich, aufgrund des in der Arbeitsgruppe versammelten Sachverstandes kommt dieser Interpretation jedoch erhebliches Gewicht zu. Auch nach dieser Interpretation handelt es sich bei Big Bags, die für das Verpacken von Massengütern genutzt werden, um sie zu transportieren und zu lagern, und die angehoben werden können, nicht um Lastaufnahmemittel im Anwendungsbereich der Maschinenrichtlinie sondern um andere Arbeitsmittel im Sinne des GPSG. (b) Es besteht der begründete Verdacht, dass die Klägerin beim Transport des Melamin Big Bags in den Europäischen Wirtschaftsraum einführt, die den Vorgaben des § 4 Abs. 2 GPSG nicht genügen. Nach § 4 Abs. 2 GPSG müssen Produkte so beschaffen sein, dass bei bestimmungsgemäßer Verwendung oder vorhersehbarer Fehlanwendung Sicherheit und Gesundheit von Verwendern oder Dritten nicht gefährdet werden. Die danach erforderliche Sicherheit von Produkten kann auf zweierlei Weise gewährleistet werden. Nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GPSG können Normen und andere technische Spezifikationen zugrunde gelegt werden. Wenn diese Normen oder Spezifikationen vom Ausschuss für technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukte ermittelt und im Bundesanzeiger veröffentlicht wurden, spricht nach § 4 Abs. 2 Satz 4 GPSG eine gesetzliche Vermutung dafür, dass ein nach diesen Normen hergestelltes Produkt den Anforderungen des § 4 Abs. 2 Satz 1 GPSG genügt. Wird ein Produkt nicht nach solchen Normen hergestellt, ist im Einzelfall nach den in § 4 Abs. 2 Satz 2 GPSG vorgegebenen Kriterien zu beurteilen, ob es den Anforderungen des § 4 Abs. 2 GPSG genügt. Anlass für den Verdacht, dass die Klägerin eine entsprechende Sicherheit eingeführter FIBC nicht gewährleistet, ist zunächst der Vorfall in Großbritannien im November 2006, durch den jedenfalls wegen der nahe liegenden Möglichkeit, dass der Unfall auf die Verwendung eines unsicheren FIBC zurückzuführen war, weitere Nachforschungen der Beklagten angezeigt waren. Das Ergebnis dieser Nachforschungen hat den Verdacht bestärkt, dass die Klägerin Big Bags einführt, die die Sicherheit und Gesundheit von Verwendern oder Dritten gefährden. Denn weder besteht durch die durchgängige Einhaltung der entsprechenden Norm (DIN EN ISO 21898) eine Vermutung für die Sicherheit der eingeführten Big Bags noch wird durch andere geeignete Maßnahmen gewährleistet, dass die von der Klägerin eingeführten Big Bags den Anforderungen des § 4 Abs. 2 GPSG genügen. Nach den Angaben der Klägerin hat diese keinen bestimmenden Einfluss darauf, welcher Qualität die FIBC sind, in denen die Lieferanten aus China das Melamin versenden. Es kann sich dabei um Einweg-FIBC handeln, die den Anforderungen der DIN EN ISO 21898 entsprechen, es kann sich um FIBC handeln, die nach anderen Standards produziert wurden oder es kann sich um Behältnisse handeln, die keinerlei Standards entsprechen. Bei FIBC, die nach der DIN EN ISO 21898 produziert wurden, spricht die gesetzliche Vermutung des § 4 Abs. 2 Satz 4 GPSG dafür, dass sie den Anforderungen an Sicherheit und Gesundheit genügen, denn diese Norm wurde mittlerweile vom Ausschuss für technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukte ermittelt und im Bundesanzeiger veröffentlicht. Bei FIBC, die nach anderen etwa chinesischen Standards produziert wurden, greift eine solche Vermutungswirkung nicht. Die Klägerin hätte insoweit zunächst darlegen müssen, welchen Sicherheitsgrad die chinesischen Standards konkret gewährleisten, welchen Belastungen die FIBC bei bestimmungsgemäßer Verwendung (etwa einmaliger Transport von Melamin aus China nach Europa überwiegend auf dem Seeweg mit entsprechendem Umschlag) und vorhersehbarer Fehlanwendung ausgesetzt sind und ob auch der chinesische Standard insoweit ausreichende Sicherheit bietet. Die bloße Behauptung, der chinesische Standard entspreche dem japanischen Standard und dieser gewähre ausreichende Sicherheit, genügt nicht. Die Klägerin hat nicht ansatzweise ihre Behauptung belegt, der chinesische Standard entspreche dem japanischen Standard. Sie kann für ihre Behauptung, der japanische Standard gewährleiste (jedenfalls für ihre Verwendung) eine ausreichende Sicherheit, auch keine entsprechende Untersuchung vorlegen. Da die Einhaltung der japanischen Standards aber keine gesetzliche Vermutung auslöst, dass eine ausreichende Sicherheit gewährleistet ist, hätte es eines entsprechenden Nachweises durch die Klägerin bedurft. Dies gilt umso mehr, als bekannt ist, dass jedenfalls die Prüfung nach japanischen Standards lediglich mit dreifacher Nennlast (wenn auch über längere Zeit) erfolgt, während nach der DIN EN ISO 21898 eine Prüfung mit fünffacher Nennlast vorgeschrieben ist (Schreiben des Secretariat of ISO/TC 122/s 3 vom 15. September 2003 mit Anlagen, in Band 1 der Sachakte der Beklagten). Ohne Vorlage einer konkreten Risikoanalyse besteht bereits im Hinblick auf FIBC, die nach chinesischen Standards produziert wurden, der begründete Verdacht, dass diese nicht den Anforderungen des § 4 Abs. 2 GPSG genügen. Big Bags, die keinerlei Standard entsprechen oder bei denen zumindest nicht bekannt ist, ob und welchem Standard sie entsprechen, begründen per se den Verdacht, dass sie den Anforderungen des § 4 Abs. 2 GPSG nicht genügen, da unbekannt ist, welchen Belastungen diese Behältnisse im Einzelfall stand halten können. Wie die Klägerin selbst vorträgt, ist die Qualität dieser Big Bags unbekannt und, weil diese von unterschiedlichen Herstellern stammen, auch nicht einheitlich. Da die Klägerin keinerlei Qualitätskontrollen hinsichtlich der Behältnisse durchführt bzw. durchführen lässt und nicht gewährleistet ist, dass sie nach einem bestimmten Standard produziert werden, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Klägerin auch solche Big Bags importiert, die die Gesundheit und Sicherheit von Verwendern und Dritten gefährden, weil sie die mit dem Befüllen, Transport, Umschlag und Entleeren von Melamin einhergehenden Belastungen, insbesondere bei vorhersehbaren Fehlanwendungen, möglicherweise nicht immer zuverlässig aushalten. Soweit die Klägerin vorträgt, sie lasse Stichproben durchführen, ist nicht ersichtlich wie sie damit die bestehende Gefahr beseitigen will. Erstens handelt es sich lediglich um Stichproben, die die Qualität der gesamten Lieferung nicht zu überprüfen vermögen. Zweitens überprüft die Klägerin nur Lieferungen aus einem einzigen Hafen in China, ohne selbst zu behaupten, dass sämtliche Lieferungen ausschließlich über diesen Hafen abgewickelt werden, so dass auch insoweit eine nur unzureichende Kontrolle gegeben ist. Drittens ist nicht ersichtlich, welche Konsequenzen die Klägerin zieht, wenn festgestellt wird, dass die Lieferung auch FIBC umfasst, die nicht der DIN EN ISO 21898 entsprechen. Sie selbst behauptet nicht, dass die Einfuhr dieser Big Bags nach Europa dann von ihr verhindert würde. Allein der Umstand, dass bisher weitere Unfälle nicht bekannt geworden sind, lässt den Schluss, sämtliche bisher und zukünftig von der Klägerin eingeführten FIBC seien sicher im Sinne des § 4 Abs. 2 GPSG, nicht zu. Die Risikoanalyse und die in § 4 GPSG geregelten Anforderungen sollen Unfälle gerade verhindern. Es muss nachgewiesen werden, dass Produkte eine entsprechende Sicherheit aufweisen. Die Tatsache, dass bisher „lediglich“ ein Unfall geschehen ist, ersetzt einen solchen Nachweis nicht, da einerseits schon dieser eine Vorfall entgegensteht und andererseits die Verwirklichung der bestehenden hohen Risiken vom Zufall abhängt. (4) Die Anordnung stellt auch eine erforderliche Maßnahme dar. Nach § 8 Abs. 4 Nr. 2 GPSG dürfen Maßnahmen angeordnet werden, die gewährleisten, dass ein Produkt erst in den Verkehr gebracht wird, wenn es den Anforderungen nach § 4 Abs. 2 GPSG entspricht. Mit der Anordnung, Einweg-FIBC (auch befüllte) nur dann in den europäischen Wirtschaftsraum einzuführen, wenn sie sicher sind, hat die Beklagte eine solche erforderliche Maßnahme getroffen. (a) Die Beklagte stellt mit dieser Anordnung keine über § 4 Abs. 2 GPSG hinausgehenden Anforderungen an die Klägerin. Soweit es in der Anordnung heißt, Einweg-FIBC seien als sicher anzusehen, wenn sie den Anforderungen der DIN EN ISO 21898 entsprechen, ist dies nicht so zu verstehen, dass die Klägerin nur solche Einweg-FIBC einführen darf, die den Anforderungen der DIN-Norm entsprechen. Hierfür spricht schon, dass der Verweis auf die DIN-Norm ausdrücklich als „Hinweis“ und damit erkennbar nicht als regelnder Teil der Anordnung gekennzeichnet ist. Dies ergibt sich auch eindeutig aus der zur Auslegung heranzuziehenden Begründung der Anordnung, wenn darin darauf hingewiesen wird, dass die Anwendung dieser Norm nicht verbindlich ist, sondern im Falle der Abweichung von dieser Norm durch eine Risikoanalyse zu belegen ist, dass die erforderliche Sicherheit auf anderem Wege gewährleistet ist. (b) Die mit der Anordnung an die Klägerin gerichtete Verhaltensaufforderung ist ausreichend bestimmt. Es ist nicht zu beanstanden, dass es der Klägerin überlassen bleibt, durch eine eigene Risikoanalyse diejenigen Big Bags zu überprüfen, die nicht nach der DIN EN ISO 21898 produziert wurden und festzustellen, ob diese „sicher“ sind. Der Begriff „sicher“ in der Anordnung ist durch die Bezugnahme auf § 4 Abs. 2 GPSG ausreichend bestimmt. § 4 Abs. 2 Satz 1 GPSG konkretisiert die verlangte Sicherheit dahingehend, dass das Produkt so beschaffen sein muss, dass bei bestimmungsgemäßer Verwendung oder vorhersehbarer Fehlanwendung Sicherheit und Gesundheit von Verwendern oder Dritten nicht gefährdet werden. § 4 Abs. 2 Satz 2 GPSG gibt die bei der Risikoanalyse zu berücksichtigen Kriterien detailliert vor. Dass die Beklagte der Klägerin keine konkreten Maßnahmen vorgibt, die sie durchzuführen hat, sondern lediglich auf den Qualitätsstandard des Gesetzes in Bezug auf die Sicherheit des Produktes Bezug nimmt, führt nicht zu einer Unbestimmtheit der Anordnung. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin gerade kein durch seine Bauart bestimmtes qualitativ immer gleichartiges Produkt einführt, sondern die Problematik gerade darin liegt, dass die gesetzlich geforderte Qualität des Produktes im Hinblick auf seine Sicherheit deshalb nicht gewährleistet ist, weil diese schwankt und die Qualität in Zukunft eingeführter Produkte nicht bekannt ist. Da die Sicherheitsbedenken nicht an der bestimmten Eigenschaft eines konkreten Produkts festgemacht werden können und daher auch nicht durch eine konkret angeordnete Maßnahme beseitigt werden können, bleiben als Maßnahmen nur die komplette Untersagung des Imports entsprechender Big Bags oder, als mildere Maßnahme, die Verpflichtung, nur Behältnisse einer - bereits gesetzlich vorgegebenen - Qualität zu importieren. (c) Der getroffenen Anordnung fehlt es auch nicht am Regelungscharakter, auch wenn im Wesentlichen nur der Gesetzeswortlaut wiederholt wird. Der Regelungscharakter liegt einerseits darin, der Klägerin zu verdeutlichen, dass der Import von Big Bags auch dann unter den Anwendungsbereich des GPSP fällt, wenn diese Behältnisse mit dem einzigen Zweck eingeführt werden, ein anderes Produkt zu transportieren, umzuschlagen und zu lagern und sie nach einmaliger Verwendung entsorgt werden. Andererseits hat die Anordnung insoweit regelnden Charakter, als mit Bestandskraft der Anordnung ein Verstoß gegen sie gem. § 19 Abs. 1 Nr. 6a GPSG als Ordnungswidrigkeit geahndet werden kann, was bei einem bloßen Verstoß gegen § 4 Abs. 2 GPSG nicht der Fall ist. (d) Die Maßnahme, der Klägerin lediglich die Einfuhr von sicheren Einweg-FIBC zu gestatten, ist auch erforderlich und verstößt nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Die Maßnahme ist geeignet, die Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 2 GPSG zu gewährleisten. Soweit die Klägerin der Anordnung dadurch nachkommt, dass sie Chemikalien nur noch in nach der DIN EN ISO 21898 produzierten FIBC einführt, spricht dafür, dass damit die Sicherheitsanforderungen des § 4 Abs. 2 GPSG eingehalten werden, schon die gesetzliche Vermutung des § 4 Abs. 2 Satz 4 GPSG. Im Übrigen ist die Einhaltung der Anforderungen im Einzelfall durch entsprechende Risikoanalyse zu gewährleisten. Es ist nicht ersichtlich, dass die Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 2 GPSG durch mildere Maßnahmen hätte erreicht werden können. Insbesondere hatte die Klägerin letztlich bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides über zwei Jahre Zeit, selbst Maßnahmen zu ergreifen, die eine Gewähr dafür bieten, dass das Melamin nur in ausreichend sicheren Behältnissen importiert wird. Dies ist ihr nicht gelungen. Die von der Klägerin ergriffenen Maßnahmen führen schon nach eigenen Angaben nach wie vor nicht dazu, dass das Melamin ausschließlich in FIBC transportiert wird, die eine bekannte und ausreichende Qualität aufweisen. Auch die von der Klägerin durchgeführten Kontrollen sind nicht geeignet, die Einfuhr von Behältnissen nicht ausreichender Qualität zu verhindern. Es werden nur die Lieferungen, die in einem bestimmten Hafen verschifft werden, überhaupt kontrolliert, die Kontrollen erfolgen nur stichprobenartig und offensichtlich wird die Verschiffung von Behältnissen unbekannter Qualität auch nicht gestoppt, sondern lediglich gemeldet. Auch eine lückenlose Kennzeichnung der Big Bags vor der Verschiffung ist nicht ausreichend, die Erfüllung der Anforderungen des § 4 Abs. 2 GPSG zu gewährleisten. Da die Qualität der Behältnisse unterschiedlich und auch der Klägerin im Einzelnen nicht bekannt ist, könnte eine Kennzeichnung und ein Hinweis nur dahin gehen, dass die Behältnisse nicht DIN EN ISO 21898 zertifiziert und damit möglicherweise nicht ausreichend sicher sind. Da diese Behältnisse dennoch transportiert, umgeschlagen und entleert werden müssen, lässt sich z.B. das Anheben der Behältnisse gar nicht verhindern und damit auch nicht, dass Menschen (etwa der Gabelstaplerfahrer) durch die Big Bags gefährdet werden. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Anordnung für die Klägerin unverhältnismäßig im engeren Sinne ist. Selbst wenn die Wahrscheinlichkeit, dass ein FIBC minderer Qualität tatsächlich reißt, gering sein mag, so ist es angesichts der erheblichen Schäden, die ein reißender Big Bag verursachen kann, der Klägerin zuzumuten, wirtschaftliche Einbußen hinzunehmen. Im Übrigen hat die Klägerin die konkreten wirtschaftlichen Konsequenzen der Anordnung weder im Verwaltungsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren näher dargelegt, so dass für eine Unverhältnismäßigkeit im engeren Sinne keine Anhaltspunkte ersichtlich sind. (e) Schließlich verstößt die Anordnung der Beklagten weder gegen den Gleichheitsgrundsatz noch gegen Art. 28 EGV (nunmehr Art. 34 AEUV). Art. 3 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht. Selbst wenn die Beklagte bisher gegen Konkurrenten der Klägerin, die ebenfalls unsichere befüllte Big Bags einführen, nicht vorgegangen sein sollte, was im Übrigen nicht feststeht, begründet dies keinen Anspruch der Klägerin, ebenfalls nicht mit entsprechenden Anordnungen belastet zu werden. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass die Beklagte willkürlich nur gegen die Klägerin vorgeht. Ausgangspunkt für die weiteren Ermittlungen und Maßnahmen der Beklagten gegen die Klägerin war der Vorfall in Großbritannien. Dass es ähnliche Vorfälle auch im Rahmen des Imports durch andere Unternehmen gegeben hätte, ist nicht ersichtlich und wird auch von der Klägerin nicht behauptet. Eine nach Art. 28 EGV (nunmehr Art. 34 AEUV) unzulässige Einfuhrbeschränkung liegt ebenfalls nicht vor, da für die Einfuhrbeschränkung hinsichtlich unsicherer Big Bags ein im GPSG normierter sachlicher Grund besteht, der auf eine EU-Richtlinie zurückgeht. Selbst wenn andere Mitgliedstaaten entgegen der Richtlinie 2001/95/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit, gestatten sollten, dass unsichere Big Bags in den Verkehr gebracht werden, ist die in der Anordnung der Beklagten liegende Einfuhrbeschränkung dennoch durch eine auf europäischem Recht beruhende, sachlich gerechtfertigte gesetzliche Regelung gerechtfertigt. Denn nach Art. 30 EGV (Art. 36 AEUV) sind Einfuhrbeschränkungen zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen zulässig (vgl. OVG Münster, Urteil vom 24.06.2010, Az.: 13 A 2775/07 , zitiert nach Juris, Rn. 71 ff. m.w.N.). II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Angesichts der Kostenentscheidung zu Lasten der Klägerin war eine Entscheidung über ihren Antrag nach § 162 Abs. 2 VwGO nicht veranlasst. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Klägerin wendet sich gegen eine Anordnung, nur sichere Einweg-FIBC (sog. Big Bags) in den europäischen Wirtschaftsraum einzuführen. Die Klägerin handelt mit nicht genehmigungspflichtigen Chemikalien. Unter anderem importiert sie Melamin aus China in Einweg-FIBC. Im November 2006 kam es bei der Firma ... in Großbritannien zu einem Unfall. Bei einem von der Klägerin aus China importierten Einweg-FIBC mit 1000 kg Melamin brach zumindest einer der Heberiemen und die Ladung fiel zu Boden. Bei einem weiteren FIBC, der nur noch probehalber angehoben wurde, versagten wiederum die Heberiemen. Die englische Arbeitsschutzbehörde unterrichtete von diesem Vorfall sowohl die Klägerin als auch die Beklagte und teilte mit, eine Untersuchung der FIBC habe ergeben, dass diese aus dünnerem Material gefertigt gewesen seien, als diejenigen, die die Firma ... normalerweise erhalte. Ferner hätten die FIBC nur jeweils zwei Heberiemen aufgewiesen anstatt vier (an jeder Ecke einen). Schließlich seien weder Sicherheitshinweise noch Anweisungen des Herstellers zum sicheren Heben und Handhaben der FIBC vorhanden gewesen. Die englische Arbeitsschutzbehörde forderte die Klägerin auf, zu bestätigen, welche Maßnahmen sie ergriffen habe, um fehlerhafte FIBC aus der Warenflusskette zu entfernen, andere Kunden vor der Gefahr zu warnen, den ursprünglichen Lieferanten auf das Problem aufmerksam zu machen und sicherzustellen, dass derartige FIBC nicht erneut in die Europäische Gemeinschaft geliefert werden. Mit Schreiben vom 26.02.2007 kündigte die Beklagte den Erlass einer Untersagungsanordnung an, gab der Klägerin jedoch zunächst Gelegenheit, eigene Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu ergreifen und bis zum 09.03.2007 näher darzulegen. Die Klägerin teilte der Beklagten mit, sie gehe in Bezug auf den Vorfall in Großbritannien von einem Einzelfall aus, der auf einen Produktionsfehler der betroffenen Gurte oder auf Probleme mit der Gabel des eingesetzten Gabelstaplers zurückzuführen sei. Chinesische Big Bags würden nach einem chinesischen Standard produziert, der eng an den japanischen Standard angepasst sei. Sie gehe davon aus, dass die Empfänger ihrer Lieferungen bei sachgemäßem Umgang keinerlei Gefahren ausgesetzt seien. Ferner habe sie ihre Kundschaft informiert, dass die Verpackung möglicherweise nicht der relevanten DIN-Norm entspreche und sie gebeten, das mit dem handling beauftragte Personal zu besonderer Sorgfalt anzuhalten. Sie werde weiter bei ihren Lieferanten in China und anderen Ländern Ostasiens eine Kennzeichnung der Big Bags mit den in der DIN-Norm genannten Merkmalen anregen. Zunächst werde sie in China und anderen Lieferländern noch nicht darauf drängen, die Verpackung nach DIN prüfen zu lassen. Die Beklagte traf gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 05.06.2007 sodann folgende Anordnung: „Einweg-FIBC dürfen nur dann in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) eingeführt werden, wenn sie sicher sind. Das gilt auch für Einweg-FIBC, die in befülltem Zustand eingeführt werden. Hinweis: Als sicher sind Einweg-FIBC anzusehen, wenn sie den Anforderungen der DIN EN ISO 21898 entsprechen. Für die vollständige Durchführung der Maßnahme wird Ihnen eine Frist bis zum 04.12.2007 zugestanden.“ Die Anordnung beruhe auf § 8 Abs. 4 Nr. 2 Geräte- und Produktsicherheitsgesetz (GPSG). Die FIBC müssten als Produkt, das in Deutschland in den Verkehr gebracht werde, auch wenn es lediglich als Verpackung für andere Produkte diene, den Sicherheitsanforderungen des § 4 GPSG entsprechen. Sie müssten daher so beschaffen sein, dass bei bestimmungsgemäßer Verwendung und vorhersehbarer Fehlanwendung Sicherheit und Gesundheit von Verwendern und Dritten nicht gefährdet würden. Diese allgemein formulierte Sicherheitsanforderung sei jedenfalls erfüllt, wenn die Vorgaben der DIN EN ISO 21898 eingehalten würden. Abweichungen von diesen Sicherheitsvorgaben seien nur dann zulässig, wenn mit einer Risikobetrachtung nachgewiesen werde, dass andere geeignete konstruktive Maßnahmen ergriffen worden seien, die den Sicherheitsvorgaben der Norm gleichwertig seien. Hierzu reiche der einfache Hinweis auf chinesische oder japanische Standards nicht aus. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 06.07.2007 vorsorglich Widerspruch ein. Sie wandte ein, die Anordnung verstoße gegen § 4 Abs. 2 GPSG, wenn sie so verstanden werden müsse, dass die Sicherheit der FIBC nur dann angenommen werden könne, wenn diese mit der DIN EN ISO 21898 übereinstimmten. Sollte die Anordnung so zu verstehen sein, dass die Sicherheit auch nach anderen Kriterien beurteilt werden könne, sei sie nicht hinreichend bestimmt, da offen sei, wie die Klägerin die Anforderungen erfüllen könne. Im Übrigen sei die Sicherheit der verwendeten FIBC bereits nachgewiesen, einerseits durch jahrelange Verwendung ohne weitere Zwischenfälle andererseits dadurch, dass sie chinesischen Standards entsprächen, die die hier gültigen Standards zum Teil sogar überträfen. Weiterhin sei die ohne Einschränkungen getroffene Anordnung aufgrund des erheblichen Aufwandes und der Kosten für die Klägerin nicht zumutbar. Sie habe keinen Einfluss auf die Auswahl der verwendeten FIBC. Sie erhalte die bereits befüllten FIBC von ihren Vertragspartnern, die ihrerseits die FIBC bei Dritten einkauften. Die einzige Möglichkeit Einfluss auf die Qualität der FIBC zu nehmen, sei die Drohung mit dem Abbruch der Geschäftsbeziehungen, wenn der Vertragspartner nicht Einweg-FIBC gemäß DIN EN ISO 21898 verwende. In Ländern, in denen FIBC entsprechend der DIN EN ISO 21898 nicht hergestellt würden, sei sie sogar zum Abbruch der Geschäftsbeziehungen gezwungen. Die Anordnung verstoße zudem gegen Art. 28 EGV, nach dem mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedsstaaten verboten sind, da sowohl Bulgarien als auch Rumänien FIBC zuließen, die nicht gem. DIN EN ISO 21898 getestet seien. Schließlich sei die Anordnung weder angemessen noch geeignet, die Gefahr schwerer bis tödlicher Unfälle durch abstürzende Einweg-FIBC wirksam zu verhindern. Es sei durch nichts belegt, dass die Verwendung von DIN EN ISO 21898 entsprechenden Einweg-FIBC die Unfallgefahr verringere. Der einzig bekannte Unfall überhaupt könne ebenso gut auf unsachgemäße Verwendung zurückzuführen sein wie auf die Beschaffenheit des FIBC. Schließlich habe sich der chinesische Hersteller, der den FIBC produziert habe, mit dem es in Großbritannien zu dem Unfall gekommen sei, mittlerweile prüfen und zertifizieren lassen, seine FIBC entsprächen nunmehr den Vorschriften der DIN EN ISO 21898. Bei einer Sichtkontrolle im Zeitraum 27.11. bis 03.12.2008 von fünf Melamin-Sendungen aus China im Auftrag der Beklagten stellte diese fest, dass die Kennzeichnung einer Sendung korrekt war, bei einer weiteren Sendung wurde lediglich ein chinesisches Label vorgefunden, bei den anderen Sendungen waren keinerlei Label oder Aufdrucke erkennbar, aus denen hervorging, ob es sich bei den Säcken um FIBC und wenn ja welcher Qualität handelte. Um die Nenntragfähigkeit der von der Klägerin verwendeten FIBC bestimmen zu können, schlug die Beklagte der Klägerin am 19.01.2009 vor, sie solle ihr leere FIBC zur Verfügung zu stellen. Diesen Vorschlag lehnte die Klägerin ab, da die FIBC von verschiedensten Herstellern produziert würden und unterschiedliche Qualität aufwiesen, so dass die Untersuchung einzelner FIBC keinen Sinn mache. Am 30.03.2009 erließ die Beklagte einen Widerspruchsbescheid, in dem sie die Frist für die vollständige Umsetzung der Anordnung neu auf den 30.09.2009 festsetzte. Im Übrigen wies sie den Widerspruch der Klägerin zurück. Die erlassene Anordnung sei erforderlich, da aufgrund des Unfalls in England und des weiteren Vortrages der Klägerin, sie habe keinen Einfluss auf die Auswahl der verwendeten FIBC, der Verdacht bestehe, die Klägerin verwende unsichere FIBC. Dieser Verdacht sei mit Hilfe der Anordnung auszuräumen und es sei zu gewährleisten, dass die Klägerin die FIBC erst in Verkehr bringe, wenn sie den Anforderungen nach § 4 Abs. 1 und 2 GPSG entsprächen. Die Anordnung sei hinreichend bestimmt, da es keiner behördlichen Vorgaben zur Gefahrenanalyse bedürfe, sondern der Marktteilnehmer selbst beurteilen müsse, ob sein Produkt den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Für die weiteren Einzelheiten verweist das Gericht auf den Widerspruchsbescheid vom 30.03.2009. Gegen den ihr am 31.03.2009 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 30.04.2009 Klage erhoben. Das Reißen des Heberiemens in Großbritannien sei auf eine falsche Handhabung zurückzuführen, was sich schon daraus ergebe, dass es bei den von ihr importierten FIBC trotz erheblicher Anzahlen (15 000 pro Jahr) niemals vorher oder hinterher zu einem Riss an einem Heberiemen gekommen sei. Auch die FIBC aus der gleichen Sendung wie der gerissene FIBC hätten problemlos weiter verladen werden können, ohne dass es zu Schäden an den Heberiemen gekommen sei. Die Beklagte habe die falsche Ermächtigungsgrundlage herangezogen. FIBC unterfielen einer Rechtsverordnung nach § 3 Abs. 1 GPSG, nämlich der Maschinenverordnung (= 9. GPSGV). Nach der Maschinenverordnung könne die DIN EN ISO 21898 jedoch nicht Grundlage für Sicherheitsanforderungen an FIBC sein. Die Anordnung sei schließlich auch unverhältnismäßig. Sie habe selbst Maßnahmen ergriffen, um den Import von zertifizierten FIBC sicherzustellen. Sie habe einen großen chinesischen Sackhersteller davon überzeugt, sich zertifizieren zu lassen. Sie habe in ihre Geschäftsbedingungen eine Klausel aufgenommen, wonach der Lieferant für harmloses Gut Sorge zu tragen habe, dass seine Verpackung den neuesten Vorschriften entspreche und dies auch für Importgut gelte, welches in den freien Verkehr des vorgesehenen Bestimmungslandes bzw. der vorgesehenen Region verbracht werden soll. Ihr Geschäftsführer sei schließlich zu den verschiedenen in China ansässigen Lieferanten geflogen, habe die Problematik erläutert und darauf hingewiesen, dass sie zukünftig ausschließlich zertifizierte FIBC für den Transport werde verwenden können. Die Lieferanten kauften wegen der höheren Kosten dennoch nach wie vor bei nicht zertifizierten FIBC-Herstellern. Aufgrund von ihr festgelegter Abläufe sei es jedoch gelungen, den Anteil an zertifizierten FIBC beim Import aus China weiter zu erhöhen. Sie sei nicht in der Lage, sämtliche Lieferungen auf die Nutzung zertifizierter FIBC zu kontrollieren, bevor sie China verließen. Sie führe jedoch stichprobenartige Kontrollen durch. Mittlerweile würden sämtliche Lieferungen, die über Qingdao verschifft würden, von einem dort sitzenden Mitarbeiter der Klägerin stichprobenartig überprüft. Der Mitarbeiter sei angewiesen, sämtliche nicht zertifizierten FIBC vor der Verschiffung zu melden. Die Auferlegung der Verpflichtung, nur nach DIN EN ISO 21898 zertifizierte oder gleichwertige FIBC zu importieren, benachteilige sie im Wettbewerb nachhaltig. Sie sei nicht die Einzige, die in FIBC verpackte Produkte aus China importiere. Die Klägerin beantragt, den Anordnungsbescheid des Beklagten vom 05.06.2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.03.2009 aufzuheben; die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der vom Hersteller bzw. Importeur zu führende Nachweis der Produktsicherheit könne nicht durch die Behauptung geführt werden, weitere Unfälle seien nicht geschehen. Die von ihr herangezogene Rechtsgrundlage sei zutreffend, FIBC unterlägen nicht der Maschinenrichtlinie und damit auch nicht der Maschinenverordnung. Dies sei dem Dokument WG-2006 13rev2 der Arbeitsgruppe Maschinen des Maschinenausschusses der Europäischen Kommission zu entnehmen. FIBC, die weder der DIN EN ISO 21898 noch den entsprechenden, durch eine Risikobetrachtung nachgewiesenen Sicherheitsstandard erfüllten, stellten ein Sicherheitsrisiko dar. Es bestehe die Gefahr, dass der/die Heberiemen bereits beim ersten, zweiten oder dritten Anheben reiße, zumal die Klägerin Behältnisse verwende, die irgendwelchen oder keinen Standards entsprächen. Da die Klägerin den Sicherheitsstandard mit den von ihr durchgeführten Maßnahmen nicht durchsetzen könne, sei die angeordnete Maßnahme notwendig. Die Sachakten der Beklagten haben dem Gericht vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.