4 B 251/16

Leitsatz: § 13 a Abs. 6 KAG-LSA räumt der Kommune ein "kommunalpolitisches Ermessen" ein und begründet daher kein subjektiv-öffentliches Recht des Abgabepflichtigen(Rn.28) .(Rn.29) Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Beitragsbescheid des Antragsgegners vom 11. Dezember 2015 (Bescheid-Nr.: 5010600983 N) in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Juni 2016 anzuordnen, hat keinen Erfolg. Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 (1.Var.) VwGO in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zulässig, jedoch nicht begründet. Die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Ungunsten der Antragstellerin aus, da ihr Interesse, vom Vollzug des streitbefangenen Beitragsbescheids vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse am Sofortvollzug nicht überwiegt. Im Falle der Erhebung öffentlicher Abgaben kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nur in Betracht, wenn entsprechend § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine – hier nicht geltend gemachte – unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Denn bei der Erhebung öffentlicher Abgaben im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage gesetzlich ausgeschlossen. Damit hat der Gesetzgeber das öffentliche Interesse an einem sofortigen Vollzug generell höher bewertet als das private Interesse an einer vorläufigen Befreiung von der Leistungspflicht. Er hat zudem durch § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO zum Ausdruck gebracht, dass Abgaben im Zweifel zunächst zu erbringen sind und der Zahlungspflichtige das Risiko zu tragen hat, im Ergebnis möglicherweise zu Unrecht in Vorleistung treten zu müssen. Diese gesetzgeberische Wertung ist auch bei der gerichtlichen Entscheidung über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts liegen vor, wenn aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg. Das ist hier nicht der Fall. Der angegriffene Beitragsbescheid ist nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung rechtmäßig und verletzt die Antragstellerin nicht in ihren Rechten. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt ist nicht wegen einer fehlerhaften Adressierung inhaltlich unbestimmt und deshalb rechtswidrig oder gar nichtig (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b) KAG-LSA i. V. m. § 119 Abs. 1, § 125 Abs. 1 AO). Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b) KAG-LSA i.V.m. § 119 Abs. 1 AO muss ein Bescheid hinreichend bestimmt sein. Dieses Erfordernis ist bei einem Bescheid, der einen Beitrag festsetzt, nur gewahrt, wenn angegeben ist, wer den Beitrag schuldet (Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG i.V.m. § 157 Abs. 1 Satz 2 AO). Lässt ein Bescheid den Schuldner nicht erkennen oder bezeichnet er ihn so ungenau, dass Verwechslungen nicht ausgeschlossen sind, kann er wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nicht befolgt werden und ist unwirksam. Auch wenn der Bescheid des Antragsgegners vom 11. Dezember 2015 nach dem Wortlaut seiner Adressierung (Gemeinde {B.} c/o Stadt Weißenfels) an eine nicht mehr existierende juristische Person gerichtet ist, lässt sich vorliegend im Auslegungswege zweifelsfrei die Antragstellerin als Inhaltsadressatin ermitteln. Zum Zeitpunkt des Zugangs des genannten Bescheides war die im Anschriftenfeld genannte "Gemeinde {B.}" bereits nicht mehr existent. Sie wurde zum 1. September 2010 gesetzlich in die Stadt Weißenfels eingemeindet und zugleich aufgelöst (§ 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Gesetzes über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt betreffend den Landkreis {C.} vom 8. Juli 2010 – GemNeuglG BLK – [GVBl. LSA 2010, 413]). Die Stadt Weißenfels ist gesetzliche Rechtsnachfolgerin der aufgelösten Gemeinde {B.} (§ 2 Abs. 1 Gesetz zur Ausführung der Gemeindegebietsreform vom 8. Jul 2010 [GVBl LSA 2010, 406] - i.V.m. § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz vom 14. Februar 2008 [GVBl LSA 2008, 40]). Nach dem Wortlaut seiner Adressierung – wonach der im Adresszusatz "c/o" Genannte für den Adressaten den Bescheid lediglich entgegennimmt und an diesen weiterleitet – ist der Bescheid vom 11. Dezember 2015 damit an eine nicht mehr existierende juristische Person des öffentlichen Rechts gerichtet. Jenseits des Wortlauts der Adressierung sind darüber hinaus jedoch auch alle Umstände im Auslegungswege einzubeziehen, die einen Schluss auf den Sinngehalt einer Regelung zulassen. Selbst ein klarer Wortlaut einer Regelung stellt keine Grenze für die Auslegung anhand der Gesamtumstände dar (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7/11 – juris, Rn. 17). Unter Berücksichtigung aller Umstände konnte die Antragstellerin zum Zeitpunkt des Zugangs des Bescheides entsprechend ihrem objektiven Verständnishorizont auf der Grundlage der für sie ohne weiteres erkennbaren Umstände des Einzelfalls und unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben den Bescheid nur so verstehen, dass sie als aktuelle Eigentümerin des Grundstücks zum Beitrag herangezogen werden sollte. Denn es ist nicht der erste Beitragsbescheid, den die Antragstellerin unter einer solchen Adressierung für ihren auf dem ehemaligen Gemeindegebiet der Gemeinde {B.} liegenden Grundbesitz erhalten hat. Bereits mit Abwasserbeitragsbescheid vom 28. November 2013 forderte der Antragsgegner unter derselben Adressierung "Gemeinde {B.} c/o Stadt Weißenfels" für das hier streitgegenständliche (und als Schulhof genutzte) Grundstück der Gemarkung {B.}, Flur 7, Flurstück 201 einen Herstellungsbeitrag in Höhe von 1.738,25 Euro. In diesem Bescheid - wie auch in dem hier streitgegenständlichen Nacherhebungsbescheid vom 11. Dezember 2015 - heißt es, dass Beitragspflichtige derjenige sei, der zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des Beitragsbescheides Eigentümer des Grundstückes sei. Auf den Bescheid vom 28. November 2013 und in Kenntnis ihrer Rechtsnachfolgerschaft der Gemeinde {B.} hat die Antragsstellerin den damals geforderten Herstellungsbeitrag an den Antragsgegner gezahlt. Dass die Antragstellerin sich auch selbst als Inhaltsadressaten des Nacherhebungsbescheides vom 11. Dezember 2015 ansah, wird ferner daran deutlich, dass sie im eigenen Namen mit Schreiben vom 15. Dezember 2015 Widerspruch erhob und erst im Klageverfahren geltend gemacht hat, der Bescheid sei wegen unrichtiger Adressierung unwirksam. Rechtliche Grundlage der Beitragserhebung dürfte § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA in Verbindung mit der Satzung des Abwasserzweckverbandes A-Stadt über die Erhebung von Herstellungsbeiträgen für die zentrale Entwässerung im Gebiet des ehemaligen Abwasserzweckverbandes Obere {D.} (Beitragssatzung) vom 08. Juli 2015 (im Folgenden: BS 2015) sein, die nach ihrem § 14 zum 01. Januar 2011 in Kraft getreten ist und – wie in § 14 Abs. 1 der Verbandssatzung des Beklagten vom 18. Dezember 2014 vorgesehen – im {E.} Tageblatt/ Mitteldeutsche Zeitung (MZ) {F.}, MZ Ausgabe {G.} und MZ Ausgabe {H.} veröffentlicht wurde. Vorangegangenes Satzungsrecht des Antragsgegners bzw. seiner Rechtsvorgänger waren in Bezug auf die Beitragserhebung für die hier streitgegenständliche öffentliche Einrichtung im ehemaligen Gebiet des AZV Oberen {D.} nichtig. Die Satzungen des AZV Obere Saalegemeinden vom 06. Oktober 1993, 26. November 1998, 05. Juli 2000 und vom 29. September 2004 waren unwirksam, weil hierin im Rahmen eines Vollgeschossmaßstabes in unzulässiger Weise eine Gleichbehandlung von eingeschossig bebaubaren Grundstücken mit solchen Grundstücken vorgesehen war, die zweigeschossig bebaubar sind (vgl. VG Halle, Urteil vom 17. Juli 2006 - 9 A 370/06 HAL -; OVG LSA, Beschluss vom 23. November 2006 - 4 L 359/06 -). Auch die BS 2008 (Satzung über die Erhebung von Herstellungsbeiträgen für die zentrale Entwässerung des Gebietes des Rechtsvorgängers des Beklagten, des Abwasserzweckverbandes Obere {D.} vom 17. Dezember 2008), die nach ihrem § 14 zum 01. Januar 2009 in Kraft treten sollte, erwies sich als unwirksam. Denn sie enthielt in § 4 Ziffer 4 Buchstabe c. bb. eine unwirksame Regelung, die zur Gesamtunwirksamkeit der BS 2008 führte (vgl. VG Halle, Urteil vom 28. April 2015 - 4 A 245/12 HAL -). Dieser Feststellung in dem Urteil vom 28. April 2015 dürfte auch nicht die Regelung des von dem Antragsgegner im Zulassungsverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt – verfristet - herangezogenen § 6c Abs. 1 KAG-LSA entgegenstehen. Danach kann in einer Beitragssatzung bestimmt werden, dass Grundstücke bis zu ihrer Bebauung oder gewerblichen Nutzung nur mit dem auf die Grundstücksgröße entfallenden Betrag herangezogen werden können. § 4 Ziffer 4 Buchstabe c. bb. BS 2008 dürfte eine solche Regelung aber nicht darstellen, da die BS 2008 die Verteilung des Aufwandes nach dem (reinen) Vollgeschossmaßstab vornimmt (§ 4 Abs. 3 BS 2008). § 6c Abs. KAG-LSA hingegen stellt allein auf den auf die Grundstücksgröße entfallenden Beitrag ab, so dass diese Regelung bei der Anwendung des Vollgeschossmaßstab nicht einschlägig sein dürfte (vgl. Kirchmer/Schmidt/Haack, KAG-LSA, 2. Aufl., § 6c Anm. 1). Denn bei der Anwendung des Vollgeschossmaßstabs ist ein Grundflächenbeitrag nicht ausscheidbar; anders dürfte dies nur bei kombinierten Maßstäben, die auf die Grundfläche abstellen, sein. Erstmals mit der BS 2015 liegt damit eine Beitragssatzung vor, die als wirksame Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung in Betracht kommt. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BS 2015 erhebt der Antragsgegner zur Deckung des Aufwandes, der dem ehemaligen AZV Obere {D.} für die Errichtung der benannten öffentlichen Einrichtung entstanden ist, für die erstmalige Herstellung der zentralen öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlage Herstellungsbeiträge zur Abgeltung der durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme erwachsenen Vorteile, die für das Kalkulationsgebiet Obere {D.} 4,09 Euro/m² betragen (§ 5 BS 2015) und nach einem nutzungsbezogenen Flächenmaßstab (§ 4 BS 2015) berechnet werden. Diese Regelungen unterliegen nach dem im Eilverfahren geltenden Prüfungsmaßstab keinen rechtlichen Bedenken. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin unterliegt das streitgegenständliche Grundstück der Beitragspflicht nach § 3 Ziff. 1 Buchst. b) BS 2015. Nach dieser Regelung unterliegen Grundstücke, die an die öffentliche Abwasserbeseitigungsanlage angeschlossen werden können und für die eine bauliche, gewerbliche, industrielle oder sonstige Nutzung nicht festgesetzt ist, der Beitragspflicht, wenn sie nach der Verkehrsauffassung Bauland sind und nach der geordneten baulichen Entwicklung in der betreffenden Gemeinde zur Bebauung oder gewerblichen, industriellen oder sonstigen Nutzung anstehen. Diese Voraussetzungen liegen vor. Zum einen hat das Grundstück Baulandqualität. Diese kommt Grundstücken, die im unbeplanten Innenbereich liegen, wegen ihrer generellen Bebaubarkeit grundsätzlich zu, es sei denn, es liegen besondere Anhaltspunkte dafür vor, dass ein Grundstück trotz seiner Lage im unbeplanten Innenbereich nicht bebaubar ist. Das ist hier nicht der Fall und wird von der Antragstellerin auch nicht in Abrede gestellt. Zum anderen steht das Grundstück nach der geordneten baulichen Entwicklung in der Gemeinde zur Bebauung an. Das ist dann der Fall, sobald das Grundstück in zulässiger Weise einer Bebauung zugeführt werden kann (BVerwG, Urteil vom 16. September 1977 - BVerwG IV C 71.74 -, Juris Rn. 20). Die Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheides ist insoweit nicht erforderlich. Denn der abzugeltende beitragsrechtliche Vorteil nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG-LSA besteht bereits dann, wenn die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtung geschaffen wird. Er besteht darin, dass die bauliche Nutzbarkeit und damit der Wert eines Grundstücks erhöht wird, wenn es durch einen Abwasserkanal erschlossen wird. Mit der Anschlussmöglichkeit an den Kanal entfällt die Notwendigkeit, auf dem Grundstück selbst eine Grundstücksentwässerungsanlage (Sammelgrube oder Kleinkläranlage) zu schaffen, um eine ordnungsgemäße Abwasserbeseitigung sicherstellen zu können. Dieser den Gebrauchswert des Grundstücks erhöhende Vorteil wird dem Grundstück unabhängig von dessen aktueller Nutzung mit der Schaffung der Anschlussmöglichkeit vermittelt. Denn daran, dass das baulich nutzbare Grundstück mit der Erschließung durch den Kanal in seiner Nutzbarkeit und damit in seinem Wert steigt, ändert sich nichts dadurch, dass es nach dem Willen der derzeitigen Eigentümerin jedenfalls in absehbarer Zeit nicht bebaut werden soll. Durchgreifende Bedenken an die bauplanungsrechtliche Bebaubarkeit mit einem abwasserrelevanten Gebäude bestehen nicht und wurden von der Antragstellerin auch nicht geltend gemacht. Der Abgabenbescheid ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der Antragsgegner möglicherweise von einer Nacherhebungspflicht ausgegangen sein und damit die Vorschrift des § 13a Abs. 6 KAG-LSA, welche mit Gesetz zur Änderung kommunalabgabenrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2014 (GVGl. 2014, 522) ins KAG-LSA eingefügt und am 24. Dezember 2014 in Kraft getreten ist, übersehen haben könnte. Denn hieraus könnte die Antragstellerin – jedenfalls nach vorläufiger summarischer Prüfung – keinen Anspruch für sich herleiten. § 13a Abs. 6 KAG-LSA besagt, dass Beitragspflichtige, die auf Grundlage einer unwirksamen Satzung bestandskräftig zu Beiträgen herangezogen worden sind, nicht erneut zu Beiträgen herangezogen werden müssen, wenn die unwirksame Satzung durch eine Satzung ersetzt wird, nach der zur Vorteilsabgeltung höhere Beiträge zu erheben sind, als in der unwirksamen Satzung vorgesehen waren. Dies gilt nicht, wenn durch den Verzicht auf eine Beitragserhebung im Sinne des Satzes 1 eine Finanzierung durch Beiträge oder Gebühren nicht mehr gewährleistet ist. Die Vorschrift zielt auf die Fälle der sog. unechten Nacherhebung ab, die davon gekennzeichnet sind, dass die Veranlagung der Abgabenschuldner auf der Grundlage einer unwirksamen Satzung erfolgt ist, in der ein geringerer Beitragssatz als derjenige, der in der (ersten) wirksamen Satzung enthalten ist, vorgesehen war. In diesen Fällen war und ist eine Nacherhebung gemäß § 99 KVG LSA und § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG-LSA grundsätzlich nicht nur zulässig, sondern immer auch geboten. Bei leitungsgebundenen Einrichtungen sind die Aufgabenträger daher berechtigt und verpflichtet, eine Nacherhebung in dem Sinne vorzunehmen, dass sie einen wirksam entstandenen Anschlussbeitragsanspruch voll ausschöpfen. Einer solchen Nacherhebung stehen weder der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung, die Rechtsfolgen der Bestandskraft des erster Heranziehungsbescheides noch der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes entgegen. Abweichend davon gestattet § 13 a Abs. 6 KAG-LSA der abgabenerhebenden Körperschaft nunmehr in den Fällen einer bestandskräftigen Veranlagung, von der Ausschöpfung des entstandenen Beitragsanspruchs abzusehen und insoweit dem Prinzip der Rechtssicherheit ein höheres Gewicht beizumessen als der gleichmäßigen Abgabenerhebung. Damit entbindet die Vorschrift die Kommunen von der strikten Einhaltung der in § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG-LSA statuierten Pflicht zur Deckung der Herstellungskosten durch die Erhebung von Beiträgen. Insoweit richtet sich die Regelung einzig an die Kommunen und räumt ihnen ein "kommunalpolitisches Ermessen" ein. Sie begründet dagegen kein subjektiv-öffentliches Recht des Abgabepflichtigen und vermittelt insbesondere keine Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung über die Betragserhebung im Einzelfall (vgl. auch Haak in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Stand 03/2016, § 8 Rn.2255). Dass sie systematisch in § 13a KAG-LSA angesiedelt ist, der ansonsten Billigkeitsmaßnahmen und insoweit Ansprüche des Abgabenpflichtigen regelt, steht dem nicht entgegen. Denn bei der Entscheidung nach § 13a Abs. 6 KAG-LSA handelt es sich nicht um eine Billigkeitsentscheidung im Einzelfall, sondern um eine Suspendierung der Beitragserhebungspflicht, von der nur insgesamt und für alle Fälle der bereits erfolgten bestandskräftigen Veranlagung Gebrauch gemacht werden kann und die eine Gesamtbetrachtung- bzw. -ermittlung und -bewertung der durch die Beitragsausfälle entstehenden Finanzierungslücke erfordert. Selbst wenn man abweichend von Vorstehendem annähme, die Vorschrift begründe einen Anspruch des Abgabepflichtigen auf eine Billigkeitsentscheidung im Einzelfall, stünde dies der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Beitragsfestsetzung nicht entgegen. Dieser Anspruch dürfte vielmehr – wie die übrigen Billigkeitsmaßnahmen – in einem gesonderten Verfahren geltend zu machen sein. Der im angegriffenen Bescheid festgesetzte Beitrag ist auch nicht überhöht. Insoweit rügt die Antragstellerin zu Unrecht den Ansatz des Vollgeschossfaktors für zwei Vollgeschosse. Gemäß § 4 Abs. 4 Buchst. c) Unterbuchst. bb) BS 2015 gilt als Zahl der Vollgeschosse bei unbebauten, jedoch bebaubaren Grundstücken, die außerhalb des Geltungsbereiches eines Bebauungsplans liegen oder bei denen im Bebauungsplan die Zahl der Geschosse nicht bestimmt ist, die Zahl der Geschosse, welche in der Umgebungsbebauung überwiegend vorhanden sind. Da sich das Grundstück der Antragstellerin unbestritten im unbeplanten Innenbereich befindet und sich die Umgebungsbebauung – wiederum unbestritten – als überwiegend zweigeschossig darstellt, hat der Antragsgegner die Grundstücksfläche fehlerfrei mit einem Vollgeschossfaktor von 1,0 (§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SBS 2015) und mit dem Beitragssatz von 4,09 Euro/m² (§ 5 BS 2015) vervielfacht. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin dürfte kein Fall des § 4 Abs. 4 Buchst. d) BS 2015 vorliegen mit der Folge, dass lediglich der Vollgeschossfaktor 0,75 anzuwenden wäre. Diese Norm bestimmt, dass bei Grundstücken, für die im Bebauungsplan eine sonstige Nutzung festgesetzt ist oder die außerhalb von Bebauungsgebieten tatsächlich so genutzt werden (auch z.B. Sport-, Fest- und Campingplätze, Freibäder, Friedhöfe), ein Geschoss angesetzt wird. Diesen Nutzungen ist eigen, dass einerseits die betroffenen Grundstücke typischerweise sehr großflächig sind und andererseits die zur Erfüllung des Nutzungszwecks erforderlichen Baulichkeiten keine oder eine nur untergeordnete Bedeutung haben. Ein Schulhof im unbeplanten Innenbereich besitzt typischerweise keine derartige Grundstücksgröße, so dass für eine derartige Privilegierung hier kein Raum sein dürfte. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die Streitwertfestsetzung auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. In Orientierung an Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit bewertet die Kammer das Interesse eines Antragstellers in abgabenrechtlichen Eilverfahren mit einem Viertel des Betrags, der als Streitwert für das Hauptsacheverfahren anzunehmen wäre.