2 A 193/23 HGW

Leitsatz: Organzuständigkeit im Kommunalverfassungsstreit um eine Richtlinie des Kreistags über Fraktionszuwendungen.(Rn.31) Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 100 v. H. der festzusetzenden Kosten abwenden, falls der Beklagte nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Klage hat keinen Erfolg; sie ist im Hauptantrag zulässig, aber unbegründet (1.) und im Hilfsantrag unzulässig (2.). 1. Die Klage ist im Hauptantrag zulässig. Die Klägerin ist nach § 61 Nr. 2 VwGO fähig am gerichtlichen Verfahren beteiligt zu sein. Sie ist zwar weder eine natürliche oder juristische Person noch eine Behörde, für die sich die Beteiligtenfähigkeit aus § 61 Nr. 1 oder Nr. 3 VwGO ergeben würde. Nach § 61 Nr. 2 VwGO sind aber auch Vereinigungen im Gerichtsverfahren beteiligtenfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Kreistagsfraktionen sind als freiwillige Zusammenschlüsse gleichgesinnter Kreistagsmitglieder in diesem Sinne Vereinigungen, die die ihnen durch das Kommunalrecht eingeräumten organschaftlichen Wahrnehmungsbefugnisse in einem verwaltungsgerichtlichen sog. Kommunalverfassungsstreit geltend machen können (vgl. Meyer in Darsow/Gentner/Glaser/Meyer (Hrsg), B-Stadter Kommentierung der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 4. Aufl., § 105 Rn. 18 und § 103 Rn. 4 f.). Eine solche ihre Beteiligenfähigkeit in einem Verwaltungsgerichtsprozess begründende Rechtsposition ist den Fraktionen insbesondere auch mit § 105 Abs. 4 KV M-V eingeräumt (Meyer a.a.O.§ 103 Rn. 4 und § 105 Rn. 27), um dessen Auslegung und Anwendung die Parteien hier streiten. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Die Klägerin begehrt die Verurteilung des Beklagten zu einer Entscheidung, die kein Verwaltungsakt ist und die deshalb nicht mit einer Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO verlangt werden kann. Ein Verwaltungsakt ist nach § 35 Satz 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz M-V [VwVfG M-V] jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Der Beklagte ist als die Verwaltung ausübendes Organ zwar Behörde (vgl. § 1 Abs. 3 VwVfG M-V i.V.m. den §§ 103, 115 Abs. 1 Satz 2 KV M-V). Seine gegenüber den Fraktionen erfolgenden Entscheidungen über die im Einzelfall erfolgenden Fraktionszuwendungen nach § 105 Abs. 4 Satz 4 KV M-V sind aber keine solchen, die auf eine Rechtswirkung nach außen gerichtet sind. Anders als ein subjektives Recht, welches Gegenstand eines Außenrechtsverhältnisses sein kann, sind die den Organen innerhalb der Körperschaft zugewiesenen Rechtspositionen solche, die ihnen zwar zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen, dennoch aber im ausschließlichen Interesse der juristischen Person selbst begründet worden sind und ausgeübt werden dürfen. Ebenso wie der Rechtsstreit um eine solche Rechtsposition im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur als zwischen Organen oder Funktionsträgern desselben Rechtsträgers als Kommunalverfassungsstreit im Innenverhältnis geführt werden kann, ist auch die organschaftliche Rechtsposition selbst eine lediglich im Innenverhältnis bestehende (vgl. zu allem OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 –, juris Rn. 48 ff. m.w.N.). Der Zulässigkeit der Klage steht entgegen der Auffassung des Beklagten das Gebot der Einhaltung der Organtreue nicht entgegen. Als zur Mitwirkung an Entscheidungen des Kreistags berufene Organisationseinheit steht die Fraktion zwar in einem Treueverhältnis zum Kreistag und könnte dieses bei einer nicht rechtzeitig erfolgten vorgerichtlichen Rüge der Zulässigkeit einer Klage gegen die beanstandete Maßnahme oder Beschlussfassung des Kreistags entgegenstehen. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände eines seiner Mitglieder zu prüfen und gegebenenfalls für Abhilfe Sorge zu tragen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. vom 12.05.2021 – 15 A 2079/19 –, juris Rn. 54 ff. m. w. Nw.; VG B-Stadt, Gerichtsbescheid v. 09.12.2021 — 3 A 704/21 SN – Juris Rn. 38). Ob die Einwendung des Beklagten, die Klägerin würde sich mit fehlenden vorgerichtlichen Bemühungen um eine Änderung der geltenden Richtlinie des Kreistags über die Fraktionszuwendungen gegenüber dem Kreistag nicht organtreu verhalten, auch der vorliegend gegen den Beklagten – und nicht den Kreistag – geführten Klage entgegengehalten werden könnte, bedarf indes vorliegend keiner weiteren Prüfung. Entgegen der Auffassung des Beklagten hat die Klägerin den Anforderungen an eine Organtreue gegenüber dem Kreistag genüge getan. Sie hat ihre Einwendungen gegen die gestuften Sockelbeträge der Richtlinie des Kreistags über die Fraktionszuwendungen bereits in der Kreistagssitzung vom 24.06.2019 geltend macht. Der Vorsitzende der Klägerin hatte sich als damaliges Mitglied der Vorgängerfraktion ausweislich der Protokolls der Kreistagssitzung gegen eine entsprechende Änderung der Richtlinie ausgesprochen und zur Begründung vorgebracht, dass die Bemessung der Fraktionszuwendung sich am Bedarf orientieren solle und nicht an der Fraktionsgröße, die Begründung der Beschlussvorlage nicht plausibel sei und keine sachlichen Gründe genannt seien. Die Klägerin hat damit durch ihre Rechtsvorgängerin ihre rechtlichen Einwände gegen die neue Maßstabsregelung der Richtlinie gegenüber dem Kreistag bereits bei Beschlussfassung vorgebracht. In der auf Antrag des Herrn S. namentlich durchgeführten Abstimmung haben alle sechs Mitglieder der Vorgängerfraktion FDP/FH sowie die später der Fraktion unter dem Namen Die Freien beigetretenen damals noch fraktionslosen drei Kreistagsmitglieder gegen die neue Richtlinie gestimmt und sich auch insofern nicht widersprüchlich zu ihrem jetzigen gerichtlichen Vorgehen ihrer Fraktion verhalten. Die Klägerin musste sich angesichts der damaligen erfolglosen Einwände ihres nunmehrigen Fraktionsvorsitzenden Herrn S. entgegen der Auffassung des Beklagten nicht um eine erneute Beschlussfassung des Kreistags über die Richtlinie bemühen. Nachdem der Kreistag seine Entscheidung in Kenntnis der rechtlichen Einwände am 24.06.2019 getroffen hat, verlangt der Grundsatz der Organtreue der Klägerin nicht ab, die mehrheitlich entschiedene Angelegenheit unter nochmaliger Wiederholung der Einwendungen erneut zur Entscheidung zu stellen. Die somit mit ihrem Hauptantrag zulässige Klage ist aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Rechtsanspruch auf eine Verurteilung des Beklagten zur Gewährung einer höheren Fraktionszuwendung. Nach § 105 Abs. 4 Satz 4 KV M-V sollen die Landkreise im Rahmen ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit die Aufgabenwahrnehmungen der Fraktionen durch Zuwendungen aus dem Kreishaushalt angemessen unterstützen. Daraus lässt sich kein Anspruch der Fraktionen auf einen bestimmten Umfang der Zuwendungen herleiten. Die Vorschrift stellt die Gewährung der Zuwendungen ins Ermessen des Landkreises, wobei die Ermessensausübung durch die Ausgestaltung als „Soll"-Regelung dahingehend intendiert ist, dass sie die Unterstützung der Fraktionen aus den Haushaltsmitteln des Landkreises als Regelfall vorsieht (vgl. Meyer a.a.O. § 105 Rn. 27 und 29 sowie Gesetzesbegründung LT-Drs. 5/2683 S. 190). Aus der Vorschrift lässt sich kein Anspruch der Klägerin auf Entscheidung des Beklagten über höhere Zuwendungen herleiten, als sie bisher durch den Beklagten berechnet und vorgenommen worden sind. Der Beklagte hat die Berechnungen jeweils auf Grundlage der Richtlinie des Kreistages vom 24.06.2019 über Fraktionszuwendungen vorgenommen. Dass ihr nach den Regelungen der Richtlinie höhere Zuwendungen zustehen würden, ist nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht geltend gemacht. Entgegen ihrer Auffassung kann die Klägerin vom Beklagten nicht verlangen, dass er die Zuwendung an die Klägerin abweichend von den Vorgaben der Richtlinie berechnet und auszahlt. Dies gilt auch in dem hier unterstellten Fall, dass der Verteilungsmaßstab der Richtlinie mit dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG und dem Gebot der Chancengleichheit in einer sich zu Lasten der Klägerin auswirkenden Weise unvereinbar sein sollte. In diesem Fall würde es bis zu einer Inkraftsetzung einer neuen Verteilungsregelung durch das zuständige kommunale Organ an einer Regelung fehlen, auf die eine Fraktion ihren Zuwendungsanspruch stützen könnte (BVerwG, Urt. v. 5. Juli 2021 – 8 C 22/11 – Juris Rn 15 und 16 m. Nw. z. Rspr. des BVerfG). Welchem Organ des Landkreises die mit einer Regelung über Umfang und Verteilung der Fraktionszuwendungen nach § 105 Abs. 4 Satz 4 KV M-V zu treffende Ermessensentscheidung übertragen ist, ist weder in § 105 Abs. 4 KV M-V noch in der Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung [KV DVO] vorgegeben. Der Landkreis Mecklenburgische enthält eine entsprechende Zuständigkeitsregelung aber in seiner Hauptsatzung. Nach § 19 der Hauptsatzung des Landkreises Mecklenburgische erhalten die Fraktionen Zuwendungen aus dem kreislichen Haushalt, deren ordnungsgemäße Verwendung nachzuweisen ist und der Rechnungsprüfung unterliegt (Satz 1). Näheres regelt eine durch den Kreistag zu beschließende Richtlinie (Satz 2). Dem Beklagten ist damit die Zuständigkeit entzogen, Fraktionszuwendungen abweichend von den Vorgaben einer Richtlinie des Kreistags vornehmen zu können. 2. Der im Hilfsantrag nach dem Willen der Klägerin als kombinierter Anfechtungs- und Verpflichtungsantrag nach § 42 Abs. 1 VwGO gestellte Klageantrag ist unzulässig. Die mit dem Antrag begehrten und angegriffenen Entscheidungen des Beklagten über Fraktionszuwendungen sind mangels Außenwirkung keine Verwaltungsakte. Auf die zum Hauptantrag erfolgten Ausführungen wird insoweit verwiesen. 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeitsentscheidung aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung [ZPO]. Gründe, gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO die Berufung zuzulassen, sind nicht ersichtlich. Die Parteien streiten um die Bemessung einer Fraktionszuwendung im Kreistag. Die Klägerin ist eine im Kreistag des Landkreises des Beklagten in der laufenden Wahlperiode (2019 bis 2024) tätige Fraktion mit 9 Mitgliedern. Sie ist am 21.12.2020 aus einem Zusammenschluss der bisherigen Fraktion FDP/FH und den bis dahin fraktionslosen Mitgliedern der Partei „Freie Wähler“ hervorgegangen und trägt seit dem 11.02.2021 ihren jetzigen Fraktionsnamen. Die im Kreistag vertretenen weiteren Fraktionen haben Mitgliederstärken von 22, 12, 12, 11 und 7 Mitgliedern. In seiner konstituierenden Sitzung vom 24.06.2019 beschloss der Kreistag mehrheitlich u.a. gegen die Stimmen der damaligen Fraktion FDP/FH und der fraktionslosen Vertreter der Partei „Freie Wähler“ eine Änderung seiner Richtlinie zur Unterstützung der Arbeit der im Kreistag vertretenen Fraktionen. Die damit seit dem 01.07.2020 geltende geänderte Fassung sieht drei nach der Mitgliederstärke der Fraktion differenzierende unterschiedliche Sockelbeträge vor, wobei den mitgliederstärkeren Fraktionen eine stärkere Sockelbetragsförderung zugesprochen ist, als den kleineren. Die neben der Sockelbetragsförderung bestandene Pro-Kopf-Förderung je Fraktionsmitglied blieb durch die Änderung der Richtlinie unverändert. Der spätere Vorsitzende der hier klagenden Fraktion (Herr S.) machte in der Aussprache vor der Abstimmung in Redebeiträgen geltend, dass die Förderung sich nach dem Aufwand und nicht nach der Mitgliederstärke bemessen müsse. Die Begründung der Beschlussvorlage sei nicht plausibel. Es würden keine sachlichen Gründe genannt. Gegen die Höhe der ihr auf Grundlage der (neuen) Richtlinie gezahlten Fraktionszuwendungen erhob die Klägerin in den Jahren 2020 und 2021 keine Einwendungen. Die nach der Richtlinie im ersten Quartal des Folgejahres vorzulegenden Verwendungsnachweise legte die Klägerin für das Jahr 2021 in Höhe des ausgereichten Zahlbetrags vor. Mit Schreiben vom 04.04.2022 teilte der Beklagte der Klägerin die Höhe der Fraktionszuwendungen für das Jahr 2022 mit und nahm anschließend die sich daraus ergebenden Auszahlungen gegenüber der Klägerin vor. Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 01.12.2022 forderte die Klägerin vom Beklagten unter Bezugnahme auf den Gleichbehandlungsgrundsatz und die Chancengleichheit eine höhere Fraktionszuwendung. Nach einem ablehnenden Antwortschreiben des Beklagten vom 27.01.2023 legte die Klägerin am 02.02.2023 beim Beklagten Widerspruch gegen die Entscheidung über die Höhe der Fraktionszuwendungen für das Jahr 2022 vom 04.04.2022 und die nachfolgenden Abrechnungsentscheidungen ein. Ebenfalls am 02.02.2023 hat sie Klage erhoben. Nach Mitteilung der Höhe der Fraktionszuwendungen für das Jahr 2023 durch Schreiben des Beklagten vom 08.02.2023 hat die Klägerin beim Beklagten am 28.02.2023 auch dagegen Widerspruch eingelegt. Sie macht zur Begründung ihrer Klage geltend, dass sie gegen den Beklagten einen Anspruch auf höhere Fraktionszuwendungen aus § 105 Abs. 4 Satz 4 Kommunalverfassung M-V [KV M-V] in Verbindung mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung und der Chancengleichheit habe. Dafür sei der Beklagte der richtige Anspruchsverpflichtete. Entgegen der Auffassung des Beklagten fehle es der Klage auch nicht an einem Rechtsschutzbedürfnis oder verstoße diese gegen eine Wohlverhaltenspflicht der Klägerin gegenüber dem Kreistag. Die Mitglieder der Klägerin hätten bei Einführung der hier angegriffenen gleichheitswidrigen Regelung gegen die entsprechende Änderungsrichtlinie gestimmt, aber erst nach Erreichung einer Fraktionsgröße von 9 Mitgliedern die Notwendigkeit gesehen, ihren Rechtsanspruch auf eine höhere Fraktionszuwendung nunmehr auch rechtlich durchzusetzen. Zulässige Klageart sei die allgemeine Leistungsklage und die Widersprüche durch die Klägerin nur vorsorglich eingelegt worden. Hilfsweise werde aber auch ein kombinierter Anfechtungs- und Verpflichtungsantrag gestellt, für den hier § 75 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO] gelte. Inhaltlich werde die Ungleichbehandlung und Benachteiligung der Klägerin durch die Anwendung der Richtlinie mit ihren unterschiedlichen Sockelbeträgen gerügt, was die Klägerin näher ausführt. Dass die Klägerin in der Vergangenheit keine den ihr zugesprochenen Zuwendungsbetrag übersteigende Ausgaben getätigt habe, liege allein an den dafür fehlenden bewilligten Geldmitteln. Die Klägerin beantragt, den Beklagten zu verurteilen, der Klägerin Fraktionszuwendungen im Sinne des § 105 Abs. 4 Satz 4 KV M-V in einer die Grundsätze der Gleichbehandlung und Chancengleichheit entsprechenden Höhe zu gewähren und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin Fraktionszuwendungen im Sinne des § 105 Abs. 4 Satz 4 KV M-V für die Zeit seit dem 01.01.2022 in einer die Grundsätze der Gleichbehandlung und Chancengleichheit entsprechenden Höhe zu gewähren und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten und die Entscheidung des Beklagten über die Höhe der Fraktionszuwendungen für das Jahr 2022 vom 04.04.2022 ebenso wie die nachfolgenden Abrechnungsentscheidungen und auch die Entscheidung über die Höhe der Fraktionszuwendungen für das Jahr 2023 vom 08.02.2023 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er ist der Auffassung, dass die Klage gegen den falschen Beklagten gerichtet sei. Richtiger Beklagter könne allenfalls der Kreistag sein, da nur dieser die den Landrat bindende Richtlinie über die Fraktionszuwendungen ändern könne. Unabhängig davon sei die Klage bereits unzulässig. Es fehle ihr wegen eines Verstoßes der Klägerin gegen das Gebot der Organtreue an einem Rechtsschutzbedürfnis. Im Verhältnis kommunaler Organe und Organteile zueinander gelte das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit. Vorliegend habe bisher weder die Klägerin noch eines ihrer Mitglieder im Kreistag eine Änderung der Richtlinie beantragt, sondern nach dem Antwortschreiben der Verwaltung sofort Klage erhoben. Dies widerspreche dem Grundsatz der Organtreue. Außerdem sei die Klage aber auch unbegründet. Der zur Anwendung gebrachte Verteilungsmaßstab der Richtlinie sei nicht zu beanstanden, was der Beklagte näher ausführt. Zudem sei mit Blick auf die Abrechnungen der vergangenen Jahre auch kein die Zuwendungen übersteigender höherer Bedarf der Klägerin erkennbar und habe die Klägerin eine fehlende Angemessenheit der an sie geleisteten Unterstützungszahlungen auch sonst nicht dargetan. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.