8 E 1696/05

Leitsatz: 1. Die Übertragung der Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraumes Frankfurt/Rhein-Main auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main durch hessisches Landesrecht verletzt die betroffenen Städte und Gemeinden nicht in ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. 2. Eine regionale Flächennutzungsplanung kann erfolgen sowohl durch freiwillige als auch staatlich veranlasste Zusammenschlüsse von Gemeinden zu Planungsverbänden. Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid vom 12.12.2001 und der Widerspruchsbescheid vom 20.06.2005 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Der Beklagte kann von der Klägerin die angeforderte Umlage erheben. Die Klägerin ist nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes über den Planungsverband Ballungsraum A-Stadt/Rhein-Main (PlanvG), das als Art. 2 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19.12.2000 (GVBl. I S. 542) erlassen wurde, Mitglied des Beklagten. Die Klägerin gehört nämlich nach § 2 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum A-Stadt/Rhein-Main (BallrG), das als Art. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main erlassen wurde, zum Ballungsraum A-Stadt/Rhein-Main. Mitglieder des Beklagten sind nach § 11 PlanvG zur Zahlung einer Verbandsumlage, die für jedes Rechnungsjahr in der Haushaltssatzung auf den Grundlagen des § 40 des Finanzausgleichsgesetzes festgesetzt wird, verpflichtet. Die in dem Bescheid erfolgte Berechnung der Verbandsumlage begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Das erkennende Gericht ist auch nicht zur Aussetzung des Verfahrens und zur Vorlage beim Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG i. V. m. § 80 Abs. 1 BVerfGG verpflichtet, denn die Kammer hält die Normen, auf denen der angegriffene Umlagebescheid beruht, nicht für verfassungswidrig. Dabei beschränkt sich die Überprüfung durch die erkennende Kammer auf die Vereinbarkeit der entscheidungserheblichen Gesetze mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht. Zwar hat ein Gericht grundsätzlich nach Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG die Vereinbarkeit der für die Entscheidung maßgeblichen Gesetze umfassend zu überprüfen. Dem steht hier jedoch § 47 Abs. 1 StGHG entgegen. Soweit sich der Staatsgerichtshof nämlich in seiner Entscheidung vom 04.05.2004 – P.St.1713 – mit der Vereinbarkeit der maßgeblichen Gesetze mit der Hessischen Verfassung auseinandergesetzt hat, bindet die Entscheidung auch das erkennende Gericht (vgl. § 47 Abs. 1 StGHG). Auf das Urteil des Staatsgerichtshof vom 04.05.2004 – P. St. 1713 – wird deshalb im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit hessischem Landesrecht Bezug genommen. Bundesrechtliche Vorschriften sind ebenfalls nicht verletzt. Das Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main, soweit es vorliegend von der Klägerin angegriffen wurde, verstößt auch nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG. Ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG scheidet schon deshalb aus, da die maßgeblichen gesetzlichen Grundlagen mit der das kommunale Selbstverwaltungsrecht betreffenden Vorschrift des Art. 137 HV vereinbar sind (vgl. StGH, U. v. 04.05.2004 – P. St. 1713 -, S. 35 und 45). Die Hessische Verfassung ist insoweit nämlich sogar noch kommunalfreundlicher ausgestaltet als das Grundgesetz. So wird die Stellung der Gemeinden durch Art. 137 HV gegenüber Art. 28 Abs.2 GG insofern verstärkt, als sie in ihrem Gebiet die ausschließlichen Träger der gesamten örtlichen öffentlichen Verwaltung sind, und zwar unabhängig davon, ob der Aufgabe staatlicher oder nichtstaatlicher Charakter zukommt. Diese Regelung der Hessischen Verfassung ist auch weder mit dem Grundgesetz noch mit sonstigem Bundesrecht unvereinbar. Es handelt sich zwar insofern um eine gegenüber dem Grundgesetz weiterreichende Regelung, die diesem im Ergebnis aber nicht widerspricht (vgl. von Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Komm., Stand: 1984, Art. 137, Erl. III 2; Birkenfeld-Pfeiffer/Gern, Kommunalrecht, 4. Aufl., 2005, S. 44; Meyer, Kommunalrecht, in: Meyer/Stolleis , Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl., 2000, S. 169, 184 f.). Die Übertragung der Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraumes Frankfurt /Rhein-Main auf den Beklagen nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG verletzt die Klägerin auch materiell-rechtlich nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 GG. Der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung wird nicht ausgehöhlt. Der Entzug der Flächennutzungsplanung stellt zwar einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht, hier in Form der gemeindlichen Planungshoheit, dar; das Selbstverwaltungsrecht ist aber wirksam durch das Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (PlanvG) eingeschränkt. Eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts liegt schon deshalb nicht vor, weil die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Beklagten durch Einräumen eines Mitwirkungsrechts der Klägerin kompensiert wird (vgl. BWStGH, U. v. 08.05.1976 - 2,8/75 -, ESVGH 26, 1, 7). Die Klägerin kann nämlich bei der Aufstellung der Flächennutzungspläne durch den Beklagten, in dessen Verbandskammer sie vertreten ist, mitwirken (vgl. StGH, U. v. 04.05.2004 – PSt. 1713 –, S. 49). Die Interessen der betroffenen Gemeinden werden bei der durch das Planungsverbandsgesetz vorgesehenen Flächennutzungsplanung angemessen berücksichtigt, indem sie ihre Ansichten über die Verbandskammer einbringen können. Die Verbandskammer entscheidet im Zweifel, wenn es nicht zu einer übereinstimmenden Entscheidung zwischen Regionalversammlung und Verbandskammer kommt, über den Flächennutzungsplan allein (§ 13 Abs. 2 S. 4 Hessisches Landesplanungsgesetz [HLPG]). An die dabei zugrunde zu legenden regionalplanerischen Festlegungen ist die Klägerin ohnehin gebunden. Wie der Hessische Staatsgerichtshof ausgeführt hat (a. a. O., S. 52), ist die an den Einwohnerzahlen ausgerichtete Stimmengewichtung in der Verbandskammer nach § 5 Abs. 2 PlanvG sachgemäß und angemessen. Der Aufgabenentzug ist auch mit dem aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Aufgabenverteilungsprinzip vereinbar und liegt bei einer insoweit vorzunehmenden Güterabwägung (vgl. BVerwG, U. v. 16.03.2006 - 4 A 1001/04 -, juris, Rdnr. 221; Bay. VGH, U. v. 25.04.2006 - 8 N 05.542 -, GewArch. 2006, 346, 350) im dringenden öffentlichen Interesse. Insoweit reicht es aus, wenn der Gesetzgeber den entscheidungsrelevanten Sachverhalt ermittelt und dem Gesetzgebungsverfahren zugrunde gelegt hat. Das ist hier geschehen. Der Gesetzgeber berücksichtigte die allgemein bekannte Stadt-Umland-Problematik. Diese Probleme sind auch nicht neu gewesen, die Debatte um eine Änderung der Verwaltungsstruktur im Rhein-Main-Gebiet ist nie gänzlich zum Erliegen gekommen. So wurde bereits am 01.01.1975 der Umlandverband A-Stadt als Planungsverband nach § 205 BauGB geschaffen. Die Erfahrungen des mit Ablauf des 31.03.2001 aufgelösten Umlandverbands Frankfurt (vgl. § 1 des Gesetzes über die Auflösung des Umlandverbands A-Stadt, das als Art. 3 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19.12.2000 [GVBl. I S. 542] verabschiedet wurde), dessen Rechtsnachfolger der Beklagte ist (§ 2 S. 1 des Gesetzes über die Auflösung des Umlandverbands Frankfurt), haben den Gesetzgeber zu der Annahme bewogen, eine einheitliche Flächennutzungsplanung sei geeignet, zur Lösung der anstehenden Probleme beizutragen. Das ist rechtlich nicht angreifbar (vgl. auch StGH, a. a. O., S. 54 f.). Der Aufgabenentzug überschreitet auch nicht das im dringenden öffentlichen Interesse Gebotene. Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, der Gebietszuschnitt des beklagten Planungsverbands sei mit der Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen unvereinbar. Der Hessische Landtag hat den ihm insoweit zustehenden weiten Gestaltungsspielraum (vgl. Hess. VGH, B. v. 18.07.2005 - 6 UZ 3309/04 -, S. 12 BA) nicht überschritten. Insbesondere kann die erkennende Kammer nicht feststellen, dass die entsprechenden Festlegungen über das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main in § 2 Abs. 1 BallrG willkürlich oder unter Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit getroffen worden wären. Die Vorschriften des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19.12.2000 (GVBl. I S. 542), verstoßen auch nicht gegen § 9 Abs. 6 ROG. Diese Norm stellt eine Öffnungsklausel zur Zulassung einer regionalen Flächennutzungsplanung dar, die durch den Landesgesetzgeber näher auszufüllen ist. Von dieser bundesrahmenrechtlich eröffneten Kompetenz hat der Hessische Landtag in zulässiger Weise Gebrauch gemacht. Er hat im Zusammenhang mit der Einführung der regionalen Flächennutzungsplanung die Möglichkeit des § 205 BauGB ergriffen und mit dem Beklagten einen Planungsverband in diesem Sinne konstituiert (vgl. § 1 Abs. 2 S. 2 PlanvG). Die Anwendbarkeit des § 205 BauGB lässt nämlich sowohl die Möglichkeit freiwilliger als auch staatlich veranlasster Zusammenschlüsse von Gemeinden zu Planungsverbänden zu (vgl. AD.-Eichstädt/Reitzig, LKV 2000, 273, 278; Kirchmeier, in: Ferner/Kröninger, BauGB, Komm., 2005, § 205 Rdnr. 15). Dies kann auch durch Landesgesetz geschehen (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Komm. Bd. 3, Stand: Mai 2001, § 205 Rdnr. 44). Ein solches Vorgehen widerspricht somit nicht den Vorgaben des § 9 Abs. 6 ROG. Die Klägerin gehört zu dem Gebiet, das raumstrukturelle Verflechtungen im Sinne von § 9 Abs. 6 ROG aufweist. Für die Zulässigkeit einer regionalen Flächennutzungsplanung ist nicht entscheidend, ob die raumstrukturellen Verflechtungen zwischen allen betroffenen Gemeinden bestehen, sondern nur, ob raumstrukturelle Verflechtungen - wie hier - überhaupt in dem Planungsbereich vorhanden sind und ob die Einbeziehung des Gemeindegebiets – hier insbesondere das der Klägerin – in die Planungen erforderlich ist. Denn der Gesetzgeber muss sich bei der Abgrenzung des Plangebiets von vernünftig begründeten Entwicklungsprognosen und –vorhaben leiten lassen und dabei die Möglichkeit besitzen, Bereiche einzubeziehen, die bislang nicht zum Verdichtungs- oder Verflechtungsraum gehören. Auch aus dem Verbot räumlicher Teilpläne nach § 9 Abs. 6 S. 3 ROG lässt sich nicht entnehmen, dass die regionale Flächennutzungsplanung immer den gesamten raumstrukturellen Verflechtungsbereich erfassen muss. Hierdurch wird lediglich ausgeschlossen, dass der regionale Flächennutzungsplan nur einen Teil des entsprechend festgelegten Planungsgebiets umfasst. Dies wird durch § 13 Abs. 4 S. 2 HLPG untermauert, wonach eine Aufstellung des Regionalplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in räumlichen Teilen nicht zulässig ist. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen, da sie unterlegen ist (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 S. 1 VwGO zuzulassen, da die Rechtsfrage grundsätzliche Bedeutung hat. Von dem beklagten Verband und dessen Umlagebescheiden sind eine Vielzahl von Städten und Gemeinden betroffen. Auch die Beteiligten dieses Verfahrens streiten über dieses Verfahren hinaus im Kern um die Existenz des Beklagten schlechthin. Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Bescheids vom 12.12.2001, mit dem der Beklagte die Verbandsumlage für das Haushaltsjahr 2001 von der Klägerin anfordert. Die Klägerin, Mitglied der Beklagten, ist eine Stadt, die nach Art. 1 § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19.12.2000 (GVBl. I S. 542) zum Ballungsraum A-Stadt/Rhein-Main gehört. Der Beklagte ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und zugleich ein Planungsverband im Sinne von § 205 BauGB (vgl. § 1 des Gesetzes über den Planungsverband Ballungsraum A-Stadt/Rhein-Main , GVBl. 2000 I S. 544). Mit Bescheid vom 12.12.2001 setzte der Beklagte die von der Klägerin zu zahlende Verbandsumlage für das Jahr 2001 auf 166.583,02 DM (= 85.172,55 EUR) fest. Zugleich wurde unter Berücksichtigung prozentualer Minderausgaben und bereits geleisteter Abschläge der noch zu leistende Restbetrag auf 27.225,25 DM festgesetzt. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Verbandsversammlung habe die Haushaltssatzung am 05.12.2001 für jenes Haushaltsjahr beschlossen. Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 13.12.2001 Widerspruch ein. Zugleich wurde um Ruhen des Verfahrens bis zur abschließenden gerichtlichen Klärung der verfassungsrechtlichen Fragen gebeten. Mit Bescheid vom 20.06.2005 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main sei mit höherrangigem Recht, insbesondere Art. 28 Abs. 2 GG und § 9 Abs. 6 des Bundesraumordnungsgesetzes (ROG), vereinbar. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 24.06.2005 zugestellt. Am 25.07.2005, einem Montag, hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, die landesrechtlichen Grundlagen, die zur Erhebung der Verbandsumlage gegenüber der Klägerin ermächtigten, verstießen sowohl gegen Art. 28 Abs. 2 GG als auch gegen § 9 Abs. 6 ROG. Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen habe zwar in seinem Urteil vom 04.05.2004 - P.St. 1713 - betreffend die kommunalen Grundrechtsklagen mehrerer Gebietskörperschaften - unter anderem auch der Klägerin - das Planungsverbandsgesetz als mit Art. 137 HV vereinbar angesehen, jedoch nicht geprüft, ob die einschlägigen Regelungen mit dem Grundsgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar seien. Soweit jenes Gericht der Auffassung sei, Vorschriften des Grundgesetzes sowie des einfachen Bundesrechts gehörten grundsätzlich nicht zu seinem Prüfungsmaßstab, werde die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zu den Besonderheiten der hessischen Verfassungslage verkannt. Sie, die Klägerin, habe sich deshalb entschlossen, die bereits in dem Prozess vor dem Staatsgerichtshof vorgetragenen rechtlichen Argumente, u. a. gegen die Vereinbarkeit des Planungsverbandsgesetzes mit dem Grundgesetz und den bundesrechtlichen Vorschriften, vermittels einer Klage gegen den Umlagebescheid gegenüber dem Verwaltungsgericht geltend zu machen. Wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz der Klägerin vom 22.07.2005 im vorliegenden Verfahren sowie auf das Rechtsgutachten von Prof. Dr. B. vom 16.10.2001, die kommunale Grundrechtsklage vom 20.12.2001, die kommunale Verfassungsbeschwerde vom 22.12.2001, den Schriftsatz von Prof. Dr. C. vom 31.01.2003, die Stellungnahme von Prof. Dr. B. vom 26.11.2003 und den Schriftsatz der Klägerin vom 02.12.2003 (Anlagen 5 bis 7, 9, 13 bis 14 zur Klageschrift, Band 2 der Beiakten) Bezug genommen. Die Klägerin ist insbesondere der Auffassung, mit dem Erlass des Planungsverbandsgesetzes und der hiermit verbundenen Aufgabenverlagerung der Flächennutzungsplanung und der Landschaftsplanung auf den Beklagten habe der Landesgesetzgeber gegen die besonders strengen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Entzug kommunaler Aufgaben mit relevantem örtlichem Charakter verstoßen. Damit werde der Wesensgehalt der gemeindlichen Planungshoheit ausgehöhlt und in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung eingegriffen. Der Landesgesetzgeber sei bei Erlass des Planungsverbandsgesetzes davon ausgegangen, er besitze einen weiten Einschätzungsspielraum. Dies widerspreche jedoch offenkundig der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den verschärften verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen Aufgabenentzug. Ferner sei der Zuschnitt des Planungsraums nicht hinreichend nachvollziehbar und von den Abgrenzungskriterien her widersprüchlich. Wenn der Gesetzgeber die einheitliche Entwicklung innerhalb des Planungsraums als entscheidenden Zweck des Planungsverbands vorgebe, sei es nicht verständlich, dass die unterschiedlichen positiven und negativen Abgrenzungskriterien - bis hin zu losen historischen Bindungen - noch dazu mit völlig unterschiedlichem Gewicht zur Bestimmung des Plangebiets herangezogen würden. Selbst wenn man den Wesensgehalt der Planungshoheit nicht zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung zähle, wären die örtliche Flächennutzungsplanung und die örtliche Landschaftsplanung dem Kernbereich jedenfalls ganz nahe. Auch außerhalb der Kernbereichsgarantie gelte das sich aus Art. 28 Abs. 2 GG abzuleitende sogenannte verfassungsmäßige Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugunsten der Gemeinden. Eine Aufgabe mit relevantem örtlichem Charakter dürfe der Gesetzgeber den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses entziehen, insbesondere, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Die Einschätzungsentscheidung des Gesetzgebers leide bereits deshalb an einem irreversiblen Abwägungsfehler, weil der Gesetzgeber die überragende Bedeutung der örtlichen Flächennutzungsplanung und der Landschaftsplanung für die eigenverantwortliche Wahrnehmung örtlicher Angelegenheiten unter dem Gesichtspunkt der bürgerschaftlich-demokratischen Teilnahme an den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht beachtet und in der Folge die Bedeutung des verfassungsmäßigen Aufgabenverteilungsprinzips falsch gewichtet habe. Dieser Fehler im Abwägungsvorgang im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens führe zur Nichtigkeit des Planungsverbandsgesetzes, weil der Gesetzgeber zum Ergebnis der Ablehnung des Gesetzes hätte kommen können, wenn er die Bedeutung des Aufgabenverteilungsprinzips richtig gewichtet hätte. Der Landesgesetzgeber habe keinen entscheidungsrelevanten Sachverhalt ermittelt und dem Gesetzgebungsverfahren zugrunde gelegt, der den genannten Gründen für den Aufgabenentzug Substanz verliehe. Der Gesetzgeber hätte im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens eine differenzierte Defizitanalyse innerhalb des Ballungsraumes vornehmen müssen, um das Erfordernis eines erhöhten Koordinationsbedarfs hinsichtlich der Flächennutzungsplanung zu begründen. Die Notwendigkeit der Koordination durch einen gemeinsamen, regionalen Flächennutzungsplan und die dazu vorliegenden wesentlichen Tatsachen hätten sich zudem aus der Gesetzesbegründung erschließen lassen müssen. Die hierzu gegebene nachträgliche Antwort der Landesregierung auf eine entsprechende Anfrage des Staatsgerichtshofs vom 17.10.2003 könne die fehlende Gesetzesbegründung nicht ersetzen, weil nicht ersichtlich sei, dass den Landtagsabgeordneten, die die Abwägungsentscheidung zu treffen gehabt hätten, die nachgeschobene Begründung und die darin enthaltenen Tatsachen als Entscheidungsgrundlage vorgelegt worden sei und ihrer Abwägungsentscheidung hätte zugrunde gelegt werden können. Das Gesetz leide im Sinne der Abwägungsfehlerlehre an einem Ermittlungs- und Einstellungsmangel bezüglich der entscheidungserheblichen Tatsachen zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Gesetz. Der Gesetzgeber wäre verpflichtet gewesen, den konkreten Nachweis zu erbringen, dass mit dem Belassen der Flächennutzungsplanung und der Landschaftsplanung bei den Kommunen des Ballungsraums ein Wettbewerbsnachteil für die Region entstehe. Der Ermessensspielraum des Gesetzgebers sei hier erheblich eingeschränkt gewesen. Es ergebe sich aus der Gesetzesbegründung ferner nicht, warum der gesetzliche Zweck der einheitlichen Entwicklung nicht durch regionalplanerische Festlegungen und Ziele erreichbar sein solle, die unter dem Gesichtspunkt des verfassungsmäßigen Aufgabenverteilungsprinzips einen erheblich geringeren Eingriff in die kommunale Planungshoheit darstellten. Der Gesetzgeber habe keinen Gestaltungsspielraum hinsichtlich des am besten geeignet erscheinenden Mittels, sondern sei unter dem Gesichtspunkt des verfassungsmäßig verankerten Vorrangs des Aufgabenverteilungsprinzips zu Gunsten der Gemeinden normativ gebunden. Damit greife das Planungsverbandsgesetz, auf dessen Grundlage der angefochtene Umlagebescheid beruhe, unzulässigerweise in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ein, zumindest verstoße es jedoch gegen das darin verfassungsmäßig garantierte Aufgabenverteilungsprinzip. Mit der Übertragung der Verantwortung für die Flächennutzungsplanung wäre hierfür nicht mehr die demokratisch legitimierte Stadtverordnetenversammlung zuständig, sondern ein anonymer Zentralverband. Zudem gehöre die Flächennutzungsplanung zu den identitätsstiftenden Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung schlechthin und sei für die kommunale Gesamtentwicklung von zentraler Bedeutung. Es wäre mit der gesetzlichen Wertentscheidung des Entwicklungsgebots im Sinne des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB unvereinbar, den Bebauungsplan dem Wesensgehalt der Planungshoheit zuzuordnen, nicht aber den Flächennutzungsplan. Das Planungsverbandsgesetz verstoße auch deshalb gegen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, weil die Sachverhalte, die zu dem Entwurf dieses Gesetzes geführt hätten, insbesondere im Hinblick auf den Zuschnitt des Planungsgebiets, den angehörten Kommunen nicht mitgeteilt worden seien und dadurch deren ordnungsgemäße Anhörung unterblieben sei. Das Planungsverbandsgesetz sei ferner mit § 9 Abs. 6 ROG unvereinbar, da die Regionalversammlung Südhessen nach dem hessischen Landesplanungsrecht gerade kein Zusammenschluss in diesem Sinne sei. Die meisten Städte und Gemeinden der Region Südhessen seien in dem Gremium der Regionalversammlung nämlich nicht vertreten. Indem das Planungsverbandsgesetz in § 2 Abs. 1 Nr. 1 das Gebiet des Regionalplans über den Geltungsbereich des regionalen Flächennutzungsplans hinaus ausweite, verstoße es zugleich gegen das räumliche Teilplanungsverbot, das in dem Gesetzeswortlaut des § 9 Abs. 6 S. 1 ROG und des § 9 Abs. 6 S. 3 ROG in Verbindung mit § 7 Abs.1 S. 2 ROG zum Ausdruck komme. Schließlich handele es sich bei dem Ballungsraum im Sinne des Planungsverbandsgesetzes in seiner gesamten Ausprägung weder um einen verdichteten Raum noch um einen räumlichen Bereich, der sich im Sinne des § 9 Abs. 6 S.1 ROG durch sonstige raumstrukturelle Verflechtungen auszeichne. Einerseits würden Städte und Gemeinden mit gewissen raumstrukturellen Bindungen zu A-Stadt nicht in den Ballungsraum miteinbezogen. Andererseits ziehe das Planungsverbandsgesetz den Bereich für den regionalen Flächennutzungsplan viel zu weit, als dass die Voraussetzung der sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen gegeben wäre. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 12.12.2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20.06.2005 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er ist der Ansicht, selbst wenn man meine, der Staatsgerichtshof habe in seiner Entscheidung vom 04.05.2004 – P.St. 1713 – über die kommunale Grundrechtsklage unter anderem der Klägerin auch Art. 28 Abs. 2 GG prüfen müssen, sei dies kein Versäumnis, da Art. 137 HV noch gemeindefreundlicher sei als Art. 28 Abs. 2 GG. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung sei für den Ballungsraum A-Stadt/Rhein-Main zur Wahrung des Gemeinwohls dringend gerechtfertigt, weil sie zur ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung notwendig sei. Der Kernbereich der Selbstverwaltung werde schon durch das verbindliche Mitentscheidungsrecht der Klägerin nicht betroffen. Das Planungsverbandsgesetz verstoße auch nicht gegen § 9 Abs. 6 ROG. Insoweit werde auf die Ausführungen von Prof. Dr. D. vom 22.10.2002 Bezug genommen, die dieser vor dem Staatsgerichtshof gemacht habe. Die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Beklagten werde den verfassungsrechtlichen Anforderungen deswegen gerecht, weil vor allem die Differenzierung der Bauflächen nach § 5 Abs. 2 BauGB im Ballungsraum neben den allgemeinen Festlegungen der Regionalplanung erst eine am Wohl der Allgemeinheit orientierte Gesamtentwicklung des für das Land Hessen wichtigsten Raums ermögliche. Der Entzug der Planungshoheit auf dem Gebiet der Flächennutzungsplanung obliege einer gesetzgeberischen Abwägung, die vorliegend korrekt erfolgt sei. Ferner hätten auch die von der Klägerin erwähnte Gemeinde E. und die Stadt F. im nördlichen G-Kreis ausweislich der Regierungsbegründung zum Planungsverbandsgesetz wirtschaftliche Verbindungen und „Pendlerbezüge“ zum Ballungsraum, die nicht zu unterschätzen seien. Allein die Tatsache, dass weiträumige Verflechtungsbereiche existierten, spreche nicht gegen die Zusammenschließung zu einem Planungsverband. Dem Erlass des Planungsverbandsgesetzes hätten auch konkrete Sachverhaltsermittlungen zugrunde gelegen. So seien bereits im Schriftsatz des Hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung vom 05.11.2003 entsprechende Aussagen zu Flächen und Flächenentwicklung im Ballungsraum, Bevölkerungsentwicklung, Ausländeranteil, Sozialhilfeausgaben usw. enthalten. Auch die Anhörung sei ordnungsgemäß erfolgt. Der Anhörungsschriftsatz vom 07.04.2000 habe 68 Seiten umfasst. Der Entwurf habe bereits alle wesentlichen Kriterien enthalten, die zum Entwurf des Gesetzes geführt hätten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten, die Akten des Staatsgerichtshofs im Verfahren P.St. 1713, das Konvolut Behördenakten sowie die Akten der Klägerin Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.