8 E 1301/01

Leitsatz: Das Aufstellen von Wahlplakaten innerhalb der 10-Meter-Zone vor dem Eingang des Wahllokals verletzt jedenfalls in Hessen den Grundsatz der Freiheit der Wahl (vgl. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. § 1 Abs. 1 KWG).Eine wahlrechtliche Erheblichkeit kann sowohl hinsichtlich einer möglichen Verschiebung innerhalb der kandidierenden Listen (vertikale Erheblichkeit) als auch zwischen den zur Wahl stehenden Listen (horizontale Erheblichkeit) vorliegen. Durch die vom Gesetzgeber im hessischen Kommunalwahlrecht neu eingeführten Möglichkeiten des Kumulierens und des Panaschierens bei gleichzeitiger Abschaffung der 5%-Sperrklausel ist eine wahlrechtliche Erheblichkeit viel eher anzunehmen als nach der bisherigen Rechtslage. Die Klage ist zulässig. Namentlich ist der Kläger als Wahlberechtigter im Sinne des § 25 KWG gemäß § 27 S. 1 Nr. 1 KWG zur Erhebung der Wahlanfechtungsklage befugt. Er hat insbesondere vor Klageerhebung fristgemäß Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl erhoben. Unerheblich ist vorliegend, dass die Vertretungskörperschaft entgegen der gesetzlichen Anordnung in § 26 Abs. 1 KWG den Einspruch des Klägers nicht ausdrücklich beschieden hat, weil sie die Gültigkeit der Wahl feststellte und damit konkludent über den Einspruch des Klägers befand. Die Klage ist auch begründet. Das Aufstellen der Plakate innerhalb der 10-Meter-Grenze um das jeweilige Wahlgebäude war eine unzulässige Wahlbeeinflussung, die dazu führt, dass die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt B. in den betroffenen Wahlbezirken für ungültig zu erklären und die Wiederholung der Wahl anzuordnen ist. Nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 lit. a) KWG ist die Wiederholung der Wahl in den betroffenen Wahlbezirken anzuordnen, wenn beim Wahlverfahren Unregelmäßigkeiten vorgekommen sind, die auf die Verteilung der Sitze von Einfluss gewesen sein können. Eine Unregelmäßigkeit beim Wahlverfahren liegt vor, wenn gegen Bestimmungen des Kommunalwahlgesetzes oder der zur Ausführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen oder gegen allgemeine Wahlgrundsätze verstoßen wurde. Zum Wahlverfahren zählt dabei auch die Wahlvorbereitung einschließlich der Wahlwerbung (vgl. Hess.VGH, HessVRspr. 1970, 81, 82; VG Gießen, U. v. 25.02.1998, Az.: 8 E 787/97, S. 9 UA). Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich der Wahlbezirke K.-G., Bo. und F. vor, so dass insoweit eine Wiederholung der Wahl unter entsprechender Aufhebung des entgegenstehenden Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Stadt B. anzuordnen war. Das Aufstellen der Plakate innerhalb der 10-Meter-Zone vor dem Eingang des Wahllokals verletzt den Grundsatz der Freiheit der Wahl (vgl. Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. § 1 Abs. 1 KWG). Nach § 17a Abs. 1 KWG sind während der Wahlzeit in und an dem Gebäude, in dem sich der Wahlraum befindet, sowie in dem Bereich mit einem Abstand von weniger als 10 m vor dem Gebäudeeingang jede Beeinflussung der Wähler durch Wort, Ton, Schrift oder Bild sowie jede Unterschriftensammlung verboten. Dabei kommt es nicht auf die tatsächliche Wirkung des Einflusses, sondern auf die intendierte Einflussnahme und die objektive Geeignetheit hierzu an (vgl. Quecke, VBlBW 1989, 441, 442). Beides ist für Wahlplakate zu bejahen (Wahlprüfungsgericht beim Hessischen Landtag, StAnz. 1992, 1554, 1568; OVG Lüneburg, U. v. 19.10.1993, Az.: 10 L 5553/91, Seite 5, JURIS). In den drei Wahlbezirken wurde gegen dieses Verbot der Wählerbeeinflussung durch die Positionierung der Plakate sowohl in zeitlicher wie auch in örtlicher Hinsicht nicht nur in unerheblicher Weise verstoßen. Der Argumentation der Beklagten kann nicht gefolgt werden, wonach sich Wähler von einem Plakat, das sich in einer Entfernung von weniger als 10 m von dem Wahlgebäudeeingang befindet, nicht in größerem Maße beeinflussen lassen, als wenn es weiter entfernt stünde. Denn darauf kommt es nicht an. Die Bannmeilenregelung dient der Gewährleistung einer ungestörten und unbeeinflussten Wahlhandlung. Der Landesgesetzgeber hat gerade durch die wiederholten Novellierungen des Kommunalwahlrechts in diesem Punkt klargestellt, dass er das Verbot von Wahlwerbung in und am Wahllokal für besonders bedeutsam erachtet. So findet sich erstmals im Jahre 1972 eine entsprechende kommunalwahlrechtliche Regelung, wenngleich nicht im KWG in der Fassung vom 06.06.1972 (GVBl. I 1972, 141 ff.), sondern in der Ausführungsverordnung zum Hessischen Kommunalwahlgesetz (Kommunalwahlordnung - KWO -) vom 30.06.1972 (GVBl. I 1972, 191, 201), und zwar in § 40 Abs. 2. Nach dieser Vorschrift hatte der Wahlvorstand dafür zu sorgen, dass jede Beeinflussung des Wählers durch Wort, Ton, Schrift oder Bild innerhalb des Wahlraumes unterbleibt. Durch Artikel 3 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 04.07.1980 (GVBl. I 1980, 219, 229) wurde mit § 17 a erstmals eine entsprechende Vorschrift zur unzulässigen Wahlpropaganda im Kommunalwahlgesetz verankert. Nach § 17 a Abs. 1 KWG in der damaligen Fassung war in dem Gebäude, in dem sich der Wahlraum befindet, jede Beeinflussung der Wähler durch Wort, Ton, Schrift oder Bild verboten. Dieser räumliche Schutzbereich wurde durch Artikel 6 Nr. 8 des Gesetzes zur Änderung wahlrechtlicher Vorschriften (Wahlrechtsänderungsgesetz) vom 16.06.1988 (GVBl. I 1988, 235, 240) erneut erweitert. Nach § 17 a Abs. 1 waren nunmehr während der Wahlzeit in und an dem Gebäude, in dem sich der Wahlraum befindet, sowie unmittelbar vor dem Zugang zu dem Gebäude jede Beeinflussung der Wähler durch Wort, Ton, Schrift oder Bild verboten. Der geschützte Bereich wurde abermals erweitert durch Artikel 3 Nr. 6 a des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom 20.05.1992 (GVBl. I 1992, 170, 178). Durch diese Novellierung wurde § 17 a KWG dergestalt geändert, dass in Absatz 1 die Worte "unmittelbar vor dem Zugang zu dem Gebäude" durch die Worte "in dem Bereich mit einem Abstand von weniger als 10 m vor dem Gebäudeeingang" ersetzt wurden. Dadurch erhielt diese Vorschrift ihre aktuell geltende Fassung. Wie insbesondere die letzte Novellierung zeigt, kam es dem Landesgesetzgeber darauf an, Auslegungsunschärfen zu beseitigen und eine klare Grenze zu ziehen, in welcher Zone eine Wahlpropaganda am Wahltag als unzulässige Beeinflussung anzusehen ist. Der Vorschrift des § 17a Abs. 1 KWG eignet nicht nur ein ordnungsrechtlicher Charakter. Unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des § 32 Abs. 1 des Bundeswahlgesetzes (BWG), der § 17 a KWG i.d.F. des Wahlrechtsänderungsgesetzes vom 16.06.1988 (GVBl. I 1988, 235, 240) entspricht, weist das Wahlprüfungsgericht beim Hessischen Landtag (StAnz. 1992, 1554, 1570) darauf hin, für die entsprechende Novellierung sei maßgeblich gewesen, eine unbeeinflusste Stimmabgabe durch die Wahlberechtigten zu gewährleisten und die Gefahr einer Beeinträchtigung der Wahl durch Beeinflussungen der Wähler mittels Wort, Ton, Schrift oder Bild möglichst wirksam zu verhindern. So sei auch der Innenausschuss des Bundestages in seinen Beratungen zu dem Entwurf eines 7. Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes bei seinen Erörterungen einvernehmlich davon ausgegangen, der Wahlgang müsse für jeden Bürger ohne Beeinflussung möglich sein. Die Bundesregierung habe im Rahmen der Beratungen vorgetragen, bei den Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahre 1984 sei von einigen Ländern über Beeinträchtigungen und Behinderungen berichtet worden, die zu einer Verunsicherung, vor allem älterer Wähler, geführt hätten. Zwar seien konkrete Erkenntnisse über eine echte Gefährdung der Wahl, insbesondere des Grundsatzes der Freiheit der Wahl nicht festgestellt worden. Seitens der Koalitionsfraktionen sei jedoch darauf hingewiesen worden, dass vor allem durch die neuerdings gewählte Form von Unterschriftensammlungen, die unmittelbar vor dem Zugang zum Wahlgebäude durchgeführt würden, der Grundsatz der Geheimhaltung der Wahl insofern in Gefahr sei, als die Wähler durch die Frage, ob sie sich an einer solchen Unterschriftensammlung beteiligten oder nicht, sich möglicherweise gezwungen fühlten, ihren Wählerwillen zu offenbaren. Deshalb dürfe man mit einer Regelung nicht warten, bis es bei der nächsten Wahl zum Deutschen Bundestag zu ernsteren Beeinflussungen komme (vgl. Nr. 5 der BT-Drucksache 10/2834 sowie Wahlprüfungsgericht beim Hessischen Landtag, a.a.O.). Die erkennende Kammer schließt sich auch bezogen auf das Kommunalwahlrecht dieser rechtlichen Würdigung an. Denn die herausragende Bedeutung, die der Landesgesetzgeber dem Schutz der unbeeinflussten Stimmabgabe durch die Wahlberechtigten am Wahltag beimisst, wird nicht nur durch die dargestellte rechtliche Entwicklung hin zur Vorschrift des § 17a Abs. 1 KWG in der derzeit geltenden Fassung dokumentiert, sondern auch durch § 17 a Abs. 3 KWG unterstrichen. Danach ist ein Verstoß gegen das Beeinflussungsverbot des § 17 a Abs. 1 KWG als Ordnungswidrigkeit bewehrt und kann mit einer Geldbuße bis zu 100.000,-- DM geahndet werden. Die in den drei Wahlbezirken festgestellten Unregelmäßigkeiten durch Missachtung des Abstandsgebots des § 17 a Abs. 1 KWG waren auch wahlrechtlich erheblich. Eine solche Erheblichkeit ist zu bejahen, wenn nach den Umständen des einzelnen Falles eine nach der Lebenserfahrung konkrete und in greifbare Nähe gerückte Möglichkeit besteht, dass die Unregelmäßigkeit auf die Sitzverteilung von Einfluss gewesen sein kann (Hess.VGH, U. v. 03.02.1987, Az.: 2 UE 1330/86, S. 12 UA; U. v. 05.03.1982, Az.: 2 OE 42/82, S. 19 UA; OVG Münster, NVwZ-RR 1991, 420, 421; vgl. Weber, JuS 1989, 977, 979). Durch die Möglichkeiten des § 18 Abs. 1 Nr. 3 KWG, der dem Wähler das Recht einräumt, Bewerbern jeweils bis zu 3 Stimmen zu geben (Kumulieren) bzw. des § 18 Abs. 1 Nr. 4 KWG, seine Stimmen Bewerbern aus verschiedenen Wahlvorschlägen zu geben (Panaschieren) bei gleichzeitiger Abschaffung der 5%-Sperrklausel in § 22 Abs. 2 KWG, ist eine wahlrechtliche Erheblichkeit sowohl hinsichtlich einer Verschiebung innerhalb der entsprechenden Listen - gleichsam vertikal - als auch bezüglich einer möglichen Sitzverschiebung zwischen den Listen, die man als horizontale Erheblichkeit bezeichnen kann, viel eher gegeben als nach der bisherigen Rechtslage. Vorliegend können die festgestellten Unregelmäßigkeiten in zweierlei Hinsicht auf die Verteilung der Sitze von Einfluss gewesen sein. Zunächst hätten sich Verschiebungen innerhalb der Listen (vertikale Erheblichkeit ) ergeben können. So fehlten dem Kläger drei Einzelstimmen von je sechs Wählern, um das Mandat der Liste PBI anstelle von Frau Dr. N. zu erreichen. Der Kandidatin Frau L.-K. von der Liste Bündnis 90/DIE GRÜNEN hätten sogar 14 Einzelstimmen für ihre Person, also drei Stimmen von vier Wahlberechtigten und zwei Stimmen eines weiteren Wahlberechtigten genügt, um ein Mandat in der Stadtverordnetenversammlung anstelle des Drittplatzierten Herrn Dr. L. zu erringen. Aufgrund der neu eingeführten Möglichkeiten des Kumulierens (§ 18 Abs. 1 Nr. 3 KWG) bzw. Panaschierens (§ 18 Abs. 1 Nr. 4 KWG) hätte also ein abweichendes Wahlverhalten von sechs bzw. fünf Wahlberechtigten genügt, um eine entsprechende Änderung der Zusammensetzung der Stadtverordnetenversammlung zu bewirken. Angesichts des Umstandes, dass in F. 354, in Bo. 148 und in K.-G. 628 Wähler an der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung teilnahmen, hätten bereits minimale Veränderungen im Stimmverhalten ausgereicht, um eine andere Zusammensetzung der Stadtverordnetenversammlung herbeizuführen. Eine wahlrechtliche Erheblichkeit ist auch für eine mögliche Sitzverschiebung zwischen den Listen (horizontale Erheblichkeit) anzunehmen. Es kann nämlich nicht ausgeschlossen werden, dass die Liste PBI einen weiteren Sitz - zu Lasten der Liste Bündnis 90/DIE GRÜNEN - hätte gewinnen können, wenn die Unregelmäßigkeiten nicht vorgekommen wären. Die Liste PBI errang 12.179, während die von Bündnis 90/DIE GRÜNEN 21.215 Stimmen erhielt. Das ergibt nach dem Sitzverteilungsverfahren, wie es in § 22 KWG - hier insbesondere Abs. 3 - geregelt ist, einen entsprechenden Quotienten für die Liste PBI von 1,4528399 und für die Liste Bündnis 90/DIE GRÜNEN von 2,5307496 mit der Folge, dass auf die erstgenannte Liste ein Sitz und auf die zuletzt genannte Liste drei Sitze entfallen. Bei 18 weiteren Listenstimmen für die Liste PBI ergäbe sich folgendes Bild: Auf diese Liste entfielen in diesem Fall 12845 Stimmen, was einen entsprechenden Quotienten von 1,5322874 ergäbe, während die Liste Bündnis 90/DIE GRÜNEN bei einem Quotienten von 2,5307496 verbliebe. Die drei Sitze, die gemäß § 22 Abs. 3 S. 3 KWG in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile zu vergeben wären, entfielen dann auf CDU, SPD und PBI, mit der Folge, dass die PBI dann ein weiteres Mandat zu Lasten der Liste Bündnis 90/DIE GRÜNEN gewänne. Im Hinblick darauf, dass die so genannte 5%-Klausel in § 22 Abs. 2 KWG mittlerweile abgeschafft wurde und die geschilderte Verschiebung von lediglich 18 Listenstimmen eine Veränderung der Zusammensetzung der Stadtverordnetenversammlung hätte bewirken können, ist auch insoweit eine wahlrechtliche Erheblichkeit zu bejahen. Angesichts dieser Relation ist die konkrete Möglichkeit des Einflusses der Verletzung der Abstandsvorschrift des § 17 a KWG durch die Plakate - insbesondere im Hinblick auf den jeweiligen Zeitraum der Verstöße - gegeben. Die Kosten waren gemäß § 154 Abs. 1 VwGO der Beklagten aufzuerlegen, da diese unterlegen ist. Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Kläger begehrt die Wiederholung der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt B. vom 18.03.2001 in den Wahlbezirken B./K.-G., F. und B.. Der Kläger ist Bürger der Stadt B. und kandidierte anlässlich der Kommunalwahl am 18.03.2001 für die Wählergemeinschaft "Pro Bürgerinteressen" (PBI) auf Listenplatz 4. Am Wahltag befand sich von der Öffnung der Wahllokale an bis mindestens 10.27 Uhr vor dem Wahllokal des Wahlbezirks B./K.-G. ein DIN A 0 Plakat der FDP im Abstand von 2,30 m und ein DIN A 1 Plakat der CDU in einer Distanz von 8, 20 m vom Eingang des Wahlgebäudes entfernt. Vor dem Wahllokal in F. stand ein DIN A 1 Plakat der CDU bis mindestens 9.11 Uhr in einer Entfernung von unter 10 m vom Wahlgebäudeeingang. Der Wahlvorsteher bezifferte den Abstand mit 9,80 m, sein Stellvertreter mit ziemlich genau 9 m und der Kläger mit 8,10 m. Schließlich befand sich vor dem Wahllokal B. bis mindestens 9.34 Uhr ein doppelseitiges DIN A 1 Plakat der FWG in einem Abstand von 6,40 m vor dem Wahlgebäudeeingang. Hinsichtlich der Beschriftung und Position der Plakate wird auf die Fotografien in Bl. 20 bis 22 und Bl. 68 der Akte Bezug genommen. Nach der Wahl, an der von 17.727 Wahlberechtigten in B. 9.066 Wähler teilnahmen, verteilten sich die 310.167 abgegebenen gültigen Stimmen und die insgesamt 37 Sitze der B. Stadtverordnetenversammlung auf die angetretenen Listen wie folgt: Liste Stimmen Sitze CDU 123.736 15 SPD 123.092 15 Bündnis 90/DIE GRÜNEN 21.215 3 FDP 20.042 2 FWG 9.903 1 PBI 12.179 1 Den einzigen Sitz der Liste PBI errang Frau Dr. N. mit 1.204 Stimmen. Der Kläger errang das nächstbeste Ergebnis dieser Liste mit 1.187 Stimmen. Den dritten und letzten Sitz der Liste Bündnis 90/DIE GRÜNEN errang Herr Dr. L. mit 1.689 Stimmen. Ihm folgte Frau L.-K. mit dem nächstbesten Ergebnis dieser Liste von 1.676 Stimmen nach. Der Gemeindewahlleiter machte das endgültige Wahlergebnis durch Veröffentlichung in der B. Zeitung vom 31.03.2001 bekannt. Der Kläger erhob am 11.04.2001 beim Gemeindewahlleiter der Stadt B. Einspruch gegen die Gültigkeit der Kommunalwahl in B. vom 18.03.2001. Diesen begründete er damit, das Aufstellen der Wahlplakate vor den Wahlgebäudeeingängen in den Wahlbezirken K.-G., F. und B. sei ein Verstoß gegen die so genannte Bannmeile nach dem Hessischen Kommunalwahlgesetz (KWG) gewesen. Dies habe auf das Wahlergebnis Einfluss nehmen können, da die Wahl der PBI durch nur 19 weitere Wähler einen zusätzlichen Sitz für diese Liste bedeutet hätte. Die neu gewählte Stadtverordnetenversammlung fasste in ihrer konstituierenden Sitzung am 25.04.2001 einstimmig folgenden, dem Kläger am 05.05.2001 zugestellten, Beschluss: "Die Stadtverordnetenversammlung nimmt Kenntnis von dem Bericht des Gemeindewahlleiters über die Kommunalwahlen am 18.03.2001. Die Stadtverordnetenversammlung stellt die Gültigkeit der Kommunalwahl fest." Daraufhin hat der Kläger am 10.05.2001 Klage erhoben. Er macht geltend, am Wahltag hätten in den Wahlbezirken K.-G., F. und Bo. Wahlplakate zu nah am Wahlgebäudeeingang gestanden. Dadurch sei gegen die Vorschrift des § 17 a KWG verstoßen worden. Seine Liste PBI hätte mit 18 weiteren Listenstimmen ein Mandat mehr für die Stadtverordnetenversammlung der Stadt B. realisiert. Ferner hätten die Stimmen von 6 zusätzlichen Wählern mit jeweils 3 Einzelstimmen bzw. 18 weitere Einzelstimmen für seine Person genügt, um damit auf Listenplatz 1 der PBI vorzurücken und ein Mandat für die Stadtverordnetenversammlung zu erlangen. Die Stadtverordnetenversammlung sei in ihrer konstituierenden Sitzung verpflichtet gewesen, explizit über seinen Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl zu entscheiden. Der Kläger beantragt, den Beschluss der Beklagten vom 25.04.2001 insoweit aufzuheben, als die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt B. vom 18.03.2001 in den Wahlbezirken K.-G. (Wahlbezirk 16), Bo. (Wahlbezirk 15) und F. (Wahlbezirk 13) für gültig erklärt worden ist und die Wiederholung der Wahl zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt B. in den Wahlbezirken K.-G. (Wahlbezirk 16), Bo. (Wahlbezirk 15) und F. (Wahlbezirk 13) anzuordnen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie trägt vor, die entsprechenden Wahlplakate seien sofort entfernt und außerhalb der 10-Meter-Grenze wieder aufgestellt worden, nachdem der Kläger den zu geringen Abstand moniert gehabt habe. In dem Zeitraum, in dem die Wahlplakate weniger als 10 m von dem Wahlgebäudeeingang entfernt gestanden hätten, habe eine unzulässige Wählerbeeinflussung nicht stattgefunden. Ob sich eine Beeinflussung durch die Wahlplakate überhaupt auf das Wahlverhalten auswirke, sei völlig untergeordneter Natur, da sich die Wähler am Wahltag im Hinblick auf ihre Wahlentscheidung bereits festgelegt hätten. Fern liege, dass sich Wähler durch ein Wahlplakat in einer Entfernung von weniger als 10 m zum Wahllokal mehr beeinflussen ließen, als wenn dieses 12 m oder 15 m entfernt aufgestellt werde. Der Sinn der entsprechenden Regelung des Kommunalwahlgesetzes bestehe darin, die Wahlhandlung als solche ohne Störungen ablaufen zu lassen. Dieses sei in den drei Wahlbezirken jederzeit gewährleistet gewesen. Wegen der näheren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akte in diesem Verfahren sowie den der Akte 8 G 1299/01 verwiesen. Diese sind ebenso wie die beigezogene Behördenakte Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.