8 E 3210/99

Leitsatz: Die Plichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer verstößt nicht gegen höherrangiges Recht und steht insbesondere mit europarechtlichen Vorgaben in Einklang. Die zulässige Klage ist unbegründet. Die von dem Kläger gewählte negative Feststellungsklage ist vorliegend die statthafte Klageart. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse hieran hat. Die Streitigkeit über das Bestehen eines Mitgliedschaftsverhältnisses in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft - wie einer Industrie- und Handelskammer - ist einer gerichtlichen Klärung im Wege einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO deshalb zugänglich, weil der mit gegenseitigen Rechten und Pflichten verbundene Status der Mitgliedschaft in einer solchen öffentlich-rechtlichen Körperschaft ein entsprechendes Rechtsverhältnis begründet (vgl. Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, 1996, § 43 Rdnr. 14). Die vorliegende Feststellungsklage scheitert auch nicht im Hinblick auf die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO. Nach dieser Norm kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Leistungs- oder Gestaltungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, wobei letztere hier bereits deshalb schon nicht statthaft gewesen wäre, weil ihm gegenüber die Mitgliedschaft bei der Beklagten nicht durch Verwaltungsakt verbindlich festgestellt worden war. Die von dem Kläger angestrengte negative Feststellungsklage ist auch nicht mit Blick auf die Möglichkeit der Anfechtung des Beitragsbescheides unstatthaft. Die vorliegend geführte Feststellungsklage bezeichnet jedenfalls das weitaus umfassendere Rechtsverhältnis als die Anfechtung eines Betragsbescheides, bei welcher die Frage der Mitgliedschaft in einer solchen Körperschaft nur eine Vorfrage sein kann (VG Gießen, U. v. 22.04.1997, Az. 8 E 23/95) und ist daher auch unter diesem Gesichtspunkt zulässig. Die Klage ist jedoch unbegründet, denn der Kläger ist Mitglied der Beklagten. Der Kläger ist kammerzugehörig i.S.d. § 3 Abs. 2 IHKG, denn nach § 2 Abs. 1 IHKG gehören zur Industrie- und Handelskammer unter anderem natürliche Personen, welche im Bezirk der Industrie- und Handelskammer entweder eine gewerbliche Niederlassung oder eine Betriebsstätte oder eine Verkaufsstelle unterhalten, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Der Kläger wird durch das Finanzamt W. zur Gewerbesteuer veranlagt, und er unterhält eine Betriebsstätte im Bezirk der Beklagten. Die Pflichtmitgliedschaft des Klägers bei der Beklagten verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist insoweit Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. BVerwG, U. v. 21.07.1998, BVerwG 107, 169 ff. = NJW 1998, 3510 ff. = GewArch 1998, 410 ff.) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mit Beschluss vom 19.12.1962 (BVerfG 15, 235 ff.) ausgeführt, dass die Pflichtzugehörigkeit zu den Industrie- und Handelskammern mit dem Grundgesetz vereinbar ist, weil die Kammern legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen und der Gesetzgeber den Kammern Aufgaben übertragen hat, deren Wahrnehmung für die Kammermitglieder nicht übermäßig belastend und zumutbar ist. Dieser Rechtsprechung hat sich das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 21.07.1998 (a.a.O.) ausdrücklich nochmals angeschlossen; sie wird auch von der erkennenden Kammer geteilt (B. v. 05.08.1999, Az.: 8 G 956/99). Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich der verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer dagegen nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG. Nach dieser Vorschrift haben alle Deutschen das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden. Diese Norm betrifft ausschließlich die privatautonome Gruppenbildung, nicht die Schaffung öffentlich-rechtlicher Vereinigungen, weshalb durch Art. 9 Abs. 1 GG nur die grundsätzliche Freiheit garantiert wird, sich aus privater Initiative mit anderen zu Vereinigungen zusammen zu finden, sie zu gründen, ihnen fern zu bleiben und aus ihnen wieder auszutreten (BVerwG, U. v. 21.07.1998, BVerwG 107, 169, 172). Von dieser Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG durch eine Zwangsmitgliedschaft in einer öffentlich-rechtlichen Vereinigung nicht berührt wird, vielmehr das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) den verfassungsrechtlichen Maßstab bildet, geht auch die ganz herrschende Meinung - ebenso wie die erkennende Kammer - aus (vgl. z. B. OVG NW, B. v. 29.04.1998, GewArch 1998, 413, 414; VG Arnsberg, U. v. 15.12.1997, NVwZ-RR 1998, 557, 558; Frentzel/Jäkel/Junge, Industrie- und Handelskammergesetz, Kommentar, 6. Auflage, 1999, § 2 Rdnrn. 3 ff.; Löwer, GewArch 2000, 89, 95; s. auch Gornig, WiVerw 1998, 157, 168 ff.). Die Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer ist jedenfalls in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht unvereinbar mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der als Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung eine Schranke des Art. 2 Abs. 1 GG bildet. Eine solche Pflichtzugehörigkeit ist geeignet und erforderlich, damit die Kammern die ihnen zukommenden öffentlichen Aufgaben erfüllen können. Nur die Pflichtmitgliedschaft sichert eine von Zufälligkeiten der Mitgliedschaft und Pressionen freie sowie umfassende Ermittlung, Abwägung und Bündelung der maßgeblichen Interessen, die erst eine objektive und vertrauenswürdige Wahrnehmung des Gesamtinteresses aller Mitglieder ermöglicht (BVerfG 15, 235, 242 f.). Die Pflichtzugehörigkeit zur Industrie- und Handels-kammer verstößt schließlich nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Sie bedeutet insbesondere keine die Grenze des Zumutbaren überschreitende Beeinträchtigung der unternehmerischen Handlungsfreiheit der Mitglieder, sondern eröffnet im Gegenteil für diese die Chance zur Mitwirkung in der Kammer und zur Nutzung der Kammerleistungen (BVerwG, U. v. 17.12.1998, BVerwG 108, 169, 174 = GewArch 1999, 193, 194 zur Pflichtmitgliedschaft selbständiger Handwerker in einer Handwerkskammer). Dem Kläger ist zudem nicht darin zu folgen, die Errichtung entsprechender Kammern widerspräche dem Demokratiegebot des Grundgesetzes. Mit der Gewährung funktionaler Selbstverwaltung innerhalb eines von vornherein durch Wesen und Aufgaben der Körperschaft begrenzten Bereichs hat der Staat einzelnen gesellschaftlichen Gruppen Satzungsgewalt zu dem Zweck und mit dem Inhalt verliehen, durch demokratisch gebildete Organe in überschaubaren Bereichen solche Angelegenheiten selbst zu regeln, die diese Institutionen betreffen und die sie am sachkundigsten beurteilen können. Die zu fordernde demokratische Rückanbindung an die Volksvertretung wird in diesen Fällen durch eine mitgliedschaftliche Binnenstruktur der jeweiligen Selbstverwaltungskörperschaft ersetzt. Damit wird ferner das Defizit an demokratischer Verantwortung der Volksvertretung kompensiert (vgl. ausführlich BVerwG, U. v. 17.12.1998, BVerwG 108, 168, 177 = GewArch 1999, 193, 195 zur Pflichtmitgliedschaft in einer Handwerkskammer). Die Pflichtzugehörigkeit des Klägers zu der Beklagten steht darüber hinaus mit europarechtlichen Vorgaben in Einklang. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention vor. Die Pflichtmitgliedschaft ist insbesondere mit Art. 11 EMRK vereinbar, der das Recht der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit gewährleistet. Diese Konvention ist in innerstaatliches Recht transformiert worden und hat in der Normenhierarchie den Rang eines einfachen Gesetzes (VG Würzburg, U. v. 29.11.1995, GewArch 1996, 161). Der Schutzbereich des Art. 11 EMRK, nach dem alle Menschen das Recht haben, sich frei mit anderen zusammenzuschließen, betrifft jedoch nicht Abwehransprüche gegenüber öffentlichen-rechtlichen Zwangsvereinigungen (Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Auflage, 1996, Art. 11 Rdnr. 6). Die Auslegung des Art. 11 EMRK entspricht damit in der Begründung und im Ergebnis der zu Art. 9 Abs. 1 GG (vgl. Gornig, WiVerw 1998, 157, 175 unter Bezugnahme auf EGMR, EuGRZ 1981, 551, 555). Die Pflichtzugehörigkeit zu den Industrie- und Handelskammern steht auch mit Art. 43 EGV (= Art. 52 nach der Zählung des Vertrages von Maastricht), der die Niederlassungsfreiheit regelt, im Einklang. Die Verpflichtung zur Mitgliedschaft in einer Industrie- und Handelskammer widerspricht nicht dem in dieser Vorschrift enthaltenen Diskriminierungsverbot, nach dem jede ungerechtfertigte Benachteiligung von EG-Ausländern gegenüber Inländern nicht erlaubt ist. Dies wäre dann der Fall, wenn ausländische Unionsbürger grundsätzlich von der Mitgliedschaft ausgeschlossen wären und ihnen dadurch Nachteile entstünden. Ausländische Unionsbürger werden aber nicht von der Mitgliedschaft ausgeschlossen. Das deutsche Industrie- und Handelskammergesetz knüpft für die Frage der Pflichtzugehörigkeit allein an die Ausübung eines Gewerbes im Kammerbezirk an und differenziert nicht nach der Staatsangehörigkeit (VG Koblenz, Gerichtsbescheid v. 11.01.1996, GewArch 1996, 283, 284; Gornig, a.a.O., S. 178). Selbst wenn man der weitergehenden Ansicht folgte, Art. 43 EGV verlange nicht nur einen Anspruch auf Inländergleichbehandlung, sondern enthalte darüber hinaus auch ein Beschränkungsverbot (vgl. zum Meinungsstand Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, 1999, Art. 43 EG-Vertrag, Rdnr. 28), läge insoweit ein Rechtfertigungsgrund vor. Nach der ein Beschränkungsverbot annehmenden Meinung soll das Verbot bezwecken, die Niederlassungsfreiheit als ein umfassendes Freiheitsrecht - nicht nur auf die Niederlassungsgleichheit bezogen - zu schützen. Eine Beschränkung dieser so verstandenen Freiheit kann danach nur zugelassen werden, wenn damit ein mit dem Vertrag zu vereinbarender Zweck verfolgt wird und dies aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. Unbeschadet dessen, ob daher die generelle Verpflichtung zur Mitgliedschaft in einer Industrie- und Handelskammer als eine Verletzung des Beschränkungsverbots angesehen werden kann, bestünde aber insoweit ein Rechtfertigungsgrund deswegen, weil die Industrie- und Handelskammern mit ihrer statuierten Pflichtmitgliedschaft dem Allgemeinwohl dienen und legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. BVerwG, U. v. 21.07.1998, BVerwG 107, 169, 174 = GewArch 1998, 410, 412; BVerwG, U. v. 17.12.1998, BVerwG 108, 169, 172 ff. = GewArch 1999, 193, 193 f.; ebenso Gornig, WiVerw 1998, 157, 175 ff.). Die Pflichtmitgliedschaft in einer IHK ist auch nicht unvereinbar mit Art. 49 EGV (= Art. 59 nach der Zählung des Vertrages von Maastricht). Diese Vorschrift, die die Dienstleistungsfreiheit regelt, wird schon deshalb nicht verletzt, da in- und ausländische Gewerbetreibende mit Sitz im Kammerbezirk gleich behandelt werden. Sie sind also jeweils Zwangsmitglieder mit entsprechender Beitragspflicht, so dass keine Wettbewerbsnachteile vorhanden sind, die an die Fremdstaatlichkeit anknüpfen (VG Koblenz, Gerichtsbescheid vom 11.01.1996, GewArch 1996, 283, 284; VG Gießen, B.v. 05.08.1999, Az.: 8 G 956/99, S. 6 BA). Die gesetzlich angeordnete Pflichtmitgliedschaft in einer Industrie- und Handelskammer verstößt auch nicht gegen Art. 20 Abs. 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen vom 10.12.1948. Zwar darf nach dessen Art. 20 Abs. 2 niemand gezwungen werden, einer Vereinigung anzugehören. Der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte kommt jedoch im innerstaatlichen Recht keine Rechtsnormqualität zu. Vielmehr handelt es sich lediglich um eine formell nicht verbindliche Empfehlung (VG Würzburg, U. v. 29.11.1995, GewArch 1996, 161 m.w.N.). Der Kläger hat als Unterliegender gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Kläger betreibt seit 1991 selbständig das Gewerbe "Versicherungen" mit einer Betriebsstätte unter der Adresse ... in W. Für diese Tätigkeit wird er durch das Finanzamt W. zur Gewerbesteuer veranlagt. Die Beklagte zog den Kläger bereits in den vergangenen Jahren zu IHK-Beiträgen heran. Die entsprechenden Verfügungen wurden bestandskräftig und die jeweiligen Forderungen von ihm erfüllt. Mit Bescheid vom 08.09.1999 veranlagte die Beklagte den Kläger für das Jahr 1999 zu einem Grundbeitrag und einer Umlage in einer Gesamthöhe von 670,82 DM. Hiergegen legte er am 08.10.1999 Widerspruch ein. Wegen der Begründung wird auf das Widerspruchsschreiben des Klägers vom 26.09.1999 verwiesen. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 08.11.1999 zurück. Der Kläger hat am 28.09.1999 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, er sei nicht Mitglied der Beklagten. Insbesondere habe diese einen insoweit notwendigen Verwaltungsakt, durch den die Zwangsmitgliedschaft festgestellt oder begründet werde, an ihn bisher nicht erlassen. Außerdem fehle es an einem Rechtsgrund für eine Zwangsmitgliedschaft des Klägers bei der Beklagten. So handele es sich bei dieser um eine Zwangsselbstverwaltungskörperschaft nach vorkonstitutionellem öffentlichem Recht. Dieses gehe noch davon aus, der Staat könne über den Gesetzgeber die Ausübung von Staatsgewalt auf Vereinigungen von Privatpersonen gegenüber deren Zwangsmitgliedern übertragen. Auch seien die Industrie- und Handelskammern nicht in den verfassungsmäßigen föderativen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland einzuordnen, sondern widersprächen diesem. Schließlich dürfe niemand gezwungen werden, einer Vereinigung anzugehören. Dies ergeben sich aus der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte. Der Kläger beantragt festzustellen, dass für seine Person ein verwaltungsrechtlich rechtswirksam begründeter und verfassungsrechtlich zulässiger Rechtsstatus eines öffentlich-rechtlichen Zwangsmitgliedschaftsverhältnisses mit der Beklagten nicht besteht. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie ist der Ansicht, der Kläger sei Mitglied bei ihr. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte in diesem Verfahren sowie in dem Verfahren 8 E 4548/99 zwischen denselben Beteiligten und die Behördenakten (2 Hefter) Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.