10 E 374/98

Leitsatz: Eine Kostengrundentscheidung nach §§ 72 f VwGO, § 80 HVwVfG setzt grundsätzlich die Entscheidung über einen Widerspruch in der Sache voraus. Erfolgt eine Aufhebung im Widerspruchsverfahren aus Gründen, die eigentlich zur Abhilfe verpflichten würden, so liegt trotz der Bezeichnung "Rücknahme" eine konkludente Abhilfeentscheidung vor; dies gilt auch für den Fall dass die Behörde später eine gleichartige Verfügung mit tragend anderer Begründung erlässt. Grundsätzlich steht es im Ermessen der Behörde, eine Abhilfe - oder Rücknahmeentscheidung zu treffen; im Hinblick auf die bei einer Abhilfe zu erlassenden Kostenentscheidung übt sie das Ermessen zugunsten einer Rücknahme nur dann fehlerfrei aus, wenn für die Handlungsalternative der Rücknahme gute Gründe sprechen, die es sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen, dem Widerspruchsführer eine günstige Kostenentscheidung vorzuenthalten (hier verneint). Für das Begehren auf Ergänzung um eine Kostenentscheidung im Verwaltungsverfahren ist § 120 VwGO nicht anwendbar. Im Einverständnis mit den Beteiligten entscheidet der Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung im schriftlichen Verfahren (§§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO). Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klage ist als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthaft. Die Klägerin begehrt den Erlass einer Kostenerstattungsregelung zu der vom Beklagten am 01.09.1993 erlassenen Verfügung. Da eine solche Regelung aber zwingend voraussetzt, dass zuvor eine entsprechende Kostengrundentscheidung ergangen ist, ist der Antrag der Klägerin dahingehend auszulegen, dass der klägerische Antrag den Erlass einer solchen Kostengrundentscheidung mit umfassen soll. Da sowohl die Kostengrundentscheidung als auch die entsprechende Erstattungsregelung Verwaltungsakte i.S.d. § 35 S. 1 HVwVfG darstellen, ist die Verpflichtungsklage hier statthafte Rechtsschutzform. Daneben begehrt die Klägerin die Aufhebung zweier vom Beklagten in diesem Zusammenhang erlassener Bescheide; diesbezüglich war Anfechtungsklage zu erheben. Der Klägerin fehlt insbesondere bezüglich des Aufhebungsantrags nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Zwar ist bei Verpflichtungsklagen in Fällen, in denen ein ablehnender Verwaltungsakt bzw. ein die Ablehnung bestätigender Widerspruchsbescheid vorausgegangen sind, die Stellung eines gesonderten Aufhebungsantrags bezüglich dieser ablehnenden Bescheide grundsätzlich nicht erforderlich und auch ein ausdrücklicher Ausspruch in der Urteilsformel entbehrlich (Kopp § 42 VwGO Rn. 29, § 113 Rn. 179). Die Klägerin hat jedoch ein rechtlich schützenswertes Interesse daran, gegen die vom Beklagten erlassenen Bescheide vom 21.09.1995 und 06.02.1998 Rechtsschutz zu begehren, da diese, würde eine ausdrückliche Aufhebung nicht erfolgen, zumindest den Rechtsschein der Bestandskraft entfalten könnten. Da aus Gründen der Rechtsklarheit in diesen Fällen auch üblicherweise eine Klarstellung in der Urteilsformel erfolgt, kann einem entsprechenden Antrag der Klägerin daher nicht wegen mangelnden Rechtsschutzbedürfnisses die Zulässigkeit versagt werden. Die erhobene Klage ist auch gegen den richtigen Beklagten i.S.d. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gerichtet. Zwar handelte der Beklagte beim Erlass der angefochtenen Bescheide als Untere Wasserbehörde gemäß § 93 Abs. 3 Nr. 1 HWG und damit als Organ der Landesverwaltung, so dass nach dem Rechtsträgerprinzip § 78 Abs. 1 VwGO entgegen der Bezeichnung durch die Klägerin hier das Land Hessen als richtiger Klagegegner anzusehen ist. Die unzureichende Bezeichnung durch die Klägerin ist jedoch unschädlich, da § 78 Abs. 1 Nr. 1 2. HS VwGO bei der Bezeichnung des Beklagten die Angabe der handelnden Behörde ausreichen lässt. Die Klage ist auch begründet, da die Ablehnung des Erlasses einer Kostenentscheidung durch den Beklagten rechtswidrig ist und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt (§ 113 V 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch gegen den Beklagten auf Ergänzung seines Bescheides vom 01.09.1993 um eine Kostengrundentscheidung gemäß §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO und um eine Kostenerstattungsregelung entsprechend § 80 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG, da im Rücknahmebescheid des Beklagten eine konkludente Abhilfe zu erblicken ist und folglich der von der Klägerin am 19.1.1993 erhobene Widerspruch als "erfolgreich" i.S.d. § 80 HVwVfG anzusehen ist. Da § 80 HVwVfG die Regelung der § § 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO lediglich in Richtung auf den Inhalt der Kostenentscheidung ergänzt, ist die Frage des Erfolgs oder Misserfolgs eines eingelegten Widerspruchs allein nach den Vorschriften der VwGO zu beantworten (BVerwGE 62, 296, 298 f.). Ein Kostenerstattungsanspruch nach § 80 HVwVfG kann danach nur dann bestehen, wenn die VwGO eine Entscheidung über die Kosten durch die Behörde vorsieht. Dies ist für die Fälle der §§ 72, 73 VwGO der Fall. Eine Abhilfe gemäß § 72 VwGO hat grundsätzlich immer dann zu erfolgen, wenn der eingelegte Widerspruch zulässig und begründet ist. Dies folgt aus der Funktion des Widerspruchsverfahrens als ein dem Verwaltungsprozess vorgeschaltetes Rechtsbehelfsverfahren. In diesen Fällen gebietet das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der Behörde die entstandenen Kosten aufzuerlegen und dem Widerspruchsführer einen entsprechenden Erstattungsanspruch zuzugestehen. Zwar stellt der Bescheid des Beklagten vom 01.09.1993 formal keine Abhilfeentscheidung dar, da der Beklagte sich hier der Form der Rücknahme i.S.d. § 48 HVwVfG bedient hat. Dies ergibt sich daraus, dass der Bescheid die Worte "nehme ich zurück" enthält. Grundsätzlich war der Beklagte auch nicht daran gehindert, den angegriffenen Bescheid im Widerspruchsverfahren zurückzunehmen. Ein solches Vorgehen wird ganz überwiegend für zulässig gehalten; es ergibt sich auch aus dem Wortlaut des § 50 HVwVfG, dass der Behörde diese Möglichkeit grundsätzlich offen stehen muss. Die Aufhebung des im Widerspruchsverfahren angegriffenen Bescheides durch Rücknahme hat im vorliegenden Fall jedoch nicht zur Folge, dass mangels eigentlicher Sachentscheidung über den Widerspruch eine Kostenentscheidung entbehrlich gewesen wäre. Zwar setzt eine Kostenentscheidung nach §§ 72 f. VwGO, § 80 HVwVfG grundsätzlich voraus, dass über den eingelegten Widerspruch auch in der Sache entschieden worden ist, da ansonsten kein Raum für eine Kostenentscheidung bleibt (BVerwGE 62, 296, 299; Haurand/Vahle Verw. Rundschau 1991, 12, 13). Da eine im Stadium des Vorverfahrens seitens der Behörde außerhalb des Widerspruchsverfahrens durchgeführte Rücknahme i.S.d. § 48 HVwVfG regelmäßig zur Folge hat, dass der Streitgegenstand entfällt, kann mangels Sachentscheidung demzufolge auch eine Kostenentscheidung grundsätzlich nicht mehr ergehen. Von einer Aufhebung "außerhalb" des Widerspruchsverfahrens kann aber immer nur dann gesprochen werden, wenn die Rücknahme des angegriffenen Bescheides allein aus nicht widerspruchsbezogenen Erwägungen erfolgt. Erfolgt die Aufhebung dagegen aus Gründen, die die Ausgangsbehörde eigentlich zur Abhilfe verpflichten würden, so liegt hierin eine Sachentscheidung, die als konkludente Abhilfeentscheidung anzusehen ist (vgl. OVG Münster NWVBI 1991, 389; Meister DÖV 1985, 146, 150). Denn in diesen Fällen ist regelmäßig nicht ersichtlich, warum der Widerspruchsführer um eine zu seinen Gunsten erfolgende Kostenerstattung gebracht werden soll. Hier hat der Beklagte den Bescheid aus Gründen aufgehoben, die eigentlich zu einer Abhilfeentscheidung hätten führen müssen. Vorliegend stand bezüglich des von der Klägerin eingelegten Widerspruchs gegen die Verfügung des Beklagten vom 10.12.1992 aufgrund des - rechtskräftigen - Beschlusses des VG Gießen vom 11.06.1993 nämlich schon vor dem Zeitpunkt der Entscheidung durch den Beklagten am 01.09.1993 fest, dass der Bescheid des Beklagten in der so gewählten Form einer rechtlichen Überprüfung nicht würde standhalten können. Aus diesem Grund nahm der Beklagte von der weiteren Inanspruchnahme der Klägerin aus diesem Verwaltungsakt Abstand. Dabei kommt im Bescheid des Beklagten vom 01.09.1993 deutlich zum Ausdruck, dass dieser als Reaktion auf die Entscheidung des VG Gießen zu verstehen ist. Der Beklagte ging also davon aus, dass der von der Klägerin eingelegte Widerspruch aus genau diesem Grund zulässig und begründet war. Mit dem Bescheid vom 01.09.1993 trug der Beklagte inhaltlich auch dem Rechtsschutzanliegen der Klägerin Rechnung. Soweit sich der Beklagte hier darauf beruft, er habe den Bescheid aus nicht widerspruchsbezogenen Erwägungen aufgehoben, da der Bescheid im gerichtlichen Eilverfahren als lediglich objektiv rechtswidrig angesehen worden sei, so ist ihm entgegenzuhalten, dass dies an der Begründetheit des klägerischen Widerspruchs nichts geändert hätte. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Beklagte ein Jahr später eine Verfügung gleichen Inhalts gegenüber der Klägerin erließ. Denn diese stellt einen neuen Bescheid dar, der zwar die Klägerin ebenfalls in Anspruch nimmt, aber tragend auf andere Erwägungen abstellt als die - aufgehobene - vorangegangene Verfügung. Da § 72 VwGO eine formale Betrachtungsweise gebietet, ist es für die Frage der Abhilfe ohne Belang, ob die Behörde gleichzeitig oder später einen inhaltlich ähnlichen oder sogar gleichen Bescheid erlässt (BVerwG NVwZ 1992, 669, 670 ). Soweit der Beklagte anführt, eine Rücknahme sei allein aus dem Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung erfolgt, so ist ihm zwar darin zuzustimmen, dass das Institut der Rücknahme der Wahrung der Gesetz- und Zweckmäßigkeit der Verwaltung dienen soll und dass deren Anwendung außerhalb des Widerspruchsverfahrens auch keine Probleme macht. Wird eine Rücknahme - wie hier - jedoch als Mittel der faktischen Beendigung eines eingeleiteten Vorverfahrens eingesetzt, stellt sich dieses Vorgehen jedoch als systemfremd dar, da die VwGO Abhilfe- bzw. Widerspruchsbescheide als verfahrensbeendende Maßnahmen vorsieht, die sich bezüglich ihrer Voraussetzungen und Rechtsfolgen grundlegend von einer Rücknahme nach § 48 HVwVfG unterscheiden. Der Bescheid des Beklagten vom 01.09.1993 enthält jedoch keinerlei Erwägungen, aus denen deutlich wird, aus welchem sachlichen Grund die Klägerin um einen ihr zustehenden Kostenerstattungsanspruch gebracht werden soll. Dies war jedenfalls ermessensfehlerhaft. Denn selbst wenn man mit der neuesten Rechtsprechung des BVerwG (BVerwGE 10 1, 64 ff.) davon ausgeht, dass der Behörde auch in Fällen eines zulässigen und begründeten Widerspruchs ein Wahlrecht dahingehend zustehen kann, einen erlassenen Verwaltungsakt nicht durch Abhilfe, sondern durch Rücknahme aufzuheben (BVerwGE 101, 64, 70; Eyermann-Rennert § 72 Rn. 11), wird verlangt, dass die Behörde das ihr zustehende Ermessen fehlerfrei ausübt (BVerwG a.a.O.; Bader/Funke-Kaiser § 72 Rn. 5). Da es die Behörde hier regelmäßig in der Hand hat, den Entscheidungsgegenstand durch ausdrückliche Rücknahme im Widerspruchsverfahren entfallen zu lassen und damit eine Entscheidung in der Sache als auch eine Kostenentscheidung zu verhindern (die §§ 154 ff. VwGO, speziell § 161 Abs. 2 VwGO finden mangels Vorliegens einer außerplanmäßigen Lücke keine Anwendung, vgl. BVerwGE 62, 296, 298 f), übt sie dieses Ermessen regelmäßig nur dann fehlerfrei aus, wenn für die Auswahl der Handlungsalternative der Rücknahme gute Gründe sprechen, die es sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen, dem Widerspruchsführer eine für ihn günstige Kostenentscheidung vorzuenthalten (Funke-Kaiser § 72 VwGO Rn. 5). Aus dem erlassenen Bescheid geht jedoch in keiner Weise hervor, dass der Beklagte Ermessenserwägungen in diese Richtung angestellt hätte. Er hat in keiner Weise deutlich gemacht, dass ihm überhaupt bewusst war, dass ihm ein Wahlrecht zustand, geschweige denn lässt der Bescheid vom 1.9.1993 erkennen, dass der Beklagte die beteiligten Interessen im Spannungsfeld zwischen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes für die Klägerin und dem Erfordernis der Herstellung einer objektiv rechtmäßigen Rechtslage auf Kosten der Klägerin abgewogen hätte. Trotz Nichtvorliegens eines formalen Abhilfebescheidesi.S.d. § 72 VwGO ist von einer konkludenten Abhilfeentscheidung auszugehen und daher der klägerische Widerspruch als "erfolgreich" i.S.d. § 80 HVwVfG anzusehen. Die Geltendmachung des Ergänzungsbegehrens seitens der Klägerin ist hier auch nicht etwa deshalb ausgeschlossen, weil sie ihr Begehren nicht in der 2-Wochen-Frist des § 120 Abs. 2 VwGO beim Beklagten geltend gemacht hat. Dies würde voraussetzen, dass § 120 VwGO auf Fallgestaltungen vorliegender Art anwendbar ist. Dies ist aber aus mehreren Gründen nicht der Fall. Wie sich schon aus der Gesetzessystematik ergibt, sind Urteile im verwaltungsgerichtlichen Verfahren Entscheidungen im behördlichen Verwaltungsverfahren hinsichtlich ihres Erlasses und ihrer Rechtswirkungen nicht vergleichbar, wie sich unschwer aus der Regelung in § 153 VwGO ergibt. Selbst wenn man eine Anwendbarkeit des § 120 VwGO für die Fälle unterlassener Kostenentscheidungen bei Abhilfe- und Widerspruchsbescheiden bejaht (BVerwGE 68, 1, 2; BVerwG NVwZ 1988, 721 ; Bader/Funke-Kaiser § 73 Rn. 40), scheitert die Anwendung der Vorschrift im vorliegenden Fall jedenfalls spätestens daran, dass es sich bei dem Bescheid vom 01.09.1993 formal gerade nicht um eine Abhilfe, sondern eine Rücknahme handelte, bei der eine Kostenentscheidung überhaupt nicht vorgesehen ist. § 120 Abs. 1 VwGO setzt jedoch voraus, dass die betreffende Entscheidung eine Kostenentscheidung hätte enthalten müssen, eine solche jedoch lediglich versehentlich vergessen wurde (vgl. Kopp § 120 Rn. 1). Auch der Gesichtspunkt der Verwirkung kann hier nicht zu einem Anspruchsausschluss führen. Denn hierfür fehlt es schon am erforderlichen Zeit- und Umstandsmoment. Die Klägerin hat in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang, nämlich bereits mit Schreiben vom 30.09.1993, gegenüber dem Beklagten zum Ausdruck gebracht, dass eine Kostenfestsetzung noch zu erfolgen habe. Mit Schreiben vom 15.11.1993 reichte die Beklagte eine entsprechende Kostennote beim Beklagten ein. Hieraus musste der Beklagte schließen, dass die Klägerin auf einer Kostenerstattung bestand. Zwar hat die Klägerin zeitnah keinen ausdrücklichen Antrag auf Ergänzung des Bescheides um eine Kostenentscheidung gestellt. Ein solcher erfolgte erst mit Schreiben vom 19.05.1995. Jedoch ist auch in einem Antrag auf Kostenfestsetzung regelmäßig ein entsprechender Ergänzungsantrag zu sehen (Eyermann/Fröhler § 73 Rn. 30; Bader/Funke-Kaiser § 73 Rn. 40). Im Übrigen wird entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO auf die gerichtliche Verfügung vom 22.04.1999 Bezug genommen und von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe abgesehen. Soweit die Klägerin schließlich die fehlerhafte Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid rügt, so kann diese Frage hier dahinstehen, da aufgrund der in der Hauptsache zu treffenden Entscheidung der Widerspruchsbescheid insgesamt aufzuheben ist. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren ergibt sich aus § 161 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Wegen der Schwierigkeit der Rechtsfragen war es der Klägerin zur Wahrung ihrer rechtlichen Interessen nicht zuzumuten, das Vorverfahren ohne anwaltliche Vertretung zu führen. Die weiteren Nebenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 1, 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass einer Kostenentscheidung im Rahmen der Durchführung eines wasserrechtlichen Verwaltungsverfahrens. Die Klägerin war seit den 60er Jahren Pächterin des Kalksteinbruchs "E..." in B.-K. und betrieb dort den Abbau von Kalkstein. Eigentümer des Steinbruchs ist der Fürst zu S.-H.-.L. In 1983 wurde der Steinbruchbetrieb eingestellt, nachdem der Klägerin aus Gründen des Grundwasserschutzes ein weiterer Abbau untersagt worden war. Mitte 1990 endete der Pachtvertrag der Klägerin mit dem Eigentümer des Steinbruchs. Mit Bescheid vom 10.12.1992 ordnete der Beklagte als Untere Wasserbehörde gegenüber der Klägerin aus Gründen des Gewässerschutzes die Verfüllung des Steinbruchs an. Bezüglich dieser Anordnung wurde der Bescheid für sofort vollziehbar erklärt. Gegen diese Verfügung legte die Klägerin mit Schriftsatz vom 19.01.1993 am 21.01.1993 Widerspruch beim Beklagten ein. Zur Begründung berief sie sich im wesentlichen auf fehlende Passivlegitimation, da sie nach Beendigung des Pachtvertrages zum Betreten des Geländes nicht mehr befugt sei. Daneben stellte die Klägerin beim VG Gießen am 01.03.1993 einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs, dem mit Beschluss vom 11.6.1993 stattgegeben wurde (Az.: 9 G 247/93). Daraufhin erließ der Beklagte am 01.09.1993 erneut einen Bescheid gegenüber der Klägerin, in dem es unter anderem wörtlich heißt: "...meine wasserrechtliche Verfügung vom 10.12.1992 ... nehme ich ... zurück". Wegen des weiteren Inhalts der Verfügung vom 01.09.1993 wird auf Blatt 35-36 d. A. verwiesen. Die vom Beklagten erlassene Verfügung enthielt keine Entscheidung über die Kosten des durchgeführten Verfahrens. Mit Schreiben vom 15.11.1993 reichten die Bevollmächtigten der Klägerin eine Kostennote beim Beklagten ein, nachdem sie schon unter dem 30.09.1993 in einem Schreiben an den Beklagten darauf hingewiesen hatten, dass eine Kostenfestsetzung noch ausstehe. Mit Schreiben vom 19.05.1995 forderte die Klägerin den Beklagten auf, den Bescheid vom 01.09.1993 in entsprechender Anwendung von § 120 VwGO um eine Kostenentscheidung zu ergänzen. Der Beklagte erklärte daraufhin mit Bescheid vom 21.09.1995 das Verfahren bezüglich des Widerspruchs der Klägerin vom 19.01.1993 für erledigt und traf eine Kostenentscheidung bezüglich des Widerspruchsverfahrens vom 19.01.1993 zu Lasten der Klägerin. Zur Begründung verwies er im wesentlichen darauf, dass es sich bei dem Bescheid vom 01.09.1993 um eine Rücknahme aus nicht widerspruchsbezogenen Gründen gehandelt habe. Hierdurch sei eine Erledigung des Verfahrens herbeigeführt worden. In einem solchen Falle finde eine Kostenerstattung jedoch nicht statt, da § 80 HVwVfG auf einen solchen Fall nicht anwendbar sei. Auch §§ 161 I, 162 III VwGO könnten nicht entsprechend herangezogen werden. Hiergegen legte die Klägerin am 24.10.1995 Widerspruch ein, der durch Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 06.02.1998 zurückgewiesen wurde. Hierin berief sich der Beklagte darauf, dass zwar der Widerspruch der Klägerin gegen die wasserrechtliche Verfügung zulässig und begründet gewesen sei und aus diesem Grund eine Abhilfeentscheidung hätte getroffen werden müssen, die eine entsprechende Kostenentscheidung umfasst hätte. Der Antrag der Klägerin auf Ergänzung des Bescheides um eine Kostenregelung sei jedoch verfristet, da er erst 1 ½ Jahre nach Erlass des Rücknahmebescheides gestellt worden sei, dies jedoch in entsprechender Anwendung des § 120 VwGO nur innerhalb einer 2-Wochen-Frist möglich gewesen wäre. Am 06.03.1998 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, der Beklagte hätte in der Sache eine Abhilfeentscheidung treffen müssen; eine Rücknahme sei nicht zulässig. Der Bescheid vom 01.09.1993 sei daher in entsprechender Anwendung des § 80 VwVfG um eine Kostenentscheidung zu ergänzen. Ferner könne auch § 120 VwGO hier keine Anwendung finden, da die Voraussetzungen einer Analogie nicht gegeben seien. Schließlich sei auch die im Widerspruchsbescheid vom 06.02.1998 getroffene Kostenentscheidung zu beanstanden, da die in Ansatz gebrachten Verfahrenskosten überhöht seien. Die Klägerin beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 21.09.1995 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06.02.1998 - zugestellt am 09.02.1998 - zu verpflichten, den Rücknahmebescheid vom 01.09.1993 um eine Kostenerstattungsregelung zu ergänzen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er beruft sich im Wesentlichen auf die Gründe der angegriffenen Bescheide. Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung des Berichterstatters im schriftlichen Verfahren erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.