10 E 2288/98

Im Einverständnis mit den Beteiligten entscheidet der Berichterstatter anstelle der Kammer ohne mündliche Verhandlung im schriftlichen Verfahren gemäß §§ 87a Abs. 2 und 1, 101 Abs. 2 VwGO. Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 12.01.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11.11.1998 ist aufzuheben, denn die darin erfolgte Aufhebung des Bescheides vom 30.12.1991 und die geltend gemachte Rückforderung der bereits ausgezahlten Beihilfen in Höhe von insgesamt 19.601,94 DM zuzüglich Zinsen sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, aufgrund derer der Beklagte den Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 aufheben und die bereits ausgezahlten Beihilfen vom Kläger zurückfordern durfte. Dabei kann offen bleiben, ob richtige Ermächtigungsgrundlage für den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid § 10 Abs. 2 und 3 MOG oder §§ 49, 49a HVwVfG, jeweils in Verbindung mit § 7 LHO und Art. 15 der Verordnung (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission vom 29.04.1988 (Amtsblatt der EG Nr. L 121/36) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 der Kommission vom 27.02.1992 (Amtsblatt der EG Nr. L 53/12 in Verbindung mit den Richtlinien zur Förderung der Stillegung von Agrarflächen 1991 (fünfjährige Stillegung) des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 31.07.1991 (Staatsanzeiger S. 2011) sind, denn die Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlagen zum Widerruf des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 und zur Rückforderung der in den maßgeblichen Wirtschaftsjahren ausgezahlten Beihilfen liegen nicht vor. Zunächst hat der Kläger nicht in einem Ausmaß gegen die eingegangenen Stillegungsverpflichtungen verstoßen, das einen vollständigen Widerruf und die vollständige Rückzahlung der bereits ausgezahlten Beihilfen in den maßgeblichen Wirtschaftsjahren 1991/92 bis 1993/94 zur Folge haben kann. Die angefochtenen Bescheide gehen insoweit von falschen Sachentscheidungsvoraussetzungen aus. Gemäß § 24 HVwVfG ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. Zwar hat in dem landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers eine Kontrolle vor Ort am 29.06.1995 stattgefunden, die hierbei getroffenen Feststellungen reichen, auch im Hinblick auf die von dem Kläger in seinem gemeinsamen Antrag Agrarförderung vom 24.04.1995 gemachten Angaben, nicht aus, um die von der Behörde getroffene Entscheidung zu tragen. Sie hat nicht gemäß § 24 Abs. 2 HVwVfG alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch für die Beteiligten günstigen Umstände ermittelt und berücksichtigt. Unstreitig ist allein, daß der Kläger eine Fläche von 0,86 Hektar, die er in dem Antrag vom 16.09.1991 zur Stillegung angemeldet hatte, nach seinen Angaben im gemeinsamen Antrag Agrarförderung 1995 und den Feststellungen vor Ort mit der Marktordnungsfrucht Hafer bestellt hatte. Entgegen der Auffassung des Beklagten können dem Kläger weitere Verstöße gegen den die 1991 beantragte und mit Bescheid vom 30.12.1991 bewilligte Stillegung von Ackerflächen nicht vorgeworfen werden. Insbesondere hat der Beklagte nicht ermittelt, ob die von dem Kläger verkaufte Fläche tatsächlich im Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle und auch danach bis zum Ablauf der ab 1991 errechneten fünfjährigen Stillegungsbindung tatsächlich stillgelegt war. Allein die Tatsache des Verkaufs einer Ackerfläche deutet nicht darauf hin, daß die eingegangene Stillegungsverpflichtung nicht eingehalten worden ist. Weitere Ermittlungen hierzu hat der Beklagte indes nicht angestellt, er hat noch nicht einmal die diesbezüglichen Kaufverträge beigezogen, um zu prüfen, ob der Erwerber nicht gegebenenfalls in die Stillegungsverpflichtung des Klägers eingetreten ist. Dem Widerspruchsbescheid kann auch nicht insoweit gefolgt werden, als dem Kläger zum Vorwurf gemacht wird, er habe weitere Flächen im Rahmen der konjunkturellen (einjährigen) einfachen Stillegung stillgelegt. In seinem Antrag vom 16.09.1991 hatte der Kläger sich verpflichtet, die dort aufgelisteten Flächen stillzulegen. Auch eine einfache konjunkturelle einjährige Stillegung bedeutet Stillegung im Sinne der eingegangenen Verpflichtungen. Abzustellen ist lediglich darauf, ob der Kläger die zur Stillegung angemeldeten Flächen tatsächlich für den Stillegungszeitraum stillgelegt hatte, nicht aber, wie er dies im jeweils maßgeblichen Wirtschaftsjahr bezeichnet. Festzustellen ist daher, daß dem Kläger allein der Vorwurf gemacht werden kann, auf 0,86 Hektar der zur Stillegung angemeldeten Flächen Hafer angebaut zu haben. Unabhängig davon, ob dieser Vorwurf dem Kläger zu Recht oder zu Unrecht gemacht worden ist, rechtfertigt der Anbau von Hafer auf einer Fläche von 0,86 Hektar indes nicht die von dem Beklagten getroffene Entscheidung zum Widerruf des Bescheides vom 30.12.1991 und zur Rückforderung sämtlicher bereits ausgezahlter Beihilfen. Nach Auffassung des Gerichts hätte der Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 nicht vollständig widerrufen und die ausgezahlten Beihilfen nicht vollständig zurückgefordert werden dürfen. Rechtsgrundlage für die Entscheidung ist nach Auffassung des Beklagten Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1272/88 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 der Kommission vom 27.02.1992. Dieser Auffassung vermag das Gericht indes nicht zu folgen, selbst wenn man einen Verstoß gegen die eingegangene Stillegungsverpflichtung in einer Größenordnung von 0,86 Hektar durch den Anbau von Hafer annehmen wollte. Im Rahmen landwirtschaftlicher Beihilfen ist die Entscheidung der Behörde im Rahmen von § 10 MOG bzw. § 49 HVwVfG durch Art. 15 dieser Verordnung europarechtlich dahingehend eingeschränkt, daß ein Widerruf nur nach Maßgabe des Vorliegens der Voraussetzungen von Art. 15 der Verordnung erfolgt. Art. 15 Abs. 1 der Verordnung bestimmt: Ergeben die Kontrollen eine Differenz zwischen der beantragten und der festgestellten Fläche von mindestens 2 % und 20 Ar bis zu höchstens 10 % und 2 Hektar, so wird die Beihilfe nach der festgestellten Fläche, abzüglich der Differenz berechnet; etwaige Beihilfezahlungen für frühere Jahre werden nachträglich in gleicher Höhe gekürzt, es sei denn, der Begünstigte kann nachweisen, daß der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Vernachlässigung der Obliegenheitspflicht zurückzuführen ist. Art. 15 Abs. 2 der Verordnung lautet: Ergibt sich eine größere Differenz als nach Abs. 1, so wird die Beihilfe für die gesamte Dauer der Stillegungsverpflichtung gestrichen, unbeschadet angemessener zusätzlicher Strafmaßnahmen. Beihilfen, die in zurückliegenden Jahren gezahlt wurden, werden jedoch nicht zurückgefordert, wenn der Begünstigte beweisen kann, daß der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist. Diese Regelung in Art. 15 der Verordnung ist als vorrangiges Gemeinschaftsrecht insoweit vorgreiflich, als die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die eingegangenen Verpflichtungen abschließend und speziell geregelt sind. Vorliegend sind die Voraussetzungen des Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vom 27.02.1992 für den vollständigen Widerruf des Genehmigungsbescheides und die vollständige Rückforderung der Beihilfe für die gesamte Dauer der Stillegungsverpflichtung nicht gegeben. Hierzu hat das erkennende Gericht, nach vorangegangener grundsätzlicher Klärung im Kammerurteil vom 22.01.1998, 10 E 950/97, in seinem Urteil vom 20.03.1998, 10 E 1868/96, rechtskräftig seit dem Beschluß des HessVGH vom 18.05.1998, 8 UZ 1841/98, ausgeführt: "Soweit der Beklagte davon auszugehen scheint, daß Art. 15 Abs. 1 der Verordnung so zu verstehen sei, daß eine Kürzung in den Grenzen von mindestens 2 % (höchstens 20 Ar) bis höchstens 10 % (höchstens 2 Hektar) möglich ist, entspricht dies nicht dem Wortlaut der Verordnung. Ausweislich der Erwägungsgründe wurde Art. 15 der Verordnung erlassen, um genauere Bestimmungen in bezug auf Unregelmäßigkeiten, Sanktionen und Wiedereinziehung von zu Unrecht gezahlten Beiträgen vorzusehen. Mithin nimmt der Verordnungsgeber für sich in Anspruch, eine klare und verständliche Norm zu schaffen, aus der eindeutig hervorgeht, wann zu Unrecht gezahlte Beträge wieder einzuziehen und die Ausgangsbescheide zu widerrufen sind. Dies widerspricht jedoch dem in den angefochtenen Bescheiden durchgeführten Auslegungsversuch, welcher darauf abstellt, daß eine Abweichung zwischen 2 Hektar oder 10 % vorliegt, wobei die in der Verordnung angegebenen Flächenmaße nur als jeweilige Höchstgrenzen angesehen werden. Hätte dies der Verordnungsgeber tatsächlich gewollt, wäre es ein leichtes gewesen, die Regelung des Art. 15 Abs. 1 der Verordnung entsprechend zu fassen. Auch in der verbindlichen Amtssprache der EG, im englischen Verordnungstext, ist eine Verknüpfung zwischen Prozent und Flächenmaße mit "und'' vorgenommen worden. Damit ist Voraussetzung der Sanktion in Art. 15 Abs. 2 der Verordnung, daß die in Abs. 1 genannten Werte kumulativ vorliegen müssen. Die Verordnung ist durch ihren Regelungsinhalt auch nicht so unbestimmt, daß es einer Auslegung der Verordnung durch das Gericht im Sinne der Überlegung der angefochtenen Bescheide bedarf. Zwar verkennt das Gericht nicht, daß in Fällen von landwirtschaftlichen Betrieben, wie denen des Klägers, die strengeren Sanktionen des Art. 15 Abs. 2 der Verordnung nur in Ausnahmefällen zum Greifen kommen können und daß der Anwendungsbereich des Art. 15 Abs. 2 der Verordnung nur gering ist und insbesondere Betriebe mit sehr kleinen und sehr großen Stillegungsflächen privilegiert. Das Gericht muß jedoch auch sehen, daß die Verordnung nicht gänzlich leer läuft und bei landwirtschaftlichen Betrieben anderen Größenzuschnitts zu entsprechend harten Sanktionen führen kann und somit ein Anwendungsbereich der Vorschrift erhalten bleibt. Damit hält das Gericht eine "erweiternde'' Auslegung der Norm gegen den eindeutigen Wortlaut nicht für zulässig, mag der Verordnungsgeber auch andere Vorstellungen gehabt haben; in diesem Fall hätte es dem Verordnungsgeber oblegen, seine Vorstellungen klar und eindeutig zu formulieren. Alle Interpretationsmöglichkeiten finden ihre Grenze im klaren Wortlaut der Verordnung (vgl. insoweit HessVGH, Beschluß vom 23.08.1995, 9 TG 1483/95 zu Art. 51 Satz 1 PflegeVG a.F.). Damit ist Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vorliegend nicht anwendbar, da der dem Kläger zur Last gelegte Stillegungsverstoß zwar möglicherweise 10 % der eingegangenen Stillegungsverpflichtung, keinesfalls aber 2 Hektar umfaßt.'' An dieser Auffassung hält das erkennende Gericht auch in Ansehung der Entscheidungen des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17.12.1997, 8 UE 3796/96 und ihm folgend des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.05.1998, 3 B 61.98 weiterhin fest. Der HessVGH führt in seiner Entscheidung aus: "Allerdings ist vorliegend Art. 15 Abs. 1 in der geänderten Fassung nicht anwendbar, da die Differenz zwischen der beantragten und der festgestellten Flächen zwar weniger als 10 %, falls man nicht auf die beiden Flurstücke insgesamt abstellt, aber mehr als 2 Hektar beträgt ... Folglich mußte gemäß Art. 15 Abs. 2 der einschlägigen Verordnung wegen einer größeren Differenz als nach Abs. 1 die Beihilfe für die Wirtschaftsjahre 1990/91 und 1991/92 gestrichen werden.'' (Seite 15 des amtl. Umdrucks) Das Bundesverwaltungsgericht führt weiter aus: "Die Annahme der Beschwerde, es handele sich bei den normierten Grenzwerten um kumulative Größen, verkennt offensichtlich den Regelungszweck. Dieser liegt darin, bei einer Unterschreitung der festgestellten Fläche um mehr als 2 Hektar gegenüber den Angaben im Antrag eine schärfere Sanktion vorzusehen, gleichgültig welchen Prozentsatz diese Differenz ausmacht. Es gibt keinen Anhaltspunkt für die Annahme, daß der Verordnungsgeber Landwirte mit einer besonders hohen Stillegungsfläche dadurch begünstigen wollte, daß bei ihnen Unkorrektheiten, die sich auf mehr als 2 Hektar belaufen, nur dann schwerer zu ahnden seien, wenn sie zugleich mehr als 10 % der Fläche ausmachten, während hierfür bei einem "kleinen'' Landwirt stets bereits eine Abweichung von mehr als 2 Hektar ausreichen sollte.'' (Seite 3, 4 des amtlichen Umdrucks). Bei dieser Auslegung von Art. 15 der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 verkennen die Obergerichte nach Auffassung des erkennenden Gerichts, daß eine über den eindeutigen Wortlaut der Norm hinausgehende Auslegung nach rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht möglich ist. Dies hat der 9. Senat des HessVGH in der bereits zitierten Entscheidung vom 23.08.1995 richtig gesehen und demgemäß eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gießen, die ähnlich wie der 8. Senat des HessVGH und das Bundesverwaltungsgericht in Verfahren der vorliegenden Art sich an Sinn und Zweck der Vorschrift orientierte, aufgehoben, was zu einer Neufassung von Art. 51 PflegeVG durch den Gesetzgeber führte. Aufgrund der eindeutigen Wortwahl in Art. 15 der Verordnung und die erfolgte Verknüpfung der Werte mit "und'' sieht das Gericht sich an einer Auslegung dahin gehindert, daß eine Verknüpfung nach Sinn und Zweck der Verordnung mit "oder'' ausreichend ist. Das Gericht ist an den eindeutigen Wortlaut der Norm gebunden. Will der Gesetz- oder Verordnungsgeber etwas anderes regeln, als es Wortlaut der Norm geworden ist, obliegt es ihm, eine Klarstellung herbeizuführen. Hierfür sind die Fachgerichte nicht berufen, zumal nicht ersichtlich ist, daß dem Verordnungsgeber ausweislich der Erwägungsgründe bei der Formulierung von Art. 15 ein Irrtum oder eine Nachlässigkeit unterlaufen ist. Nach alledem hat der Beklagte seine Entscheidung zu Unrecht auf Art. 15 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 gestützt, denn dem Kläger kann allenfalls eine Abweichung in einer Größenordnung von 0,86 Hektar zum Vorwurf gemacht werden. Damit wird der kumulative Wert von 2 Hektar nicht erreicht. Darüber hinaus leiden die Entscheidungen des Beklagten an weiteren Mängeln, die eine Aufhebung rechtfertigen. Zwar kann dem Kläger nicht darin zugestimmt werden, daß die Beihilfezahlungen aufgrund konstitutiver Bescheide erfolgt sind, denn hinsichtlich der Auszahlungsbeträge in den jeweiligen Wirtschaftsjahren existieren keine Bewilligungsbescheide. Grundlage für die faktische Auszahlung war vielmehr der mit den angefochtenen Bescheiden widerrufene Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991. Dem Kläger ist aber darin zuzustimmen, daß die Voraussetzungen für den vollständigen Widerruf und das Verlangen auf vollständige Rückzahlung aufgrund bestehender Vertrauensschutzaspekte nicht erfolgen durfte. Derartige Vertrauensschutzaspekte werden in § 10 Abs. 2 i.V.m. § 48 Abs. 2 Satz 5 bis 7 und Abs. 4 VwVfG einer Regelung zugeführt und in § 49 HVwVfG dadurch, daß der Behörde ein, wenn auch intendiertes, Widerrufsermessen zusteht. Im Hinblick hierauf muß das schützenswerte Interesse des Klägers auf den Fortbestand des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 als schutzwürdig und das öffentliche Interesse auf Widerruf und Rückzahlung überwiegend qualifiziert werden. Diese Wertung des Gerichts ergibt sich aus dem gesamten Gang des Verwaltungsverfahrens. Es ist nicht von der Hand zu weisen, daß der Kläger die Stillegung weiterer Flächen in dem Bewußtsein und im Vertrauen darauf beantragt hat, daß diese Flächen in seinen Antrag vom 24.07.1989 als Erweiterung einbezogen werden. Zwar mag es sein, daß für die Erweiterung bereits bestehender Stillegungsverpflichtungen andere Antragsformulare vorgesehen waren, als dies für einen 2. Erstantrag der Fall war, indes kann dies nicht dem Kläger zur Last gelegt werden. Gemäß § 25 HVwVfG hat die Behörde die Verpflichtung zu Beratung und Auskunft. An keiner Stelle der Verwaltungsvorgänge sind Angaben dazu enthalten, daß der Kläger darauf hingewiesen oder darüber beraten wurde, daß es sich bei seinem Antrag vom 16.09.1991 um einen 2. Erstantrag mit der Folge handelt, daß die angegebenen Grundstücke für die Dauer von fünf Jahren stillzulegen sind. Daß der Kläger von einer Einbeziehung der 1991 beantragten Flächen in den Antrag von 1989 ausgegangen ist, ergibt sich eindrucksvoll auch aus seiner Angabe auf Blatt 24 der Verwaltungsvorgänge: "24 Flächen im FST-Antrag 1989 nicht angegeben.'' All dies deutet darauf hin, daß der Kläger seine 1989 eingegangene Stillegungsverpflichtung um die 1991 gemeldeten Flächen erweitern wollte, nicht aber, daß er hinsichtlich der 1991 gemeldeten Flächen eine weitere fünfjährige Stillegungsverpflichtung eingehen wollte. All dies hätte die Behörde gemäß § 25 HVwVfG sehen und zum Anlaß nehmen können und müssen, den Kläger - aktenkundig -auf die jeweiligen Folgen hinzuweisen. Vertrauensschutzgesichtspunkte erzeugt schließlich auch der Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991, der zwar hinsichtlich der Anträge vom 14.09.1989 und vom 16.09.1991 unterscheidet, immerhin aber für beide Anträge eine gemeinsame jährliche Beihilfe in Aussicht stellt. Auch dies kann aus Sicht eines juristisch nicht vorgebildeten Laien nur so verstanden werden, daß es sich um einen einheitlichen Genehmigungsbescheid aufgrund eines einheitlichen Antrages, nämlich desjenigen vom 14.09.1989 handelt und daß die Stillegungsverpflichtung und die Stillegungsfrist sich nach dem Antrag vom 14.09.1989 bzw. der danach erfolgten Genehmigung richtet mit der Maßgabe, daß die 1991 beantragten Flächen darin einbezogen sind. Alles in allem hat die Behörde bei dem Kläger Vertrauenstatbestände geschaffen, die einen vollständigen Widerruf des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 und demgemäß auch die vollständige Rückzahlung bereits ausgezahlter Subventionen ausschließen. Auch aus diesem Grunde sind die angefochtenen Bescheide rechtswidrig und unterliegen der Aufhebung. Aus diesen Ausführungen zu Vertrauensschutzgesichtspunkten ergibt sich zugleich, daß dem Kläger entgegen der Auffassung des Beklagten kein Fahrlässigkeits- oder Vorsatzvorwurf hinsichtlich des - vermeintlichen - Verstoßes gegen die Stillegungsverpflichtung aus dem Antrag vom 16.09.1991 zur Last gelegt werden kann, was in bezug das Verlangen auf Rückzahlung der in den zurückliegenden Jahren gezahlter Beihilfen gemäß Art. 15 Abs. 2 Satz 2 zur Rechtswidrigkeit führt. Unstreitig kann von Vorsatz nicht ausgegangen werden. Der Kläger hat aber auch nicht fahrlässig gehandelt, denn er hat in Anbetracht der fehlenden Beratung seitens der Behörde und des Wortlauts des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 nicht die im Verkehr erforderliche Sorgfalt (vgl. § 276 Abs. 1 Satz 2 BGB) außer acht gelassen. Er durfte vielmehr davon ausgehen, daß der Stillegungszeitraum sich einheitlich nach dem Antrag von 1989 richtet. Daß es sich aufdrängen mußte, diesbezüglich bei der Behörde - weitere - Erkundigungen anzustellen, vermag das Gericht nicht zu erkennen. Der Kläger hatte an der Dauer der eingegangenen Verpflichtung keinerlei aufklärungsbedürftige Zweifel und das Verhalten der Behörde während des gesamten Verwaltungsverfahrens legt solche auch nicht gerade nahe, zumal die Anträge von 1989 und 1991 in dem Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 einer einheitlichen (Beihilfe-)Regelung zugeführt wurden und in dessen Begründung sowohl auf Erstanträge als auch Ergänzungsanträge, nicht aber auf die Atypik 2. Erstanträge abgestellt wird. Die gebundene Entscheidung nach Art. 15 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung 466/92 hätte damit von dem streitbefangenen Rückforderungsverlangen absehen müssen. Ein weiterer Grund, der zur Rechtswidrigkeit und Aufhebung der angefochtenen Bescheide führen muß, ist, daß die Behörde die Möglichkeit der Kündigung der eingegangenen Verpflichtungen mit Wirkung zum Ende des 3. Jahres nach Nr. 4.9 der Richtlinien vom 31.07.1991, ohne daß im Falle der Kündigung weitergehende Sanktionen als ein Ausscheiden aus dem Stillegungsprogramm ersichtlich sind, nicht in ihre Erwägungen einbezogen hat. Insoweit hätte es nahe gelegen, die Angaben des Klägers im gemeinsamen Antrag Agrarförderung 1995 als eine - zumindest konkludente - Kündigung der eingegangenen Stillegungsverpflichtung zu verstehen, mit der Folge, daß der Kläger von einer weiteren Beihilfegewährung für die verbleibenden Stillegungsjahre ausgeschlossen ist, ohne daß die Behörde zwangsläufig die Rechtsfolgen des Art. 15 der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 mit den sich daraus ergebenden Rechtsfolgen in bezug auf den Kläger hätte anwenden müssen bzw. dürfen. Unstreitig hat der Kläger die in dem Antrag vom 16.09.1991 angegebenen Flächen für die Dauer von drei Jahren stillgelegt. Damit lagen die Voraussetzungen für eine Kündigung der eingegangenen Stillegungsverpflichtung nach Nr. 4.9 der einschlägigen Richtlinien vor. An keiner Stelle der Verwaltungsvorgänge oder der angefochtenen Bescheide finden sich Anhaltspunkte dafür, daß die Behörde eine derartige Kündigungsmöglichkeit gesehen, geprüft oder in Betracht gezogen haben könnte. Auch aus diesem Grunde hat sie den Sachverhalt nicht gemäß § 24 HVwVfG in dem gebotenen Umfang geprüft und ermittelt, geschweige denn in den angefochtenen Bescheiden ansatzweise gesehen. Daß die Behörde dem Kläger ersichtlich die Möglichkeit richtlinienmäßiger Kündigung vorenthält und nicht gewährt, führt ebenfalls zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung. Mit den Angaben im gemeinsamen Antrag 1995 hat der Kläger eindeutig dargetan, daß er sich an der einmal eingegangenen Stillegungsverpflichtung nicht mehr festhalten läßt. Dies legt eine Kündigung mehr als nahe. Nach alledem erweisen die angefochtenen Bescheide sich als rechtswidrig und den Kläger in seinen Rechten verletzend. Sie unterliegen damit gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Aufhebung. Als unterliegender Beteiligter hat der Beklagte gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit und Abwendungsbefugnis folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Klägers für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, da dies in Anbetracht der Sach- und Rechtslage geboten erscheint; es war dem Kläger nicht zuzumuten, das Vorverfahren ohne rechtskundigen Rat und Beistand durchzuführen. Der Kläger ist Landwirt und wendet sich mit der Klage gegen den Widerruf und die Rückforderung bewilligter Beihilfen zur Stillegung von Ackerflächen. Am 14.09.1989 beantragte der Kläger beim Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung in F. die Gewährung einer Beihilfe zur Stillegung von Ackerflächen nach den Richtlinien des Hessischen Ministeriums für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 24.07.1989. Dabei wählte er als Stillegungsform die Dauerbrache. Mit Bescheid vom 08.01.1990 genehmigte das Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung F. dem Kläger die Teilnahme an der Stillegung von Ackerflächen für eine in Form der Dauerbrach stillgelegte Fläche von insgesamt 5,54 Hektar und setzte die voraussichtlich jährlich zu gewährende Beihilfe unter dem Vorbehalt, daß der Kläger alle mit der Stillegung verbundenen Pflichten erfüllt, auf 6.374,-- DM fest. Für das Wirtschaftsjahr 1989/90 wurde dem Kläger mit Bescheid vom 12.07.1990 und für das Wirtschaftsjahr 1990/91 mit Bescheid vom 10.07.1991 jeweils eine Beihilfe in Höhe von 6.374,-- DM bewilligt und ausgezahlt. Am 16.09.1991 stellte der Kläger einen Antrag auf Gewährung einer Beihilfe zur Stillegung von weiteren Ackerflächen nach den Richtlinien des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz. Als Stillegungsform wählte er die Dauerbrache und gab an, daß er bereits seit dem 24.07.1989 am fünfjährigen Flächenstillegungsprogramm teilnehme. Die nach dem Antrag vom 16.09.1991 stillzulegende - weitere - Fläche betrug 8,15 Hektar. Mit Bescheid vom 30.12.1991 genehmigte das Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung F. dem Kläger die weitere Stillegung von Ackerflächen und nahm Bezug auf die Förderungsanträge vom 14.09.1989 und 16.09.1991. Der Kläger wurde darauf hingewiesen, daß der Umfang der Genehmigung aus dem beigefügten Verzeichnis hervorgehe und Flächen, deren Stillegungsgenehmigung auf einem Erstantrag beruhten, für die Dauer von fünf Wirtschaftsjahren stillzulegen seien. Die Stillegungsverpflichtung von Flächen, die auf einem Ergänzungsantrag beruhten, sei kürzer und ende mit der Laufzeit des entsprechenden Erstantrages. Bei Erfüllung aller mit der Stillegung verbundenen Auflagen und Verpflichtungen wurde eine jährliche Beihilfe in Höhe von insgesamt 12.907,98 DM angekündigt, deren Auszahlung jeweils nach Ablauf eines Wirtschaftsjahres, also immer nach dem 30.06. eines Kalenderjahres, erfolge. Nach der Berechnung in der Anlage dieses Bescheides umfaßte der Stillegungsantrag vom 14.09.1989 eine Fläche von 5,54 Hektar mit einer Beihilfe von 6.374,-- DM und der Antrag vom 16.09.1991 eine Fläche von 8,15 Hektar mit einer Beihilfe von 6.533,98 DM. Nach Ablauf der Wirtschaftsjahre 1991/92, 1992/93 und 1993/94 wurden dem Kläger die Beihilfen in der angekündigten Höhe ausgezahlt. Gesonderte Beihilfebescheide hierfür sind nicht ersichtlich. Am 24.04.1995 reichte der Kläger seinen gemeinsamen Antrag Agrarförderung ein. Aufgrund der darin beantragten Fördermaßnahmen und der gleichzeitigen Teilnahme an der fünfjährigen Stillegung von Ackerflächen erfolgte am 29.06.1995 eine Kontrolle vor Ort. Dabei wurde festgestellt, daß die mit dem Antrag vom 16.09.1991 gemeldete Fläche in der Gemarkung O. in der Flur ..., Flurstück Nr. ... mit 0,86 Hektar tatsächlich mit Hafer bepflanzt und die Flächen in der Gemarkung B. in der Flur ..., Flurstück Nr. ... und ... mit insgesamt 4,87 Hektar verkauft und alle übrigen mit dem Antrag vom 16.09.1991 zur Stillegung gemeldeten Flächen im Rahmen der konjunkturellen Stillegung stillgelegt worden seien. Mit Schreiben vom 25.09.1995 teilte die Behörde dem Kläger die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrolle mit und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme. Mit Schreiben vom 29.10.1995 teilte der Kläger daraufhin mit, daß für ihn aus der Benachrichtigung von 1991 hervorgehe, daß die nachträglich für die Stillegung beantragten Flächen in den Antrag von 1989 einbezogen worden seien, so daß die stillgelegten Flächen 1994 frei geworden seien. Zudem verwies er auf seinen gemeinsamen Antrag Agrarförderung 1994, aus dem dies ersichtlich sei. Mit Bescheid vom 12.01.1996, dem Kläger zugestellt mittels Postzustellungsurkunde am 19.01.1996, widerrief das Amt für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft F. seinen Bescheid vom 30.12.1991 bezüglich des Antrages vom 11.09.1991 (2. Erstantrag) und forderte die bereits ausgezahlten Beihilfen in Höhe von 19.601,94 DM nebst Zinsen in Höhe von 3,530,65 DM zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, daß der Kläger ausweislich der Kontrolle am 29.06.1995 seine Stillegungsverpflichtung nicht eingehalten habe. Auf einer Teilfläche von 0,86 Hektar sei Hafer angepflanzt gewesen. Zudem gehe aus dem gemeinsamen Antrag Agrarförderung 1995 hervor, daß eine Fläche von 4,87 Hektar verkauft worden sei. Die übrigen Flächen seien im Rahmen der konjunkturellen Stillegung stillgelegt gewesen. Die unter dem 11.09.1991 zur Stillegung beantragten Flächen hätten für fünf Jahre stillgelegt werden müssen. Ende des Stillegungszeitraumes sei der 30.06.1996 gewesen. Aufgrund der festgestellten Differenz sei die gewährte Beihilfe gemäß Art. 15 Abs. 2 der Verordnung (EWG) der Kommission Nr. 466/92 vom 27.02.1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1272/88 für die gesamte Dauer der Stillegungsverpflichtung zu streichen, unbeschadet zusätzlicher Strafmaßnahmen, wenn die Kontrollen ergäben, daß die Differenz zwischen beantragter und festgestellter Fläche größer als 10 % sei. Die zu Unrecht gezahlten Beihilfesummen seien zuzüglich der Zinsen für die Zeit zwischen der Auszahlung der Beihilfe und ihrer Rückzahlung zurückzuzahlen. Hiergegen legte der Kläger am 13.02.1996 Widerspruch ein. Wegen der Begründung im einzelnen wird auf den anwaltlichen Schriftsatz vom 30.04.1996 verwiesen. Mit Widerspruchsbescheid vom 11.11.1998 wies das Hessische Landesamt für Regionalentwicklung und Landwirtschaft W. den Widerspruch des Klägers vom 13.02.1996 gegen den Bescheid des Amtes für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft F. vom 12.01.1996 zurück und führte zur Begründung im wesentlichen aus, der Kläger habe sich 1991 dafür entschieden, einen Neuantrag auf Gewährung einer Beihilfe zur Stillegung von Ackerflächen zu stellen. Darin habe er seine Absicht erklärt, für die Dauer von mindestens fünf Jahren an der Flächenstillegung teilzunehmen. Mit Anerkennung des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 habe der Kläger sich verpflichtet, aufgrund seines Neuantrages vom 16.09.1991 8,15 Hektar seiner Flächen für die Dauer von fünf Jahren als Dauerbrache stillzulegen. Auf diesen Flächen sei er verpflichtet gewesen, auf den Anbau von Marktordnungsfrüchten zu verzichten. Eine etwaige beihilfeerhebliche Veränderung hätte der Kläger rechtzeitig vor Erteilung des Beihilfebescheides mitteilen müssen. In seinem gemeinsamen Antrag Agrarförderung 1995 habe der Kläger die Flächen aus dem Antrag vom 16.09.1991 nicht als solche zur Stillegung aufgeführt. Bereits im Rahmen der Verwaltungskontrolle habe das ARLL F. beim Abgleich der Flächendaten festgestellt, daß keine Flächen mit der Code-Nummer ... für die bisherige fünfjährige Flächenstillegung (Anträge 1990 und 1991) gekennzeichnet worden seien. Zudem habe anläßlich der Kontrolle vor Ort bestätigt werden können, daß die stillzulegende Fläche mit Hafer bepflanzt, verkauft oder als einfache Stillegung im Rahmen der konjunkturellen Stillegung stillgelegt gewesen sei. Dies habe der Kläger auch bestätigt. Entgegen der Auffassung des Klägers sei der Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 hinreichend bestimmt. Er enthalte konkrete Hinweise über den Umfang und die Dauer der Stillegungsverpflichtung. Im Bezug seien ordnungsgemäß die beiden Anträge vom 14.09.1989 und vom 16.09.1991 genannt. Der Kläger hätte wissen müssen, daß er 1991 einen Neuantrag gestellt habe und daher die Stillegungsverpflichtung für diese Flächen fünf Jahre dauere. Eine Jahresangabe 1994 sei in diesem Bescheid nicht enthalten. Der Kläger habe sich 1991 für die Dauer von fünf Jahren verpflichtet, 8,15 Hektar stillzulegen, was er zur Ernte 1995 jedoch nicht getan habe. Da die Differenz zwischen der zur Stillegung beantragten und der tatsächlich festgestellten Flächen über 10 % und 2 Hektar liege, sei die Beihilfe für die gesamte Dauer der Stillegungsverpflichtung nach Art. 15 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission vom 29.04.1988 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 der Kommission vom 27.02.1992 zu streichen. Mit Beschluß vom 28.05.1998 habe das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, daß diese Sanktionsregelung sowohl bei einer festgestellten Differenz von über 10 % als auch bei einer Differenz von über 2 Hektar greife und nicht kumulativ anzuwenden sei. Von der Rückforderung könne nur abgesehen werden, wenn der Begünstigte beweise, daß der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen sei. Dies habe der Kläger nicht vermocht, es sei ihm zumindest Fahrlässigkeit vorzuwerfen. Bei Unklarheiten über die Dauer der Verpflichtung hätte der Kläger sich mit der zuständigen Behörde in Verbindung setzen müssen. Bei der Antragstellung 1991 sei bekannt gewesen, daß die Möglichkeit bestanden habe, entweder einen Neuantrag (sogenannter 2. Erstantrag) oder einen Ergänzungsantrag zu stellen; hierfür habe es unterschiedliche Formulare gegeben. Damit lägen insgesamt die Voraussetzungen für den Widerruf des Bescheides vom 30.12.1991 vor und seien die gewährten Beihilfen nebst 6 % Zinsen für den Zeitraum der Auszahlung bis zur Erstattung zurückzufordern. Am 15.12.1998 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung bezieht er sich zunächst auf sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trägt darüber hinaus vor, der Beklagte habe nahezu neun Monate Zeit gehabt, den Kläger auf den nunmehr gerügten Umstand hinzuweisen. Für geeignete Maßnahmen sei es damit zu spät gewesen. Für das Jahr 1996 habe der Kläger ebenfalls eine einjährige Stillegung beantragt. Hätte er unredliche Absichten gehabt, hätte er den Antrag nicht in der vorliegenden Form ausgefüllt und die nunmehr mit Hafer angebaute Fläche ebenfalls noch als stillgelegt bezeichnet. Bereits daraus ergebe sich, daß der Kläger nicht in widerrechtlicher Absicht gehandelt habe. Er sei davon ausgegangen, daß die Frist aus dem Zweitantrag zeitlich mit dem Erstantrag ausgelaufen sei. Vorsatz und Fahrlässigkeit sei ihm nicht vorzuwerfen. Auch verstoße der angefochtene Bescheid gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Leistung werde für die gesamte Dauer der Stillegungsverpflichtung zurückgefordert, obwohl der Kläger sich bis 1994 an sämtliche Vorgaben gehalten habe. Zudem seien die Vorschriften über eine Rückforderung hinsichtlich der Flächengröße nicht alternativ sondern kumulativ anzuwenden. Auch sei die nationale Umsetzung der EG-Richtlinie fragwürdig. Ebenso fehle es an einer Rechtsgrundlage, den Rückforderungsbetrag durch Verwaltungsakt festzusetzen, weil die jeweiligen Beihilfebescheide für die jeweiligen Wirtschaftsjahre nicht aufgehoben worden seien. Rechtsgrundlage für die Beihilfezahlung sei nicht der Bescheid vom 30.12.1991, sondern ausschließlich der für das jeweilige Wirtschaftsjahr ergangene Beihilfebescheid. Dies ergebe sich eindeutig aus Ziffer 7.7 der Hessischen Richtlinien. Für den Kläger sei zudem nicht erkennbar gewesen, daß er 1991 einen Neuantrag gestellt haben soll. Eine Klarstellung seitens des Beklagten sei weder durch Beratung noch durch den Bewilligungsbescheid erfolgt. Der Kläger beantragt, den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid des Amtes für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft F. vom 12.01.1996 und den Widerspruchsbescheid des Hessischen Landesamtes für Regionalentwicklung und Landwirtschaft W. vom 11.11.1998 aufzuheben sowie die Hinzuziehung des Prozeßbevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung trägt er vor, dem Kläger sei ausweislich seiner eigenen Ausführungen der Unterschied zwischen einem Neuantrag und einem Ergänzungsantrag bekannt gewesen. Hierfür habe es auch unterschiedliche Formulare gegeben. Soweit er sich nunmehr auf einen Irrtum berufe, sei ihm diese Kenntnis entgegenzuhalten. Bei gewissenhafter Wahrnehmung der ihn betreffenden Obliegenheiten als Subventionsnehmer hätte er einen solchen Irrtum vermeiden können und müssen. Separate Beihilfebescheide für die jeweiligen Wirtschaftsjahre seien nicht ergangen, die Beihilfe sei vielmehr durch Auszahlung bewirkt worden. Mit dem Widerruf des Bescheides vom 30.12.1991 entfalle der Rechtsgrund für die Beihilfezahlung und es entstehe der geltend gemacht Erstattungsanspruch. Mit Schriftsätzen vom 20.01.2000 (Beklagter) und vom 25.01.2000 (Kläger) haben die Beteiligten sich auf eine entsprechende Anfrage des Gerichts mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer einverstanden erklärt und auf mündliche Verhandlung verzichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Behördenvorgänge des Beklagten (1 Hefter) Bezug genommen, die allesamt Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.