19 K 3334/14

Die Nebenbestimmungen Nr. 6 und 17 der Erlaubnis vom 8. August 2013 werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu vier Fünfteln und das beklagte Land zu einem Fünftel. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet. Die Berufung wird zugelassen Tatbestand: Die Klägerin betrieb bis zum 31. Dezember 2008 bundesweit die gewerbliche Direktvermittlung ausschließlich der von den Landeslotterieveranstaltern über den Deutschen Lotto- und Toto-Block (DLTB) veranstalteten Lotterien. Danach vermittelte die Klägerin im Land Schleswig-Holstein unter der Internet-Adresse X. die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“, seit 2012 wurde die Vermittlung auch in Niedersachsen ausgeübt. Mit Schreiben vom 22. März 2013 beantragte die Klägerin beim beklagten Land die Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung von Lotterien nach § 19 Abs. 2 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags über das Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV). Sie gab an, sie beabsichtige die Vermittlung der oben genannten Lotterien und der Lotterie „Glücksspirale“ unter ihrer Internet-Adresse. Dabei gebe der Kunde den Spielschein in elektronischer Form (Schnittstelle) über die Klägerin als Vermittlerin bei einer staatlichen Lotteriegesellschaft ab. Zudem wolle die Klägerin die Teilnahme an den Lotterien auch über die Beteiligung an Spielgemeinschaften vermitteln. Diese würden in vergleichbarer Weise zusammengestellt, wie es der Glücksspielaufsicht aus dem Antrag der G. Service GmbH bekannt sei. Bei der Direktvermittlung beauftrage der Spielteilnehmer die Klägerin mit der Weiterleitung seines Spielauftrags an einen Lotterieveranstalter. Im Auftrag werden der Ziehungstag, die Anzahl der Felder und die Geltungsdauer des Spielscheins festgelegt. Bei der Vermittlung von Spielgemeinschaftsprodukten stelle die Klägerin die einzelnen Spielgemeinschaften zusammen und lege die Anzahl der Mitglieder und die getippten Zahlenreihen fest. Der Spieler bezahle einen Anteilspreis. Die Klägerin teile den Spielteilnehmern unverzüglich nach Vermittlung des Spielauftrags mit, mit welcher Lottogesellschaft der Vertrag abgeschlossen sei. Wegen der Einzelheiten wird auf diesen Antrag (Beiakte Heft 1 Bl. 03 -25) nebst Anlagen Bezug genommen. Mit Bescheid vom 08.August 2013, der Klägerin am 13.August 2013 ohne Rechtsbehelfsbelehrung zugestellt, erteilte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr der Klägerin eine Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung. Wegen der Regelungen der Erlaubnis im Einzelnen wird auf den Bescheid (Beiakte Heft 1 Bl. 206 - 224) verwiesen. Die Klägerin hat am 25. Juli 2014 Klage erhoben. Zur Begründung wird ausgeführt, die der Erlaubniserteilung zugrunde liegenden Regelungen seien insgesamt unionsrechts- und verfassungswidrig, die Erlaubnis dürfe allein deshalb schon im Umfang ihrer Anfechtung keinen Bestand haben. Hierzu macht die Klägerin geltend, die Regelungen des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland seien europarechtswidrig und mit dem Grundgesetz unvereinbar. Der dort enthaltene Erlaubnisvorbehalt für ihre Vermittlungstätigkeit werde dazu missbraucht, fiskalische Ziele durchzusetzen und unabhängige gewerbliche Spielvermittler zugunsten der Annahmestellen der Landeslotteriegesellschaften zurückzudrängen. Nur zu diesem Zweck sei die bisher genehmigungsfreie Vermittlungstätigkeit der Klägerin seit 2008 Beschränkungen und Verboten unterworfen worden, die ordnungsrechtlich nicht gerechtfertigt seien und letztlich darauf zielten, das Geschäftsmodell der gewerblichen Spielvermittlung zu zerstören. Ziel der Vertragsregelungen sei ausschließlich, die überkommenen Monopole der Länder im Glücksspielbereich zu retten. Die Monopolregelung und die damit verbundenen Erlaubnisvorbehalte seien vorrangig fiskalisch motiviert. Es gehe im Wesentlichen darum, den Ländern die Einnahmen aus dem Glücksspielmonopol zu sichern. Das Ziel werde insbesondere deutlich durch die länderbezogenen Erlaubnisvorbehalte für die gewerbliche Spielvermittlung. Eine einheitliche länderübergreifende Erlaubnis werde verhindert, um eine kartellrechtlich unzulässige Regionalisierung der Einnahmen trotz bundeseinheitlicher Veranstaltung der vermittelten Lotterien zu sichern. Die in einem Bundesland generierten Spieleinsätze sollten allein den jeweiligen Landeslotteriegesellschaften zufließen, ohne die fiskalisch lukrative Poolung der Spieleinsätze aufgeben zu müssen. Eine ordnungsrechtliche Rechtfertigung hierfür existiere nicht. Die Regelungen des Vertrags hätten zur Folge, dass die Klägerin trotz der Entscheidungskompetenz des beklagten Landes zur Vergabe und Bündelung der Erlaubnisse für ihre Tätigkeit 32 Einzelerlaubnisse einholen müsse. Der darin liegende Eingriff in die Berufs- und Dienstleistungsfreiheit sei nicht gerechtfertigt. Das ergebe sich schon daraus, dass der Erlaubnisvorbehalt Teil eines rechtswidrigen Monopolsystems sei. Diese Rechtswidrigkeit ergebe sich nicht nur aus dem nur durch fiskalische Interessen begründeten Verzicht auf eine bundeseinheitliche Organisation der Lotterievermittlungserlaubnisse, sondern auch aus der fehlenden Kohärenz der im Vertrag vorgesehenen Regelungen zum Glücksspielrecht. Die für den Glücksspielvertrag von 2008 höchstrichterlich festgestellte Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht sei durch den Änderungsvertrag von 2012 nur noch verschärft worden. Den staatlichen Lotterieanbietern kämen die Lockerungen des Werbe- und Internetverbots zugute, die Erweiterung der Lotterieangebote durch den Eurojackpot weite diesen Bereich des Glücksspiels nur aus fiskalischen Interessen aus. Das Angebot der Spielbanken werde erweitert, der Spielhallenbereich werde mit dem Ziel seiner Begrenzung neuen Regulierungen unterworfen. Selbst die vorgesehene begrenzte Einführung eines Konzessionssystems sei praktisch nicht umgesetzt worden. Im Ergebnis habe sich durch den Änderungsstaatsvertrag an der fehlenden Kohärenz der deutschen Regelungen und Praxis des Glücksspiels nichts geändert, vielmehr profitierten die bisherigen Monopolveranstalter aufgrund der Übergangsregelungen lediglich von der geschilderten Ausweitung des Angebots. Das gelte nicht zuletzt auch wegen der übermäßigen Werbung für die staatlichen Zahlenlotterien, die bereits mit den Regelungen des Staatsvertrags von 2008 unvereinbar gewesen sei und die Annahme einer Unionsrechtswidrigkeit dieser Regelungen wegen Verstoßes gegen das Gebot der Binnenkohärenz gerechtfertigt habe. Der Erlaubnisvorbehalt für die Glücksspielvermittlung sei zudem verfassungswidrig. Es sei zunächst unverhältnismäßig, die zuvor geltende Anzeigepflicht für diese Tätigkeiten habe genügt, da nennenswerte Missstände oder gar Gefährdungen für Spielteilnehmer nicht bekannt geworden seien und etwaiges Fehlverhalten gewerberechtlich kontrollierbar sei. Jedenfalls sei es aber nicht hinzunehmen, dass die Erlaubnis als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt ausgestaltet sei, auf die ausdrücklich kein Rechtsanspruch bestehe. Es trete hinzu, dass die Erteilung der Erlaubnis in das Ermessen der Behörde gestellt werde und zudem lediglich negativ geregelt werde, wann eine Erlaubnis zu versagen sei. Die Genehmigungsvoraussetzungen seien daher in rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügender Weise unbestimmt gestaltet, das Regelungsdefizit könne nicht durch Rückgriff auf die Ziele des Staatsvertrags ausgefüllt werden, da diese lediglich als Generalklauseln formuliert seien und zum Teil gegenläufige Interessen erkennen ließen. Die staatlich veranstalteten Lotterien wiesen zudem ein so geringes Gefährdungspotential insbesondere hinsichtlich etwaiger Suchtgefahren auf, dass es unvertretbar sei, die Vermittlung solcher Glückspiele einem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt zu unterwerfen. Die Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts sei auch mit dem Unionsrecht unvereinbar. Wegen der aufgezeigten weiten Entscheidungsspielräume der Behörden seien die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis nicht mehr von objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien abhängig, angesichts dessen sei auch eine gerichtliche Kontrolle der Entscheidungen nicht mehr möglich. Besonders sei im Übrigen hervorzuheben, dass das Verbot zur Vermittlung von Lotterien im Internet in § 4 Abs. 4 GlüStV nicht nur als Teil einer rechtswidrigen Monopolregelung unverhältnismäßig sei. Die Gefahren der Glücksspielveranstaltung auf diesem Weg beruhten allein auf der konkreten Ausgestaltung des Spielablaufs, nicht aber auf dem Ort der Veranstaltung oder dem Vertriebsweg. Schon deshalb sei ein Verbot nicht gerechtfertigt, in der Sache diene es lediglich dem wettbewerbswidrigen Schutz der etablierten Vertriebswege der staatlichen Glücksspielveranstalter. Es trete hinzu, dass der Jugend- und Spielerschutz im Internet für die erlaubten Lotterien eher besser kontrolliert werden könne als auf den traditionellen Vertriebswegen. Daneben sei zu bedenken, dass das Internetverbot praktisch nicht durchsetzbar sei. In den letzten Jahren sei es zu einem unkontrollierten, ordnungsrechtlich nicht zu beherrschenden Anstieg von (vorwiegend aus dem Ausland organisierten) Graumarktangeboten gekommen. Die Ausgestaltung des Internetverbots bewirke deshalb trotz der Ausnahmeregelung in § 4 Abs. 5 GlüStV und der daran anknüpfenden tatsächlichen Ausweitung des Spielangebots eine unnötige Einschränkung der angestrebten Kanalisierung von Glücksspielteilnehmern auf legale, sichere und den Spielerschutz gewährleistende Alternativen. Mit dem Unions- und Verfassungsrecht unvereinbar sei zudem insbesondere die in § 19 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GlüStV normierte Pflicht gewerblicher Spielvermittler, mindestens zwei Drittel der von den Spielern für die Teilnahme am Spiel vereinnahmten Beträge an den Veranstalter weiterzuleiten. Die damit verbundene Einschränkung der Gewinnspanne von Spielvermittlern sei nicht durch Zielsetzungen des Glücksspielvertrags gerechtfertigt, es sei nicht erkennbar, dass und warum diese Regelung die Spielsucht einschränke oder dem Jugendschutz diene, auch die Kanalisierung auf legale Angebote werde durch die Regelung nicht befördert. Da der Vermittler umfassend über die Weiterleitung der Beträge für den Spieleinsatz informieren müsse, sei eine gesetzliche Deckelung der Gewinnmöglichkeiten nicht erforderlich, dies könne dem Markt überlassen bleiben. Ziel der Regelung sei es deshalb letztlich, die unternehmerische Freiheit der Vermittler einzuschränken, um die Vertriebswege der etablierten Veranstalter zu schützen und deren fiskalische Interessen zu fördern. Infolge der Unions- und Verfassungswidrigkeit des Vertrags dürften die angefochtenen belastenden Regelungen der der Klägerin erteilten Genehmigung keinen Bestand haben und seien schon deshalb auf Anfechtung hin im Umfang des Klageantrags aufzuheben. Insbesondere § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV ermächtige dann nicht zu den angefochtenen Nebenbestimmungen, die Bestimmung knüpfe an einen unionsrechtlich unzulässigen Vorbehalt an und sei selbst derart weit und unkonditioniert, dass ihr keine im Voraus festgelegten Kriterien für die Ermessensausübung entnommen werden könnten und sie deshalb rechtswidrig in Grundrechte und Grundfreiheiten eingreife. Der Vertrag sei auch wegen der Verfassungswidrigkeit der Einbindung des Glücksspielkollegiums in die Entscheidungsfindung keine tragfähige Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Entscheidung, die nach § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV von diesem Gremium gemäß § 9a Abs. 8 GlüStV mit 2/3-Mehrheit getroffen werden könnte. Das unterbreche die verfassungsrechtlich zwingend gebotene demokratische Legitimationskette für solche Entscheidungen und führe selbständig tragend dazu, dass die angegriffenen Regelungen aufgehoben werden müssten. Aber auch im Fall der Anwendbarkeit der glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalte und der daran anknüpfenden vermittlungsbezogenen Vorschriften sei die Klage als Teilanfechtungsklage zulässig. Bei den angegriffenen Regelungen handele es sich um belastende Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt, gegen die Rechtsschutz prinzipiell im Wege der Anfechtungsklage gesucht werden müsse. Die für die Teilanfechtung maßgebliche Trennbarkeit des Hauptverwaltungsakts von den Nebenbestimmungen fehle nur, wenn es sich bei den angegriffenen Elementen der Genehmigung um Inhaltsbestimmungen handele. Das sei bezüglich aller angegriffenen Einzelregelungen nicht der Fall. Sollte dies nicht zutreffen, sei aber zumindest den Hilfsanträgen dadurch zu entsprechen, dass das beklagte Land im hilfsweise beantragten Umfang zur Ersetzung der einzeln angegriffenen Regelungen oder aber zur Erteilung einer umfassenden neuen Genehmigung verpflichtet werde. Die Befristung der Vermittlungserlaubnis bis zum 07. August 2018 in Ziffer I Abs. 1 sei unverhältnismäßig. Die Klägerin habe bisher ohne Beanstandungen ihr Gewerbe ausgeübt, es bestünden keine Anhaltspunkte, die die Annahme rechtfertigen könnten, die Klägerin sei unzuverlässig oder ihr Geschäftsmodell sei nicht mehr tragfähig. Auch das Evaluierungsverfahren nach § 32 GlüStV rechtfertige die vorgenommene Befristung nicht. Die Vermittlung von Lotterien sei ein seit langem etablierter und bewährter Teil des deutschen Glücksspielmarktes, der bei einer Evaluierung keine oder nur eine untergeordnete Rolle spielen werde. Zwar sei die Erlaubnis nach den Bestimmungen des Vertrags zu befristen, es gebe aber keinen Anlass, diese Frist auf einen anderen Zeitpunkt als den 30. Juni 2021, an dem der Vertrag auslaufe, festzusetzen. Die kürzere Befristung sei daher aufzuheben, soweit die Erlaubnis nicht bis zum 30. Juni 2021 erteilt worden sei. Die Bestimmungen in Ziffer I Abs. 1, wonach die Klägerin in den einzelnen Ländern nur die im jeweiligen Bundesland von den landeseigenen Lotteriegesellschaften veranstalteten Lotterien vermitteln dürfe, und Ziffer 6 der Nebenbestimmungen, wonach die in einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze nur an die dort ansässigen Glücksspielveranstalter weitergeleitet werden dürften, seien gleichfalls aufzuheben. Die Regelung diene allein fiskalischen Interessen der Länder, Ziel sei es, in kartellrechtswidriger Weise zu verhindern, dass zwischen den Lotteriegesellschaften ein Wettbewerb um die von gewerblichen Vermittlern vermittelten Spieltipps stattfindet. Die Geltung der Vermittlungserlaubnisse werde daher rechtswidrig auf das jeweilige Bundesland beschränkt, um durchzusetzen, dass die Vermittler ihre Umsätze in dem Land abliefern, für das die jeweilige Erlaubnis gilt. Damit würde der Wettbewerb um die Umsätze gewerblicher Vermittler mit der Folge ausgeschaltet, das die Veranstalter nicht mehr bereit seien, den Vermittlern attraktive Konditionen anzubieten. Zudem würden die Vermittler gezwungen, mit jeder Landeslotteriegesellschaft Verträge über die Einspielung von Spielaufträgen zu schließen. Das bedinge nicht nur einen erheblichen technischen Mehraufwand, sondern führe mangels Konkurrenz auch zu ungünstigen Konditionen, da die Veranstalter ihre Marktmacht missbrauchen und eigenen Annahmestellen teilweise günstigere Konditionen anbieten könnten, obwohl diese keinen eigenen Werbeaufwand hätten. Die vorgenommene Regionalisierung habe keine ordnungsrechtliche Funktion, sie diene allein den fiskalischen Interessen der veranstaltenden Länder. Für die Ziele des § 1 GlüStV sei die Regionalisierung unerheblich, bei den betroffenen bundeseinheitlichen Lotterien sei es für die Spielteilnehmer gleichgültig, welche Lotteriegesellschaft den Auftrag annehme, da alle Veranstalter die Lotterie zu einheitlichen Bedingungen anbieten. Es sei bei Teilnahme an den Spielen über die Annahmestellen der Veranstalter im Übrigen auch rechtmäßige Praxis, dass Spielteilnehmer unabhängig von ihrem Wohnort bundesweit an den Lotterien teilnehmen könnten. Die Annahmestellen der Veranstalter seien nicht auf Teilnehmer aus dem jeweiligen Bundesland beschränkt, sie könnten den Wohnsitz angesichts der anonymen Teilnahme auch ohnehin nicht kontrollieren. Diese Möglichkeiten müssten auch Spieler haben, die ihre Teilnahme durch Vermittler organisieren ließen. Zur Rechtfertigung der angegriffenen Bestimmungen könne sich das beklagte Land auch nicht auf die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Lotterierecht berufen. Daraus folge keinesfalls notwendig, dass Einspielergebnisse von bundesweit organisierten Veranstaltungen nur bei dem Lotterieveranstalter im jeweiligen Land, in dem der Umsatz generiert wurde, abzuführen seien. Die Regelungen der §§ 10a Abs. 4, 9a Abs. 2, 27 in Verbindung mit 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV für Sportwetten, Pferdewetten und Lotterieeinnahmen belegten das Gegenteil. Auch die Verantwortung für die Durchführung des Glücksspiels in den Ländern trage die angegriffenen Regeln nicht. Für gewerbliche Vermittler sei durch die Bündelung der Erlaubnisse nach § 19 Abs. 2 GlüStV ohnehin eine bundeseinheitliche Aufsicht installiert, die angesichts der Entscheidungsbefugnisse des Glücksspielkollegiums zudem die Einflussmöglichkeiten der einzelnen Länder in ihrem Gebiet einschränke. Zudem seien die angegriffenen Regelungen auch praktisch nicht umsetzbar. Wenn nicht auf den Wohnsitz des Spielteilnehmers abgestellt werde, sondern der tatsächliche Aufenthalt des Spielers bei Auftragserteilung maßgeblich sein solle, habe die Klägerin keine praktische Möglichkeit, dies bei Vertragsabschluss oder gar bei jeder Spielteilnahme festzustellen. Insbesondere im Online-Betrieb oder bei der Auftragserteilung bei postalischem oder telefonischem Vertrieb sei eine Bestimmung des tatsächlichen Aufenthaltsorts ausgeschlossen. Hier helfe der Verweis auf § 3 Abs. 4 GlüStV auch nicht weiter. Die Bestimmung bestimme lediglich, wo ein Glücksspiel vermittelt werde, enthalte aber keine Aussage, wo die Möglichkeit zur Teilnahme am Spiel eröffnet werde. Erst recht ergebe sich aus der Regelung nichts dazu, bei welchem Veranstalter ein Spielauftrag eingespielt werden müsse. Schließlich sei unklar, auf welchen Zeitpunkt abgestellt werden solle, den der Teilnahme am Spiel oder den des Vertragsabschlusses. Ziffer I Abs. 2 und Ziffer 2 Satz 1 der Nebenbestimmungen seien gleichfalls rechtswidrig. Die Tätigkeit des Vermittlers sei alleiniger Gegenstand der im Vertrag vorgesehenen Erlaubnis, die vorgenommene Beschränkung auf näher bezeichnete Produkte mit einer bestimmten Ausgestaltung entbehre einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Dies wäre nur anders, wenn in den gesetzlichen Bestimmungen der Regelungsgegenstand entsprechend konkretisiert worden wäre. Die vorgenommene Begrenzung sei auch nicht zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV erforderlich, die Klägerin werde unnötig dabei behindert, auf Marktentwicklungen mit neuen Produkten zu reagieren. Soweit in Nebenbestimmung 1 Änderungen der von der Klägerin definierten Teilnahmebedingungen teilweise einem Zustimmungsvorbehalt oder einer Anzeigepflicht unterworfen würden, sei die Regelung unverhältnismäßig. Es müsse genügen, dass bei einem hierdurch begründeten Fehlverhalten Aufsichtsmaßnahmen bis zum Widerruf der Erlaubnis möglich seien, zudem fehle es für die Kontrolle der allein zivilrechtlich ausgestalteten Beziehungen zu den Kunden der Klägerin an einer Gesetzgebungskompetenz der Länder. Die Anzeige- bzw. Zustimmungspflicht bei Produktänderungen bzw. Bundling-Angeboten in Ziffer 2 Satz 2 bis 5 der Nebenbestimmungen sei zum einen deshalb rechtswidrig, weil sie letztlich der Durchsetzung der unionsrechtswidrigen Beschränkung des § 19 Abs. 1 Satz 1 GlüStV diene. Zudem seien diese zusätzlich angebotenen Produkte und Dienstleistungen ohnehin keine Glückspiele und daher von den Regelungen des Vertrags nicht erfasst. Ziffer 3 Abs. 3 und Ziffer 5 der Nebenbestimmungen seien ordnungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Es sei allein Sache der Klägerin, ob und wie sie sich Dritter bei der Vermittlung bediene und in welcher Rechtsform sie oder von ihr beauftragte Dritte handelten. Auf Rechtsformänderungen Dritter habe die Klägerin ohnehin keinen Einfluss, sie könne diese regelmäßig nicht vorher anzeigen. Ziffern 9.1 und 9.2 Abs. 1 und 2 der Nebenbestimmungen seien ebenfalls rechtswidrig. Die dort geforderte Beachtung der Jugendschutzrichtlinien (JuSchRiL) der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) sei offenbar überzogen, soweit hier über das im Antrag dargestellte Konzept zur Verhinderung der Teilnahme Minderjähriger hinausgehend verlangt werde, die für geschlossene Benutzergruppen geltenden Zugangssicherungen zu beachten. Die Teilnahme an von der Klägerin vermittelten Lotterien sei mit Angeboten entwicklungsbeeinträchtigender Sexual- und Gewaltdarstellung oder zum Realitätsverlust verleitender Online-Rollenspiele nicht zu vergleichen. Ein hieran orientiertes Schutzniveau über das von der Klägerin im Antrag vorgestellte Sicherungskonzept hinaus sei eine überzogene Anforderung. Insbesondere die zusätzliche Übersendung der Zugangsdaten an die identifizierte Person per Einschreiben eigenhändig oder ein ähnlich qualifiziertes Verfahren sei angesichts des von den vermittelten Lotterien ausgehenden Risikos überzogen und nicht nur unnötig kostenintensiv, sondern auch mit einer hohen Abbruchquote verbunden. Es müsse genügen, die Übersendung der Zugangsdaten durch 1-Cent-Überweisung oder einfachen Brief zu organisieren. Überzogen sei auch die Regelung in Ziffer 9.3 der Nebenbestimmungen beim vorläufigen Spiel. Das gelte zunächst für die geforderte gesonderte Zustellung von Zugangsdaten, auch sei nicht erkennbar, wozu die geforderte Speicherung der IP-Adresse und die Verifizierung der Mobilfunknummer verlangt würden. Letztere sei bei Prepaid-Cards auch technisch nicht möglich. Die Zugangsdaten würden entweder per Einschreiben oder per Überweisung auf das Konto des Teilnehmers übermittelt, das reiche für den gebotenen vorläufigen Schutz aus. Es komme hinzu, dass sich viele potentielle Mitspieler durch ein aufwendiges Registrierungsverfahren abschrecken ließen. Das widerspreche aber dem bei den von der Klägerin vermittelten nachweislich harmlosen Zahlenlotterien besonders relevanten Kanalisierungsgebot des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV. Auch die Regelungen des Geldwäschegesetzes rechtfertigten die angefochtenen Nebenbestimmungen nicht. Angesichts der gesetzlichen Begrenzung des Monatseinsatzes auf 1.000 Euro sei ein Geldwäscherisiko praktisch ausgeschlossen, die Klägerin habe deshalb nach § 16 Abs. 7 des Geldwäschegesetzes beantragt, von den Identifizierungsvorgaben des § 9b des Geldwäschegesetzes befreit zu werden. Ziffer 12 der Nebenbestimmungen sei überflüssig, es sei nicht ersichtlich, warum der allgemein zugängliche und im elektronischen Bundesanzeiger veröffentlichte Jahresabschluss der Klägerin dem beklagten Land vorgelegt werden müsse. Die Auskunfts- und Berichtspflichten Gewerbetreibender seien im Handelsgesetzbuch abschließend geregelt, weitergehende landesrechtliche Vorschriften seien kompetenzwidrig. Soweit die anlasslose Erstellung einer geprüften und bestätigten Abrechnung über die Spielvermittlungstätigkeit gefordert werde, sei die Regelung auch nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 GlüStV nicht erforderlich. Mit der Erlaubnis stehe fest, dass die Klägerin sämtliche Anforderungen für die Vermittlungstätigkeit erfülle. Soweit es konkreten Anlass zur Beanstandungen gebe, genüge es, von den aufsichtsrechtlichen Mitteln Gebrauch zu machen. Deshalb seien anlasslose Berichtspflichten schon wegen der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig. Sie dienten zudem ohnehin dazu, die rechtswidrigen fiskalischen Interessen der Länder (Zweidrittelregelung, Regionalitätsprinzip) abzusichern. Die Nebenbestimmung 15 sei mit dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Untersuchungsgrundsatz unvereinbar, wonach das beklagte Land selbst den Sachverhalt durch eigene Kräfte zu ermitteln habe. Zudem sei die Amtsverschwiegenheit nicht gewährleistet, es bestehe die Gefahr der Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen. Damit werde zugleich in das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung in rechtswidriger Weise eingegriffen. Ziffer 17 der Nebenbestimmungen sei gleichfalls rechtswidrig. Die von der Klägerin vermittelten Lotterien seien nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht von der Pflicht zum Sperrdateiabgleich erfasst, weil von den Zahlenlotterien praktisch keine Suchtgefahren ausgingen. Dem entspreche es, dass auch die Annahmestellen der Lotterieveranstalter keiner solchen Verpflichtung unterliegen. Das müsse auch für die Klägerin gelten. Wegen der weiteren Einzelheiten der Klagebegründung wird auf die Schriftsätze der Klägerin und die beigefügten Anlagen verwiesen. Die Klägerin beantragt: 1. Ziffer I Abs. 1 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 /Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbeschiede vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 62-12253-07-0101) wird insoweit aufgehoben, als die Erlaubnis nicht bis zum 30. Juni 2021 erteilt wurde, hilfsweise für den Fall, dass das Gericht den Antrag zu 1. für unzulässig oder unbegründet hält, weil die Regelung in Ziffer I Abs. 1 des Bescheids des Beklagten zur Befristung der Vermittlererlaubnis nicht isoliert anfechtbar ist: Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung von Ziffer I Abs. 1 des Bescheides des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-122523-07-0101) den Bescheid vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az6. 64-12253-07.0101) den Bescheid dahingehend zu Ändern, dass die streitgegenständliche Vermittlererlaubnis bis zum 30. Juni 2021 gilt, äußerst hilfeweise für den Fall, dass das Gericht die Sache insoweit nicht für spruchreif hält: Der Beklagte wird verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 9. März 2013 hinsichtlich der Laufzeit der streitgegenständlichen Vermittlererlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 2. Ziffer I Abs. 1 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird aufgehoben, soweit der Klägerin entsprechend der beigefügten Tabelle in den angeführten Ländern ausschließlich die Vermittlung der von der jeweiligen Landeslotteriegesellschaft veranstalteten Glücksspiele erlaubt wird, hilfsweise für den Fall, dass das Gericht den Antrag zu 2. für unzulässig oder unbegründet hält, weil die Regelung in Ziffer I Abs. l des Bescheids des Beklagten zur Einspielung von Spieltipps bei der jeweils landeseigenen Lotteriegesellschaft nicht isoliert anfechtbar ist: Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung von Ziffer I Abs. 1 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) den Bescheid dahingehend zu ändern, dass die Klägerin in einem Land generierte Spieltipps an eine der Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks ihrer Wahl vermitteln darf. Äußerst hilfsweise für den Fall, dass das Gericht die Sache insoweit nicht für spruchreif hält: Der Beklagte wird verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 22. März 2013 hinsichtlich der Wahl der Landeslotteriegesellschaft, bei der die Klägerin Spielaufträge einspielen kann, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 3. Ziffer I Abs. 2 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Ände-rungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird insoweit aufgehoben, als die im Erlaubnisantrag vom 22. März 2013 tabellarisch be-schriebene Produktausgestaltung zum Bestandteil der Erlaubnis gemacht wird. Hilfsweise für den Fall, dass das Gericht den Antrag zu 3. für unzulässig oder unbegründet hält, weil die Regelung in Ziffer I Abs. 2 des Bescheids des Beklagten nicht isoliert anfechtbar ist: Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung von Ziffer I Abs. 2 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungs-bescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) den Bescheid dahingehend zu ändern, dass die Klägerin die vermittelten Spielgemeinschafts-produkte nach ihrer Wahl zusammenstellen kann, ohne an die im Erlaubnisantrag vom 22. März 2013 tabellarisch beschriebene Produktausgestaltung gebunden zu sein. Äußerst hilfsweise für den Fall, dass das Gericht die Sache insoweit nicht für spruchreif hält: Der Beklagte wird verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 22. März 2013 hinsichtlich der Zusammen-stellung der vermittelten Spielgemeinschaftsprodukte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 4. Die Nebenbestimmung zu Ziffer l des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4, Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird insoweit aufgehoben, als Änderungen der Teilnahme-bedingungen bzw. Geschäftsbedingungen der Klägerin der vorherigen Zustimmung bedürfen. 5. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 2 des Bescheids des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird aufgehoben. Hilfsweise für den Fall, dass das Gericht den Antrag zu 5. für unzulässig oder unbegründet hält, weil die Regelung in der Nebenbestimmung zu Ziffer 2 des Bescheids des Beklagten nicht isoliert anfechtbar ist: Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung von Ziffer 2 des Bescheids des Beklagten vom 8.August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) den Bescheid dahingehend zu ändern, dass die Klägerin die vermittelten Spielgemeinschaftsprodukte nach ihrer Wahl zusammenstellen kann, ohne dass für die Erlaubnis die unter Ziffer I. des Bescheids in Bezug genommene, im Erlaubnisantrag vom 22. März 2013 tabellarisch beschriebene Produktausgestaltung maßgeblich ist, und ohne dass die Klägerin Änderungen der vermittelten Produkte oder neue Produkte anzeigen muss oder dies der Zustimmung des Landes C. bedarf. Äußerst hilfsweise für den Fall, dass das Gericht die Sache insoweit nicht für spruchreif hält: Der Beklagte wird verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 22. März 2013 hinsichtlich der Zusammenstellung und nachträglichen Änderung der vermittelten Spielgemeinschaftsprodukte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 6. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 3 Abs. 3 des Be-scheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird insoweit aufgehoben, als Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der vorherigen Zustimmung bedürfen. 7. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 5 des Bescheids des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird insoweit aufgehoben, als Änderungen der Rechtsform bei der Klägerin zustimmungspflichtig, bei beauftragten Dritten anzeige- und zustimmungspflichtig sind. 8. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 6 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/ 0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird aufgehoben. 9. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 9.1 und 9.2 Abs. 2 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird aufgehoben. Hilfsweise für den Fall, dass das Gericht den Antrag zu 9. für unzulässig oder unbegründet hält, weil die Regelung in der Nebenbestimmung zu Ziffer 9.1 und 9.2 Abs. 2 des Bescheids des Beklagten nicht isoliert anfechtbar ist: Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung von Ziffer 9. l und 9.2 Abs. 2 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) den Bescheid dahin-gehend zu ändern, dass die Klägerin die Identifizierung der Spielteilnehmer zum Ausschluss Minderjähriger von der Spielteilnahme beim Internet-Vertrieb wie auf Seite 12 ff. des Erlaubnisantrags vom 22. März 2013 näher be-schrieben durch die Nutzung des Moduls „Identitäts-Check mit Q-Bit" der Schufa Holding AG oder alternativ das „Post-Ident-Verfahren" der Deutsche Post AG oder ein in der Schutzwirkung gleichwertiges Altersveriflkations-verfahren sicherstellen kann. Äußerst hilfsweise für den Fall, dass das Gericht die Sache insoweit nicht für spruchreif hält: Der Beklagte wird verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 22. März 2013 hinsichtlich der Wahl des Verfahrens zur Identifizierung von Spielteilnehmern beim Internet-Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 10. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 9.2 Abs. l und 2 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird aufgehoben. Hilfsweise für den Fall, dass das Gericht den Antrag zu 10. für unzulässig oder unbegründet hält, weil die Regelung in der Nebenbestimmung zu Ziffer 9.2 Abs. l und 2 des Bescheids des Beklagten nicht isoliert anfechtbar ist: Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung von Ziffer 9.2 Abs. l und 2 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) den Bescheid dahingehend zu ändern, dass die Authentifizierung der Spielteilnehmer beim Internet-Vertrieb wie auf Seite 14 des Erlaubnisantrags vom 22. März 2013 näher beschrieben durch einen vom Spieler selbst bestimmten Spielernamen und ein frei wählbares, persönliches Passwort oder ein in der Schutzwirkung gleichwertiges Verfahren sichergestellt werden kann. Äußerst hilfsweise für den Fall, dass das Gericht die Sache insoweit nicht für spruchreif hält: Der Beklagte wird verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 22. März 2013 hinsichtlich der Authentifizierung von Spielteilnehmern beim Internet-Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 11. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 9.3 des Bescheids des nicht isoliert anfechtbar ist: Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung von Ziffer 9.3 des Bescheids des Beklagten vom 8.August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) den Bescheid dahingehend zu ändern, dass ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von 150 Euro zulässig ist, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausbezahlt werden, und dass die abschließende Freischaltung innerhalb von 14 Tagen erfolgen muss. Äußerst hilfsweise für, den Fall, dass das Gericht die Sache insoweit nicht für spruchreif hält: Der Beklagte wird verpflichtet, über den Erlaubnisantrag der Klägerin vom 22. März 2013 hinsichtlich der Zulässigkeit eines vorläufigen Spiels beim Internet-Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. 12. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 12 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird aufgehoben. 13. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 15 des Bescheids des Be klagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird aufgehoben. 14. Die Nebenbestimmung zu Ziffer 17 des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) wird insoweit aufgehoben, als auch bei der Vermittlung von Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche ein Abgleich mit der Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV oder ein anderes Verfahren des Sperrdatenabgleichs durchzurühren ist. 15. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Für den Fall, dass das Gericht die vorgenannten umgestellten Haupt- und Hilfsanträge für unzulässig oder unbegründet hält, weil die streitgegenständlichen Regelungen der der Klägerin erteilten Vermittlererlaubnis nicht isoliert anfechtbar sind bzw. die hilfsweise gestellten Verpflichtungsanträge nicht isoliert geltend gemacht werden können, beantragen wir höchst hilfsweise: Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin unter Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 8. August 2013 (Az. 24-12253/0007/0101) in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 24. Juni 2014 und vom 4. Juli 2014 (Az. 64-12253-07-0101) eine Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung mit folgendem Inhalt zu erteilen: I. Der G. M. GmbH & Co. KG, N.---straße , C1. , vertreten durch die G. M. Verwaltungs-GmbH, C1. , diese vertreten durch ihren Geschäftsführer Herrn J. T. (im Folgenden „die gewerbliche Spielvermittlerin"), wird rückwirkend ab dem 8. Äugst 2013 bis einschließlich 30. Juni 2021 erlaubt, als gewerbliche Spielvermittlerin die Lotterien „Lotto 6 aus 49", „Spiel 77", „Super 6", „GlücksSpirale" und „Eurojackpot" zu vermitteln. Die gewerbliche Spielvermittlerin kann Spieltipps ihrer Kunden an eine der Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks ihrer Wahl vermitteln. Sonstige Leistungen - etwa sogenannte Premiumleistungen - sind nicht Gegenstand dieser Erlaubnis. II. Die Vermittlung der genannten Glücksspiele wird über die im Antrag dargestellten Vertriebswege Versand per Post, Beilagen sowie im Internet für jedes internetprotokollfähige Endgerät erlaubt. Weitere Vertriebswege bedürfen einer gesonderten Erlaubnis. III.Die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung richtet sich nach den Antragsunterlagen. Diese Unterlagen sind, unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch diese Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen werden, Bestandteil der Erlaubnis. Sollte sich im Rahmen der praktischen Umsetzung der erteilten Erlaubnis Änderungs- oder Ergänzungsbedarf hinsichtlich der vorgelegten o.g. Unterlagen ergeben, behalte ich mir eine Anpassung dieses Bescheides vor. Daneben sind für die Tätigkeit als gewerbliche Spielvermittlerin die gesetzlichen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und die Ausführungsgesetze sowie weitere glücksspielrechtliche Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder maßgeblich. IV. Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig, Nebenbestimmungen: 1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen/ Teilnahmebedingungen sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere des Glücksspielstaatsvertrags, der Ausführungsgesetze sowie weiterer glücksspielrechtlicher Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder, zu diesen oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. 2. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spiel Vermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht. Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen. 3. Ein Wechsel der zur Vertretung der gewerblichen Spielvermittlerin berechtigten Personen ist in planbaren Fällen mindestens einen Monat vorher, in anderen Fällen (z. B. Tod, schwere Erkrankung) ohne schuldhaftes Zögern, unter Vorlage 3.1 eines Führungszeugnisses (§ 30 Abs. 5 BZRG), 3.2 sofern es sich bei einem gesetzlichen Vertreter nicht um einen deutschen Staatsangehörigen handelt, eines Aus-zugs aus dem Ausländerzentralregister und 3.3 eines aktuellen Auszugs aus dem Gewerbezentralregister (§ 150 GewO) anzuzeigen. Die vorzulegenden Unterlagen dürfen nicht älter als 3 Monate sein. 4. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielver-mittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beab-sichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. 5. Die Geschäftsbeziehungen mit den Spielteilnehmern sind so zu gestalten, dass sämtliche angefallenen Gewinne an die Spielteilnehmer ausgekehrt werden. 6. Ein Wechsel des Treuhänders oder der Treuhänderin ist unverzüglich anzuzeigen. Ein mit einem neuen Treu-händer oder einer neuen Treuhänderin geschlossener Vertrag ist vorzulegen. Die gewerbliche Spielvermittlerin oder der von ihr beauf-tragte Treuhänder oder die von ihr beauftragte Treuhände-rin hat zu jeder Zeit eine Berufshaftpflichtversicherung (Vermögensschadenhaftpflichtversicherung) nachweisen zu können. Haftungsansprüche aus beruflichem Fehl-verhalten sind dabei mit Deckungsbeiträgen von mindes-tens 250.000,- Euro pro Schadensfall und mindestens 1 Mio. Euro für alle Schadensfälle eines Jahres zu versichern. Eine Änderung der mit dem Antrag vorgelegten Versicherungen ist mir unverzüglich anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in diesem Fall, vorbehalten. 7. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Dafür haben die Spielteilnehmer sich bei ihrer erstmaligen Registrie-rung durch die Übermittlung der persönlichen Daten (Name, Anschrift, Geburtsdatum) zu identifizieren und ihre Kontoverbindung oder Kreditkartendaten anzugeben. 7.1 Im Internet ist der Ausschluss Minderjähriger Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten. a) Identifizierung Der Ausschluss Minderjähriger ist durch die Nutzung des Moduls „Identitäts-Check mit Q-Bit" der Schufa Holding AG (Schufa) sicherzustellen. Wird die Identität des Spielteilnehmers nach Abgleich der Daten der betreffen-den Person im Datenbestand der Schufa bestätigt, kann der Spielteilnehmer mit dem Lottospiel auf der Internetseite beginnen. Führt der Schufa-Identitäts-Check zu keinem Ergebnis, hat die gewerbliche Spielvermittlerin den Spielinteressenten aufzufordern, zusätzlich eine Face-to-Face-Kontrolle (z.B. durch das Post-Ident-Verfahren) durchzuführen. Erfolgt auf diesem Weg keine persönliche Identifikation des Spielinteressenten, ist er vom Mitspiel auszuschließen. b) Authentifizierung Für jeden Spielteilnehmer ist ein Mitspielkonto einzu-richten und eine feste Kundennummer zuzuteilen. Für jede Spielteilnahme ist eine Authentifizierung durch einen vom Spielteilnehmer selbst bestimmten Spielernamen und ein frei wählbares, persönliches Passwort vorzusehen, die allein dem Spielteilnehmer bekannt sind. Die Spielteil-nehmer sind zu verpflichten, das Passwort geheim zu halten. Zudem muss die Möglichkeit bestehen, das Pass-wort jederzeit zu ändern. Die Spielteilnehmer sind regel-mäßig aufzufordern, dies spätestens alle 4 Wochen zu tun. 7.2 Alternativ kann die Identifizierung durch den elektro-nischen Identitätsnachweis gemäß § 18 Personal-ausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz erfolgen. Zur Authentifizierung bei jedem nach-folgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt. 7.3 Andere Verfahren, die ein in der Schutzwirkung gleichwertiges Schutzniveau im Hinblick auf den Ausschluss der Teilnahme Minderjähriger gewährleisten, können nach vorheriger Anzeige bei mir verwendet werden. 7.4 Bis zur endgültigen Verifizierung der vom Spielteilnehmer registrierten Daten ist ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 Euro zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zu-lassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos muss binnen 14 Tagen erfolgen. 7.5 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteil-nehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlung verwen-deten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. 8 . Das Sozialkonzept des gewerblichen Spielvermittlers ist in allen Punkten umzusetzen. Änderungen des Sozialkonzepts sind mir anzuzeigen. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die Wirksamkeit des Sozialkonzepts für den Bereich der Vermittlung über das Internet wissenschaftlich evaluieren zu lassen. Ein Bericht über die Evaluierung ist mir 24 Monate vor Ablauf dieses Erlaubnisbescheids vorzulegen und hat die gesamte Dauer der Internetvermittlung auf Grundlage dieses Bescheides zu umfassen. 9. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat innerhalb von neun Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. 10. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen zum Datenschutz zu beachten. Im Umgang mit datenschutzrechtlich relevanten personenbezogenen Daten ist äußerste Sorgfalt zu wahren. 11. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikates nach ISO/IEC 27001:2005 oder eines gleichwertigen Nachweises als erbracht. 12. Die gewerbliche Spielvermittlern ist verpflichtet, bei der Vermittlung von Lotterien mit mehr als zwei Ziehungen pro Woche zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 23 GlüStV durchzuführen. 13. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbeson-dere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielge-setze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den in diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist. Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen. Die Klage sei unzulässig. Soweit die Klägerin einzelne Bestimmungen der ihr erteilten Erlaubnis anfechte, sei dies nicht isoliert möglich. Es handele sich bei sämtlichen angesprochenen Regelungen um Inhaltsbestimmungen, die den Inhalt der erteilten Erlaubnis präzisierten und nur durch eine auf den Erlass eines nicht durch die Nebenbestimmungen modifizierten Verwaltungsakts zielende Verpflichtungsklage angegriffen werden könnten. Bei den angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis stehe die inhaltliche Konkretisierung der Erlaubnis eindeutig im Vordergrund, es gehe nicht um bloß abtrennbare Nebenbestimmungen einer bereits verbindlich festgesetzten Rechtsfolge. Selbst wenn einzelne Bestimmungen der der Klägerin erteilten Erlaubnis ungeachtet dessen als echte Auflagen angesehen würden, scheide deren isolierte Anfechtung aus. Die Nebenbestimmungen seien nämlich insgesamt erforderlich, um überhaupt eine Befreiung der Klägerin vom vertraglichen Vermittlungsverbot im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens zu ermöglichen. Sobald eine dieser Bestimmungen aufgehoben werde, führe dies zu einem rückwirkend entstandenen Ermessensdefizit. Dies habe dann die Rechtswidrigkeit der nach Aufhebung einer einzelnen Bestimmung verbliebenen Entscheidung zur Folge. Eine isolierte Aufhebung einer Nebenbestimmung überschreite daher zugleich die der gerichtlichen Kontrolle von Ermessensentscheidungen in § 114 VwGO gesetzten Grenzen. Auch der höchst hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag sei unzulässig. Insoweit fehle es an der Spruchreife, weil das Gericht nicht ermächtigt sei, anstelle der Verwaltung einen konkret formulierten Verwaltungsakt selbst zu erlassen. Entsprechend stellten die ausformulierten Nebenbestimmungen einen nicht antragsfähigen Inhalt dar. Bei sachgerechter Auslegung des gesamten Klagebegehrens gehe es der Klägerin erkennbar um den Erhalt einer in ihrem Sinn unbeschränkten Erlaubnis für die von ihr betriebene Spielvermittlung. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang die Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des Staatsvertrags rüge, erstrebe sie in Wirklichkeit eine unzulässige Normenkontrollklage. Die Klage sei im Übrigen unbegründet, die angefochtenen Bestimmungen seien rechtmäßig. Hierzu wird zunächst auf die Begründung der angefochtenen Entscheidungen verwiesen und ergänzend ausgeführt: Entgegen der Auffassung der Klägerin könne sie ihre Vermittlungstätigkeit nicht erlaubnisfrei ausüben. Die Erlaubnispflicht sei eine Folge der autonomen Entscheidung der Landesgesetzgeber, die durch Regelungen des Unionsrechts nicht eingeschränkt werde. Die Ausgestaltung des Glücksspielrechts, für das eine gemeinschaftliche Kompetenz fehle, könne von den Ländern selbständig reguliert werden. Das umfasse auch die Kompetenz, die Vermittlung von Glücksspielen einer Erlaubnispflicht zu unterwerfen und diese auszugestalten. Von dieser Kompetenz hätten die Landesgesetzeber mit dem Ersten Änderungsstaatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in unionsrechtlich unbedenklicher Weise Gebrauch gemacht. Auch dessen praktische Anwendung sei insbesondere mit dem Unionsrecht vereinbar, sie genüge der Verpflichtung zu kohärentem und systematischem Vorgehen. Soweit die Klägerin das Werbeverhalten der Gesellschaften des DLTB in den Vordergrund stelle, wirke sich dieses auf die Klägerin schon nicht aus, so dass es unerheblich sei, ob angebliche Wettbewerbsverstöße im Bereich des Lotterierechts überhaupt auch nach der neuen Rechtslage geeignet seien, die Inkohärenz der Regelungen in anderen (monopolisierten) Glücksspielbereichen zu begründen. Die inhaltlichen Anforderungen an die Voraussetzungen einer Erlaubnis zur Spielvermittlung genügten auch dem gemeinschaftsrechtlichen Transparenzgebot. Es werde verkannt, dass die Vorgaben des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV durch die langjährige Rechtsprechung zu einzelnen Tatbestandsmerkmalen hinreichend bestimmt und bestimmbar seien. Von Programmsätzen oder bloßen Gesetzeszielen könne daher keine Rede sein. Die Regelungen des Vertrags seien auch verfassungsgemäß. Insbesondere bei der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, der wirksamen Suchtbekämpfung und der Eindämmung der Kriminalität handele es sich um auch berufliche Verbote rechtfertigende überragend wichtige Gemeinwohlbelange. Dazu zählten die Kanalisierung des Glücksspiels, die Eindämmung des illegalen Glücksspiels, der Jugend- und Spielerschutz, die Sicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung von Glücksspielen, der Schutz vor betrügerischen Machenschaften und die Abwehr von mit Glücksspielen verbundener Folge- und Begleitkriminalität. In Wahrnehmung dieser Aufgaben stehe den Ländern als Gesetzgebern ein weiter Gestaltungsspielraum offen, von dem sachgerecht Gebrauch gemacht worden sei. Das gelte insbesondere für § 19 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GlüStV. Die Norm verhindere die Ausbeutung des natürlichen Spieltriebs zu gewerblichen Gewinnzwecken, indem gesichert werde, dass vom Spielteilnehmer kein unzumutbar hohes Entgelt für die Dienstleistungen der Vermittler erbracht werden muss. Zudem sei die Möglichkeit der Vermittler damit begrenzt, unverhältnismäßige Werbe- und Vertriebstätigkeiten zu finanzieren, um Spieler zu verstärkten Spielteilnahmen zu verleiten. Ziel der Regelung sei es dagegen nicht, Vermittlern Einnahmen zu sichern. In gleicher Weise sei das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV gerechtfertigt. Die besonderen Gefahren einer Internetvermittlung würden von der Klägerin bei ihrem Vortrag völlig außer Acht gelassen. Die Lockerung in § 4 Abs. 5 GlüStV gebe hinreichend Spielraum, um im Rahmen von Ausnahmen eine bessere Steuerung der Vermittlung zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV zu erreichen. Unabdingbar sei bei solchen Erlaubnissen eine restriktive Ausgestaltung zur Regelung des Identifizierungs- und Authentifizierungsgebots sowie der Höchstmengenbegrenzung. Soweit sich die Klägerin darauf berufe, dass die Entscheidung durch das Glücksspielkollegium wegen Missachtung des Demokratieprinzips verfassungswidrig sei, werde verkannt, dass dessen Mitglieder personell zweifelsfrei demokratisch legitimiert seien. Die Einrichtung des Glückspielkollegiums sei materiell durch die Zustimmung aller Länderparlamente zum diese vorsehenden Staatsvertrag legitimiert. Auch die Verwaltungstätigkeit des Kollegiums selbst unterliege keinen Bedenken. An keiner Stelle der Verfassung sei eine Pflicht eines Bundeslandes festgeschrieben, Landesgesetze selbst auszuführen. Die eigenverantwortliche Wahrnehmung bleibe auch gewahrt, wenn Übertragungen von Verwaltungskompetenzen begrenzt und durch sachliche Gründe gerechtfertigt seien. Das sei vorliegend der Fall. Im hier allein zu beurteilenden Bereich der Erlaubniserteilung verbleibe jedem Land außerhalb des gebündelten und ländereinheitlichen Verfahrens eine substantielle Verwaltungszuständigkeit. Das gebündelte Verfahren selbst diene der Verwaltungsvereinfachung und damit einem legitimen Ziel staatlichen Handelns. Zudem seien die Kompetenzen des Kollegiums durch die Geltungsdauer des Vertrags und Kündigungsmöglichkeiten begrenzt. Zwar könne der Vertreter eines Landes im Glücksspielkollegium überstimmt werden, es entspreche aber dem legitimen Gestaltungswillen der Bundesländer, auf der Vollzugsebene zur Sicherung der Effektivität des Verwaltungsverfahrens Mehrheitsentscheidungen zu akzeptieren und auch zu vollziehen, wenn ein Land selbst im Glücksspielkollegium überstimmt worden sei. Es sei nicht ersichtlich, warum das Bundesstaatsprinzip dem demokratisch zustande gekommenen Willen aller Bundesländer entgegenstehen sollte, wonach in einem einvernehmlich geschlossenen Staatsvertrag Mehrheitsentscheidungen vorgesehen sind. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien auch im Einzelnen rechtmäßig. Soweit die Befristung der Erlaubnis angegriffen werde, ergebe sich aus § 9 Abs. 4 GlüStV eindeutig, dass die Erlaubnis zu befristen sei. Nach § 32 GlüStV seien die Auswirkungen des Staatsvertrags 5 Jahre nach Inkrafttreten zu evaluieren. Schon um die Verwertung der gewonnenen Erkenntnisse zu ermöglichen, sei die Befristung gerechtfertigt. Die Regelungen in Ziffer I Abs. 2 und Ziffer 6 der Nebenbestimmungen seien rechtmäßig. Der Staatsvertrag regle allein das Spiel im Bundesgebiet, Vermittlungsgeschäfte außerhalb des Gebiets seien von der Erlaubnis nicht gedeckt und infolgedessen auch nicht geregelt. Für im Bundesgebiet befindliche Spielteilnehmer gelte, dass der Aufenthaltsort des Spielteilnehmers maßgeblich sei. Die Pflicht zur Einzahlung der Spieleinsätze bei dem jeweiligen Veranstalter folge zudem unmittelbar aus dem Bundesstaatsprinzip. Aus diesem ergebe sich, dass Glücksspiele nur in dem jeweiligen Bundesland mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet und vermittelt werden dürften. Die bundesweit tätigen Erlaubnisnehmer erhielten daher trotz der Entscheidung durch das beklagte Land keine bundesweite Erlaubnis, sondern nur eine gebündelte Erlaubnis für die einzelnen Bundesländer. Es bleibe damit der Grundsatz unangetastet, dass jede Erlaubnis örtlich begrenzt auf das jeweilige Bundesland gelte. Die Verfassungsmäßigkeit des so verstandenen Regionalitätsprinzips sei vom Bundesverfassungsgericht bereits mit Beschluss vom 14.Oktober 2008 -1 Bar 928/08 - bestätigt worden. Die Belastungen, die sich daraus ergäben, dass die Klägerin als Vermittlerin des Glücksspiels den Aufenthaltsort des Spielers ermitteln müsse, seien hinzunehmen, da die Erlaubnis nur für das Gebiet des jeweiligen Landes gelte. Die Nebenbestimmungen in Ziffer I Abs. 2 und Ziffer 2 S. 2 seien rechtmäßig. Es sei in keiner Weise ersichtlich, warum die Privatautonomie oder die Vertragsfreiheit der Klägerin rechtswidrig beeinträchtigt sein solle. Es liege auf der Hand, dass neben der Änderung allgemeiner Geschäftsbedingungen auch die Änderung des Regelungsgehalts einer Erlaubnis eine erneute Erlaubnispflicht auslöse. Das erfasse auch und gerade Änderungen der vermittelten „Produkte“, nur dies ermögliche eine effektive Kontrolle der Geschäftstätigkeit der Klägerin. Diesem Ziel dienten auch die weiteren Nebenbestimmungen in Ziffern 3 bis 5 der Erlaubnis. Die Regelungen in Ziffer 9 der Nebenbestimmungen folgten zwingend aus § 4 Abs. 5 Satz 2 GlüStV. Danach sei vor jeder Erlaubniserteilung sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Dies gelte auch für Spielvermittler. Angesichts des hohen verfassungsrechtlichen Rangs des Jugendschutzes müsse eine Gefährdung von Kindern und Jugendlichen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden. Eine Relativierung anhand einer Risikoeinschätzung komme daher nicht in Betracht. Die Nebenbestimmung unter Ziffer 12 diene allein der Durchsetzung der gesetzlichen Pflicht, mindestens 2/3 der Spieleinnahmen an den Veranstalter abzuführen. Die Regelung konkretisiere die Qualität der vorzulegenden Unterlagen sowie den Zeitpunkt der Vorlage und sei für die effektive Kontrolle der gesetzlichen Pflichten erforderlich, um ein einheitliches und praktikables Verfahren zu sichern. Die Nebenbestimmung Ziffer 15 diene gleichfalls der effektiven Kontrolle, wenn es notwendig sein sollte, speziell ausgebildete Sachverständige einzusetzen. Auch Ziffer 17 der Nebenbestimmungen sei rechtmäßig. Der Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungs- und Schutzkonzepts des Vertrags ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Diese Gefahr werde erheblich erhöht, wenn anderweitig gesperrten Spielern die Möglichkeit gegeben werde, im Lotteriebereich weiterhin ihrer Glücksspielsucht nachzugehen. Dementsprechend schreibe § 4 Abs. 5 GlüStV vor, den Ausschluss gesperrter Spieler zu gewährleisten. Das gelte auch für die in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausgenommenen Lotterien. Dies folge aus der Auffassung des Glücksspielkollegiums, dass der Vertriebsweg Internet ausnahmslos nur eröffnet werden dürfe, wenn gesperrte Spieler nicht auf diesem Weg Zugang zu Spielmöglichkeiten erhielten. Das gelte auch für die von der Klägerin vermittelten Spielmöglichkeiten. Im Übrigen sei die Beklagte insoweit an die Auffassung des Glücksspielkollegiums gebunden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e: Das Rubrum ist von Amts wegen zu ändern, im Land Nordrhein-Westfalen ist die Beteiligung von Behörden im Verwaltungsstreitverfahren nicht vorgesehen, so dass sich die Klage gegen den Rechtsträger der Behörde richtet, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat. Das angerufene Gericht ist mit dem Beitritt des Landes Nordrhein-Westfalen zum Ersten Änderungsstaatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen nach § 52 Nr. 3 Sätze 2 und 5 VwGO örtlich zuständig, da die Erlaubnis vom beklagten Land auf der Grundlage des § 19 GlüStV getroffen worden ist. Zwar handelt es sich hier nicht um die Entscheidung einer gemeinsamen Behörde mehrerer oder aller Länder, und es liegt auch nicht der Regelfall einer Behörde vor, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt. Diese Tatbestandsalternative geht erkennbar davon aus, dass entweder eine Bundesbehörde tätig wird oder eine Landesbehörde, die innerhalb eines Landes für mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke zuständig ist. Ungeachtet dessen entspricht es dem Zweck der Vorschrift, bei bundesweiter Zuständigkeit einer Landesbehörde aufgrund eines Staatsvertrags deren Handeln dem einer Bundesbehörde gleichzustellen. Ein Vorverfahren nach §§ 68 f. VwGO ist nicht erforderlich. Hierzu ist allein auf das Landesrecht der Behörde abzustellen, die bundesweit für alle Länder tätig wird. Eine Regelung, nach der gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ein Vorverfahren bei Verwaltungsakten einer obersten Landesbehörde im Bereich des Glücksspielrechts ausdrücklich vorgeschrieben ist, enthielt das Niedersächsische Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung zur Zeit der Klageerhebung nicht und ist auch im Niedersächsischen Justizgesetz derzeit nicht vorhanden. Der Beiladung des Glücksspielkollegiums bedarf es ungeachtet des Vorbringens der Beteiligten nicht. Dafür ist unabhängig von den durch die Klägerin aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen für das gerichtliche Verfahren entscheidend, dass das Glücksspielkollegium nach §§ 19 Abs. 2 Satz 2, 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV im Rahmen des Verfahrensgegenstandes den beteiligten Behörden als Organ dient und damit dem beklagten Land zuzurechnen ist. Die Klage hat nur bezüglich der seit Erlass der ersten Erlaubnis unveränderten angegriffenen Nebenbestimmungen 6 und 17 Erfolg, im Übrigen ist die Klage abzuweisen. Dabei gilt für die von der Klägerin formulierten Anträge im Einzelnen: Soweit die Klägerin mit ihrem Antrag zu 1 anstrebt, die Beklagte zu verpflichten, ihr über den 7. August 2018 hinaus bis zum Ablauf des 30. Juni 2021 eine Erlaubnis zu erteilen, ist das Begehren nicht mit der Anfechtungsklage durchsetzbar. Selbst wenn man zu Gunsten der Klägerin annimmt, im Fall der Befristung eines Verwaltungsakts und der damit verbundenen Ablehnung seiner zuvor beantragten unbefristeten oder für eine darüber hinausgehende Dauer angestrebten Erteilung sei diese als Nebenbestimmung mit der Anfechtungsklage angreifbar, ist vorliegend eine Anfechtungsklage nicht statthaft. Klageziel ist nämlich nicht die Aufhebung der Befristung als solche, sondern es geht darum, über die erteilte Erlaubnis hinaus deren Verlängerung für einen bestimmten Zweitraum zu erreichen. Das kann allein durch eine Anfechtung der Befristung nicht herbeigeführt werden. Diese vom ergangenen Verwaltungsakt abweichende andere Fristsetzung, die hier von der Klägerin angestrebt wird, weil die Erlaubnis nur befristet erteilt werden darf, ist nur mit der Verpflichtungsklage durchzusetzen. Diesem auf eine isolierte Entscheidung zur Geltungsdauer bezogenen Begehren steht auch nicht der Einwand des beklagten Landes entgegen, einzelne Regelungen der Erlaubnis seien nicht angreifbar. Dass die Regelungen untereinander in einem unlösbaren Zusammenhang stehen, der zur Folge hätte, dass auch nur die Änderung eines einzelnen Details allein durch eine vollständige Neugestaltung der Erlaubnis behoben werden könnte überzeugt nicht. Eine solche Begrenzung der gerichtlichen Kontrolle folgt insbesondere nicht daraus, dass auf die Erteilung einer Vermittlungserlaubnis nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV kein Rechtsanspruch besteht. Dazu bedarf es keiner Entscheidung, ob die Erteilung der Erlaubnis im Rahmen eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt oder eines präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt ergeht. Unabhängig von der Einordnung bleibt nämlich festzuhalten, dass die Regelung nur Bestand haben kann, wenn sie den verfassungsrechtlichen Gewährleistungen des Art. 12 des Grundgesetzes und der unionsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit gerecht wird. Das hat zur Folge, dass die Entscheidung der Beklagten, auch wenn sie zweifelsfrei in deren Ermessen steht, die Bindungen aus diesen Garantien beachten muss und jedenfalls insoweit gerichtlicher Kontrolle bezüglich der Einzelregelungen zugänglich ist, als die angegriffenen Regelungen nicht durch die Ziele des Vertrags gerechtfertigt werden können und kein Anhalt dafür besteht, dass die Annahme der Erlaubnisvoraussetzungen ohne Aufnahme geänderter oder aufgehobener Nebenbestimmungen insgesamt in Frage gestellt wäre. Für diese Annahme genügt nicht der schlichte Verweis auf den Charakter der Entscheidung als Ermessensentscheidung, es ist vielmehr erforderlich, dass die Bedeutung jeder einzelnen aller angegriffenen Bestimmungen für den Bestand der gesamten Erlaubnis objektiv erkennbar ist. Dies ist wie die Abgrenzung von Nebenbestimmungen zu Inhaltsbestimmungen im Rahmen der Begründetheit der Klage zu prüfen. Festgestellt werden kann aber schon hier, dass die Begründung der Erlaubnis für eine derartige Bedeutung jeder einzelnen Regelung nichts erkennen lässt. Ausgehend davon, dass die gewerbliche Vermittlung als Erlaubnistatbestand in § 19 GlüStV angelegt ist, wird als Leitlinie der Entscheidung lediglich genannt, es lägen keine Versagungsgründe im Sinne des § 4 Abs. 2 GlüStV vor, die länderspezifischen rechtlichen Regelungen seien bei Beachtung der Auflagen erfüllt und den Zielen des § 1 GlüStV sei Rechnung getragen worden. Diese Begründung rechtfertigt jedenfalls nicht, die für die Kontrolle von Nebenbestimmungen allgemein geltenden Grundsätze von vornherein nicht anzuwenden, solange eine isolierte Überprüfung einzelner Regelungen die Beachtung dieser Zielsetzungen nicht in Frage stellt. Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass die Kammer keine Veranlassung sieht, im Rahmen des vorliegenden Begehrens anzunehmen, die Klägerin verfolge mit ihren Anträgen, soweit diese als Verpflichtungsbegehren zulässig sein sollten, gleichzeitig die (deklaratorische) Aufhebung der erteilten Erlaubnis. Es ist offenkundig, dass die Klägerin mit dem vorliegenden Verfahren jedenfalls verhindern will, auch nur zeitweise keine Erlaubnis zur Vermittlung zu besitzen. Soweit die Klägerin daher Verpflichtungsbegehren formuliert, sind diese erkennbar darauf gerichtet, die Erlaubnis so zu ändern, dass bis zur Änderung der Klägerin nicht entgegengehalten werden kann, sie besitze keine Erlaubnis. Das beklagte Land ist durch die Entscheidung der Kammer dann ggf. nur gehindert, nach Rechtskraft abweichend von der Entscheidung aus den geänderten Regelungen zum Nachteil der Klägerin vorzugehen. Die Hilfsanträge zu 1. sind unbegründet. Das beklagte Land ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Erlaubnis nach Maßgabe des § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend zu befristen ist; die in der Erlaubnis enthaltene Frist ist rechtmäßig. Dabei geht die Kammer, soweit es für die vorliegende Entscheidung darauf ankommt, von der Vereinbarkeit des Ersten Änderungsvertrags zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland mit dem Europäischen Recht und dem Verfassungsrecht aus. Das betrifft insbesondere die Vorschriften zu Lotterien im Sinn des § 22 Abs. 1 GlüStV, das in § 10 Abs. 2 und 6 GlüStV näher umschriebene Monopol und die daran anknüpfenden Regelungen zur Vermittlung solcher Lotterien. Es kommt daher nicht darauf an, ob ein Anspruch der Klägerin, einzelne Bestimmungen der erteilten Erlaubnis zu ändern oder aufzuheben, überhaupt in Betracht käme, wenn der genannte Vertrag wegen vorrangigen europäischen Rechts nicht anwendbar oder verfassungswidrig wäre. Das beklagte Land stellt zu Recht darauf ab, dass das gesamte Glücksspielrecht zu den autonomen Rechtsbereichen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union zählt, was diesen erlaubt, diese Bereiche im Einklang mit ihrer eigenen Wert- und Verfassungsordnung zu gestalten und unter Beachtung der Bindungen durch die Dienstleistungsfreiheit und die Grundrechte den Zugang zu Glücksspielen zu eröffnen. Dass die Entscheidung, im Bereich der Lotterien nach § 22 Abs. 1 GlüStV das staatliche Monopol aufrechtzuerhalten, die damit gezogenen Grenzen überschreitet, kann die Kammer nicht feststellen. Dabei ist es der Vortrag der Klägerin zunächst unerheblich, die Regelung diene allein fiskalischen Interessen, die dies ausblendende Gesetzesbegründung sei unwahr und infolgedessen die Regelung insgesamt nichtig. Darauf kommt es schon deshalb nicht an, weil, wie die Klägerin in ihren Schriftsätzen umfangreich belegt hat, jedenfalls den gesetzgebenden Körperschaften der Länder die fiskalischen Interessen, die mit den Regelungen verknüpft sind, offenkundig bewusst waren. Das ergibt sich im Übrigen ohnehin aus dem selbstverständlichen Umstand, dass die Veranstaltung von Lotterien zwangsläufig mit Gewinnabsichten verbunden ist. Es ist deshalb nur ergänzend auf § 10 Abs. 5 GlüStV hinzuweisen, der offenbar macht, dass schon nach dem Wortlaut des Vertrags das erhebliche fiskalische Potential der Lotterieveranstaltungen erkannt und nicht zuletzt aus diesem Grund die Verpflichtung aufgenommen wurde, einen erheblichen Anteil der Einnahmen (Gewinne) aus den Lotterien zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke zu verwenden, um zu verhindern, dass diese uneingeschränkt den Haushaltseinnahmen zugeführt werden. Vor diesem Hintergrund kann die Kammer auch keine unmittelbare, aus der Lebenswirklichkeit ableitbare Verpflichtung erkennen, entgegen der seit Jahrzehnten in Deutschland bestehenden Tradition bei der ohnehin nur auf einen überschaubaren Zeitraum begrenzten Neugestaltung des Glückspielwesens über die Öffnung des Sportwettenbereichs und der vorgesehenen, derzeit tatsächlich nicht umgesetzten Experimentierklausel des § 10 GlüStV hinaus gleichzeitig das Monopol für Lotterien im Sinn des § 22 Abs. 1 GlüStV aufzugeben. Dass die Umgestaltung des Glücksspielrechts mit einer Vielzahl von tatsächlichen und rechtlichen Ungewissheiten verbunden ist, ist angesichts der massiven Schwierigkeiten bei der Umsetzung des § 10a GlüStV für den Sektor der Sportwetten nicht zu übersehen und war auch vorhersehbar. Schon vor diesem Hintergrund und nicht zuletzt auch wegen der gleichzeitigen erheblichen Ungewissheiten, die durch die gleichzeitige Umgestaltung des Spielhallenrechts hervorgerufen wurden und werden, bestand schon kein zwingender Anlass, auch die Lotterieregelungen über das im Vertrag vorgesehene Maß hinaus zu ändern. Dass eine Verpflichtung der Länder anzunehmen wäre, das Glücksspielrecht in allen Teilen völlig neu zu gestalten, ist ohnehin nicht erkennbar, vielmehr liegt die schrittweise Überprüfung unter Berücksichtigung von traditionellen Organisationsformen nahe. Das gilt für den Bereich der staatlich organisierten Lotterien erst recht deshalb, weil – gemessen an den Zielen des Vertrags – schwere und offenkundige Missstände nicht erkennbar sind und auch nicht geltend gemacht werden. Im Gegenteil streiten insbesondere die Ziele des § 1 Nr. 2 und 4 GlüStV massiv für eine strikte und intensive Kontrolle des Zahlenlottos mit planmäßigem Jackpot und den damit in Rede stehenden teilweise exorbitanten Gewinnen. Nur eine durch öffentliche Kontrolle des Spielablaufs gewährleistete Transparenz der Lotteriebedingungen und die durch staatliche Stellen verantwortete oder jedenfalls maßgeblich bestimmte Trägerschaft garantieren erkennbar derzeit eine ordnungsgemäße Durchführung solcher Lotterien. Dass es vergleichbare legale Alternativangebote gegeben hat oder gibt, macht die Klägerin selbst nicht geltend. Der Verweis auf Abwanderung zu illegalen Lottoanbietern ist nicht quantifizierbar und stellt den dauerhaften Bestand der legalen Lotterien offenkundig nicht in Frage, es gibt erkennbar auch keine potentiellen Veranstalter, die insbesondere im Jackpotbereich mit den derzeitigen Veranstaltern im Bundesgebiet konkurrieren könnten. Die Entscheidung, den Lotteriebereich im Sinn des § 22 Abs.1 GlüStV weiter zu monopolisieren, ist daher bei den Lotterieregelungen nicht zu beanstanden. Es gibt ein tragfähig begründetes Interesse daran, diesen attraktiven, legalen und gut überschaubaren Bereich großer Zahlenlotterien zu erhalten und so im Sinn des § 1 GlüStV den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, Das gilt umso mehr, als die Gestaltung dieser Lotterien eine überschaubare Grundlage für die effektive Organisation des Jugendschutzes eröffnet und die Entstehung von Folge- und Begleitkriminalität nach den bisherigen Erfahrungen nicht zu befürchten ist. Auf dieser Grundlage ist die mit der Monopolisierung der Veranstaltung von Lotterien im Sinne des § 22 Abs. 1 GlüStV verbundene Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, des Grundrechts aus Art. 12 Abs.1 des Grundgesetzes und, soweit man zu Gunsten der Klägerin von deren Anwendbarkeit ausgeht, der Art. 15 und 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EUGrCh), nicht zu beanstanden. Die Garantien stehen verfassungsrechtlich unter Gesetzesvorbehalt und europarechtlich unter dem Vorbehalt der Rechtsvorschriften aus Gründen der öffentlichen Ordnung bzw. der Einschränkungen auf gesetzlicher Grundlage, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen und Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Dass die Absicht einer effektiven und transparenten Durchführung großer Zahlenlotterien legitim ist, um das Angebot einer attraktiven legalen Gewinnmöglichkeit mit großen Gewinnen und deren gesicherte Auszahlung problemlos zu garantieren, unterliegt keinem Zweifel. Das bestehende Monopol ist daher jedenfalls derzeit gerechtfertigt, um eine solche Lotterie verlässlich anbieten und durchführen zu können. Die damit eröffneten legalen Mitspielmöglichkeiten ermöglichen der Bevölkerung auch die Teilhabe an Glücksspielen mit überschaubaren Risiken und bieten damit für den Bereich der Lotterien gewichtige Anreize, die den in § 1 GlüStV genannten Gefahren entgegenwirken, an deren Vermeidung ein im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Berufswahlbeschränkung überragendes Interesse der Allgemeinheit besteht. Vor diesem Hintergrund hat die Kammer keinen Zweifel, dass die Monopolisierung dieses Glücksspielbereichs mit den genannten Garantien vereinbar ist. Angesichts des klar abgrenzbaren Regelungsbereichs, der mit anderen Bereichen des Glücksspielwesens nicht in unmittelbarem Zusammenhang steht, kommt es auf die insbesondere zum Sportwettenbereich sonst aufgeworfenen Fragen zur Transparenz und Kohärenz der Regelungen insbesondere des § 10a GlüStV und zur Neuregelung des Spielhallenrechts nicht an. Selbst wenn sich erweisen sollte, dass insbesondere die zu den Sportwetten geltenden Regelungen den unionsrechtlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen, ist nicht erkennbar, dass diese Defizite auf die zum Lotterierecht geltenden Regelungen derart einwirken, dass sie ebenfalls unanwendbar oder verfassungswidrig wären. Etwas anderes folgt zunächst nicht aus dem Urteil des EuGH vom 4. Februar 2016 – C-336/14, das zum Einen ausdrücklich auf den Bereich der Sportwetten beschränkt ist und zum Anderen auch in diesem Zusammenhang nicht die Unvereinbarkeit der Vertragsregelungen zu diesem Bereich mit dem Unionsrecht selbst ausgesprochen hat, sondern nur für den Fall einer solchen Bewertung durch die nationalen Gerichte ausgeschlossen hat, Verstöße gegen diese Bestimmungen zu ahnden. Zum anderen ist auch nicht erkennbar, dass die Regelungen zum hier zu beurteilenden Teil des Lotterierechts den Anforderungen an das Gebot der Kohärenz der glücksspielrechtlichen Bestimmungen nicht gerecht werden. Dieser Bereich des Lotterierechts ist völlig eigenständig, er wird von anderen Glücksspielmöglichkeiten offenbar nicht beeinflusst. Dass die von ihm ausgehenden Einflüsse auf andere Arten des Glückspiels in einer den Zielen des Glücksspielwesens in Deutschland entgegenstehenden Weise die Entwicklung der anderen Glücksspielarten in nicht gewollter Weise behindern oder der Zielsetzung der Regelungen zum Glücksspielwesen in anderen Bereichen des Staatsvertrags zuwiderlaufen, ist nicht erkennbar. Das gilt ausdrücklich auch, soweit in der Vergangenheit die Rechtmäßigkeit der Werbung zu Gunsten der staatlichen Zahlenlotterien in Frage gestellt worden ist. Denn unabhängig davon, dass auch für die Vergangenheit offen geblieben ist, ist, ob die angenommene Rechtswidrigkeit der Werbung überhaupt tatsächlich relevante Folgen für die Kohärenz der Gestaltung insbesondere des Sportwettenbereichs hatte, ist festzustellen, dass nach § 1 Nr. 2 GlüStV nunmehr ausdrücklich auch Ziel der glückspielrechtlichen Bestimmungen ist, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Mit der Aufnahme dieser Kanalisierungsfunktion, die nach § 5 Abs. 1 GlüStV auch ein legitimes Ziel der Werbung ist, kommt selbst einer überzogenen Werbung, für die die Kammer keine greifbaren Anhaltspunkte hat, jedenfalls so lange keine im Rahmen der Kohärenzkontrolle beachtliche Wirkung zu, wie nicht festgestellt werden kann, dass das Spielangebot in anderen Bereichen merklich durch die Marktmacht der Veranstalter der monopolisierten Lotterien eingeschränkt oder behindert wird. Davon kann derzeit angesichts des Umstandes, dass selbst die Klägerin nicht in Frage stellt, dass der Marktanteil der hier untersuchten Lotterien rückläufig ist, nicht ansatzweise die Rede sein. Es bedarf dann erst recht keiner Vertiefung, ob eine solche Entwicklung die Klägerin benachteiligen würde. Erweist sich daher, dass die Bestimmungen des Ersten Änderungsvertrags zum Staatsvertrag zum Glückspielwesen in Deutschland bezüglich der monopolisierten Lotterien mit dem Europarecht und dem Verfassungsrecht vereinbar sind, so bestehen in diesem Zusammenhang auch keine Bedenken gegen die Entscheidung der Länder, die Vermittlung solcher Glücksspiele davon abhängig zu machen, dass hierfür eine Erlaubnis eingeholt werden muss. Die in § 1 GlüStV umschriebenen Zielsetzungen machen das Bedürfnis offenkundig, das Glücksspielwesen zum Schutz der Bevölkerung ordnungsrechtlich zu kontrollieren und in diesem Zusammenhang sicherzustellen, dass die Teilnehmer an der Durchführung der Glücksspiele die Gewähr dafür bieten, dass die Ziele des § 1 GlüStV auch von ihnen beachtet werden. Bei der Ausgestaltung dieses Ziels haben die Länder als Gesetzgeber einen weiten Einschätzungs- und Prognosespielraum. Dass dieser mit der Entscheidung, auch die Vermittlung von Glücksspielen erlaubnispflichtig zu gestalten, in unverhältnismäßiger Weise ausgenutzt worden ist, kann nicht erkannt werden. Dazu genügt es insbesondere nicht, darauf zu verweisen, dass bis 2008 die Tätigkeit der Klägerin im Rahmen der Gewerbefreiheit keinen Beschränkungen unterlag. Gerade die mit den Staatverträgen zum Glücksspielwesen aufgenommenen Versuche, erstmals in Deutschland eine Gesamtregelung des Glücksspiels in transparenter und kohärenter Weise vorzunehmen, rechtfertigen selbstverständlich auch Bestimmungen zu Art und Weise der Organisation des Glücksspiels über die Festlegungen zu Veranstaltern hinaus zu anderen Akteuren auf diesem Markt, die mittelbar Gewinn aus der Durchführung der Glücksspiele erzielen wollen. Das gilt erst recht mit Rücksicht darauf, dass mit der Ausweitung der Informations- und Kommunikationstechnik die Abgrenzung zwischen vermittelnder und veranstaltender Tätigkeit erschwert wird und es deshalb einer gesetzlichen Begrenzung der Tätigkeitsbereiche bedarf. Dabei ergibt sich aus der ordnungsrechtlichen Zielsetzung der Erlaubnis auch ohne weiteres die Befugnis des Gesetzgebers, solche Erlaubnisse unter Widerrufsvorbehalt zu stellen und zu bestimmen, dass sie befristet werden müssen. Der Vereinbarkeit der Erlaubnisregelung mit dem Unionsrecht und dem Verfassungsrecht steht schließlich nicht entgegen, dass die Voraussetzungen zur Erteilung der Erlaubnis zu unbestimmt seien und daher insbesondere dem Transparenzgebot nicht genügten. Zwar besteht nach § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV auf die Erteilung der Erlaubnis kein Anspruch. Diese Regelung rechtfertigt sich schon allein aus dem Umstand, dass es sich beim Glücksspielwesen um einen auch aus ordnungsrechtlichen Gründen begrenzten Markt handelt, bei dem mit der Zahl der Marktteilnehmer das Risiko zwangsläufig steigt, dass die Zielsetzungen des § 1 GlüStV gegenüber den Erwerbsinteressen der Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen zurückgedrängt werden. Jedenfalls bei aus diesem Grund feststellbaren Gefährdungen der ordnungsrechtlichen Zielsetzungen muss es den Behörden der Glücksspielaufsicht möglich sein, die Zulassung von Glückspielbetrieben, soweit hierzu Regelungen wie etwa in §§ 10a, 24 bis 27 GlüStV nicht vorhanden sind, zu begrenzen. Weiter ergibt sich die Unionsrechts- und Verfassungswidrigkeit der Regelungen über die Erlaubnis zur Spielvermittlung auch nicht daraus, dass der Inhalt der Erlaubnis nicht positiv definiert ist, sondern nur in Generalklauseln gefasste Versagungsgründe genannt werden. Dieser Einwand berücksichtigt nicht, dass die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in §§ 19 und 4 Abs. 5 GlüStV vorgesehen und damit als legales Berufsbild ausgestaltet ist. Es spricht daher nichts gegen die Annahme, dass diese Regelungen auf Verwirklichung angelegt sind und die Versagung der Erteilung der hierzu notwendigen Erlaubnisse davon abhängig ist, dass im Einzelfall die Unvereinbarkeit der Zulassung zum Glücksspielmarkt anhand der Ziele des Staatsvertrags belegt wird. Der Bewerber um eine solche Erlaubnis hat daher Anspruch auf eine gerichtlich überprüfbare Entscheidung, für die wegen ihres Grundrechtsbezugs keine Beurteilungsspielräume der Verwaltung bestehen und die, soweit Ermessen eröffnet ist, unter Beachtung der sich aus den Grundrechten und der aus dem europäischen Recht ergebenden Gewährleistungen ermessensfehlerfrei ergehen muss. Dabei gibt auch die Fassung der §§ 1, 4 Abs. 5 GlüStV keinen Anlass, anzunehmen, die Durchsetzung dieser Grenzen einer Versagungsentscheidung sei nicht gerichtlich kontrollierbar. Ausgehend von den als zulässig vorausgesetzten Berufsbildern bedarf eine Versagung einer auf die konkrete Tätigkeit bezogenen Begründung, die den Verstoß gegen die legal definierten Ziele des Vertrags im Einzelfall belegt. Dass diese nicht nach den allgemein für die Kontrolle von Verwaltungsakten geltenden gerichtlichen Maßstäben überprüft werden könnten, vermag die Kammer nicht zu erkennen. Die vorliegende Entscheidung belegt vielmehr das Gegenteil. Die Kammer schließt sich schließlich auch nicht der Auffassung an, die aus den Entscheidungsbefugnissen des Glücksspielkollegiums, das auch an der angegriffenen Entscheidung mitgewirkt hat, oder aus seiner Einbindung in den Verfahrensablauf die Verfassungswidrigkeit des Ersten Änderungsvertrags zum Staatsvertrag im Glücksspielwesen in Deutschland herleitet. Dazu im Einzelnen: Für den hier betroffenen Bereich der Vermittlung von Lotterien jedenfalls ist die Entscheidung der Länder, für bundeseinheitlich gehandhabte Erlaubnisse eine in allen Ländern gleiche Entscheidungspraxis sicherzustellen, nicht zu beanstanden. Dies wird der Zielsetzung gerecht, innerhalb des Bundesgebiets die Möglichkeit eines Wettbewerbs zwischen Spielvermittlern zu eröffnen. Die hiergegen gerichteten Angriffe der Klägerin überzeugen nicht. Dies gilt zunächst für die Annahme, das Glücksspielkollegium sei nicht hinreichend demokratisch legitimiert. Dazu ist darauf hinzuweisen, dass die Legitimation sowohl sachlich durch die Verpflichtung auf das geltende und anzuwendende Recht (auch Landesrecht) als auch personell durch die Entsendung der Ländervertreter in das Glücksspielkollegium im Grundsatz nicht in Frage steht. Einzig gesondertes Augenmerk verdient der Umstand, dass die Entscheidungen dieses Gremiums nach § 9a Abs. 8 GlüStV mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen der Mitglieder getroffen werden können und dann auch für die Behörden der Länder verbindlich sind, deren Mitglieder gegebenenfalls überstimmt wurden. Dabei gibt es keinen Beleg, dass die angegriffenen Regelungen auf solchen Mehrheitsentscheidungen beruhen. Ungeachtet dessen ist festzuhalten, dass es keine Regelung im Grundgesetz gibt, die es den Ländern untersagt, in ihrem Kompetenzbereich dafür Sorge zu tragen, dass einzelne Sachbereiche bundeseinheitlich gehandhabt werden. Ebenso wenig gibt es eine Bestimmung, die den Ländern vorschreibt, eigenes Recht nur durch eigene Behörden zu vollziehen. In diesem Rahmen kann es den Ländern nicht versagt werden, zur Gewährleistung einer effektiven bundeseinheitlichen Aufgabenwahrnehmung auf der Grundlage des durch die geltenden Vorschriften gesetzten Rahmens hinzunehmen, dass verbleibende Entscheidungsspielräume durch Mehrheitsentscheidungen ausgefüllt werden. Die Vorstellung, dies sei durch grundrechtliche Gewährleistungen ausgeschlossen, überzeugt nicht. Denn die Voraussetzungen einer gesetzlichen Grundlage einer durch Mehrheitsentscheidung bewirkten Einschränkung von Grundrechten ist gerade dadurch erfüllt, dass die Länder sich zur Sicherung einer einheitlichen Verwaltungspraxis auf gesetzlicher Grundlage durch die Zustimmungsgesetze zum Staatsvertrag mit einer solchen Entscheidungsfindung einverstanden erklärt haben. Dass bei Grundrechtsbetroffenheit ein solcher Entscheidungsprozess nur zulässig sein soll, wenn dies zur Durchsetzung von Grundrechten geboten ist – wie etwa bei der Studienplatzvergabe – vermag die Kammer nicht zu erkennen. Im Rahmen des kooperativen Föderalismus muss es vielmehr den Ländern möglich sein, im Einzelfall bundesrechtlich einheitliche Standards auch dadurch zu gewährleisten, dass deren Umsetzung im Einzelfall einem Gremium übertragen wird, das auf der Grundlage gesetzlicher Regelungen Mehrheitsentscheidungen trifft. Es tritt hinzu, dass die Entscheidung, die von einer einzelnen Landesbehörde auf der Grundlage der Vorgaben des Glücksspielkollegiums gegenüber dem Bürger getroffen wird, in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle unterliegt und sich vorliegend die Frage nach einer Bindung der Gerichte an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums nicht stellt, sondern letzteres als Organ des beklagten Landes an die gerichtliche Entscheidung gebunden ist. Der Entscheidungsfindung unter Einschaltung des Glücksspielkollegiums steht auch nicht entgegen, dass die Einrichtung dieser Verwaltungsstelle mit dem Bundesstaatsprinzip unvereinbar wäre. Das Glücksspielkollegium ist keine eigenständige dritte Verwaltungsebene, sie ist vielmehr in ihrer Geschäftsführung in die Landesverwaltung des Landes Hessen inkorporiert (§ 9a Abs. 7 GlüStV) und gilt bei den einzig nicht der Aufsicht unterliegenden Entscheidungen nach § 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV lediglich als Organ der zuständigen Behörden. Außenkompetenzen hat das Glücksspielkollegium nicht, seine Entscheidungen sind zu begründen und unterliegen, soweit sie tatsächlich umgesetzt werden, gerichtlicher Kontrolle. Der Tätigkeitsbereich des Glücksspielkollegium betrifft auch nur einen geringfügigen Teil der Verwaltungskompetenzen der Länder und stellt weder nach dem Umfang noch nach der Bedeutung deren Staatlichkeit in Frage. Auch die in diesem Zusammenhang diskutierte Frage, ob die Hinnahme dieser Einrichtung für die gesamte Dauer der Gültigkeit des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland mit dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie vereinbar ist, gibt der Kammer keinen Anlass, die Regelung für verfassungswidrig zu halten. Zwar überschreitet die Dauer der Vertragsgeltung nach § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV regelmäßig mindestens die Legislaturperioden der beteiligten Landesparlamente, und es mag im Regelfall angezeigt sein, Kündigungsmöglichkeiten für Staatsverträge so zu vereinbaren, dass Landesparlamente durch Kündigung im Lauf einer Legislaturperiode die Bindung eines Landes an einen Staatsvertrag lösen können. Das kann aber nicht für einer legitimen Aufgabe dienende Vorhaben gelten, die nicht innerhalb der Legislaturperioden aller beteiligten Länder verwirklicht können. Die Neugestaltung des Glücksspielwesens in Deutschland ist solchen Materien zuzurechnen, die hier angestrebte bundeseinheitliche Neugestaltung der glücksspielrechtlichen Regelungen einschließlich der hierzu ausdrücklich vorgesehenen Evaluierung (§ 32 GlüStV), aber auch der notwendige (und schon jetzt tatsächlich nicht mehr ausreichende) Zeitrahmen zur Umsetzung der Experimentierklausel des § 10a GlüStV sind hinreichender und zudem in § 35 Abs. 2 und 3 GlüStV zeitlich beschränkter Anlass, ausnahmsweise die Kündigung eines Staatsvertrags in einer Legislaturperiode eines Landesparlaments nicht vorzusehen. Das gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass den Ländern die Möglichkeit verbleibt, etwaigen Bedenken einzelner Vertragsparteien (etwa wegen durch Landesverfassungsgerichte festgestellter Verstöße einzelner Bestimmungen gegen Landesverfassungsrecht, aber auch Beschlüssen einzelner Landesparlamente) einvernehmlich nachzukommen. Die somit anwendbare Vorgabe, dass die Erlaubnis zwingend zu befristen ist, hat das beklagte Land durch Ziffer I Abs. 1 der angegriffenen Erlaubnis rechtmäßig ausgeübt. Die für die Befristung der Erlaubnis angeführten Gründe sind tragfähig. Der hier zum Ausdruck kommende Wille, eine zeitnahe Grundüberprüfung aller Erlaubnisse noch während der Geltungsdauer des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vorzunehmen, ist angesichts der mit der Erlaubnis verfolgten Ziele des § 1 GlüStV naheliegend. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bezweckt die Möglichkeit, anhand der Praxis der Erlaubnisinhaber etwaige Defizite, die einen Widerruf nicht rechtfertigen, dadurch zu korrigieren, dass während der Geltungsdauer der Erlaubnisse gesammelte Erfahrungen bei einer erneuten Erteilung zeitnah umgesetzt werden können. Das gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass § 32 GlüStV die Glücksspielaufsichtsbehörden verpflichtet, die Auswirkungen des Staatsvertrags ständig zu evaluieren. Dazu gehört es notwendig, auch zu ermitteln, ob und welche Korrekturen sich im Lauf der Vertragsdauer als notwendig und sinnvoll erwiesen haben. Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung, die Geltungsdauer der Erlaubnis zunächst auf fünf Jahre zu begrenzen, durch die Zielsetzung der Befristung gerechtfertigt. Es ist auch nicht erkennbar, dass die Regelung die Klägerin übermäßig belastet. Angesichts ihrer jahrzehntelangen Tätigkeit besteht ohnehin kein Anlass zur Annahme, ihr werde grundsätzlich die Fortsetzung ihrer Tätigkeit verwehrt, soweit nicht schwer wiegende Defizite bei der Ausübung der Erlaubnis festgestellt werden sollten. Unabhängig davon ist ihr jedenfalls für fünf Jahre die gewerbliche Vermittlung erlaubt worden, dass sie die Planung und Durchführung eines gewinnbringenden Betriebs auch für nur diesen Zeitraum nicht praktisch verwirklichen könnte, ist nicht erkennbar. Der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg. Er ist als Anfechtungsantrag unzulässig, Ziffer I Abs. 1 enthält keine belastende Nebenbestimmung, es geht um eine Inhaltsbestimmung, deren Regelungsgehalt sich in der Bezeichnung des Gegenstands der erteilten Erlaubnis erschöpft. Soweit die Beteiligten davon ausgehen, es handele sich um die Festlegung des sogenannten Territorialitäts- oder Regionalitätsprinzips ist daran allein richtig, dass die Zulassung der Lotterien durch Landesrecht für das Gebiet jedes Landes erfolgt. Da das Glücksspielrecht Landesrecht ist, ist diese Folge zunächst insoweit zwingend, als an Lotterien im einzelnen Bundesland nur teilgenommen werden darf, wenn eine Regelung des Landes vorliegt, die eine solche Teilnahme erlaubt. Dementsprechend spricht § 19 Abs. 2 GlüStV auch konsequent davon, dass das beklagte Land nicht eine einzige bundesweit oder für mehrere Länder gültige Erlaubnis zur Spielvermittlung vergibt, sondern die notwendigen Erlaubnisse „gebündelt“ erteilt. Das kann nach dem Zusammenhang der Regelung nur bedeuten, dass die in den einzelnen Ländern für die jeweilige Vermittlung notwendigen Erlaubnisse zwar in einem einheitlichen Entscheidungsprozess, aber jeweils regional begrenzt als Bündel erteilt werden mit der praktischen Folge, dass die Klägerin in allen Ländern zur Vermittlung der Glücksspiele berechtigt ist. Einen weiter gehenden Inhalt hat die angegriffene Inhaltsbestimmung nach ihrem Wortlaut nicht. Die weiteren Folgen bleiben jedoch weitgehend ungeregelt. Insbesondere die Zuordnung eines Vertragsschlusses über die Lotterieteilnahme zu einem bestimmten Landesveranstalter ist damit nicht umfassend bestimmt, sie ergibt sich für die in Rede stehenden Lotterien mit der notwendigen Eindeutigkeit nur, wenn ein Spieler in eine stationäre Einrichtung innerhalb des Landes geht und dort an einer Annahmestelle einen Spielvertrag abschließt oder ein solcher an einer stationären Einrichtung verbindlich vermittelt wird. Dann ergibt sich aus der Anwesenheit des Spielers und der örtlichen Belegenheit der Annahme- oder Vermittlungsstelle, dass ein Vertrag über die hier in Rede stehenden Spiele mit dem Veranstalter des Landes zustande kommt, in dem sich die stationäre Einrichtung befindet. Wird dagegen der Spielvertrag per Brief oder per Internet vermittelt, ist eine solche Zuordnung nicht möglich. Das beklagte Land stellt daher darauf ab, es komme darauf an, wo sich der Spieler im Augenblick des Vertragsschlusses aufhalte. Der Vertrag komme dann mit dem Veranstalter des Landes des Aufenthaltsorts des Spielers zustande. Diese Folgerung findet schon im Wortlaut der angefochtenen Inhaltsbestimmung keine Grundlage. Die Regelung besagt ausschließlich, dass die Klägerin zur Vermittlung der genannten Lotterien in allen Bundesländern berechtigt ist. Das heißt im Ergebnis, dass jede im Bundesgebiet vorgenommene Vermittlung von einer Erlaubnis umfasst ist. Die Annahme, die Klägerin wäre verpflichtet, sich darüber hinaus in jedem Einzelfall zu vergewissern, wo für den jeweiligen Teilnehmer eine Mitspielmöglichkeit eröffnet ist, ist zur Gewährleistung des Ziels, dass nur Erlaubnisinhaber Spiele vermitteln dürfen, offenbar nicht mehr erforderlich, solange der Vertragsschuss im Bundesgebiet stattfindet. Eine Notwendigkeit, auf den Aufenthaltsort des Spielers abzustellen, ist in der Inhaltsbestimmung nicht enthalten. Eine solche Auslegung erzwingen weder die Regelungen der §§ 19, 10 Abs. 2, 6 GlüStV, denen nicht zu entnehmen ist, dass es auf den Aufenthaltsort des Spielers ankommt, noch die sonstigen Regelungen des Vertrags, insbesondere gibt § 3 Abs. 4 GlüStV hier keine eindeutige Antwort. Denn wo außerhalb stationärer Einrichtungen dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, wird gerade nicht definiert. Es ist schon unklar, was die Möglichkeit zur Teilnahme von der Teilnahme selbst unterscheidet. Die Kammer geht davon aus, dass unter Teilnahme das Mitspiel selbst verstanden wird und die Möglichkeit zur Teilnahme im Vorfeld dessen auf das gültige Zustandekommen des (Vermittlungs-)Vertrags abstellt. Legt man hierzu die Geschäftsbedingungen des Antrags der Klägerin zugrunde, die ausdrücklich Gegenstand der Erlaubnis sind, so kommt der Vertrag (Beiakte Heft 1 Bl. 36-39) für eine Vermittlung zur Lotterie außerhalb von Spielgemeinschaften zustande, wenn der Mitspieler nach erfolgreicher Registrierung bei der Klägerin und Zuteilung eines Mitspielkontos einen Spielschein einreicht und das Mitspielkonto einen für Spieleinsatz und Gebühren ausreichenden Betrag aufweist. Danach ist noch erforderlich, dass die Lottogesellschaft, an die der Lottoschein weitergeleitet wird, ausdrücklich diesen Spielschein annimmt. Bei Spielgemeinschaften hat sie die Klägerin auf die bekannte Praxis bei der Firma G. M. Service GmbH bezogen, das heißt, dass das Angebot eines entsprechenden Geschäftsbesorgungsvertrags von G. durch „Übersendung des persönlichen Begrüßungsschreibens“ und Bezahlung des Mitspielbeitrags“ angenommen wird. Schon diese Gestaltungen schließen es aus, eine präzise örtliche Zuordnung vorzunehmen. Denn es besteht immer die Möglichkeit von drei relevanten, von der Klägerin überhaupt nicht kontrollierbaren Aufenthaltsorten, nämlich dem der Einrichtung eines Mitspielkontos, der Zahlung der notwendigen Beiträge und der Mitteilung der Annahme des Spielscheins durch die Lottogesellschaft einerseits oder der Abgabe des Angebots, dem des Zugangs des Begrüßungsschreibens und dem bei Zahlung des Mitgliedsbeitrags anderseits. Dabei wäre der Ort der Abgabe des Vertragsangebots bzw. der Einrichtung des Mitspielkontos der einzige, an dem der Mitspieler überhaupt regelmäßig veranlasst wäre, seinen Aufenthaltsort mitzuteilen. Dagegen spricht aber, dass dieser Zeitpunkt für die Gültigkeit des Vertrags letztlich irrelevant ist. Zudem ist festzuhalten, dass das Abstellen auf den Aufenthaltsort des Spielers nur schwer mit dem Wortlaut des § 3 Abs. 4 GlüStV zu vereinbaren ist. Denn bei postalischem Vertrag oder bei Vertrag per Internet wird dem Spieler ja zumindest bundesweit die „Möglichkeit“ zur Teilnahme eröffnet. Eröffnen kann diese nur der Veranstalter oder Vermittler, der Spieler nimmt diese lediglich wahr. Das Abstellen auf den konkreten Aufenthaltsort hat dann Zufallscharakter. Welcher Briefkasten oder an welcher Stelle ein ggf. mobiler Internetzugang genutzt wird, ist schlechthin nicht im Rahmen des Vermittlungsgeschäfts überprüfbar. Insgesamt greift man bei dem Versuch, bestimmte Verträge bestimmten Veranstaltern in einzelnen Ländern zuzuordnen, schlicht ins Leere, das gilt umso mehr, wenn man grenzüberschreitende Post- und Internetverbindungen in den Blick nimmt. Jedenfalls hat der Vermittler seinen Sitz im Bundesgebiet und ist dort zur Vermittlung berechtigt. Warum dann einem Mitspieler nicht dort im Sinne des § 3 Abs. 4 GlüStV die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, anders gewendet zum Beispiel ein Vermittler einen Vertrag mit einem Deutschen mit deutschem Wohnsitz, der sich im Ausland aufhält, nicht vermitteln darf, ergibt sich nicht aus dem Wortlaut der Regelung. Auch eine Annahme, Ausländer dürften sich in Deutschland ansässiger Vermittler nicht bedienen, ist nach dem Text des Vertrags nicht zu begründen. Diesen wird nur im Internet oder im Postvertrieb Gelegenheit zur Teilnahme eröffnet, die allein darauf zurückzuführen ist, dass der Vermittler im Inland ansässig ist. Die von den Beteiligten angenommene Bedeutung der Regelung in Ziffer I Abs. 1wird noch weniger praktisch umsetzbar, wenn es um Spielgemeinschaften geht, die nach der Erlaubnis im Rahmen der allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin gebildet werden dürfen. Hier ist schon aus praktischen Gründen eine Zuordnung der jeweils die Spielgemeinschaft bildenden Teilnehmer zu einem Veranstalter auch wegen des jederzeit möglichen Wechsels der Zusammensetzung beim einzelnen Spiel praktisch ausgeschlossen. Das gilt erst recht, unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Klägerin in ihrem Antrag angegeben hat, zu einer Spielgemeinschaft könnten auch Kunden aus verschiedenen Ländern zusammengeschlossen werden, und die Erlaubnis ungeachtet dieser Angabe erteilt wurde. Angesichts dieses Befundes reduziert sich der Aussagegehalt der angefochtenen Regelung darauf, dass die Befugnis zum Vermitteln der genannten Lotterien zum Gegenstand der eine Bündelung der Erlaubnisse für die Länder enthaltenden Gesamtregelung gemacht wird. Dies entspricht dem Ziel der Klägerin und enthält keine belastende Regelung, mit diesem Verständnis ist die angegriffene Bestimmung rechtmäßig. Ihre Aufhebung hätte zur Folge, dass der Gegenstand der Erlaubnis nicht festgelegt wäre. Die von der Klägerin angestrebte Befugnis, in einem Bundesland „generierte“ Spieltipps an eine der Gesellschaften des DTLB ihrer Wahl zu vermitteln, wird nach dem dargelegten Verständnis der Inhaltsbestimmung durch die Kammer gerade nicht ausgeschlossen und bedarf auch keiner ausdrücklichen Erlaubnisregelung. Der Antrag zu 2. hat daher insgesamt keinen Erfolg. Der Antrag zu 3. ist unstatthaft. Die angegriffene Passage der Bestimmung Ziffer I Abs. 2 der Erlaubnis hat keinen die Klägerin belastenden Regelungsgehalt. Zwar sind die „eingereichten tabellarischen Beschreibungen“ Bestandteil der Erlaubnis, die Kammer versteht diese Aussage aber in der Zusammenschau mit der Nebenbestimmung Nr. 2 dahin, dass diese Aufnahme in die Erlaubnis lediglich die zuvor festgelegte und nicht durch Klage angegriffene Produktgestaltung beispielhaft erläutern soll. Dass der Bestand der vorgelegten Beschreibungen unveränderbar Gegenstand der Erlaubnis sein soll, kann dagegen nicht angenommen werden. Die Aufnahme der tabellarischen Beschreibungen hat keinen regulierenden Charakter über die ohnehin inzwischen unanfechtbaren Regelungen zur Produktausgestaltung hinaus die Beschreibungen dienen vielmehr nur dazu, die allgemeinen Aussagen zur Produktgestaltung beispielhaft zu verdeutlichen. Der Antrag zu 4. ist jedenfalls unbegründet, die angegriffene Nebenbestimmung zu 1. ist auf der Grundlage des § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV rechtmäßig. Eine effektive Kontrolle der Vermittlungstätigkeit der Klägerin setzt selbstverständlich voraus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und ihren Kunden transparent und ohne unangemessene Benachteiligungen für die Kunden gestaltet sind. Dies dient dem legitimen Zweck, die Durchsetzung der Ziele der § 1 GlüStV zu garantieren. Ein entsprechendes Kontrollbedürfnis ist angesichts der Anfälligkeit der Tätigkeit der Klägerin in einem ordnungsrechtlich geprägten Bereich naheliegend, es kann nicht hingenommen werden, dass die Klägerin ohne Nachfrage die ihr auf einer bestimmten rechtlichen Gestaltung der Beziehungen zu ihren Kunden erlaubte Vermittlungstätigkeit einseitig zu ihren Gunsten verändert, obwohl damit offenbar Schutzmechanismen zu Lasten der Spieler außer Kraft gesetzt werden könnten. Die Gestaltung und Beachtung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen sind offenbar auch Grundlage der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin, die Kontrolle eines Abweichens von den angezeigten Erlaubnisvoraussetzungen zur Durchsetzung der Ziele des § 1 GlüStV ist daher nicht zu beanstanden. Der Antrag zu 5. gegen die Nebenbestimmung zu Ziffer 2 ist wegen Rechtmäßigkeit der Regelung ebenfalls nicht begründet. In Ziffer I Abs. 1 der Erlaubnis ist die Produktgestaltung abstrakt und unanfechtbar umschrieben worden, die angegriffene Regelung bezieht sich allein darauf, dass zu entscheiden ist, ob von der bisherigen Praxis abweichende Produktgestaltungen mit der erlaubten Tätigkeit vereinbar sind. Der so begrenzte Prüfauftrag ist zur Gewährleistung der Inhaltsbestimmung der erteilten Erlaubnis gerechtfertigt. Soweit die Klägerin eine angezeigte Änderung hiernach nicht durchsetzen kann, bestehen keine Bedenken, die Vereinbarkeit neuer Produktausgestaltungen mit der bewilligten Erlaubnis von einer präventiven Kontrolle abhängig zu machen. Dies begrenzt die Klägerin lediglich bei einer Erweiterung der erteilten Erlaubnis, was zur Sicherung einer fairen und transparenten Spielvermittlung nicht zu beanstanden ist. Erfolglos bleiben auch die Anträge zu 6. und 7., die hier angegriffenen Nebenbestimmungen zu 3. und 5. sind rechtmäßig. Ebenso wie im Fall der Nebenbestimmung zu 1. geht es hier um die Grundlagen der Zuverlässigkeit der Klägerin im Rahmen ihrer ordnungsrechtlichen Verantwortung, auch hier ist nur durch eine Kontrolle der Zusammenarbeit der Klägerin mit Dritten und der Prüfung der Rechtsform der beteiligten Personen gesichert, dass diese Gestaltungsmöglichkeiten nicht einseitig zu Lasten der Kunden der Klägerin genutzt werden. Soweit die Klägerin geltend macht, sie habe keinen Einfluss auf die Rechtsform von Unternehmen, die sie im Rahmen ihrer Vermittlungstätigkeit einsetzt, ist darauf abzustellen, dass die Vermittlung zunächst Aufgabe der Klägerin selbst ist. Dem Antrag der Klägerin ist ein erlaubter Einsatz Dritter nicht zu entnehmen. Soweit sie davon abweichen will, ist dies angesichts des Verbots der Übertragung der Erlaubnis nur hinnehmbar, wenn die Zusammenarbeit mit Dritten einer an den Zielen des § 1 GlüStV orientierten Überprüfung unterzogen wird und die Verträge der Klägerin mit Dritten erlauben, die Aufsichtsbehörde rechtzeitig von den geplanten Änderungen einschließlich der Rechtsform der von der Klägerin beteiligten Unternehmen zu unterrichten oder aber die Einbeziehung Dritter unverzüglich einzustellen, sollte dies nicht möglich sein oder die mitgeteilte Änderung abgelehnt werden. Der Antrag zu 8., die Nebenbestimmung 6 aufzuheben, ist als Anfechtungsklage zulässig und begründet. Der Zulässigkeit des Antrags steht zunächst nicht der Einwand des beklagten Landes entgegen, die Regelung habe konstitutiven Charakter für die erteilte Gesamtregelung und könne nicht isoliert angefochten werden. Dies überzeugt auch angesichts der massiven fiskalischen Interessen der Länder an einer Zuordnung der Lotteriebeiträge der Spieler zu bestimmten Veranstaltern in den Ländern schon deshalb nicht, weil diese Zielsetzung im Rahmen der §§ 1, 19 GlüStV keine eigenständige Bedeutung hat. Welche Voraussetzungen die Lotterieveranstalter an mit ihnen zustande kommende Vertragsschlüsse stellen und welchen gesetzlichen Grenzen sie aus Gründen des Wettbewerbsrechts als Gebietsmonopolinhaber unterliegen, ist keine Frage, die im Rahmen der Bestimmungen des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen ausdrücklich geregelt worden ist. Für die Zielsetzung der hier anwendbaren Bestimmungen zur Glücksspielvermittlung haben die damit verbundenen wirtschaftlichen Interessen der Länder daher keine Bedeutung, das schließt gleichzeitig aus, dass die erteilte Erlaubnis von Regelungen in diesem Bereich derart abhängig sein kann, dass ihre Überprüfung nur im Rahmen einer erneuten Gesamtentscheidung möglich wäre. Die Nebenbestimmung ist darüber hinaus rechtswidrig, sie genügt nicht der Anforderung des Verwaltungsverfahrensrechts der Länder, wonach die Rechtmäßigkeit von Nebenbestimmungen auch bei einem im Ermessen der Behörde stehenden Verwaltungsakt davon abhängt, dass sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Eine Grundlage für die in Rede stehende Nebenbestimmung durch eine ausdrückliche gesetzliche Regelung vermag die Kammer nicht zu erkennen. Die Begründung der Erlaubnis benennt eine solche auch nicht. Der dort angegebene Grund, die Vermittlung von Glücksspielen dürfe nur stattfinden, wo diese erlaubt sei, und deshalb sei die Vermittlung auf die vom Bescheid umfassten Länder zu beschränken, ist inhaltsleer. Er ändert schon nichts an dem oben zum Antrag zu 2. festgestellten Befund, dass es eine territorial eindeutige Zuordnung eines Vertragsschlusses zu einem bestimmten Veranstalter bei der von der Klägerin praktizierten Vermittlung mangels ortsfester Einrichtungen, in denen der Vertrag geschlossen wird, nicht gibt. Die Einbeziehung des sogenannten Regionalitäts- bzw. Territorialitätsprinzips lässt sich zudem nicht durch die Fassung der Nebenbestimmung 6 erreichen. Diese ist unbestimmt und auch deshalb rechtswidrig. Es wird darauf abgestellt, die in einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze seien ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten. Schon der Wortlaut ist offen, da nicht eindeutig ist, was unter „einzelnen“ Ländern und „jeweiligen“ Ländern verstanden werden soll. Aber selbst wenn man zu Gunsten des beklagten Landes annehmen wolle, es gehe darum dass in einem Land vereinnahmte Spieleinsätze an die im selben Land „erlaubten Veranstalter“ weiterzuleiten sind, bleibt unbestimmt, was unter „vereinnahmten Spieleinsätzen“ verstanden werden soll. Auf den Zahlungsort soll es hier erkennbar nicht ankommen, dieser ist eher zufällig und obendrein von der Vertragsgestaltung abhängig, konkret wäre das bei der Klägerin C1. als Leistungsort. Gemeint ist das sicher nicht, es wird hier vielmehr davon ausgegangen, dass sich die Einnahme einem bestimmten Veranstalter zurechnen lässt. Das ist aber gerade nicht der Fall. Der Vermittlungsvertrag zwischen der Klägerin und ihren Kunden lässt das ausdrücklich offen, bei Spielgemeinschaften ist eine Festlegung zwischen der Klägerin und ihren Kunden der Sache nach ausgeschlossen, weil die Zusammensetzung der Spielgemeinschaften jederzeit wechseln kann. Das vom beklagten Land angestrebte Ziel, angesichts der fehlenden Regelung zur Verteilung der Einnahmen aus der Vermittlung von Lotterien im Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielwesens in Deutschland einen länderbezogenen Zufluss der Einnahmen durch die gewählte Auflage zu steuern, lässt sich mit der getroffenen Regelung daher nicht erreichen. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Klägerin in ihrem Hilfsantrag zum Antrag zu 2 von „in einem Land generierten Spieltipps“ gesprochen hat. Auch diese Formulierung vermittelt bezüglich der örtlichen Zuordnung keine Klarheit. Schließlich ist die Aufhebung der Nebenbestimmung auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Regelung eine Inhaltsbestimmung enthält, die nicht ohne Ersetzung durch eine andere Regelung isoliert aufgehoben werden könnte. Dass Spieleinsätze an die Veranstalter abzuführen sind, ist eine selbstverständliche Folge der erlaubten Vermittlung des Glücksspiels, die ordnungsgemäße Weiterleitung der Beiträge der Spieler an die Veranstalter ist durch die weiteren Nebenbestimmungen der Erlaubnis zudem vielfachen Kontrollen unterworfen. Damit bleibt es bei der Regel, dass rechtswidrige belastende Nebenbestimmungen auf Anfechtung hin aufzuheben sind, wenn sie nicht durch eine gesetzliche Ermächtigung gestützt werden können und der Grundverwaltungsakt ohne diese Bestimmung rechtmäßig ist. Soweit die Länder die Einnahmen aus der Vermittlung von den von ihnen veranstalteten Lotterien in einem bestimmten Verhältnis zueinander aufteilen wollen, ist das mit der ordnungsrechtlichen Ermächtigung des § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nicht zu rechtfertigen. Soweit sich die Anträge zu 9. – 11. gegen die Nebenbestimmung der Ziffer 9 in der Fassung der Änderungsbescheid vom 24. Juni und 4. Juli 2014 richten, haben sie keinen Erfolg. Die Regelungen dienen dem Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen an den Lotterien und damit zweifelsfrei der Zielsetzung des § 1 Nr. 3 GlüStV. Dabei ist es dem beklagten Land überlassen, entsprechend dem hohen verfassungsrechtlichen Rang des Jugendschutzes Zugangsformen sowohl zu endgültigen als auch zu vorläufigen Teilnahmen am Glücksspiel vorzusehen, die einen Zugang von Minderjährigen zum Spiel verlässlich ausschließen. Die hiergegen gerichteten Angriffe der Klägerin überzeugen nicht. Es geht nicht darum, eine Risikoabwägung vorzunehmen, die sich an der angenommenen Bewertung des mit Lotterien verbundenen Risikos orientiert. Auch das geringere Risiko einer Spielsucht bei den von der Klägerin vermittelten Spielen besagt nichts zum Schutzbedarf Jugendlicher, für deren Zugang zu Lotterien und der damit in jungem Alter verbundenen Gefahren keine verlässlichen Daten vorliegen. Mag bei Erwachsenen eine Risikobewertung des jeweils vermittelten Glücksspiels vertretbar sein, heißt das nicht, dass dieser Maßstab auch für den Zugang Jugendlicher zu Spielmöglichkeiten hingenommen werden muss. Denn ungeachtet des geringen Risikos der Spielsucht bei den von der Klägerin vermittelten Lotterien bleibt die Erkenntnis, dass es auch hier Risiken mit Krankheitswert gibt, die ungeachtet der prozentual geringen Wahrscheinlichkeit einer Erkrankung angesichts der massenhaften Teilnahme an den Lotterien auch auf der Basis der von der Klägerin vorgelegten Gutachten zu einer erheblichen Anzahl von Betroffenen in absoluten Zahlen führen kann. Die Absicht, diese Risiken für Jugendliche verlässlich auszuschließen, indem nicht nur die Teilnahme an solchen Lotterien untersagt und die Geltendmachung von Gewinnen erschwert wird, sondern auch die Identifikation und Authentifizierung der Mitspieler hohen Standards genügen müssen, ist gemessen an den Zielsetzungen des § 1 Nr. 3 GlüStV insbesondere angesichts der fehlenden Verlässlichkeit elektronischer Kommunikation gerechtfertigt. Im Kern muss die Klägerin deshalb hinnehmen, dass die Anwerbung und die Bereitschaft zum Vertragsabschluss von volljährigen Kunden notwendig durch die Vorgaben der angegriffenen Nebenbestimmung 9 erkennbar erschwert werden. Das allein rechtfertigt nicht, von den auch für sonstige jugendgefährdende Aktivitäten geltenden Anforderungen des Jugendschutzes Abstriche zu machen. Diese Vorgaben gelten erst recht für die vorläufige Spielteilnahme. Soweit die Klägerin zur Nebenbestimmung 9.3 geltend macht, ihr wäre insbesondere die Verifikation einer Mobilfunknummer nicht immer möglich, hat das zur Folge, dass dann die vorläufige Teilnahme am Spiel ganz ausgeschlossen ist. Der Antrag zu 12. hat keinen Erfolg, die angegriffene Entscheidung ist rechtmäßig. Das gilt zunächst, soweit die Klägerin die Regelung in § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV angreift, wonach sie mindestens zwei Drittel der von Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel an den Veranstalter weiterzuleiten hat. Die Länder haben sich zum Schutz der Spielteilnehmer zu Recht dazu entschlossen, die Möglichkeiten des Gewinns aus der schlichten Vermittlung von Glücksspielen zu begrenzen. Die Kammer teilt die auch dieser Entscheidung zugrunde liegende Auffassung, dass Glücksspiel nicht jeder anderen wirtschaftlichen Betätigung gleichzustellen ist, sondern sich einem rationalen Marktgeschehen weitgehend entzieht, weil die hier generierten Gewinne nicht an eine wirtschaftliche Betätigung des Veranstalters anknüpfen, sondern ihr Charakter dadurch geprägt ist, dass der Spieltrieb der Menschen instrumentalisiert und ausgenutzt wird. Die Zufallsabhängigkeit des Glücksspiels rechtfertigt die Begrenzung seiner Zulassung, und sie ist ebenfalls hinreichende Begründung dafür, Dienstleistungen im Zusammenhang mit dem Glücksspiel wirtschaftlichen Grenzen zu unterwerfen. Dass die von den Ländern hier festgesetzte Grenze, wonach die Vermittler nicht mehr als ein Drittel der Leistungen der Spieler für sich verwenden können, um ihre Dienstleistungen zu finanzieren, offenbar fehlsam wäre, ist nicht erkennbar. Jedenfalls hat die Klägerin in der Sache keine Angaben gemacht, die erkennen ließen, dass die von ihr erwirtschafteten Beträge eine rentable Vermittlungstätigkeit nicht zulassen. Die von der Klägerin im Übrigen vorgetragenen Angriffe gegen die Nebenbestimmung Nr. 12 gehen ins Leere. Es ist Sache des beklagten Landes, im Rahmen der Prüfung der Zuverlässigkeit der Klägerin eine qualifizierte Abrechnung zu den vorgenannten Pflichten, insbesondere zur Gewährleistung der Vorgaben des § 19 Abs. 1 Nr. 1 und 3 GlüStV zu verlangen. Soweit darüber hinaus teilweise Jahresabschlüsse vorgelegt werden müssen, beruhen diese Anforderungen auf den in der Begründung des Bescheids genannten landesrechtlichen Vorbehalten. Die damit vermittelten Informationen sind zweifelsfrei geeignet, die vorgelegten Abrechnungen auf ihre Korrektheit hin zu überprüfen, dass die Aufsichtsbehörden insoweit nicht über handelsrechtliche Publizitätspflichten hinausgehende Berichtsvorlagen fordern dürften, ist nicht erkennbar. Erst recht nicht wird über die handelsrechtlichen Publizitätsvorschriften geregelt, welche Nachweise die Klägerin zum Beleg ihrer Zuverlässigkeit bei der Vermittlung von Glücksspielen erbringen muss. Der Antrag zu 13., die Nebenbestimmung 15, mit der die Klägerin verpflichtet wird, die den Aufsichtsbehörden nach § 9 Abs. 1 S.3 Nr. 1 GlüStV ergebenden Rechte auch von diesen beauftragten Dritten zu gewähren, aufzuheben, ist unbegründet. Die Annahme, die Aufsichtsbehörden hätten immer nur durch eigene Kräfte zu ermitteln, ist mit dem in Bezug genommenen verwaltungsverfahrensrechtlichen Untersuchungsgrundsatz unvereinbar, der bei einem Bedürfnis nach Spezialkenntnissen der Beschränkung auf eigenes Personal entgegensteht. Die Annahme, die Einschaltung Dritter führe zur Gefahr einer Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen, ist nicht nachvollziehbar, da die Einschaltung von Hilfskräften die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit nicht in Frage stellt. Im Übrigen ergibt sich aus der Beschränkung der Verpflichtung auf beauftragte Personen, dass das Auftragsverhältnis und damit die hierzu führende besondere Qualifikation der Hilfskräfte offenzulegen ist, bevor Dritten Zutritt zu gewähren ist. Selbstverständlich ist, dass die Vorschriften über den Ausschluss von Personen entsprechend § 20 BVwVfG in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder bei der Auswahl der Person zu beachten sind. Die Nebenbestimmung Nr. 17 ist auf den Anfechtungsantrag zu 14. hin aufzuheben. Es kann offenbleiben, ob die Regelung über die Vermittlungstätigkeit im Internet hinaus schon angesichts der Sonderregelung in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht gerechtfertigt ist. Jedenfalls ist nicht erkennbar, warum Annahmestellen der Lotterieveranstalter vom Sperrdateiabgleich befreit sind, die Klägerin diesen aber bei einer Vermittlung aufgrund postalischen Auftrags vornehmen muss. Unabhängig davon erweist sich die Nebenbestimmung aber auch für Vermittlungen über das Internet als unverhältnismäßig. Durch die Regelungen zur Identifizierung und Authentifizierung der Spielteilnehmer sowie durch die Vorgabe des § 4 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 GlüStV, wonach der von der Klägerin zu kontrollierende Höchsteinsatz 1000 Euro im Monat nicht überschreiten darf, lässt sich im Zusammenhang mit der Kenntnis der geringen von den betroffenen Lotterien ausgehenden Suchtgefahren nicht erkennen, dass der Zugang über das Internet für betroffene, notwendig volljährige gesperrte Spieler auch nur ansatzweise attraktiver wäre als der anonym mögliche Zugang zu den Lotterien über die Annahmestellen der Veranstalter. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV verlange den Ausschluss gesperrter Spieler durch die Gewährleistung ihrer Identifizierung und Authentifizierung. Für die hier in Rede stehenden Lotterien sind die Voraussetzungen einer Sperre nicht gegeben. Dabei ergibt sich aus § 8 Abs. 2 GlüStV, dass ohnehin nur für Glücksspiele in Spielbanken, bei Sportwetten und bei Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential eine Selbst- oder Fremdsperre in Betracht kommt. Die Teilhabe der hiervon erfassten Spielern ist im Rahmen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV auszuschließen, zu den hier angesprochenen Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential gehören aber die von der Klägerin vermittelten Lotterien gerade nicht. Insoweit wird nämlich der Anwendungsbereich des § 8 Abs. 2 GlüStV, obwohl diese nicht nach den Bestimmungen der §§ 12 bis 18 GlüStV erlaubt zugelassen werden dürfen, durch § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zusätzlich eingeschränkt. Dort ist materiell geregelt, dass auch gesperrte Spieler an den von der Klägerin vermittelten Lotterien teilnehmen dürfen. Diese materielle Grenze ist auch bei Vermittlung im Internet zu beachten. Allein der Umstand, dass eine Vermittlung im Internet stattfindet, rechtfertigt dagegen nicht die Annahme, trotz der gegenteiligen gesetzlichen Festlegung des Schutzniveaus bedürften gesperrte Spieler deshalb eines höheren Schutzes. Die Regelung ist daher auf Anfechtung hin aufzuheben, der Wegfall einer rechtswidrigen Auflage beeinträchtigt die Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit der erteilten Erlaubnis im Übrigen nicht. Die Voraussetzungen zur Entscheidung über den höchst hilfsweise gestellten Antrag sind nicht gegeben. Dieser ist nur für den Fall gestellt, dass sämtliche streitigen Neben- und Inhaltsbestimmungen nicht isoliert angegriffen werden können und die Zulässigkeit oder Begründetheit der zu den einzelnen Nebenbestimmungen gestellten Anträge insgesamt daran scheitert, dass nur eine erneute Entscheidung über die gesamte Erlaubnis nach Maßgabe der gerichtlichen Entscheidung begehrt werden kann. Das ist, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, nicht der Fall. Es bedarf daher auch keiner Auseinandersetzung mit der Frage, ob im Weg der Verpflichtungsklage auch der gesamte Inhalt eines Bescheides durch den Kläger als Klageziel vorgegeben werden kann und ob ein solcher Antrag hilfsweise als auf Neubescheidung des Antrags auf Erteilung der Erlaubnis nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts zu verstehen ist. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs.1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung. Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage, ob und in welchem Umfang der Erste Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland mit dem Recht der Europäischen Union und dem Grundgesetz vereinbar ist, nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen.