6 K 2648/20

Leitsatz: 1. Eine Rahmenvorgabe darf nach § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt.(Rn.5) 2. Ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger kann durch Rahmenvertrag sicherstellen, dass sich die haushaltsnahe Leichtverpackungssammlung optimal in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune einfügt und zugleich ökologische Aspekte ausreichend Berücksichtigung finden.(Rn.6) 3. Der Wortlaut des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG „der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen“ steht einer Kombination aus Hol- und Bringsystem mit Festlegung auf gelbe Säcke (Holsystem) und Wertstoffhof (Bringsystem) nicht entgegen.(Rn.7) Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 25.434,50 € festgesetzt. Der Antrag, mit dem die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage (6 K 4497/19) gegen Ziff. 2 der Rahmenvorgabe der Antragsgegnerin vom 18.02.2019 begehrt, ist gemäß § 80 Abs.5 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zulässig, nachdem die Antragsgegnerin mit Verfügung vom 29.07.2020 die sofortige Vollziehung u. a. von Ziff. 2 der Rahmenvorgabe vom 18.02.2019 angeordnet hat. Der Antrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Zunächst ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Verfügung der Antragsgegnerin vom 29.07.2020 formell nicht zu beanstanden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist ausdrücklich erfolgt und auch ausreichend begründet worden. Ob die von der Behörde angestellten Erwägungen tatsächlich genügen, um die Anordnung des Sofortvollzugs zu rechtfertigen, ist für die Einhaltung des formellen Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht von Bedeutung, da das Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene Interessenabwägung vornimmt und nicht auf die bloße Überprüfung der von der Behörde getroffenen Entscheidung beschränkt ist. Im Rahmen der gerichtlichen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO ist eine Interessenabwägung zwischen den Interessen der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorzunehmen. Hierbei ist maßgeblich auf die Erfolgsaussichten in der Hauptsache abzustellen. Ergibt die allein mögliche, aber auch ausreichende summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der Rechtsbehelf mit hoher Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben wird und ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse besteht, so scheidet die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung regelmäßig aus. Stellt sich dagegen der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig dar und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten, so kann ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht bestehen. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens als offen zu beurteilen, so ist eine reine Interessenabwägung erforderlich. Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs überwiegt im vorliegenden Fall aus Sicht der Kammer das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung von Ziff. 2 der Rahmenvorgabe vom 18.02.2019. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen u. a. hinsichtlich der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen (Nr. 1) auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe). Nach § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG darf die Rahmenvorgabe nicht über den Entsorgungsstandard hinausgehen, welchen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt. Auszugehen ist zunächst davon, dass dem Verpackungsgesetz das Kooperationsprinzip zugrunde liegt, d. h. die Parteien, Systeme und örtlich zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, stehen sich grundsätzlich auf gleichgeordneter Ebene gegenüber (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 108). Deswegen ist nach § 22 Abs. 1 Satz 2 VerpackG eine Abstimmung oder schriftliche Vereinbarung der Systeme mit dem jeweils zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorgesehen (Abstimmungsvereinbarung). Allerdings sind vom Gesetzgeber in § 22 Abs. 2 VerpackG den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern - als eng begrenzte Ausnahme zum grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzip - einseitige hoheitliche Steuerungsmöglichkeiten eingeräumt, mit denen sie Einfluss auf die tatsächliche Ausgestaltung der Sammlung der Kunststoff-, Metall- und Verbundpackungen (sog. Leichtverpackungen) durch die Systeme nehmen können, ohne dabei auf eine Zustimmung der Systeme angewiesen zu sein. Durch solche Rahmenvorgaben kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sicherstellen, dass sich die haushaltsnahe Leichtverpackungssammlung optimal in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune einfügt und zugleich ökologische Aspekte ausreichend Berücksichtigung finden (BT-Drs. 18/11274, S. 109). Zwar ist mit der Antragstellerin davon auszugehen, dass aufgrund des Ausnahmecharakters von § 22 Abs. 2 VerpackG die Regelung eng auszulegen ist, weil die Rahmenvorgabe in die Grundrechte der Systeme eingreifen und ihre unternehmerische Freiheit beschränken kann (Art. 12, 14 GG; s. auch VG Sigmaringen, Beschl. v. 21.07.2020 - 4 K 786/20 -, juris). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin steht der Wortlaut des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG „der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen“ der von der Antragsgegnerin angeordneten Kombination aus Hol- und Bringsystem mit Festlegung auf gelbe Säcke (Holsystem) und Wertstoffhof (Bringsystem) nicht entgegen. Auch wenn die Vorschrift die unterschiedlichen denkbaren Modalitäten eines etwaigen Hol- oder Bringsystems nicht regelt, lässt sich die konkrete Festlegung durch die Antragsgegnerin gleichwohl unter diese Vorschrift subsumieren. Dies wird bestätigt durch die Begründung zu dieser Vorschrift (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 110), wonach der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger den Systemen vorschreiben kann, dass die Leichtverpackungssammlung in einem bestimmten Holsystem, z. B. mittels „Tonnen“ oder „Säcken“, in einem bestimmten Bringsystem, z. B. mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe, oder in einer Kombination aus diesen beiden Sammelsystemen durchzuführen ist (so auch ohne nähere Begründung VG Mainz, Beschl. v. 28.07.2020 - 4 L 316/20.MZ -, juris; a. A. VG Sigmaringen, Beschl. v. 21.07.2020, a.a.O., wohl auch VG Göttingen, Beschl. v. 10.07.2020 - 4 B 135/20 -, juris). Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass es sich bei der zitierten Begründung zum Gesetzentwurf um eine „unglückliche“ Formulierung handelt, der keine Bedeutung beigemessen werden kann. Denn in der Begründung zu Abs. 3 (BT-Drs. 18/11274, S. 111) wird darauf hingewiesen, dass den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern der Anspruch auf ein angemessenes Entgelt für den Fall gewährt wird, dass die Systeme - entweder aufgrund freiwilliger Vereinbarung oder einseitiger Rahmenvorgabe - von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern eingerichtete Wertstoffhöfe mitbenutzen. Auch diese Erwägung zeigt, dass eine konkrete Ausgestaltung eines Sammelsystems durch die Gemeinden möglich sein sollte. Bei summarischer Prüfung ist Ziff. 2 der Rahmenvorgabe (kombiniertes Hol- und Bringsystem) geeignet, eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin erhöht die Beibehaltung des Bringsystems bei zusätzlicher Verkürzung des Intervalls der Abholung nach wie vor die Mengen getrennt erfasster Leichtverpackungen. Denn auch bei einem 14tägigen Abholrhythmus bleibt das Problem, dass Leichtverpackungsmüll nicht über den vollen Zeitraum in Haushaltungen gelagert werden kann und deswegen entweder mit dem Restmüll entsorgt bzw. frühzeitig an die Straße gestellt wird, mit den negativen Folgen der Verwehung, des Tierverbisses und zerrissener Säcke. Soweit die Antragstellerin die diesbezüglichen Ausführungen der Antragsgegnerin und die vorgelegten Bilder bezweifelt, ist dieser Geschehensablauf allgemein bekannt. Selbst wenn sich der Teil der Leichtverpackungen nach Verkürzung des Abholintervalls noch auf dem Recyclinghof von den bisher im Jahr 2019 von der Antragsgegnerin festgestellten mehr als 13 % reduziert, möglicherweise sogar auf die von der Antragstellerin für den gesamten Landkreis genannten 5 %, so liegt dann gleichwohl noch eine effektive Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen vor. Soweit die Antragstellerin auf die schlechte Bewertung von Wertstoffhöfen mit Blick auf das Klimaerwärmungspotential einer Studie des Bundesumweltamtes verweist, hat die Antragsgegnerin zu Recht darauf hingewiesen, dass die Feststellung des Umweltbundesamtes sich ausschließlich auf eine Wertstoffhoferfassung als Hauptsystem beziehen. Denn die Sammlung von Leichtverpackungsmaterial als Nebensystem wurde in der Studie nicht erfasst. Bezogen auf die von der Antragsgegnerin behauptete Umweltbelastung ist dabei auch zu sehen, dass die Ablieferung von gelben Säcken auf dem Recyclinghof in der Regel weniger als Selbstzweck erfolgen wird, sondern anlässlich weiterer Anlieferungen. Dass die Durchführung der Sammlung im kombinierten System unter Nutzung des Wertstoffhofs der Antragsgegnerin technisch unzumutbar wäre, wird von ihr selbst nicht behauptet. Von einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit, die von der Antragsgegnerin zwar behauptet aber nicht belegt wurde, kann ebenfalls nicht ausgegangen werden. In diesem Zusammenhang ist allerdings darauf hinzuweisen, dass sich die von der Antragsgegnerin angenommene Zahl eines Mitbenutzungsentgelts in Höhe von ca. 91.000,-- € pro Jahr, die sich wohl aus einem Betrag pro Einwohner pro Jahr errechnet, sich mit den Bemessungskriterien nach § 22 Abs. 3 Satz 2 VerpackG nicht in Einklang bringen lassen wird. Hierauf kommt es aber nicht entscheidend an. Denn die Frage des angemessenen Entgelts ist im Rahmen der Abstimmungsvereinbarung nach § 22 Abs. 1 VerpackG zu klären. Wenn die Antragsgegnerin es dann nicht schafft, zeitnah eine Einigung zu erzielen und es ggf. zur gerichtlichen Auseinandersetzung kommt, ist dies nicht ein Problem der Antragstellerin, sondern geht zunächst mit der Antragsgegnerin heim. Schließlich geht Ziff. 2 der Rahmenvorgabe nicht über den Entsorgungsstandard hinaus, den die Antragsgegnerin der in ihrer Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde legt (§ 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG). Die Antragsgegnerin hat in der Antragserwiderung erneut darauf hingewiesen, dass es seit Jahren gängige Praxis ist, dass Restmüll in kostenpflichtigen Restmüllsäcken auf allen Wertstoffhöfen abgegeben werden kann und zusätzlich auf dem Wertstoffhof Dorfweiher Restmüll in jeder Form zu einem Pauschal- bzw. gewichtsabhängigen Preis abgenommen wird (siehe auch § 21 Abs. 10 der Abfallwirtschaftssatzung der Antragsgegnerin). Bestehen danach keine offensichtlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Ziff. 2 der Rahmenvorgabe der Antragsgegnerin vom 18.02.2019, so besteht auch eine das besondere Vollzugsinteresse rechtfertigende Eilbedürftigkeit hinsichtlich dieser Anordnung. Die Antragsgegnerin hat ein schützenswertes Interesse daran, das von ihr vorgesehene Entsorgungssystem zu Beginn des neuen Ausschreibungszeitraums 2021 bis 2024 umzusetzen. Zur Erlangung dieses Ziels bleibt ihr nach Scheitern der Abstimmungsverhandlungen keine andere Möglichkeit als die Anordnung der sofortigen Vollziehung der im Februar 2019 erlassenen Rahmenvorgabe. Nur auf diesem Weg kann die Antragsgegnerin die Umsetzung des kombinierten Sammelsystems zum 01.01.2021, dem Beginn des neuen Ausschreibungszeitraums, erreichen. Ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung würde zum 01.01.2021 die Möglichkeit der Bürger entfallen, die gelben Säcke auch auf den Wertstoffhöfen abzugeben. Dies würde die Gefahr ungeordneter Müllentsorgung in den folgenden Jahren deutlich erhöhen. Dagegen ist das finanzielle Risiko der Antragstellerin, die bisher schon die Wertstoffhöfe der Antragsgegnerin mitbenutzt, vergleichsweise gering. Solange eine Kostenvereinbarung im Rahmen der Abstimmung nach § 22 Abs. 1 VerpackG nicht getroffen ist, muss die Antragstellerin für die Mitbenutzung der Wertstoffhöfe zunächst nichts bezahlen. Im Übrigen hätte sie Anspruch auf Rückzahlung evtl. geleisteter Zahlungen, wenn sich die Rahmenvorgabe Ziff. 2 in einem Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen sollte. Es ist daher von einem besonderen Vollzugsinteresse auszugehen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Sie berücksichtigt, dass die Antragstellerin die Mehrkosten auf 91.000,-- € schätzt, worauf bei einer Quote von 55,9 % ein Betrag in Höhe von 50.869,-- € auf die Antragstellerin als Ausschreibungsführerin entfiele. Dieser Wert ist im Hinblick auf die Vorläufigkeit des Verfahrens zu halbieren.