1 K 2506/15

Leitsatz: 1. Liegt bei einem Spielhallenbetreiber ein Härtefall nach § 51 Abs 5 S 1 LGlüG (juris: GlSpielG BW) vor, schließt dies die Erteilung von Erlaubnissen an andere sich im Umkreis von 500 m befindliche Spielhallen aus, bei denen kein Härtefall vorliegt (im Anschluss an VG Freiburg, Beschl. v. 15.09.2017 - 3 K 5371/17).(Rn.84) 2. Nach baden-württembergischen Landesrecht ist die Härtefallregelung des § 51 Abs 5 S 1 LGlüG (juris: GlSpielG BW) bei Betreiberwechsel nicht anwendbar. Die betriebsbezogene Auslegung der Übergangsregelung in der bundesrechtlichen Vorschrift des § 29 Abs 4 S 2 GlüStV (juris: GlüStVtr BW 2012) durch das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 05.04.2017 - 8 C 16/16, ZfWG 2017, 394) steht dem nicht entgegen.(Rn.90) 3. Werden Spielhallen in einem Verbund von derselben Betreiberin betrieben, ist diese verpflichtet, die Auswahlentscheidung, für welche der Spielhallen sie eine Erlaubnis begehrt, selbst zu treffen (im Anschluss an OVG Niedersachsen, Beschl. v. 17.11.2017 - 11 ME 461/17 -, ZfWG 2018, 40).(Rn.78) 4. Die Entscheidung, welche mehrerer konkurrierender Spielhallen eine Erlaubnis nach § 41 Abs 1 LGlüG (juris: GlSpielG BW) erhält, muss - soweit bei keinem der Konkurrenten ein Härtefall gemäß § 51 Abs 5 S 1 LGlüG (juris: GlSpielG BW) gegeben ist - auf Grundlage eines transparenten, für alle Bewerber einheitlichen, willkürfreien und nachvollziehbaren Verfahrens erfolgen.(Rn.95) Der Bescheid der Beklagten vom 23.07.2015 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.09.2015 werden aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf eine Erlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 LGlüG zum Betrieb einer der beiden Spielhallen im Anwesen A. Straße 5 erneut zu entscheiden und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen trägt die Klägerin zu ¾ und die Beklagte zu ¼. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage ist sowohl mit ihrem Haupt- als auch mit ihrem Hilfsantrag zulässig. Begründet ist die Klage jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang. A. Der Hauptantrag ist als Feststellungsantrag i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig (I.). Er hat jedoch in der Sache keinen Erfolg (II.). I. Die Klägerin möchte die streitgegenständlichen Spielhallen ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis betreiben. Sie hat gemäß § 43 Abs. 1 Halbsatz 2 VwGO ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines entsprechenden Rechtsverhältnisses. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse kann jedes als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher und ideeller Art sein. Ein solches Interesse besteht, wenn von der Streitfrage bereits jetzt Dispositionen der Klägerin abhängen. Die Klägerin, ein nach luxemburgischen Recht gegründetes Unternehmen, dessen Unternehmenszweck u.a. die Übernahme anderer Unternehmen und der Betrieb von Spielhallen ist, hat konkrete Übernahmeabsichten in Bezug auf das Unternehmen des jetzigen Betreibers der Spielhallen. Dies wurde in der mündlichen Verhandlung vom Geschäftsführer der Klägerin, der gleichzeitig Geschäftsführer des derzeitigen Betreibers der Spielhallen ist und daher Einwirkungsmöglichkeiten besitzt, glaubhaft dargelegt. Daher ist jedenfalls ein wirtschaftliches Feststellungsinteresse gegeben, weil die Klägerin Dispositionssicherheit erstrebt und ihr wirtschaftliches Verhalten daran ausrichten möchte, ob und ggf. welche Betriebsmöglichkeiten ihr zukünftig offen stehen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11.06.2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris Rn. 95). II. Die Feststellungsklage ist aber nicht begründet. Die Klägerin bedarf zum Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen glücksspielrechtlicher Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 LGlüG. Weder der Erlaubnisvorbehalt (§ 41 LGlüG) noch das Mehrfachkonzessionsverbot (§ 42 Abs. 2 LGlüG) oder das Mindestabstandsgebot (§ 42 Abs. 1 LGlüG) sind verfassungs- (1.) oder europarechtswidrig (2.). 1. Die Verfassungsgemäßheit dieser Normen ist zwischenzeitlich durch sämtliche Obergerichte geklärt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 -; StGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.06.2014 - 1 VB 15/13 -; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.04.2017 - 6 S 1765/15 -). Das Land Baden-Württemberg besaß danach insbesondere die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass der streitgegenständlichen Normen des LGlüG gem. Art. 70 Abs. 1 i.V.m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Weder der in § 41 Abs. 1 LGlüG normierte Mindestabstand noch das in § 41 Abs. 2 LGlüG bestimmte Verbundsverbot verletzen die Spielhallenbetreiber in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG und sind mit dem Gleichheitssatz aus Art. 3 GG vereinbar. Weder der Erlaubnisvorbehalt, noch das gesetzliche Abstandsgebot und das gesetzliche Verbundsverbot (§§ 41 Abs. 1, 42 Abs. 1 und 2 LGlüG) verstoßen gegen den Vorbehalt des Gesetzes und/oder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in der oben genannten Entscheidung vom 07.03.2017 ausgeführt (juris Rn. 125ff.): „(3) Solche Regelungen [Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit] müssen zudem hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben es Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 110, 33 ; 113, 348 ; 120, 378 ; 133, 277 ). Der Gesetzgeber ist dabei gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168 ; 78, 205 ; 102, 254 ; 133, 277 ). Welche Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder aufgrund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe (vgl. BVerfGE 93, 213 ; 102, 254 ; 131, 88 ; 133, 277 ). Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (vgl. BVerfGE 21, 209 ; 79, 106 ; 102, 254 ). Verbleibende Ungewissheiten dürfen nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfGE 21, 73 ; 118, 168 ; 120, 274 ; 133, 277 ).“ Weiter legt es dar (juris Rn. 183ff.): „Das Fehlen von Kriterien für die bei der Entscheidung über die Wiedererteilung nach Ablauf der Übergangsfrist erloschener Erlaubnisse zu treffende Auswahl zwischen bestehenden Spielhallen mit Altgenehmigungen, die zueinander den Mindestabstand von 500 Metern nicht einhalten, im Saarländischen Spielhallengesetz verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes. Zwar ist der Entzug der Gewerbeerlaubnis wegen des drohenden völligen oder teilweisen Verlusts der beruflichen Betätigungsmöglichkeit von erheblichem Gewicht. Allerdings ist die Belastung des Eingriffs in die Berufsfreiheit in zweifacher Weise durch die Regelung im Saarländischen Spielhallengesetz abgemildert, und zwar durch die fünfjährige Übergangsfrist und die Möglichkeit einer Härtefallbefreiung bei der Entscheidung über die Wiedererteilung nach Fristablauf (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 SSpielhG; BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, NVwZ 2014, S. 141 ; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. April 2014 - 7 ME 121/13 -, juris, Rn. 59; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 356 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 183; VG Bremen, Beschluss vom 2. September 2011 - 5 V 514/11 -, juris, Rn. 26). Zudem geht es nur um eine Überleitungsregelung für eine bestimmbare Anzahl von Bestandsspielhallen, nicht um die grundsätzliche und allgemeine Zuordnung unterschiedlicher Grundrechtspositionen für eine unbestimmte Vielzahl von zukünftigen Auswahlentscheidungen. Vor diesem Hintergrund lassen sich die wesentlichen Parameter der Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen zwischen Bestandsspielhallen dem Saarländischen Spielhallengesetz in hinreichendem Maße entnehmen. Insbesondere kann zur Konturierung der Auswahlkriterien zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 12 Abs. 2 SSpielhG zurückgegriffen werden, so dass im Rahmen der Auswahlentscheidung etwa auch die Amortisierbarkeit von Investitionen berücksichtigt werden kann. Auch ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Regelung, dass bei der Auswahlentscheidung die mit der Neuregelung verfolgten und in § 1 Abs. 1 SSpielhG niedergelegten Ziele zu beachten sind. Der Gesetzgeber kann die Bewältigung der vielgestaltigen Auswahlkonstellationen anhand sachgerechter Kriterien den zuständigen Behörden überlassen, da eine ausdrückliche gesetzliche Regelung soweit ersichtlich nur ein geringes Mehr an Bestimmtheit und Rechtsklarheit schaffen könnte. Auch soweit etwa in Innenstädten oder Stadtteilzentren aufgrund der dort bestehenden Gemengelage eine Vielzahl von Konkurrenzsituationen aufgelöst werden muss, erfordert der Vorbehalt des Gesetzes daher jedenfalls derzeit keine ausdrückliche gesetzgeberische Festlegung der maßgeblichen Auswahlparameter, etwa hinsichtlich der Frage, von welchem Fixpunkt die Auswahlentscheidung auszugehen hat. Insofern gebietet es die ohnehin geforderte Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Spielhallenbetreiber auch ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmung, dass die zuständigen Behörden sich eines Verteilmechanismus bedienen, der die bestmögliche Ausschöpfung der bei Beachtung der Mindestabstände verbleibenden Standortkapazität in dem relevanten Gebiet ermöglicht. Das gilt auch, sofern bei der erforderlichen Auswahlentscheidung zusätzlich Erlaubnisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber einzubeziehen sind, wobei grundrechtsrelevante Vorbelastungen der Betreiber von Bestandsspielhallen zu berücksichtigen bleiben. Soweit danach verschiedene Auswahlmöglichkeiten verbleiben, ist insofern weder ersichtlich noch von der Beschwerdeführerin zu IV) vorgetragen, dass eine gesetzgeberische Festlegung der maßgeblichen Auswahlkriterien den von den Behörden in dieser Situation vorzunehmenden komplexen Abwägungsentscheidungen besser gerecht würde. Soweit das behördliche Auswahlverfahren im Einzelfall den genannten Rahmen nicht beachtet oder sonst individuellen Rechtspositionen der Spielhallenbetreiber nicht zureichend Rechnung trägt, steht ihnen verwaltungsgerichtlicher und - gegebenenfalls nach Rechtswegerschöpfung - auch verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz offen. Zugleich bleibt es den Ländern unbenommen, im Rahmen der verfassungsrechtlichen Bindungen den zuständigen Behörden selbst im Wege der Gesetz- oder Verordnungsgebung oder auch mittels Verwaltungsvorschriften detailliertere Kriterien für die Bewältigung von Konkurrenzsituationen an die Hand zu geben.“ Diese Regelungen sind auf das baden-württembergische Landesrecht übertragbar. Der Verfassungsgerichtshof (früher: Staatsgerichtshof) Baden-Württemberg (im Folgenden: Verfassungsgerichtshof) hat hierzu in seinem Urteil vom 17.06.2014 (a.a.O., juris Rn. 357ff.) ausgeführt: „Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 GG verlangt, dass Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erfolgen, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt. Dabei muss der Gesetzgeber selbst alle wesentlichen Entscheidungen treffen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Dies bedeutet nicht, dass sich die erforderlichen Vorgaben ohne weiteres aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben müssten; es genügt, dass sie sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus Zweck, Sinnzusammenhang und Vorgeschichte der Regelung (vgl. BVerfGE 82, 209 - Juris Rn. 65; BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 CN 1/12 -, Juris Rn. 26). Diesen Maßstäben genügen die angegriffenen Vorschriften. Dies gilt insbesondere auch, soweit geltend gemacht wird, die Vorschriften enthielten keinen Maßstab, um eine ab dem 1. Juli 2017 bestehende Konkurrenz zwischen mehreren Spielhallenbetreibern zu lösen. Zwar enthält das Gesetz für diesen Fall keine ausdrücklichen Vorgaben für die Verwaltung. Das sogenannte „Windhundprinzip“, wonach derjenige zum Zuge kommt, der zuerst einen entscheidungsreifen Antrag stellt, genügt nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Konkurrenzentscheidung darüber, welcher von mehreren Spielhallenbetreibern den Betrieb seiner bestehenden Spielhalle im Rahmen der durch die neuen Erlaubniserteilungsvoraussetzungen faktisch herbeigeführten Kontingentierung weiterführen darf. Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG fordern einen chancengleichen Zugang zu einer begrenzt zugänglichen beruflichen Tätigkeit. Dieser Anspruch bezieht sich nicht nur auf das Auswahlverfahren, sondern auch auf die Auswahlkriterien (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, Juris Rn. 10 ff.; BVerfGE 82, 209 - Juris Rn. 65-77). In die Auswahlentscheidung sind die grundrechtlich geschützten Positionen der Beteiligten einzubeziehen (so auch Bay. VerfGH, Entscheidung vom 28.6.2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, Juris Rn. 89). Die Auswahlkriterien müssen der Eingriffsintensität der Entscheidung Rechnung tragen, die im negativen Fall dazu führt, dass eine bisher erlaubte gewerbliche Tätigkeit nicht weitergeführt und von der Eigentumsgarantie geschützte Vermögensgegenstände nicht mehr weiter genutzt werden dürfen. Diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben genügende Maßstäbe lassen sich dem angegriffenen Gesetz durch Auslegung entnehmen. In § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 4 LGlüG werden für das Vorliegen einer unbilligen Härte Kriterien genannt, die auch für die Entscheidung über die Lösung einer Konkurrenz zwischen mehreren Spielhallenbetreibern maßgeblich sein können. Dort ist bestimmt, dass der Schutzzweck des Gesetzes und der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis zu berücksichtigen sind. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, ob eine Anpassung des Betriebes an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten (so ausdrücklich § 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG). Aus dem letztgenannten Kriterium ergibt sich, dass von zwei konkurrierenden Spielhallen nicht zwingend die schon länger bestehende Spielhalle weiter betrieben werden darf. Denn die in diese getätigten Investitionen haben sich möglicherweise schon weiter amortisiert als diejenigen einer jüngeren Spielhalle.“ Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer an. Es ist daher festzustellen, dass - anders als in anderen Bundesländern, welche keine nähere Konkretisierung der Kriterien einer unbilligen Härte vorgenommen haben - in Baden-Württemberg aufgrund der Auslegungsmöglichkeit des LGlüG die gesetzlichen Regelungen als solche nicht zu beanstanden sind und sowohl dem Vorbehalt des Gesetzes als auch dem Bestimmtheitsgebot - noch - in ausreichendem Maß Rechnung getragen wird (vgl. hierzu auch OVG Niedersachsen, Beschl. v. 04.09.2017 - 11 ME 330/17 -, juris Rn. 18). Unabhängig von der Frage der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Regelungen ist allerdings die Notwendigkeit zu sehen, bei einem konkreten Auswahlverfahren die maßgeblichen Auswahlkriterien darzulegen (ausführlich hierzu unten unter B.) 2. Auch europarechtlich sind weder der Erlaubnisvorbehalt noch das Abstandsgebot oder das Verbundsverbot zu beanstanden. Ein grenzüberschreitender Bezug ist vorliegend gegeben, da die Klägerin ihren Sitz in Luxemburg hat. Damit sind auch unionsrechtliche Vorschriften zu prüfen. Es lag jedoch keine Notifizierungspflicht vor, da die Richtlinie 98/34/EG nicht auf § 41 Abs. 1 LGlüG anwendbar ist (BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, a.a.O., juris Rn. 86ff.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.04.2017, a.a.O., juris Rn. 37). Auch ist kein Verstoß gegen die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit aus den Art. 56 und 49 AEUV zu erkennen. Denn die Beschränkung dieser Freiheiten ist gerechtfertigt, da sie einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses - hier der Bekämpfung der Spielsucht - entspricht. Entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin findet auch kein faktischer Ausschluss neuer Spielhallen statt. Die Beklagte hat vorgetragen, im Jahr 2014 eine neue Spielhalle unter Beachtung des Mindestabstands genehmigt zu haben. Außerhalb des durch § 42 Abs. 1 LGlüG vorgegebenen 500m-Radius um bestandskräftig erlaubt betriebene Spielhallen besteht die - wenngleich räumlich eingeschränkte - Möglichkeit, neue Spielhallen zu eröffnen. Auch die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels werden erfüllt. Hierzu führt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 16.12.2016, a.a.O. Rn. 84f.) aus: „Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 m.w.N.). Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor. Das monopolspezifische Gebot der Binnenkohärenz hätte für Regelungsbereiche außerhalb eines staatlichen Monopols keine Relevanz. Es bestehen überdies keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich "scheinheilig" zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen - insbesondere fiskalischen - Zweck dienten. Zu ihnen gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten. Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass bei Weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an Automaten spielen, die nach der bisherigen Regelung der Gewerbeordnung betrieben werden durften (UA S. 48). Da sich nach dem Berufungsurteil Ausweichbewegungen von Spielern von Spielhallen zu Gaststätten in Berlin nicht feststellen lassen und Spielbanken sich in der Anzahl ihrer Außenstellen und der Zugangsreglementierung von Spielhallen wesentlich unterscheiden (vgl. UA S. 51, 58), ist eine Expansionspolitik des Landes Berlin in einem Sektor mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial, die der Zielsetzung der für Spielhallen geschaffenen Regelungen zuwiderliefe, in keiner Weise erkennbar.“ Darüber hinaus wird durch das Bundesverfassungsgericht ausgeführt (Beschl. v. 07.03.2017; a.a.O., Rn. 122ff.): „(2) Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs stellt ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen dar (vgl. BVerfGE 115, 276 ). Es gelten insofern allerdings besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist (vgl. BVerfGE 115, 276 ). So verlangt ein beim Staat monopolisiertes Sportwettenangebot eine konsequente Ausgestaltung der Maßnahmen zur Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. BVerfGE 115, 276 ), da fiskalische Erwägungen des Staates solche Einschränkungen der Berufsfreiheit nicht tragen können (vgl. BVerfGE 115, 276 ). Auch über die - vorliegend nicht zur Prüfung stehende - Ausgestaltung staatlicher Monopole hinaus ist in einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Denn auch hier kann die legitime Zielsetzung, die Wettleidenschaft zu begrenzen und die Wettsucht zu bekämpfen, in ein Spannungsverhältnis zu den fiskalischen Interessen des Staates geraten (vgl. BVerfGE 115, 276 ). Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt. Föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege sind zudem im Bundesstaat angelegt (vgl. zu Art. 3 GG BVerfGE 103, 225 ; 114, 371 ; für das unionsrechtliche Kohärenzgebot vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014, Digibet und Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 33 ff.). Dies wird auch den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht im nicht monopolisierten Bereich gerecht (vgl. BVerfGE 115, 276 ). Demnach ist die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, Rn. 36 f.; Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u.a., C-243/01, EU:C:2003:597, Rn. 67; Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., C-338/04 u.a., EU:C:2007:133, Rn. 52 f.; Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 88).“ Es legt weiter dar (a.a.O., Rn. 141ff.): „(bb) Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar. Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt. Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. So gelten für die Spielbanken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV bundesweit die Werbebeschränkungen gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Entwicklung eines Sozialkonzepts gemäß § 6 GlüStV, die Aufklärungspflichten des § 7 GlüStV sowie insbesondere das bundesweite Spielersperrsystem mit der Möglichkeit von Selbst- und Fremdsperren gemäß § 8 GlüStV. Im Hinblick auf den Angebotsumfang der Spielbanken ist überdies gesetzlich geregelt, dass dieser sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren darf, sondern gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Ziele des § 1 GlüStV gebunden ist. Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (zu deren Genehmigungsbedürftigkeit vgl. § 6 Abs. 3 SpielbG-Saar; zu Nebenbestimmungen § 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG Bln, § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 SpielbG-Saar). So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (fünf in Berlin und sieben im Saarland) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Dieser Unterschied wird auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grundsätzlich fortbestehen. Nach den vorliegenden Untersuchungen fällt die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen (vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht, 2014, S. 189; Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68). Zusätzlich bestehen durch die Aufsicht der für Inneres zuständigen Landesministerien (vgl. § 12 SpBG Bln, § 2 Abs. 4 Satz 1 Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin i.V.m. Nr. 5 Abs. 5 Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben Berlin bzw. § 12 SpielbG-Saar, Nr. 2.16 der Anlage der Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden des Saarlandes) hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können (vgl. BVerfGE 115, 276 ; BVerfGK 10, 525 ). Damit ist es den zuständigen Behörden beider Länder aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte Beschränkung sowohl der Dependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzusetzen.“ Auch diesen, auf die Situation in Baden-Württemberg übertragbaren Erwägungen folgt die Kammer und macht sie sich zu eigen. Der Verfassungsgerichtshof hat die Vereinbarkeit der Regelungen mit dem Kohärenzgebot wie folgt begründet (vgl. StGH, a.a.O., juris Rn. 341ff.): „Entgegen der Rechtsansicht der Beschwerdeführerinnen verletzt die angefochtene Regelung auch nicht das Kohärenzgebot. Es kann daher offengelassen werden, ob dieses aus dem Unionsrecht stammende Gebot als Maßstab für die Verfassungsmäßigkeit einer grundrechtsbeschränkenden Regelung vom Staatsgerichtshof überhaupt heranzuziehen ist. Eine nationale Regelung, welche die Dienstleistungsfreiheit einschränkt, wird nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nur dann als zur Zielerreichung geeignet angesehen, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. EuGH, Urteil vom 6.3.2007 - C-338/04 u.a. „Placanica u. a“ - Rn. 53 und 58; für glücksspielrechtliche Monopolregelungen EuGH, Urteil der Großen Kammer vom 8.9.2010 - C-316/07 „Markus Stoß u.a“ -, Rn. 97 ff.; EuGH, Urteil der Großen Kammer vom 8.9.2010 - C- 46/08 „Carmen Media“ -, Rn. 57 ff). Das Kohärenzgebot soll über den jeweiligen Sektor hinaus gelten und verhindern, dass die Geeignetheit einer Monopolregelung zur Verwirklichung eines mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 - 8 C 10/12 -, Juris Rn. 29 ff.; Deiseroth, DVBl 2013, 1545, 1551). Unter Anlegung dieses Maßstabs verstoßen die für Spielhallen geltenden Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des Landesglücksspielgesetzes nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot. Es erscheint bereits fraglich, ob das Kohärenzgebot diesbezüglich überhaupt herangezogen werden kann, weil hier nicht die Geeignetheit einer Monopolregelung in Frage steht. Jedenfalls werden die zu überprüfenden Regelungen nicht durch das Vorgehen in anderen Glücksspielsektoren in der Weise konterkariert, dass ihre Geeignetheit zur Erreichung der verfolgten Ziele in Frage gestellt würde. Der gesamte Glücksspielmarkt ist zunehmend strengen Regeln unterworfen, die sich in ihrer konkreten Ausgestaltung durchaus voneinander unterscheiden. Letzteres steht der Kohärenz dieser Regelungen allerdings nicht entgegen. Das Kohärenzgebot darf nicht als Uniformitätsgebot missverstanden werden und auch nicht als ein Gebot zur Optimierung der Zielverwirklichung. Ein Mitgliedstaat ist also nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dasselbe Konzept zu verfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 - 8 C 10/12 -, Juris Rn. 32; Bay. VGH, Urteil vom 18.4.2012 - 10 BV 10.2506 -, Juris Rn. 27). Auch für den von den Beschwerdeführerinnen wiederholt in den Vergleich einbezogenen Spielbankenmarkt gelten umfangreiche Vorgaben, die teilweise strenger sind als diejenigen für Spielhallen, teilweise aber hinter diesen zurückbleiben. Dass die für Spielhallen verfolgte Politik durch diese Regelungen ihrer Wirksamkeit beraubt werden könnte, ist nicht ersichtlich. Dies folgt nicht zuletzt daraus, dass die Gesamtzahl der Spielbanken in Baden-Württemberg gegenwärtig auf drei begrenzt ist. Dem standen am 1. Januar 2012 rund 1.200 Spielhallen gegenüber, die flächendeckend einen Zugang zu Geldspielgeräten ermöglichen. Für die Beurteilung der Kohärenz der getroffenen Regelungen ist daher auch nicht erheblich, ob und in welcher Weise für die staatlichen Spielbanken geworben wird, so dass dem Beweisantrag der Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 nicht stattzugeben war. Die für das Glücksspiel in Gaststätten oder Imbissbuden verfolgte Politik läuft den hier zu überprüfenden Regelungen ebenfalls nicht zuwider. Es bestehen vielmehr insbesondere auf bundesrechtlicher Ebene (wie etwa in der Spielverordnung und in dem Jugendschutzgesetz) zahlreiche Regelungen, welche eine Eindämmung des Glücksspiels auch im Bereich von Gaststätten bezwecken. Mit der Sechsten Verordnung zur Änderung der Spielverordnung (BR-DRs. 43/13) sollen diese weiter verschärft werden. Dies gilt schließlich auch für das Veranstalten oder Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet, welche nach § 4 Abs. 4 GlüStV und § 2 Abs. 1 Nr. 2 LGlüG sogar gänzlich verboten sind. Dass es bei der faktischen Durchsetzung dieses Verbots Probleme geben mag, ist für die Prüfung der Kohärenz nicht entscheidend (vgl. Frenz, EuR 2012, 344, 351).“ Wie der Verfassungsgerichtshof darlegt, ist die Gesamtzahl der in Baden-Württemberg zulässigen Spielbanken auf drei begrenzt, sodass nicht zu erwarten ist, dass flächendeckend eine Verlagerung zugunsten der Spielbanken erfolgt, welche unmittelbar von fiskalischem Interesse für das Land sind. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (im Folgenden: Verwaltungsgerichtshof) hat darüber hinaus im seinem Urteil vom 03.05.2017 (- 6 S 306/16 -, juris Rn. 31) ausgeführt: „Sowohl das Bundesverwaltungsgericht als auch das Bundesverfassungsgericht haben sich jüngst ausführlich mit vergleichbaren Vorschriften anderer Länder zum einzuhaltenden Mindestabstand zwischen zwei Spielhallen als auch zu Kinder- und Jugenderziehung befasst. (..) Besonderes Gewicht bekomme der verfolgte Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht dadurch, dass nach maßgeblichen Studien vom Spiel an Geldspielgeräten die mit Abstand höchsten Suchtgefahren ausgingen. Für alle anderen relevanten Glücksspielformen habe bereits eine Begrenzung des Angebots in Form von Verboten, staatlichen Monopolen oder Konzessionsmodellen bestanden. Aufgrund der Einschätzung der Sucht Wissenschaft und-Beratungspraxis, wonach die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspiel sucht sei, hätten die Gesetzgeber davon ausgehen dürfen, dass gerade die mit den Abstandsgeboten einhergehenden Angebotsreduzierungen einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten werde. (..) Diese Ausführungen seien ohne weiteres auf die Regelungen des baden-württembergischen Landesglücksspielgesetzes übertragbar.“ Auch die von der Klägerin ergänzend in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Argumente führen zu keinem anderen Ergebnis. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Konzessionsvergaberichtlinie 2014/23/EU nicht auf die Erteilung von Erlaubnissen zum Betrieb von Spielhallen anwendbar. So definiert die Richtlinie im Erwägungsgrund Nr. 11 Konzessionen als entgeltliche Verträge, mit denen ein öffentlicher Auftraggeber einen oder mehrere Wirtschaftsteilnehmer mit der Erbringung von Bauleistungen oder der Erbringung und der Verwaltung von Dienstleistungen beauftragt. Dabei sei Ziel solcher Verträge die Beschaffung von Bau- oder Dienstleistungen durch eine Konzession, wobei die Gegenleistung entweder in dem Recht zur Nutzung des Bauwerks beziehungsweise der Verwertung der Dienstleistungen oder in diesem Recht zuzüglich einer Zahlung besteht. Im Erwägungsgrund Nr. 14 wird ausgeführt, dass bestimmte Handlungen der Mitgliedstaaten, wie die Erteilung von Genehmigungen oder Lizenzen, durch die der Mitgliedstaat oder eine seiner Behörden die Bedingungen für die Ausübung einer Wirtschaftstätigkeit festlegt - einschließlich der Bedingung der Durchführung einer bestimmten Tätigkeit -, die üblicherweise auf Antrag des Wirtschaftsteilnehmers und nicht vom öffentlichen Auftraggeber erteilt werde und bei der der Wirtschaftsteilnehmer das Recht hat, sich von der Erbringung von Bau- oder Dienstleistungen zurückzuziehen, darüber hinaus nicht als Konzessionen gelten sollten. Genau um einen solchen Fall handelt es sich hier. Anders als bei Spielbanken, an deren Betrieb direkte staatliche fiskalische Interessen geknüpft sind, stellt sich die Situation bei Spielhallen anders dar, wie bereits aus den oben zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, des Verfassungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs hervorgeht. Allein der private Spielhallenbetreiber hat ein Interesse an der Erteilung der begehrten Erlaubnis und dem Betrieb der Spielhallen. Eine Gegenleistung in Form einer Verwertung der Dienstleistungen oder einer direkten Gewinnbeteiligung durch den Staat besteht hier gerade nicht. Betreiber von Spielhallen haben das Recht, den Betrieb ihrer Spielhalle jederzeit einzustellen und sind nicht durch einen öffentlichen Auftrag gebunden. Es besteht gerade kein öffentliches Interesse an der Vergabe von Erlaubnissen. Das öffentliche Interesse besteht im Gegenteil gemäß der in § 1 LGlüG definierten Zielsetzung gerade darin, die Spielsucht insbesondere auch durch die Reduzierung des Bestands von Spielhallen und damit einer Begrenzung der Spielhallendichte zu bekämpfen, um so eine Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen herbeizuführen. Aus den gleichen Gründen ist auch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) nicht auf die Erteilung von Erlaubnissen nach § 41 Abs. 1 LGlüG anwendbar. Denn es handelt sich nicht um die Vergabe einer Dienstleistungskonzession nach § 105 Abs. 1 Nr. 2 GWB, welche den Abschluss entgeltlicher, wechselseitig bindender Verpflichtungen voraussetzt (vgl. VG Cottbus, Beschl. v. 02.10.2017 - 3 L 424/17 -, juris Rn. 25). Die angegriffenen Normen verstoßen ferner nicht gegen das europarechtliche Transparenzgebot. Danach müssen gesetzliche Regelungen, damit sie dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem daraus folgenden Transparenzgebot genügen, auf objektiven, nichtdiskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ausübung des Ermessens durch die Behörden hinreichend Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (EuGH, Urt. v. 22.1.2015 - C - 463/13 -, juris, Rn.38; auch zitiert vom OVG Niedersachsen, Beschl. v. 04.09.2017 - 11 ME 206/17 -, juris Rn. 31). Das europarechtliche Transparenzgebot dient in erster Linie dazu, für die Betroffenen deutlich zu machen, nach welchen Kriterien eine Auswahlentscheidung getroffen werden wird und soll ferner die Gefahr von Günstlingswirtschaft und Willkür seitens der Behörde auszuschließen (vgl. in Bezug auf die Vergabe von Konzessionen: EuGH, Urt. v. 22.06.2017- ECLI:EU:C:2017:491 -, juris Rn. 46). Auch wenn es sich bei der Erlaubniserteilung nach § 41 Abs. 1 LGlüG nicht um eine Ermessensentscheidung handelt, besitzen die zuständigen Behörden hinsichtlich der seit dem 01.07.2017 notwendigen Auswahlentscheidung eine Einschätzungsprärogative, welche in ihren Grundzügen durchaus an den Maßstäben einer Ermessensentscheidung zu prüfen ist. Das Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 07.03.2017, a.a.O., bezogen auf die inhaltlich vergleichbaren saarländischen Regelungen) und der Verfassungsgerichtshof (Urt. v. 17.06.2014, a.a.O.) haben ausgeführt, dass sich die wesentlichen Parameter der Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen dem Landesglückspielgesetz in - noch - hinreichendem Maße entnehmen lassen. Insoweit kann vollumfänglich auf die oben zitierten Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts und des Verfassungsgerichtshofs zur Vereinbarkeit der angegriffenen Regelungen mit dem innerstaatlichen Bestimmtheitsgebot und dem Gesetzesvorbehalt verwiesen werden. Die gesetzlichen Vorgaben in Bezug auf die vorgesehene Erlaubniserteilung reichen damit - noch - aus, um daraus objektive, nicht diskriminierende und im Voraus bekannte Kriterien abzuleiten, soweit die nähere Ausgestaltung der Auswahlentscheidung durch die zuständigen Behörden ausgeführt wird. Geschieht dies, ist auch die Gefahr willkürlicher Entscheidungen in hinreichendem Maße ausgeschlossen (vgl. hierzu auch VG Cottbus, a.a.O., juris Rn. 20ff.). B. Der auf Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung gerichtete Hilfsantrag ist hingegen zulässig und begründet, soweit der Antrag auf die Erlaubniserteilung für eine der beiden Spielhallen gerichtet ist. In diesem Umfang sind der Bescheid der Beklagten vom 23.07.2015 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.09.2015 rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Im Übrigen hat der Hilfsantrag keinen Erfolg. I. Bei den beiden Spielhallen, welche die Klägerin betreiben will, handelt es sich - unstreitig - um Spielhallen im Sinne des § 40 LGlüG. Anspruchsgrundlage für die Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle ist § 41 LGlüG. Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG bedarf der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem LGlüG. § 41 Abs. 2 LGlüG bestimmt, dass die Erteilung der Erlaubnis zu versagen ist, wenn bestimmte Voraussetzungen (nicht) erfüllt sind. Der Erteilung steht danach entgegen, wenn die Voraussetzungen des § 2 Absatz 1 Satz 3 Nummern 2, 3, 5 oder 6 nicht vorliegen oder die in § 33 c Absatz 2 oder § 33 d Absatz 3 der Gewerbeordnung genannten Versagungsgründe vorliegen (Nr. 1), die Voraussetzungen nach § 42 nicht erfüllt sind (Nr. 2), ein Sozialkonzept nach § 7 in Verbindung mit § 43 Absatz 2 nicht vorgelegt wird (Nr. 3) oder der Betrieb der Spielhalle eine Gefährdung der Jugend, eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs, schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes oder sonst eine nicht zumutbare Belästigung der Allgemeinheit, der Nachbarn oder einer im öffentlichen Interesse bestehenden Einrichtung befürchten lässt (Nr. 4). Vorliegend wurde die Versagung der Erlaubnisse ausschließlich mit Verstößen gegen § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG begründet (§ 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG). Nach § 42 Abs. 2 LGlüG steht der Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle entgegen, wenn sie in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist. Gemäß § 42 Abs. 1 LGlüG müssen Spielhallen einen Abstand von mindestens 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, untereinander haben. Der Kläger beabsichtigt, zwei Spielhallen im gleichen Gebäude zu betreiben. Darüber hinaus wird im Umkreis von unter 500 m Luftlinie eine weitere Spielhalle durch die Beigeladenen betrieben. Wie bereits unter A.II. dargelegt, bestehen keine Bedenken, dass die Regelungen der §§ 41 und 42 LGlüG mit höherrangigem Recht vereinbar sind. II. Bei der Entscheidung, ob eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG erteilt wird, handelt es sich um eine gebundene Entscheidung, soweit ein Versagungsgrund nach Abs. 2 vorliegt. Insoweit besteht kein Entscheidungsspielraum für die Behörde. Die Klägerin möchte zwei Spielhallen in einem Gebäudekomplex betreiben. Die Erlaubnis für eine der beiden Spielhallen ist folglich zwingend gem. § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 LGlüG zu versagen. Bei der hier gegebenen Fallkonstellation von mehreren Verbundspielhallen bedarf es zur Ermittlung der Spielhalle, der eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen ist, nicht der Festlegung von Kriterien zur Auswahl der Spielhalle und eines darauf fußenden Auswahlverfahrens. Vorliegend werden Rechte von „außenstehenden“ Dritten - also mit der Antragstellerin konkurrierenden Spielhallenbetreibern - nicht berührt. Daher ist die Klägerin verpflichtet, die entsprechende Auswahlentscheidung, für welche der beiden Spielhallen sie eine Erlaubnis begehrt, selbst zu treffen (vgl. OVG Niedersachsen, Beschl. v. 17.11.2017 - 11 ME 461/17 -, juris Rn. 17). Denn es ist zu erwarten, dass sie selbst vertiefte Kenntnisse über den streitgegenständlichen Spielhallenbetrieb besitzt und daher die größte Sachkunde aufweist, am Betrieb welcher der beiden Spielhallen sie das größere Interesse hat. Es besteht insoweit nicht die Möglichkeit für die Klägerin, sich auf die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG zu berufen, da bereits der Anwendungsbereich dieser Vorschrift vorliegend nicht eröffnet ist. Denn dies setzt zumindest voraus, dass derzeit durch die Betroffene eine Spielhalle betrieben wird (Verweis auf § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG). Die Klägerin hingegen hat nur die Absicht, die Spielhallen der G.Z.H. zu übernehmen, betreibt diese Spielhallen momentan indes (noch) nicht. Falls die Klägerin die gebotene Auswahlentscheidung nicht treffen sollte, so ist ihr Antrag, der dann als einheitlicher Antrag zu verstehen ist, als Ganzes wegen des Verstoßes gegen § 42 Abs. 2 LGlüG abzulehnen. III. Die Klägerin hat hingegen einen Anspruch darauf, dass die Beklagte über ihren Antrag nach § 41 Abs. 1 LGlüG auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb der von ihr zu übernehmenden Spielhalle in der A. Straße 5 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts entscheidet. Denn insoweit hat die Beklagte unter Berücksichtigung der Belange aller betroffenen Spielhallenbetreiber eine neue Auswahlentscheidung zu treffen. Die bereits getroffene Entscheidung ist mangels Durchführung eines den gesetzlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahrens fehlerhaft. Zum gesetzlichen Prüfprogramm gehört zunächst die Feststellung, ob im Umkreis von 500 m Luftlinie eine andere Spielhalle bestandskräftig erlaubt betrieben wird (1.). Weiter muss geprüft werden, ob in Bezug auf eine der konkurrierenden Spielhallen die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG einschlägig ist (2.). Da beides vorliegend nicht gegeben ist, bedarf es darüber hinaus einer „echten“ Auswahlentscheidung (3.). 1. Von den drei Bewerbern (Klägerin, G.Z.H. GmbH und Beigeladene) wurde lediglich der G.Z.H. GmbH eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG erteilt. Die Anträge der Klägerin und der Beigeladenen wurden negativ beschieden. Gegen die der G.Z.H. GmbH erteilten Erlaubnis sowie die Versagung ihrer eigenen Erlaubnis haben die Beigeladenen (Dritt)Widerspruch eingelegt. Keine der konkurrierenden Spielhallen besitzt daher derzeit eine bestandskräftig erteilte Erlaubnis, welche dem Betrieb der anderen entgegengehalten werden könnte. 2. Entgegen der Auffassung der Klägerin und des Verwaltungsgerichts des Saarlandes (Beschl. v. 04.09.2017 - 1 L 1244/17, juris Rn. 24) und mit der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Freiburg (Beschl. v. 15.09.2017 - 3 K 5371/17 - m.w.N.) geht die Kammer davon aus, dass es angesichts des gesetzgeberischen Zwecks, eine möglichst geringe Spielhallendichte zu erreichen (vgl. Gesetzesentwurf zum LGlüG, LT-Drs. 15/2431, S. 105), gerechtfertigt ist, vorab zu prüfen, für welche Spielhallen zur Vermeidung unbilliger Härten eine Befreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG zu erteilen ist und sodann allen Spielhallenbetreibern, für die eine Befreiung nicht in Betracht kommt, die Erlaubnis unter Berufung auf das Abstandsgebot zu versagen (vgl. auch Mock, Härtefall und Befreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG, VBlBW 2017, 221, 230). Die Härtefallregelungen des § 51 Abs. 5 LGlüG gehören zum gesetzlichen Prüfprogramm, das die Behörde bei mehreren Anträgen auf Erlaubnis einer Spielhalle abzuarbeiten hat. Denn diese Übergangsbestimmung modifiziert die Anwendungsfälle des § 41 Abs. 2 LGlüG. Gemäß § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG kann in den Fällen des § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG befristet für einen angemessenen Zeitraum auf Antrag unter bestimmten Voraussetzungen von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG befreit werden. Nach § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG ist für den Betrieb einer bestehenden Spielhalle, für die bis zum 18.11.2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung beantragt und in der Folge erteilt wurde, nach dem 30.06.2017 zusätzlich eine Erlaubnis nach § 41 LGlüG erforderlich. Im Widerspruchsbescheid führte das Regierungspräsidium Freiburg aus, die Spielhalle im Anwesen O. 2 sei bereits vor dem 28.10.2011 von denselben Betreibern betrieben und gewerberechtlich erlaubt worden. Sie benötige daher erst nach dem 30.06.2017 eine Erlaubnis nach § 41 LGlüG. Da diese Spielhalle somit den Anforderungen des § 51 Abs. 4 S. 1 LGlüG entspricht, ist für sie der Anwendungsbereich des § 51 Abs. 5 S. 1 LGlüG eröffnet. Allerdings teilte die Beklagte im Schriftsatz vom 14.09.2017 ohne nähere Begründung mit, in Hinblick auf die Spielhalle im Anwesen O. 2 werde ein Härtefall nicht gesehen. Hingegen ist der Anwendungsbereich der Härtefallregelung in Bezug auf die Klägerin bereits deswegen nicht eröffnet, weil sie zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung keine Spielhallen betreibt. Dies ist aber nach dem eindeutigen Wortlaut des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG (Verweis auf § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG) zwingende Voraussetzung. Die bloße Absichtserklärung, den Betrieb der Spielhallen der G.Z.H. GmbH übernehmen zu wollen, reicht infolgedessen nicht aus. Da die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG nach einem Betreiberwechsel nicht einschlägig ist, könnte sich die Klägerin auch nicht auf diese Vorschrift berufen, wenn sie den bestehenden Betrieb der Spielhallen der G.Z.H. GmbH bereits übernommen hätte. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in Bezug auf die Auslegung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 2 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV), entschieden, dass die darin geregelte fünfjährige Übergangsfrist auch bei einem - wie vorliegend erfolgten - Betreiberwechsel nach dem Stichtag (18.10.2011) anzuwenden sei. Denn die Übergangsvorschrift gewähre Vertrauensschutz nicht betreiber-, sondern spielhallenbezogen (BVerwG, Urt. v. 05.04.3017 - 8 C 16/16 - juris, Rn 42ff.). Diese Interpretation des Glücksspielstaatsvertrags durch das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch nicht zwangsläufig zur Folge, dass auch die Härtefallregelung im baden-württembergischen Landesrecht (§ 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG) entsprechend auszulegen ist. Denn § 28 Satz 1 GlüStV ermächtigt die Länder, die zur Ausführung des Staatsvertrags notwendigen Bestimmungen zu treffen. Nach Satz 2 der Vorschrift können sie sogar weitergehende Anforderungen treffen. Sie können danach weitergehende Regelungen erlassen oder beibehalten; dies gilt insbesondere für kürzere Übergangsfristen nach den Spielhallengesetzen der Länder (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.05.2017 - 6 S 306/16, juris Rn. 21). Die Erlaubniserteilung zum Betrieb einer Spielhalle nach § 41 Abs. 1 LGlüG knüpft - ebenso wie die Regelung des § 33i GewO - sowohl an betriebs- als auch an betreiberbezogene Aspekte an. So ist der in § 41 Abs. 2 Nr. 1 LGlüG aufgeführte Versagungsgrund (Bezug auf § 33c Abs. 2 und § 33d Abs. 3 GewO) ebenso wie die Voraussetzung des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 LGlüG betreiberbezogen, die in § 41 Abs. 2 Nrn. 2 bis 4 LGlüG aufgeführten sowie die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2, 5 und 6 LGlüG betriebsbezogen zu verstehen. Der Landesgesetzgeber hat mit § 51 Abs. 4 Satz 4 LGlüG eine länderspezifische Sonderregelung getroffen, welche dazu führt, dass unabhängig von dem betriebsbezogenen Verständnis der Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG bei Betreiberwechsel nach dem 18.11.2011 nach dem baden-württembergischen Landesrecht gerade nicht anwendbar ist. Denn § 51 Abs. 4 Satz 4 LGlüG bestimmt, dass eine Erlaubnispflicht nach § 41 LGlüG bei Betreiberwechsel unabhängig von den übrigen Übergangsvorschriften eintritt. Dieser eindeutige Wortlaut der Vorschrift lässt keinen Auslegungsspielraum zu und wird durch die Gesetzesbegründung bestätigt. Dort heißt es, dass durch § 51 Abs. 4 Satz 4 LGlüG der gewerberechtliche Grundsatz klargestellt werde, wonach die Erlaubnis nicht übertragbar sei und ein Betreiberwechsel während der Übergangsfrist unmittelbar die Erlaubnispflicht nach § 41 auslöse (amtliche Begründung Lt-Drs. 15/2431, S. 112, zitiert vom VGH Bad.-Württ., Urt. v. 03.05.2017, a.a.O., Rn. 20). Dieser Auslegung steht auch das oben zitierte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen. Denn zum einen betrifft es das sächsische Landesrecht, welches eine dem § 41 Abs. 4 Satz 4 LGlüG entsprechende Regelung nicht enthält (VGH Bad.-Württ., a.a.O., Rn. 25). Zum anderen verhält es sich allein zu der Anwendbarkeit der Übergangsvorschrift, die in § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG ihren Ausdruck gefunden hat, nicht jedoch zur Anwendbarkeit der Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG. Der baden-württembergische Gesetzgeber hat mit dieser Sonderregelung festgelegt, dass der Prüfungskatalog des § 41 Abs. 1 und 2 LGlüG bei jedem Wechsel des Betreibers vollständig erfüllt werden soll. Dieses Gesetzesziel würde konterkariert, wenn die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG auch in diesen Fällen anwendbar wäre. Daher ist die Verweisung auf § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG in Hinblick auf die Regelung des § 51 Abs. 4 Satz 4 LGlüG entsprechend teleologisch zu reduzieren. Aus denselben Gründen ist auch für die G.Z.H. GmbH die Anwendung der Härtefallregelung ausgeschlossen. Denn maßgeblich ist insoweit, dass sie den Betrieb der Spielhallen nach dem im Landesglücksspielgesetz festgelegten Stichtag des 18.11.2011 übernommen hat und sich daher nicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte berufen kann (vgl. hierzu StGH, a.a.O., Rn. 461). Dieser Stichtag gilt für sämtliche Aspekte des Vertrauensschutzes, sodass es auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des entsprechenden Zustimmungsgesetzes nicht ankommt. Denn die Investitionen wurden auf eigenes Risiko zu einem Zeitpunkt getätigt, zu dem auf den Fortbestand der bisher geltenden Rechtslage, nach der für Spielhallenerlaubnisse weniger strenge Voraussetzungen galten, nicht mehr vertraut werden durfte (StGH, a.a.O., Rn. 453). 3. Somit muss eine echte Auswahlentscheidung getroffen werden. Bei der Entscheidung darüber, welchem mehrerer konkurrierender Bewerber eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt wird, handelt es sich nach dem klaren Wortlaut des § 41 Abs. 1 und 2 LGlüG nicht um eine Ermessensentscheidung. Wie bereits oben ausgeführt, besitzen die zuständigen Behörden hinsichtlich der seit dem 01.07.2017 notwendigen Auswahlentscheidung jedoch eine Einschätzungsprärogative, welche in ihren Grundzügen durchaus mit den Maßstäben einer Ermessensentscheidung vergleichbar ist. Die Auswahlentscheidung muss auf sachlichen Gründen basieren und auf Grundlage eines für alle Bewerber einheitlichen, willkürfreien und nachvollziehbaren Verfahrens erfolgen. Ist dies der Fall, ist es nicht Aufgabe der Gerichte, ihre Auswahlentscheidung an die Stelle der Entscheidung der zuständigen Behörden zu setzen und damit festzulegen, welcher von mehreren vertretbaren Lösungen der Vorzug zu geben ist. Wie sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch der Verfassungsgerichtshof bestätigt haben, hat der Landesgesetzgeber Auswahlkriterien festgelegt, an denen sich die Behörde grundsätzlich orientieren kann (a.). Allerdings bedarf es darüber hinaus der Festlegung von konkreten Auswahlkriterien, die den Beteiligten auch im Vorfeld bekannt zu machen sind (b.). a. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 07.03.2017 (a.a.O., Rn. 184f.) dargelegt, dass zur Konturierung der Auswahlkriterien zunächst auf die Regelungen zur Härtefallbefreiung zurückgegriffen werden kann. Dabei sind bei der Auswahlentscheidung Erlaubnisanträge neu in den Markt eintretender Bewerber einzubeziehen. Gleichwohl sind grundrechtsrelevante Vorbelastungen der Betreiber von Bestandsspielhallen weiter zu berücksichtigen. Maßgebliche Auswahlparameter sind gemäß § 51 Abs. 5 LGlüG demzufolge sowohl der Schutzzweck des Gesetzes als auch der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis Ferner kann Bedeutung haben, ob eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und inwieweit sich vertrauensschutzwürdige Investitionen bereits amortisiert haben. Auch der Verfassungsgerichtshof geht davon aus, dass diese Kriterien für die Entscheidung über die Lösung einer Konkurrenz zwischen mehreren Spielhallenbetreibern herangezogen werden können (StGH, a.a.O., Rn. 358). b. Darüber hinaus bedarf die Bewältigung der vielgestaltigen Auswahlkonstellationen der konkreten Ausgestaltung durch die zuständigen Behörden, damit dem Bestimmtheitsgebot sowie der gebotenen Transparenz und Rechtsklarheit Rechnung getragen wird (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 185). Da das Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg keine allgemeine Verwaltungsvorschrift erlassen hat (vgl. hierzu Dienstbesprechung des WM mit den Regierungspräsidien am 28.7.2016 zu Fragen einer Anwendung der Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 LGlüG und zur Auswahlentscheidung in Konkurrenzsituationen, S. 4f.), obliegt die Ausgestaltung des Auswahlverfahrens vorliegend der Beklagten. Diese hat somit über die im Gesetz durch Auslegung erschließbaren allgemeinen Auswahlparameter hinausgehend konkrete Entscheidungskriterien festzulegen. Sie ist daher gehalten, die maßgeblichen Auswahlkriterien unter Einbeziehung der den örtlichen Gegebenheiten Rechnung tragenden Umstände aufzustellen, diese offen zu legen und, nachdem den Antragstellern die Möglichkeit gegeben wurde, infolgedessen ihre Belange vorzutragen, zu entscheiden. Denn das aus der Grundrechtsrelevanz des Verfahrens folgende Transparenzgebot gebietet es gerade, dass sich Bewerber an dem Auswahlverfahren orientieren können und es damit nicht vom Zufall abhängt, ob den Anforderungen entsprochen wird oder nicht. Daher spricht vieles dafür, dass die Antragsteller durch eine Veröffentlichung der maßgeblichen Bewertungskriterien und ihrer Gewichtung die Möglichkeit bekommen, Angaben zu den von der Beklagten als relevant angesehenen Punkten zu machen und sich mit ihrem Antrag damit auf die von der Beklagten für wesentlich erachteten Kriterien und Gewichtung auszurichten. Diese Situation ist somit mit anderen geweberechtlichen Zulassungen begrenzter Marktpositionen vergleichbar (vgl. VG Freiburg, Beschluss v. 07.11.2017 - 4 K 8618/17 -, juris Rn. 34 (Weihnachtsmarkt)). Die Beklagte muss dabei auch eine Einbeziehung von neu in den Markt eintretender Bewerber vornehmen. Gleichwohl sind grundrechtsrelevante Vorbelastungen der Betreiber von Bestandsspielhallen weiter zu berücksichtigen. Die Beklagte ist daher verpflichtet, anhand der genannten Kriterien im einem transparenten Verfahren eine neue Entscheidung über die Erlaubniserteilung zu treffen. Dabei ist ebenfalls zu berücksichtigen, dass die Investitionen der G.Z.H. GmbH nicht der Klägerin zugutegehalten werden können, da es sich um eine andere juristische Person handelt, die bisher selbst noch keinerlei Investitionen getätigt hat. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Berufung war gem. § 124a Satz 1 VwGO zuzulassen, da ein Berufungsgrund gem. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gegeben ist. Die Klägerin, ein in Luxemburg ansässiges Unternehmen, wendet sich gegen die Versagung der Erlaubnis für zwei Spielhallen. Die beiden Spielhallen befinden sich in der A. Straße 5 in X und werden derzeit von der G.Z.H. GmbH betrieben. Vor der Übernahme durch die G.Z.H. GmbH wurden die Spielhallen seit 2009 von unterschiedlichen Betreibern geführt. Vom 07.02.2012 bis 30.06.2013 besaß die G.Z.H. GmbH Erlaubnisse nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) zum Betrieb dieser Spielhallen. Unter dem 05.08.2013 verfügte die Beklagte die Schließung der beiden Spielhallen. Daraufhin änderte die G.Z.H. GmbH ihre bereits am 04.03.2013 vor dem Verwaltungsgericht Freiburg erhobene, auf Feststellung der fehlenden Erforderlichkeit einer Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz (LGlüG) gerichtete Klage. Klagebegehren war nunmehr die Aufhebung der Schließungsverfügung sowie des entsprechenden Widerspruchsbescheids. Mit Urteil vom 24.11.2015 - 2 K 340/13 - hat das Verwaltungsgericht diese Klage abgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, beide Spielhallen benötigten gem. § 51 Abs. 4 Satz 2 LGlüG bereits nach dem 30.06.2013 zusätzlich eine Erlaubnis nach dem Landesglücksspielgesetz, sodass die Schließungsverfügung gerechtfertigt gewesen sei. Denn § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG sei betreiber- und nicht betriebsbezogen auszulegen. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Die einschlägigen Versagungsgründe gem. § 41 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG (Nichteinhaltung des Mindestabstands, kein baulicher Verbund von Spielhallen) hätten vorgelegen. Im Berufungsverfahren (6 S 22/16) schlossen die Beteiligten vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Anfang Juni 2017 einen gerichtlichen Vergleich. Darin verpflichtete sich die Klägerin, eine der beiden Spielhallen bis zum 01.07.2017 zu schließen. Im Gegenzug verpflichtete sich die Beklagte, die andere, ab dem 01.07.2017 weiter betriebene Spielhalle bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis nach § 41 LGlüG zu dulden. Bereits im Jahr 2013 beantragte ein anderes Unternehmen namens XY (im Folgenden: Z), welches die Spielhallen von der G.Z.H. GmbH übernehmen wollte, eine Erlaubnis nach § 41 LGlüG. Dieses Unternehmen wurde - ebenso wie die G.Z.H. GmbH und die Klägerin - vom selben Geschäftsführer, Herrn M., geführt. Dieser Antrag wurde unter dem 01.08.2013 mit Verweis auf das Abstands- und Verbundsverbot des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG abgelehnt. Es wurde ausgeführt, der Mindestabstand von 500 m Luftlinie zur nächst gelegenen Spielhalle im Anwesen O. 2 sei nicht erfüllt (§ 42 Abs. 1 LGlüG), da diese Spielhalle sich in nur 445 m Entfernung befinde. Daneben verstoße der Betrieb der beantragten Spielhallen gegen das Verbot, mehrere Spielhallen in einem Gebäude bzw. Gebäudekomplex zu betreiben (§ 42 Abs. 2 LGlüG). Die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG lägen nicht vor, da die Spielhallen nicht bereits vor dem 28.10.2011 durch den selben Spielhallenbetreiber betrieben worden seien. Auch das Widerspruchsverfahren führte nicht zum Erfolg. Am 13.05.2015 beantragte nunmehr die Klägerin Erlaubnisse nach § 41 LGlüG zum Betrieb der beiden Spielhallen im Anwesen A. Straße 5. Mit Bescheid vom 23.07.2015 lehnte die Beklagte diesen Antrag mit derselben Begründung wie den Antrag der Z aus dem Jahr 2013 ab. Hiergegen legte die Klägerin am 07.08.2015 Widerspruch ein, der im Wesentlichen mit der Unionsrechtswidrigkeit des § 41 Abs. 1 und 2 LGlüG begründet wurde. Mit Widerspruchsbescheid vom 23.09.2015, zugestellt am 29.09.2015, wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch zurück. Über die Begründung des Ausgangsbescheids hinausgehend wurde vorgetragen, die von den Beigeladenen betriebene, konkurrierende Spielhalle im Anwesen O. 2 sei bereits vor dem 28.10.2011 gewerberechtlich erlaubt worden. Sie benötige daher erst nach dem 30.06.2017 eine Erlaubnis nach § 41 LGlüG und schließe damit die Erteilung der beantragten Erlaubnisse für die Spielhallen der Klägerin aus. Die Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 LGlüG sei nicht anwendbar, da bei einem Betreiberwechsel kein Bestandsschutz bestehe. Dies werde auch durch § 41 Abs. 4 Satz 3 LGlüG bestätigt, der bestimme, dass unabhängig von den in den Sätzen 1 und 2 genannten Übergangsregelungen eine Erlaubnispflicht nach § 41 LGlüG beim Wechsel der die Erlaubnis innehabenden Personen eintrete. Der Staatsgerichtshof habe bestätigt, dass das aus dem Unionsrecht stammende Kohärenzgebot durch das Verbundsverbot nicht verletzt werde und die Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes verfassungsgemäß seien. Die Klägerin hat am 28.10.2015 Klage erhoben. Diese wurde in erster Linie damit begründet, das in § 42 Abs. 1 LGlüG normierte Abstandsgebot sei aufgrund mangelnder Modifizierung unanwendbar, dem Land fehle die Gesetzgebungskompetenz für das Verbundsverbot und das Abstandsgebot, die Regelungen seien unverhältnismäßig und ihnen mangele es an der erforderlichen Bestimmtheit. Weder das unionsrechtliche Erfordernis der Kohärenz noch das Transparenzgebot sei erfüllt. Es bestehe kein wissenschaftlicher Nachweis, dass Abstandsgebot und Verbundsverbot tatsächlich wirksame Mittel darstellten, um den Gesetzeszweck, die Spielsucht zu bekämpfen, zu fördern. Auch müssten die erheblichen Unterschiede zwischen den für Spielhallen geltenden Regelungen und den in Bezug auf Sportwetten und Lotterie erlassenen Normen in eine Kohärenzprüfung im weiteren Sinne miteinbezogen werden. Denn das Unionsrecht fordere eine Gesamtbetrachtung. Die Werbepraxis der staatlichen Monopolisten in diesen Bereichen sei gerade gegenläufig zu den im Landesglücksspielgesetz genannten Schutzinteressen. Auch müsse auf die Erlaubniserteilung für den Betrieb von Spielhallen die Konzessionsvergaberichtlinie Anwendung finden, da ein öffentlicher Plan verfolgt werde. Denn Abstandsgebot und Verbundsverbot führten zu einer faktischen Kontingentierung der Erlaubniserteilungen. Es gehe vorliegend um den Markteintritt eines im EU-Ausland ansässigen Unternehmens, der durch die Abstandsvorgabe des § 42 Abs. 1 LGlüG in Kombination mit den bauplanungsrechtlichen Vorgaben für die Ansiedlung von Spielhallen faktisch unmöglich gemacht werde. Es finde eine Marktabschottung zugunsten der Bestandsspielhallen statt, sodass für die (Neu-)Ansiedlung von im EU-Ausland ansässigen Unternehmen kein nennenswerter Raum bleibe. Daneben leide der Ablehnungsbescheid unter einem Ermessensausfall, da die Erlaubniserteilung auch für die Dauer der Übergangsfrist kategorisch ausgeschlossen und keine Auswahlentscheidung zwischen den zur Genehmigung gestellten Spielhallen und der im Anwesen O. 2 befindlichen Spielhalle getroffen worden sei. Vorliegend konkurrierten mehrere Spielhallen aufgrund der Abstandsvorgabe um eine Erlaubnis, hierfür bestünden keine validen Auswahlkriterien. Ursprünglich begehrte die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten, ihr Erlaubnisse zum Betrieb der beiden Spielhallen zu erteilen. In der mündlichen Verhandlung hat sie ihren Klageantrag umgestellt und beantragt zuletzt, den Bescheid der Beklagten vom 23.07.2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.09.2015 aufzuheben und festzustellen, dass der Betrieb der beiden Spielhallen im Anwesen A. Straße 5 keiner Erlaubnis bedarf, sowie hilfsweise, den Bescheid der Beklagten vom 23.07.2015 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.09.2015 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf eine Erlaubnis gemäß § 41 Abs. 1 LGlüG zum Betrieb der beiden Spielhallen im Anwesen A. Straße 5 erneut zu entscheiden und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Das Landesglücksspielgesetz sei verfassungsgemäß und europarechtskonform. Es bestehe keine Notifizierungspflicht für das Landesglücksspielgesetz, da § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG keine technischen Vorschriften in diesem Sinne darstellten. Dem Land stehe gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG die Gesetzgebungskompetenz zu. § 40 Abs. 1 und 2 LGlüG stellten darüber hinaus keine unverhältnismäßigen Beschränkungen der Berufsfreiheit dar. Auch habe keine Verpflichtung für den Gesetzgeber bestanden, die Kriterien für eine Auswahl unter verschiedenen konkurrierenden Spielhallen detaillierter zu regeln. Daneben liege kein Verstoß gegen Art. 56 AEUV vor, insbesondere sei das Kohärenzgebot beachtet worden. Hinsichtlich dieser Punkte werde auf das Urteil des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 - 1 VB 15/13 - verwiesen. Die Konzessionsvergaberichtlinie sei bereits deshalb nicht anwendbar, weil der öffentliche Zweck vorliegend nicht der Betrieb der Spielhallen, sondern im Gegenteil die Beschränkung der Anzahl dieser Betriebe und der Schutz der Spieler sei. Soweit eine Inkonsistenz beim Verhalten staatlicher Akteure in Hinblick auf die verschiedenen Sparten des Glücksspiels zu erkennen sei, müsse an den Stellen angesetzt werden, an denen der Spielerschutz nicht ausreichend eingehalten werde. Die geeigneten und verhältnismäßigen Regelungen des Landesglücksspielgesetzes seien indes nicht anzugreifen. Eine Marktabschottung finde entgegen der Auffassung des Bevollmächtigten der Klägerin nicht statt. Die Beklagte habe beispielsweise im Jahr 2014 eine Spielhalle an einem neuen Standort unter Beachtung der Mindestabstände genehmigt, so dass nicht von einem faktischem Ausschluss neuer Spielhallen die Rede sein könnte. Darüber hinaus seien die Regelungen des Landesglücksspielgesetzes vorliegend rechtmäßig angewendet worden, insbesondere lägen keine Ermessensfehler vor. Mit Beschluss vom 26.09.2017 wurden die Betreiber der Spielhalle im Anwesen O. 2 in X zum Verfahren beigeladen. Die Beigeladenen haben im vorliegenden Verfahren keinen Antrag gestellt. Sowohl die G.Z.H. GmbH als auch die Beigeladenen haben bei der Beklagten Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis für den Zeitraum nach dem 30.06.2017 gemäß § 41 Abs. 1 LGlüG gestellt. Der Antrag der Beigeladenen wurde unter dem 14.11.2017 mit der Begründung abgelehnt, ein Härtefall sei bei dieser Spielhalle nicht ersichtlich. Im Gegensatz dazu sei ein solcher in Bezug auf den Betrieb der Spielhalle durch die G.Z.H. GmbH gegeben, denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Härtefallregelung betriebsbezogen zu verstehen und daher auf die G.Z.H. GmbH trotz Betreiberwechsels anwendbar. Der G.Z.H. GmbH wurde unter dem 14.11.2017 mit eben dieser Begründung die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle erteilt. Der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für die weitere Spielhalle wurde zurückgenommen. Über den Antrag der Klägerin wurde nicht erneut entschieden, jedoch ausgeführt, die der G.Z.H. GmbH erteilte Erlaubnis schließe grundsätzlich die Möglichkeit ein, der Klägerin die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle zu erteilen. Die Beigeladenen legten Widersprüche sowohl gegen den ablehnenden Bescheid als auch gegen den die G.Z.H. GmbH begünstigenden Bescheid ein, über die noch nicht entschieden worden sind. Dem Gericht liegen die Akten der Beklagten über die Spielhallen in der A. Straße 5 ( 2 Hefte; G.Z.H. GmbH sowie Z und Klägerin), die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Freiburgs in Bezug auf die Klägerin (ein Heft) und die Gerichtsakte 2 K 340/13 vor. Auf den Inhalt dieser Akten sowie die im Verfahren gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.