9 E 5765/04

Leitsatz: Die Anwendung des § 12 Abs. 1 S. 2 BhV zum Abzug der sog. Praxisgebühr von den Bundesbeamten zu gewährenden Beihilfen ist derzeit mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die zulässige Klage bleibt ohne Erfolg, da dem Kläger kein Anspruch auf eine höhere Beihilfeauszahlung zusteht und die angefochtenen Bescheide auch insoweit rechtmäßig sind. Die Kürzung der an den Kläger zu zahlenden Beihilfebeträge um jeweils 10,- €, insgesamt um 70,- € findet ihre Grundlage in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV. Dessen richtige Anwendung steht wie die Beihilfeberechtigung im Übrigen zwischen den Beteiligten auch nicht im Streit. Zwar hätte die Beklagte im Beihilfebescheid vom 29. Juni 2004 bereits weitere 10,- € hinsichtlich des Kindes Y abziehen müssen. Diese Unterlassung ist jedoch durch den Abzug im Bescheid vom 13. Juli 2004 gleichsam nachgeholt worden, sodass hinsichtlich des Gesamtergebnisses kein übermäßiger Abzug stattgefunden noch eine an sich vorzunehmender Abzug unterblieben ist. Die BhV durften im Verwaltungsverfahren vom Beklagten noch angewandt werden, obwohl die dadurch erfolgte Konkretisierung der dem Dienstherrn nach § 79 BBG obliegenden allgemeinen Fürsorgepflicht nur durch eine auf der Grundlage des § 200 BBG erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschrift erfolgt ist. Das BVerwG hat bis in die jüngste Zeit hinein keinen Anlass gesehen, die Regelung der Krankenfürsorge für Bundesbeamte in Gestalt einer bloßen Verwaltungsvorschrift durch den Bundesminister des Innern ohne Beteiligung des Gesetzgebers und ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung oder Vorgaben zuzulassen. Erst mit Urteil vom 17. Juni 2004 (2 C 50.02 - DVBl. 2004, 1420 = Buchholz § 79 BBG Nr. 123) ist das BVerwG von dieser langjährigen Rechtsprechung abgerückt und verlangt nun eine gesetzliche oder auf Gesetz beruhende Regelung der Krankenfürsorge für Beamte und der Ausgestaltung der insoweit vom Dienstherrn zu erbringenden Leistungen. Als Grund für die Änderung der Rechtsprechung führt das BVerwG unter anderem an, ohne die Bindung an eine gesetzliche Regelung hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der Eigenbeteiligung der Beamten an den Kosten für medizinische und pflegerische Versorgung in erheblichem Umfang abzusenken und so zugleich die sonst verfügbare Besoldung unter Ausschluss des für Besoldung zuständigen Gesetzgebers in erheblichem Umfang zu verringern. Gleichzeitig hat das BVerwG dem Bund jedoch dem Bund als Dienstherrn für einen überschaubaren Zeitraum das Recht zuerkannt, das bisherige Beihilferecht trotz seiner fehlenden normativen Verankerung weiter anzuwenden, auch weil die bisherigen Regelungen ein einheitliches Handlungsprogramm erkennen ließen und ihr Inhalt in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen im Hinblick auf höherrangiges Recht gegeben habe. Auf der Grundlage dieser Ausführungen, die das BVerwG zu den BhV nach dem im Juni 2004 erreichten Regelungsstand getroffen hat, sieht die Kammer keinen Anlass, die fehlende gesetzliche Grundlage der BhV zum Anlass zu nehmen, die den Kläger betreffende, März 2004 erfolgte Beihilfeberechnung und -festsetzung ohne Berücksichtigung der in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV getroffenen Kürzungsregelung vorzunehmen. Die Einführung dieser Art von Selbstbeteiligung der Beamten an ihren Krankheitskosten verlässt den bisherigen Rahmen des Beihilfesystems noch nicht in einer grundlegenden Weise. Dafür wäre allerdings in der Tat eine gesetzliche Regelung erforderlich. Die "Einführung der Praxisgebühr" für Beamte in Anlehnung an die entsprechende Kostenbelastung des in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Personenkreises setzt vielmehr lediglich die bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorgenommene Einfügung von Selbstbehalten in das Beihilferecht des Bundes fort, flankiert durch Regelungen zur Vermeidung einer finanziellen Überforderung der Beihilfeberechtigten, heute enthalten in § 12 Abs. 2 BhV. Strukturell vergleichbare Regelungen in der Beihilfeverordnung des Landes Niedersachsen hat das BVerwG als eine mögliche und der Fürsorgepflicht nicht widersprechende Ausgestaltung des Beihilferechts eingestuft (BVerwG U. v. 3.6.2003 - 2 C 36.02 - E 118, 227 ff.). Dies durfte vom Bund jedenfalls bis zum Juni 2004 zum Anlass genommen werden, strukturell vergleichbare Regelungen in sein Beihilfesystem zu übernehmen, ohne deshalb befürchten zu müssen, in einen grundlegenden Konflikt mit der Fürsorgepflicht zu geraten oder sich sonst vorhalten lassen zu müssen, es werde nun ein völlig neues System der Krankenfürsorge zur Geltung gebracht. Dabei kommt es nicht auf Einzelregelungen in Niedersachsen einerseits und die Regelungen in den BhV andererseits an. Es genügt die strukturelle Vergleichbarkeit, anknüpfend an den Übergang zu einer maßvollen und nach oben hin wie auch sozial nach Maßgabe des verfügbaren individuellen Einkommens begrenzten Selbstbeteiligung der Beihilfeberechtigten. Die Kammer geht deshalb davon aus, dass die Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV derzeit nicht allein unter Berufung auf die grundsätzlich bestehende Notwendigkeit einer gesetzlichen Fundierung des Beihilferechts außer Anwendung gelassen werden kann, während die sonstigen Vorschriften weiter unverändert anzuwenden wären (im Ergebnis ebenso VG Saarland U. v. 11.1.2005 - 3 K 174/04 - juris). Die Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV enthält auch keine unzulässige Rückwirkung. Zwar wurde die Einfügung dieser Bestimmung in die BhV erst durch die 28. allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV vom 30. Januar 2004 verfügt, verbunden mit der Anordnung des In-Kraft-Tretens zum 1. Januar 2004 (GMBl. 2004, 379). Diese Änderungsregelung ersetzte jedoch die zuvor mit der 27. allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003 (GMBl. 2004, 227) vorgenommene Neufassung des § 12 BhV. Im Zuge dieser Neufassung war die Regelung eingefügt worden, dass sich die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 20,- € im Kalenderjahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen vermindert. Bereits diese Kürzungsmaßnahme diente nach den auch in der Öffentlichkeit erkennbaren Begründungen des Bundesministeriums des Innern der sog. wirkungsgleichen Übertragung der für die gesetzliche Krankenversicherung getroffenen Neuregelungen und Kürzungsmaßnahmen, unter anderem auch der Übertragung der Vorschriften zur Praxisgebühr im SGB V. Die anschließende öffentliche Kritik an der angeblich nicht hinreichenden Übertragung der sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften in des Beihilfesystem des Bundes veranlasste des Bundesminister des Innern daraufhin zum Erlass der 28. allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV, was auch das rückwirkende In-Kraft-Treten zum 1. Januar 2004 erklärt. Zugleich wurde dadurch die Pauschalbetragsregelung zum Selbstbehalt von 20,- € durch die quartalsbezogene Kürzung der Beihilfe um jeweils 10,- € je Beihilfeberechtigten und berücksichtigungsfähigen Angehörigen ersetzt. Es fand also eine Neuregelung der Frage statt, die im Dezember 2003 bereits zu einer Kürzung der Beihilfeansprüche geführt hatte, nun allerdings angepasst dem Wunsch, die Zuzahlung von 10,- € je Quartal auch in der gesetzlichen Sozialversicherung vergleichbaren Weise voll wirksam werden zu lassen und den Beihilfeaufwand im entsprechenden Umfang zugunsten der Haushaltsmittel zu kürzen. Der Kläger ist also für seine Beihilfeansprüche ab Januar 2004 von vornherein damit konfrontiert gewesen, in begrenztem Umfang durch Anrechnung von Pauschalbeträgen Kürzungen der ihm zustehende Beihilfen hinnehmen zu müssen. Lediglich die Berechnungsmodalitäten haben sich insoweit geändert, wobei der Kläger durch die Außerkraftsetzung der zunächst in § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BhV enthaltenen Kürzung von 20,- € je Kalenderjahr anfangs günstiger gestellt wurde. Ihm wurden nämlich in den angefochtenen Beihilfebescheiden vom März, Mai und Juni lediglich 10,- € für ihn selbst bzw. seine berücksichtigungsfähigen Kinder anstelle von 20,- € abgezogen, bedingt durch Ende Januar 2004 erfolgte 28. Änderung der BhV. Erst durch die Beihilfefestsetzung im August 2004 hat sich der anfängliche Vorteil in einen Nachteil verkehrt, da nun der Abzugsbetrag die Höhe von 70,- € erreicht hatte. Diesem Bescheid lagen jedoch erstattungsfähige Behandlungsmaßnahmen zugrunde, die nach dem In-Kraft-Treten der 28. allgemeinen Änderungsverwaltungsvorschrift erbracht wurden, zu einem Zeitpunkt also, zu dem die Einfügung von § 12 Abs. 1 S. 2 BhV bekannt war. Die Höhe der dem Kläger zugemuteten Selbstbehalte ist auch unter Berücksichtigung anderer in Betracht kommender Selbstbehalte nicht geeignet, die Fürsorgepflicht in ihrem Kern zu verletzen, zumal durch § 12 Abs. 1 S. 3 BhV bestimmte ärztliche Maßnahmen von Selbstbehalten ausgenommen sind und in § 12 Abs. 2 BhV durch Einkommensgrenzen Vorsorge gegen eine Überforderung der Beamten getroffen ist. Damit folgt die Neuregelung den Grundsätzen, die im Urteil des BVerwG vom 3. Juli 2003 (a.a.O.) für die Einführung und Ausgestaltung von Selbstbehalten aufgestellt wurden. Ihre Anrechnung auf Beihilfen im Krankheitsfall hält das BVerwG für vereinbar mit der allgemeinen Fürsorgepflicht und bestätigt dies gerade auch für den Fall, dass sich der Beamte durch die Gestaltung seiner privaten ergänzenden Krankenversicherung nicht in vollem Umfang gegen die tatsächliche Wirksamkeit der Kürzungen im Beihilferecht schützen kann. Die Grenzen der möglichen Selbstbehalte von Beamten sind im Hinblick auf die Stellung des Klägers und die ihm verbleibenden Beihilfeansprüche nicht überschritten. Es kommt nicht darauf an, ob und in welchem Ausmaß durch die Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV ein der Praxisgebühr vergleichbarer Effekt erzielt werden kann. Eine Vergleichbarkeit besteht insoweit allerdings nicht, da die gesetzliche Krankenversicherung vom Grundsatz her eine Vollversorgung in Gestalt von Sachleistungen gewährleistet, während das Beihilfesystem die Eigenvorsorge des Beamten und seiner Angehörigen zur Grundlage hat und zu dieser Eigenvorsorge einen finanziell bedeutsamen Beitrag leistet, um so ein Absinken in der sonst verfügbaren Besoldung zu verhindern. Ungeachtet dessen darf auch die beamtenrechtliche Krankenfürsorge das Ziel verfolgen, durch Selbstbehalte eine Kostenreduzierung dadurch zu initiieren, dass vermeidbare Arztbesuche womöglich eher unterlassen werden. Damit wird keine gesundheitspolitische Lenkung beansprucht, sondern es wird eine Verringerung der durch die Krankenfürsorge bedingten finanziellen Leistungen angestrebt. Die Kammer verkennt insoweit allerdings nicht, dass dieses Motiv eher Begleitcharakter besitzt, da es - jedenfalls nach den öffentlich wahrnehmbaren Erklärungen des Bundesministeriums des Innern - vorrangig darum ging, eine sog. soziale Symmetrie zwischen Beamten und gesetzlich Krankenversicherten herbeizuführen, obwohl zwischen beiden Personenkreisen gerade keine hinreichende Vergleichbarkeit besteht und insoweit auch unberücksichtigt bleibt, dass die beamtenrechtliche Krankenfürsorge durch ihr höheres Maß an Transparenz und die über die private Krankenversicherung erfolgende Selbstbeteiligung der Beihilfeberechtigten ohnehin weniger Kosten für vergleichbare Leistungen verursacht als die gesetzliche Krankenversicherung. Ungeachtet dessen kann jedoch bereits das Interesse des Dienstherrn an einer maßvollen Kürzung der Beihilfekosten als ausreichende Rechtfertigung für die Einführung von Selbstbehalten dienen (vgl. BVerwG U. v. 3.7.2003, a.a.O. S. 283). Da der Kläger unterliegt, hat er nach § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 ZPO, § 711 ZPO. Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124 Abs. 2 VwGO). Insbesondere kommt der Entscheidung keine grundsätzliche Bedeutung zu, da die derzeit noch anzuwendenden BhV in naher Zukunft durch eine gesetzliche Regelung der Krankenfürsorge für Beamte abzulösen sind. Erst die Neuregelung wird dann ggf. Anlass geben, die Rechtmäßigkeit von Selbstbehalten der hier streitigen Art eine obergerichtlichen Klärung zuzuführen. Der Kläger ist als Bundesbankoberamtsrat bei der Deutschen Bundesbank tätig. Er wendet sich gegen die Kürzung seiner Beihilfezahlungen um 70,- €, die von der Beklagten aufgrund der Anfang des Jahres 2004 neu erlassenen Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 der als allgemeine Verwaltungsvorschrift erlassenen Beihilfevorschriften (BhV) im Rahmen von 7 Beihilfefestsetzungen vorgenommen wurde. Im Beihilfebescheid der Beklagten vom 18. März zog diese von der für den Kläger errechneten Beihilfe erstmals die sog. Praxisgebühr in Höhe von 10,- € für die Inanspruchnahme ärztlicher Leistungen durch den Kläger ab. Entsprechendes erfolgte im Beihilfebescheid vom 13. Mai 2004 hinsichtlich seines Kindes Y. Im Beihilfebescheid vom 29. Juni 2004 wurden je 10,- € hinsichtlich des Klägers und seines Kindes X abgezogen. Im Beihilfebescheid vom 13. Juli 2004 wurde für das Kind Y ein Betrag von 10,- € abgezogen. Im Beihilfebescheid vom 2. August 2004 wurden hinsichtlich des Klägers und seines Kindes X jeweils 10,- € von der auszuzahlenden Beihilfe abgezogen. Die dagegen vom Kläger erhobenen Widersprüche wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 27. September 2004 zurück (Bl. 2-6 d. A.). Mit seiner am 27. Oktober 2004 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Ziel weiter, die Beihilfe in voller Höhe und ungekürzt um die sog. Praxisgebühr zu erhalten. Die angeblich wirkungsgleiche Übertragung der neuen Regelungen zur gesetzlichen Krankenversicherung sei gerade nicht erfolgt, da die positiven Ansätze des Gesundheitsmodernisierungsgesetzes wie das Hausarztmodell oder Bonusregelungen nicht in das Beihilferecht aufgenommen worden seien. Im Übrigen sei bei völligen verschiedenen Krankenfürsorgesystemen eine wirkungsgleiche Übertragung von Vorschriften für den einen Bereich auf den anderen Bereich ohnehin ausgeschlossen. Das ergebe sich aus den systembedingten Unterschieden. Die Berücksichtigung einer fiktiven Praxisgebühr führe zu einer unangemessenen Benachteiligung der Beamten. Der Ertrag der gekürzten Beihilfeerstattung führe zu einer Entlastung des Bundeshaushalts, nicht aber zu einer finanziellen Entlastung der gesetzlichen Krankenkassen. Darum sei es jedoch bei der Einführung der Praxisgebühr gegangen. Der Kläger beantragt sinngemäß, die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihrer Bescheide vom 18. März 2004, 13. Mai 2004, 29. Juni 2004, 13. Juli 2004, 2. August 2004 und ihres Widerspruchsbescheides vom 27. September 2004 zu verpflichten, eine weitere Beihilfe in Höhe von 70,- € zu bewilligen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie vertieft die Ausführungen im angefochtenen Widerspruchsbescheid. Ziel der Änderung der BhV sei es gewesen, im Interesse der sozialen Symmetrie auch die Bundesbeamten in Höhe von 10,- € je Arztbesuch im Quartal in einer Weise finanziell zu belasten, wie dies bei den Gesetzlich Versicherten durch die Neuregelung im SGB V erfolgt sei, zumal sich daraus auch entsprechende Einsparungen bei den Haushaltsmitteln ergäben. Die Übertragung von Regelungen aus dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung in das Beihilferecht sei zudem auch schon früher erfolgt. Die Höhe des Selbstbehalts greife nicht in die amtsangemessene Alimentation des Klägers ein. Ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge hat vorgelegen. Auf seinen Inhalt wie den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.