9 E 3436/04

Leitsatz: 1. Die Anwendung des § 12 Abs. 1 S. 2 BhV zum Abzug der sog. Paxisgebühr von den Bundesbeamten zu gewährenden Beihilfen ist derzeit mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Im Einverständnis mit den Beteiligten ergeht die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die zulässige Klage bleibt ohne Erfolg, da dem Kläger kein Anspruch auf eine höhere Beihilfeauszahlung zusteht und die angefochtenen Bescheide auch insoweit rechtmäßig sind. Die Kürzung des an den Kläger zu zahlenden Beihilfebetrages um 10,- € findet ihre Grundlage in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV. Dessen richtige Anwendung steht wie die Beihilfeberechnung im Übrigen zwischen den Beteiligten auch nicht im Streit. Die BhV durften im Verwaltungsverfahren von der Beklagten noch angewandt werden, obwohl die dadurch erfolgte Konkretisierung der dem Dienstherrn nach § 79 BBG obliegenden allgemeinen Fürsorgepflicht nur durch eine auf der Grundlage des § 200 BBG erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschrift erfolgt ist. Das BVerwG hat bis in die jüngste Zeit hinein keinen Anlass gesehen, die Regelung der Krankenfürsorge für Bundesbeamte in Gestalt einer bloßen Verwaltungsvorschrift durch den Bundesminister des Innern ohne Beteiligung des Gesetzgebers und ohne konkrete gesetzliche Ermächtigung oder Vorgaben zuzulassen. Erst mit Urteil vom 17. Juni 2004 (2 C 50.02 - DVBl. 2004, 1420 = Buchholz § 79 BBG Nr. 123) ist das BVerwG von dieser langjährigen Rechtsprechung abgerückt und verlangt nun eine gesetzliche oder auf Gesetz beruhende Regelung der Krankenfürsorge für Beamte und der Ausgestaltung der insoweit vom Dienstherrn zu erbringenden Leistungen. Als Grund für die Änderung der Rechtsprechung führt das BVerwG unter anderem an, ohne die Bindung an eine gesetzliche Regelung hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der Eigenbeteiligung der Beamten an den Kosten für medizinische und pflegerische Versorgung in erheblichem Umfang abzusenken und so zugleich die sonst verfügbare Besoldung unter Ausschluss des für Besoldung zuständigen Gesetzgebers in erheblichem Umfang zu verringern. Gleichzeitig hat das BVerwG jedoch dem Bund als Dienstherrn für einen überschaubaren Zeitraum das Recht zuerkannt, das bisherige Beihilferecht trotz seiner fehlenden normativen Verankerung weiter anzuwenden, auch weil die bisherigen Regelungen ein einheitliches Handlungsprogramm erkennen ließen und ihr Inhalt in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen im Hinblick auf höherrangiges Recht gegeben habe. Auf der Grundlage dieser Ausführungen, die das BVerwG zu den BhV nach dem im Juni 2004 erreichten Regelungsstand getroffen hat, sieht die Kammer keinen Anlass, die fehlende gesetzliche Grundlage der BhV zum Anlass zu nehmen, die den Kläger betreffende, im März 2004 erfolgte Beihilfeberechnung und -festsetzung ohne Berücksichtigung der in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV getroffenen Kürzungsregelung vorzunehmen. Die Einführung dieser Art von Selbstbeteiligung der Beamten an ihren Krankheitskosten verlässt den bisherigen Rahmen des Beihilfesystems noch nicht in einer grundlegenden Weise. Dafür wäre allerdings in der Tat eine gesetzliche Regelung erforderlich. Die "Einführung der Praxisgebühr" für Beamte in Anlehnung an die entsprechende Kostenbelastung des in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Personenkreises setzt vielmehr lediglich die bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorgenommene Einfügung von Selbstbehalten in das Beihilferecht des Bundes fort, flankiert durch Regelungen zur Vermeidung einer finanziellen Überforderung der Beihilfeberechtigten, heute enthalten in § 12 Abs. 2 BhV. Strukturell vergleichbare Regelungen im Beihilferecht des Landes Niedersachsen (§ 87c Abs. 4 NBG) hat das BVerwG als eine mögliche und der Fürsorgepflicht nicht widersprechende Ausgestaltung des Beihilferechts eingestuft (BVerwG U. v. 3.6.2003 - 2 C 36.02 - E 118, 227 ff.). Dies durfte vom Bund jedenfalls bis zum Juni 2004 zum Anlass genommen werden, strukturell vergleichbare Regelungen in sein Beihilfesystem zu übernehmen, ohne deshalb befürchten zu müssen, in einen grundlegenden Konflikt mit der Fürsorgepflicht zu geraten oder sich sonst vorhalten lassen zu müssen, es werde nun ein völlig neues System der Krankenfürsorge zur Geltung gebracht. Dabei kommt es nicht auf die Einzelregelungen in Niedersachsen einerseits und die Regelungen in den BhV andererseits an. Es genügt die strukturelle Vergleichbarkeit, anknüpfend an den Übergang zu einer maßvollen und nach oben hin wie auch sozial nach Maßgabe des verfügbaren individuellen Einkommens begrenzten Selbstbeteiligung der Beihilfeberechtigten. Die Kammer geht deshalb davon aus, dass die Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV derzeit nicht allein unter Berufung auf die grundsätzlich bestehende Notwendigkeit einer gesetzlichen Fundierung des Beihilferechts außer Anwendung gelassen werden kann, während die sonstigen Vorschriften weiter unverändert anzuwenden wären (im Ergebnis ebenso VG Saarland U. v. 11.1.2005 - 3 K 174/04 - juris). Die Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV enthält auch keine unzulässige Rückwirkung. Zwar wurde die Einfügung dieser Bestimmung in die BhV erst durch die 28. allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV vom 30. Januar 2004 verfügt, verbunden mit der Anordnung des In-Kraft-Tretens zum 1. Januar 2004 (GMBl. 2004, 379). Diese Änderungsregelung ersetzte jedoch die zuvor mit der 27. allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003 (GMBl. 2004, 227) vorgenommene Neufassung des § 12 BhV. Im Zuge dieser Neufassung war die vom Kläger aufgegriffene Regelung eingefügt worden, dass sich die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 20,- € im Kalenderjahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen vermindert. Bereits diese Kürzungsmaßnahme diente nach den auch in der Öffentlichkeit erkennbaren Begründungen des Bundesministeriums des Innern der sog. wirkungsgleichen Übertragung der für die gesetzliche Krankenversicherung getroffenen Neuregelungen und Kürzungsmaßnahmen, unter anderem auch der Übertragung der Vorschriften zur Praxisgebühr im SGB V. Die anschließende öffentliche Kritik an der angeblich nicht hinreichenden Übertragung der sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften in des Beihilfesystem des Bundes veranlasste des Bundesminister des Innern daraufhin zum Erlass der 28. allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der BhV, was auch das rückwirkende In-Kraft-Treten zum 1. Januar 2004 erklärt. Zugleich wurde dadurch die Pauschalbetragsregelung zum Selbstbehalt von 20,- € durch die quartalsbezogene Kürzung der Beihilfe um jeweils 10,- € je Beihilfeberechtigten und berücksichtigungsfähigen Angehörigen ersetzt. Es fand also eine Neuregelung der Frage statt, die im Dezember 2003 bereits zu einer Kürzung der Beihilfeansprüche geführt hatte, nun allerdings angepasst dem Wunsch, die Zuzahlung von 10,- € je Quartal auch in einer der gesetzlichen Sozialversicherung vergleichbaren Weise voll wirksam werden zu lassen und den Beihilfeaufwand im entsprechenden Umfang zugunsten der Haushaltsmittel zu kürzen. Der Kläger ist also für seine Beihilfeansprüche ab Januar 2004 von vornherein damit konfrontiert gewesen, in begrenztem Umfang durch die Anrechnung von Pauschalbeträgen Kürzungen der ihm zustehende Beihilfen hinnehmen zu müssen. Lediglich die Berechnungsmodalitäten haben sich insoweit geändert, wobei der Kläger durch die Außerkraftsetzung der zunächst in § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BhV enthaltenen Kürzung von 20,- € je Kalenderjahr günstiger gestellt wurde. Ihm wurden nämlich im angefochtenen Beihilfebescheid lediglich 10,- € anstelle von 20,- € abgezogen, bedingt durch die Ende Januar 2004 erfolgte 28. Änderung der BhV. Deshalb kann auch keine Rede davon sein, der Kläger werde durch Pauschalbeträge in Höhe von 20,- € und die Kürzung von 10,- € je Quartal doppelt belastet. Die anfangs geltende Kürzungsvorschrift in § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BhV ist vielmehr durch die hier von der Beklagten angewandte Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV ersetzt worden. Eine unzulässige rückwirkende Kürzung von Beihilfeansprüchen des Klägers ist nach alledem nicht eingetreten. Die Höhe des dem Kläger zugemuteten Selbstbehalts ist auch unter Berücksichtigung anderer in Betracht kommender Selbstbehalte nicht geeignet, die Fürsorgepflicht in ihrem Kern zu verletzen, zumal durch § 12 Abs. 1 S. 3 BhV bestimmte ärztliche Maßnahmen von Selbstbehalten ausgenommen sind und in § 12 Abs. 2 BhV durch Einkommensgrenzen Vorsorge gegen eine Überforderung der Beamten getroffen ist. Damit folgt die Neuregelung den Grundsätzen, die im Urteil des BVerwG vom 3. Juli 2003 (a.a.O.) für die Einführung und Ausgestaltung von Selbstbehalten aufgestellt wurden. Ihre Anrechnung auf Beihilfen im Krankheitsfall hält das BVerwG für vereinbar mit der allgemeinen Fürsorgepflicht und bestätigt dies gerade auch für den Fall, dass sich der Beamte durch die Gestaltung seiner privaten ergänzenden Krankenversicherung nicht in vollem Umfang gegen die tatsächliche Wirksamkeit der Kürzungen im Beihilferecht schützen kann. Die Grenzen der möglichen Selbstbehalte von Beamten sind im Hinblick auf die Stellung des Klägers und die ihm verbleibenden Beihilfeansprüche nicht überschritten. Es kommt nicht darauf an, ob und in welchem Ausmaß durch die Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 BhV ein der Praxisgebühr vergleichbarer Effekt erzielt werden kann. Eine Vergleichbarkeit besteht insoweit allerdings nicht, da die gesetzliche Krankenversicherung vom Grundsatz her eine Vollversorgung in Gestalt von Sachleistungen gewährleistet, während das Beihilfesystem die Eigenvorsorge des Beamten und seiner Angehörigen zur Grundlage hat und zu dieser Eigenvorsorge einen finanziell bedeutsamen Beitrag leistet, um so ein Absinken in der sonst verfügbaren Besoldung zu verhindern. Ungeachtet dessen darf auch die beamtenrechtliche Krankenfürsorge das Ziel verfolgen, durch Selbstbehalte eine Kostenreduzierung dadurch zu initiieren, dass vermeidbare Arztbesuche womöglich eher unterlassen werden. Damit wird keine gesundheitspolitische Lenkung beansprucht, sondern es wird eine Verringerung der durch die Krankenfürsorge bedingten finanziellen Leistungen angestrebt. Die Kammer verkennt insoweit allerdings nicht, dass dieses Motiv eher Begleitcharakter besitzt, da es - jedenfalls nach den öffentlich wahrnehmbaren Erklärungen des Bundesministeriums des Innern - vorrangig darum ging, eine sog. soziale Symmetrie zwischen Beamten und gesetzlich Krankenversicherten herbeizuführen, obwohl zwischen beiden Personenkreisen gerade keine hinreichende Vergleichbarkeit besteht und insoweit auch unberücksichtigt bleibt, dass die beamtenrechtliche Krankenfürsorge durch ihr höheres Maß an Transparenz und die über die private Krankenversicherung erfolgende Selbstbeteiligung der Beihilfeberechtigten ohnehin weniger Kosten für vergleichbare Leistungen verursacht als die gesetzliche Krankenversicherung. Ungeachtet dessen kann jedoch bereits das Interesse des Dienstherrn an einer maßvollen Kürzung der Beihilfekosten als ausreichende Rechtfertigung für die Einführung von Selbstbehalten dienen (vgl. BVerwG U. v. 3.7.2003, a.a.O. S. 283). Auch der Hilfsantrag kann deshalb keinen Erfolg haben. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die Höhe des Selbstbehalts in Anlehnung an die Bemessungssätze der Beihilfe festgesetzt und auf deren Höhe begrenzt wird. Da der Kläger unterliegt, hat er nach § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 ZPO, § 711 ZPO. Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124 Abs. 2 VwGO). Insbesondere kommt der Entscheidung keine grundsätzliche Bedeutung zu, da die derzeit noch anzuwendenden BhV in naher Zukunft durch eine gesetzliche Regelung der Krankenfürsorge für Beamte abzulösen sind. Erst die Neuregelung wird dann ggf. Anlass geben, die Rechtmäßigkeit von Selbstbehalten der hier streitigen Art eine obergerichtlichen Klärung zuzuführen. Der Kläger ist als Zollobersekretär in der Zollverwaltung des Bundes tätig. Er wendet sich gegen die Kürzung seiner Beihilfezahlung um 10,- €, die von der Beklagten aufgrund der Anfang des Jahres 2004 neu erlassenen Regelung in § 12 Abs. 1 S. 2 der als allgemeine Verwaltungsvorschrift erlassenen Beihilfevorschriften (BhV) vorgenommen wurde. Im Beihilfebescheid vom 22. März 2004 bewilligte die Oberfinanzdirektion Koblenz dem Kläger einen Beihilfebetrag von 203,19 €. Dabei errechnete sie den dem Grunde nach beihilfefähigen Betrag mit 304,55 €. Aufgrund des für die Ehefrau des Klägers geltenden Bemessungssatzes von 70% wurde die Beihilfe auf 213,19 € festgesetzt, wovon anschließend die sog. Praxisgebühr in Höhe von 10,- € abgesetzt wurde, sodass nur 203,19 € als Auszahlungsbetrag zur Festsetzung kamen. Den dagegen vom Kläger erhobenen Widerspruch wies die Oberfinanzdirektion Koblenz mit Widerspruchsbescheid vom 16. Juni 2004 zurück (Bl. 5-11 d. A.). Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 1. Juni 2004 ausgehändigt. Mit seiner am 22. Juli 2004 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Ziel weiter, die Beihilfe in voller Höhe und ungekürzt um die sog. Praxisgebühr zu erhalten. Die Regelung zum Abzug dieses Betrages in den BhV verstoße gegen höherrangiges Recht. Es handele sich um eine ungerechtfertigte Doppelbelastung des Beamten. Bereits früher sei ein pauschaler Eigenbehalt eingeführt worden, der zur Kürzung der zahlbaren Beihilfen führe. Danach würde bei der Geltendmachung von ärztlichen, zahnärztlichen und psychotherapeutischen Leistungen bereits ein Pauschalbetrag von 20,- € von der Beihilfe abgezogen. Die wirkungsgleiche Übertragung der gesetzlichen Regelung zur Praxisgebühr in der gesetzlichen Sozialversicherung erlaube es allenfalls, die lediglich anteilige Erstattung krankheitsbedingter Kosten zu berücksichtigen, also auch nur anteilig eine sog. Praxisgebühr von den Beihilfebeträgen in Abzug zu bringen. Im Übrigen könne der Kläger die Kürzung der Beihilfezahlungen nicht durch eine Anpassung seiner privaten Krankenversicherung kompensieren, zumal diese Anfang des Jahrs 2004 ihre Beiträge stark erhöht habe. Damit werde der Kläger schlechter gestellt als gesetzlich Versicherte und Privatversicherte, da letztere keine Praxisgebühr zu zahlen hätten. Zudem bewirke die Änderung der BhV Anfang des Jahres 2004 einen erheblichen Eingriff in den erreichten Beihilfe- und Versorgungsstand, sodass die entsprechende Entscheidung nur vom Parlamentsgesetzgeber habe getroffen werden dürfen. Der Kläger beantragt sinngemäß, die Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 12. März 2004 und ihres Widerspruchsbescheides vom 16. Juni 2004 zu verpflichten, den zu zahlenden Beihilfebetrag auf 213,19 € festzusetzen, hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, den Beihilfebetrag auf 216,13 € festzusetzen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie vertieft die Ausführungen im angefochtenen Widerspruchsbescheid. Ziel der Änderung der BhV sei es gewesen, im Interesse der sozialen Symmetrie auch die Bundesbeamten in Höhe von 10,- € je Arztbesuch im Quartal in einer Weise finanziell zu belasten, wie dies bei den gesetzlich Versicherten durch die Neuregelung im SGB V erfolgt sei, zumal sich daraus auch entsprechende Einsparungen bei den Haushaltsmitteln ergäben. Ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge hat vorgelegen. Auf seinen Inhalt wie den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.