6 E 677/97

Leitsatz: Den Immissionsschutzbehörden ist die Festsetzung eines Immissionsrichtwertes für den Einwirkungsbereich eines kommunalen Schwimmbades gemäß § 145 Satz 2 der Hessischen Gemeindeordnung ( HGO) verwehrt. Hoheitlich betriebene Anlagen wie gemeindliche Schwimmbäder unterliegen zwar den materiellen und verfahrensrechtlichen Anforderungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes und der Überwachung durch die Immissionsschutzbehörden; diesen ist es aber versagt, zur Durchsetzung immissionsschutzrechtlicher Anforderungen mit befehlenden Anordnungen, deren Vollstreckung wie auch mit verbindlichen Feststellungen in das Recht der Gemeinde, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln ( Art. 28 Abs. 2 S 1 GG, Art. 137 Abs. 1 S 1 HV), einzugreifen. Zur Durchsetzung immissionsschutzrechtlicher Anforderungen sind die Immissionsschutzbehörden darauf angewiesen ein Ersuchen an die Kommunalaufsichtsbehörde auf Erlaß einer Anweisung gemäß § 139 HGO zu richten. 1. Der Bescheid vom 02.08.1995 und der Widerspruchsbescheid vom 14.02.1997 werden aufgehoben. 2. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen. 3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn die Klägerin nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid vom 02.08.1995 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14.02.1997 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 137 Abs. 1 Satz 1 Verfassung des Landes Hessen (HV)). Die Festsetzung eines Immissionsrichtwertes für den Einwirkungsbereich des P bades verstößt gegen § 145 Satz 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO). Nach dieser Vorschrift sind andere Behörden und Stellen als die Aufsichtsbehörden zu Eingriffen in die Gemeindeverwaltung nach den §§ 137 – 141 a HGO nicht befugt. Der Betrieb des P bades durch die Klägerin gehört zur Gemeindeverwaltung i. S. d. § 145 Satz 2 HGO. Die Gemeindeverwaltung umfaßt die gesamte hoheitliche Tätigkeit der Kommunen und beschränkt sich nicht auf die bloße Eingriffsverwaltung. Sie erfaßt deshalb auch gerade den Bereich der Leistungsverwaltung in Form der kommunalen Daseinsvorsorge. Dies entspricht dem Schutzzweck des § 145 Satz 2 HGO. Diese Bestimmung dient dem Schutz der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 137 Abs. 1 Satz 1 HV garantierten gemeindlichen Selbstverwaltung, indem sie zu Eingriffen in diese nur die in § 136 HGO bestimmten allgemeinen staatlichen Kommunalaufsichtsbehörden ermächtigt, die einen umfassenden Überblick über die kommunalen Verhältnisse haben und gemäß § 11 HGO nicht nur deren Pflichterfüllung sichern, sondern auch deren Rechte schützen sollen (Hess. VGH, Beschl. v. 07.03.1996, 14 TG 3967/95, Beschlußumdruck S. 10). Das Panoramabad wird von der Klägerin im Rahmen ihrer gemeindlichen Selbstverwaltung als öffentliche Einrichtung der kommunalen Daseinsvorsorge gemäß § 19 Abs. 1 HGO betrieben, wobei es auf die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses nicht ankommt. Die Festsetzung eines Immissionsrichtwertes für den Einwirkungsbereich des P bades durch die Immissionsschutzbehörden des Landes ist ein Eingriff in den Betrieb des P bades. § 145 Satz 2 HGO verbietet nicht nur anderen Behörden als den Kommunalaufsichtsbehörden die den Kommunalaufsichtsbehörden vorbehaltenen Eingriffe nach § 137 – 141 a, sondern darüber hinaus auch jegliche sonstigen Eingriffe in die Gemeindeverwaltung. Dies erschließt sich aus dem Zweck des § 145 Satz 2 HGO, die Einheit der Aufsicht gegenüber der Kommunalverwaltung durch Behörden zu wahren, die gemäß § 11 HGO auch die Rechte der Gemeinden schützen sollen (Hess. VGH, a. a. O.). Dieser Auslegungsbefund wird durch das allgemeine Verhältnis der Hoheitsträger zueinander bestätigt. Diese stehen nicht in einem hierarchischen Verhältnis, sondern gleichgeordnet nebeneinander. Jeder Träger öffentlicher Gewalt hat bei der Erfüllung der ihm übertragenen hoheitlichen Aufgaben die öffentlich-rechtlichen Vorschriften in eigener Verantwortung zu beachten. Kein Hoheitsträger darf deshalb in den Kompetenzbereich eines anderen Hoheitsträgers eingreifen, es sei denn, der Gesetzgeber hat ihn hierzu ausdrücklich ermächtigt (Hess. VGH, a. a. O., Beschlußumdruck S. 6). Dies gilt im besonderen Maße für den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung, da dieser durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 137 Abs. 1 Satz 1 HV garantiert und besonders gesetzlich geschützt ist. Besondere Befugnisse, die abweichend von diesem Grundsatz dem Land Eingriffe in die gemeindliche Verwaltung ermöglichen, hat der Gesetzgeber mit den kommunalaufsichtsrechtlichen Vorschriften der §§ 135 ff. HGO geschaffen. Die Eingriffsbefugnisse der §§ 137 – 141 a HGO stellen daher Ausnahmen von dem grundsätzlichen Verbot, in den Kompetenzbereich eines anderen Hoheitsträgers einzugreifen, dar. § 145 Satz 2 HGO hat insofern nur klarstellende Funktion. Die Festsetzung eines Immissionsrichtwertes für den Einwirkungsbereich des P bades greift in die Gemeindeverwaltung der Klägerin ein. Da es sich hierbei nicht um einen bloßen Hinweis, sondern um eine der Klägerin gegenüber verbindliche Feststellung handelt, wird diese beim Betrieb des P bades hieran gebunden. Die Klägerin verhielte sich – unabhängig von der sich aus dem Bundesimmissionsschutzgesetz möglicherweise ergebenden Rechtslage – rechtswidrig, wenn sie fortan beim Betrieb ihres Bades höhere Schallimmissionen als 50 dB(A) tags außerhalb der Ruhezeiten an den Wohnhäusern Bstraße ... verursachte. Diesem Ergebnis steht nicht § 73 HVwVG entgegen, nach dem Verwaltungsakte, mit denen eine Handlung, Duldung oder Unterlassung gefordert wird, gegen Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechtes nur bei einer ausdrücklichen Zulassung durch Rechtsvorschriften vollstreckt werden dürfen. Ein Umkehrschluß, nach dem Verwaltungsakte bloß feststellenden Charakters gegenüber Hoheitsträgern ergehen dürfen, ist unzulässig. § 73 HVwVG bezieht sich nur auf vollstreckbare Verwaltungsakte, weil es sich um eine vollstreckungsrechtliche Spezialregelung handelt. Über die Zulässigkeit feststellender Verwaltungsakte gegenüber Hoheitsträgern wollte der Gesetzgeber mit § 73 HVwVG deshalb keinerlei Aussage treffen. Zudem widerspräche es auch dem in § 145 Satz 2 HGO zum Ausdruck gekommenen Gedanken der Einheit der Kommunalaufsicht (Hess. VGH, a. a. O., S. 10 des Beschlußumdruckes), anderen Behörden – wie im vorliegenden Fall der Immissionsschutzbehörde – die verbindliche Feststellung der Rechtslage zuzugestehen. Denn es obliegt den Kommunalaufsichtsbehörden zu beurteilen, ob die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten erfüllt (vgl. § 139 HGO). Die Kommunalaufsichtsbehörde ist nach den gesetzlichen Regelungen der §§ 135 ff. HGO an die rechtliche Beurteilung der Fachbehörde nicht gebunden. Eine solche Bindung würde durch eine verbindliche Feststellung der Fachbehörde gegenüber der Gemeinde aber begründet werden, weil dadurch die Rechtslage für die Gemeinde verbindlich festgestellt wird. Die Befugnis von Fachbehörden, feststellende Verwaltungsakte gegenüber Gemeinden, soweit diese hoheitlich tätig werden, zu erlassen, steht demnach ebenso wie die Befugnis Ge- und Verbote anzuordnen, unter dem Vorbehalt einer spezialgesetzlichen Ermächtigung, wie sie z. B. in § 58 Satz 1 des Hessischen Schulverwaltungsgesetzes von 1978 vorgesehen war, wonach die Schulaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Kommunalaufsichtsbehörde die sich aus dem Schulverwaltungsgesetz ergebende Verpflichtung eines Schulträgers diesem gegenüber feststellen konnte. Durch die verbindliche Festsetzung eines Immissionsrichtwertes durch das Staatliche Amt für Immissions- und Strahlenschutz unter Verstoß gegen § 145 Satz 2 HGO wird das Recht der Klägerin, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 137 Abs. 1 Satz 1 HV), verletzt, da der hierdurch betroffene Betrieb des Panoramabades zum geschützten Bereich der kommunalen Selbstverwaltung gehört. Der Beklagte ist insoweit darauf angewiesen, ein Ersuchen an den Hessischen Minister des Innern als für die Klägerin zuständige Kommunalaufsichtsbehörde (§ 136 Abs. 1 HGO) auf Erlaß einer kommunalaufsichtlichen Anweisung gemäß § 139 HGO zu richten. Dieser hat dann in eigener Verantwortung zu prüfen, ob durch den Betrieb des P bades schädliche Umwelteinwirkungen für die Bewohner der Häuser Bstraße ... hervorgerufen werden und gegebenenfalls welche Maßnahmen seitens der Klägerin im Rahmen ihrer administrativen und wirtschaftlichen Verhältnisse zu ergreifen sind. Die Kosten des Verfahrens hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO der Beklagte zu tragen, da er unterliegt. Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf DM 8.000,– festgesetzt. Die Klägerin betreibt im Stadtteil B das Hallenbad "P bad", das mit einem 300 qm großen Freibecken im Außenbereich verbunden ist. Im Außenbereich finden sich Wasserspiele wie Rutschbahn, Wasserpilz und Wasserkanone sowie eine Liegewiese. Der Bebauungsplan Nr. 213 der Klägerin weist das Grundstück des Bades für den Gemeinbedarf, Anlage für sportliche und gemeinnützige Zwecke (Hallenbad) aus. In südliche Richtung grenzen die Mehrfamilienwohnhäuser Bstraße ... und ... an, die nach dem Bebauungsplan der Klägerin NO ... im reinen Wohngebiet liegen. Bewohner dieser Häuser beschwerten sich seit der Inbetriebnahme der Außenanlagen des Bades am 06.10.1990 wegen des hiervon ausgehenden Lärmes. Das Ordnungsamt der Klägerin ermittelte daraufhin am 07.12.1990 in der Wohnung Bstraße ..., zweites Obergeschoß links, in der Zeit zwischen 16.15 Uhr bis 17.15 Uhr vor dem geöffneten Küchenfenster einen äquivalenten Dauerschallpegel von 67,5 dB(A) (Bericht des Ordnungsamtes vom 18.12.1990). Die von der Klägerin beauftragte Ingenieurgesellschaft für t A mbH (ita) ermittelte im März 1991 im zweiten Obergeschoß der Bstraße 53 und im vierten Obergeschoß der B.-straße ... Mittelungspegel bei Betrieb von Hallenbad und Außenanlage von 65- 66 dB(A) (Prüfbericht vom 15.03.1991). Am 18.07.1991 führte dann auch das Gewerbeaufsichtsamt orientierende Schallmessungen am Wohnhaus Bstraße ... durch und ermittelte einen Wirkpegel von 60 db(A). Die Klägerin versuchte daraufhin durch organisatorische Maßnahmen die Beeinträchtigungen der Anwohner in der Bstraße zu mindern. So setzte sie alle Einrichtungen des Außenbereichs – bis auf die Rutsche – außer Betrieb, schloß das Bad während der Sommermonate und legte eingeschränkte Öffnungszeiten für den Außenbereich fest. Da sich die Anwohner trotz dieser Maßnahmen weiterhin beschwerten, maß der Beklagte am 21.04. und 30.04.1994 erneut die Schallimmissionen in der Bstraße ..., zweites Obergeschoß, und in der Bstraße ..., viertes Obergeschoß. Das Staatliche Amt für Immissions- und Strahlenschutz ermittelte hierbei Dauerschallpegel von 54,9 – 60,4 dB(A). Weitere Messungen der ersuchten H Landesanstalt für Umwelt am 28.03., 08.04 und 09.04.1995 ergaben Mittelungspegel im Bereich der Wohnhäuser von 58,8 – 61,7 dB(A) (Meßprotokoll vom 08.06.1995). Da die Klägerin die von der Landesanstalt als auch von der ita vorgeschlagene Errichtung einer Schallschutzwand ablehnte, ordnete das Staatliche Amt für Immissions- und Strahlenschutz mit Bescheid vom 02.08.1995 gegenüber der Klägerin an, entweder einen großräumigen Schallschirm (Schallschutzwand) zwischen dem Freibecken des P bades und den Wohnhäusern Bstraße Nr. ... zu errichten oder durch andere technische und/oder organisatorische Maßnahmen die Geräuschemissionen so zu begrenzen, daß der Immissionsrichtwert für ein reines Wohngebiet von 50 dB(A) tags – außerhalb der Ruhezeiten – 0,5 m vor den geöffneten Fenstern der Wohnhäuser Bstraße ... eingehalten wird. Bis zur Durchführung dieser Maßnahmen wurde die Betriebszeit des Freibeckens eingeschränkt. Zugleich ordnete das Staatliche Amt für Immissions- und Strahlenschutz die sofortige Vollziehung dieser Regelungen an. Ferner wurden für den Fall, daß die Anordnungen innerhalb der gesetzten Fristen nicht oder nicht vollständig umgesetzt werden, Zwangsgelder angedroht. Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 09.08.1995 Widerspruch, dessen aufschiebende Wirkung das Verwaltungsgericht F mit Beschluß vom 07.11.1995 mit der Begründung wiederherstellte, die Klägerin sei als Hoheitsträgerin nicht formell polizeipflichtig (Az.: 6 G 2594/95(3)). Die hiergegen erhobene Beschwerde wies der H Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 7.03.1996 (14 TG 3967/95) zurück. Das Regierungspräsidium D hob mit Widerspruchsbescheid vom 14.02.1997 die Anordnung, entweder eine Lärmschutzwand zu errichten oder sonstige Immissionsschutzmaßnahmen zu ergreifen, und die Betriebszeiteinschränkung mitsamt den entsprechenden Zwangsmittelandrohungen auf und wies den Widerspruch, soweit er die Festsetzung eines Immissionsrichtwertes von 50 dB(A) tagsüber außerhalb der Ruhezeiten betrifft, zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, die Pflicht der Klägerin bei ihrer hoheitlichen Tätigkeit, dem Betrieb des P bades als öffentliche Einrichtung, schädliche Umwelteinwirkungen zu vermeiden, dürften durch die Immissionsschutzbehörden nicht im Wege von Befehl und Zwang durchgesetzt werden, da es zwischen den verschiedenen Verwaltungsträgern keine hierarchische Ordnung gebe, was sich indirekt auch aus den Vorschriften über die Kommunalaufsicht in §§ 135 – 146 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) ergebe. Dies stehe jedoch nicht der Festsetzung eines Immissionsrichtwertes gegenüber der Klägerin entgegen, da nur die Rechtslage verbindlich festgestellt werde, nicht aber Maßnahmen verpflichtend vorgeschrieben würden. Insofern werde nicht in die hoheitliche Tätigkeit der Klägerin eingegriffen. Die Festsetzung eines Immissionsrichtwertes beruhe auf § 24 BImSchG. Die Bewohner der Wohnhäuser Bstraße ... müßten tagsüber- außerhalb der Ruhezeiten – lediglich Lärmimmissionen bis zu 50 dB(A) hinnehmen. Dies ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 4 der 18. Bundesimmissionsschutzverordnung (BImSchV), der einen solchen Wert für ein reines Wohngebiet vorsehe. Die Häuser Bstraße ... lägen in einem reinen Wohngebiet. Dies ergebe sich aus der verbindlichen Festlegung im Bebauungsplan der Klägerin NO 22 a Nr. 1 als auch aus der tatsächlichen Art der Bebauung. Zur Begründung der am 11.03.1997 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor, auch die Festsetzung eines Immissionsrichtwertes greife in unzulässiger Weise in ihre hoheitliche Tätigkeit ein, da sie hierdurch in ihrem Verhalten präjudiziert werde. Die Festsetzung eines Immissionsrichtwertes von 50 dB(A) stehe auch mit den Regelungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes nicht im Einklang. Die Häuser Bstraße ... lägen nicht in einem reinen Wohngebiet. Der Bebauungsplan NO ... sei – wie der H Verwaltungsgerichtshof festgestellt habe – nicht wirksam verkündet worden. Zwar sei dieser Plan, wie eine Vielzahl weiterer, im Amtsblatt Nr. 20 a vom 14.05.1997 erneut bekanntgemacht und nach § 215 Abs. 3 BauGB mit Rückwirkung in Kraft gesetzt worden. Der H Verwaltungsgerichtshof habe jedoch in seinem Beschluß vom 05.11.1997, 4 UE 2165/92, Zweifel angemeldet, ob der Verzicht auf eine inhaltliche Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zulässig gewesen sei. Die tatsächliche Bebauung entspreche der eines allgemeinen Wohngebietes. Der Gebietscharakter werde hierbei auch durch das P bad, welches keine singuläre Anlage im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes sei, mitgeprägt. Ebenso müsse das Jugendheim in der O Straße berücksichtigt werden. Seit der Inbetriebnahme der Autobahn A ... zwischen dem R kreisel im Süden und der F Landstraße im Norden im Dezember 1995 habe sich auch die Geräuschvorbelastung des fraglichen Bereiches erheblich verändert. Schließlich ergebe sich auch aus dem von der Rechtsprechung anerkannten Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme, daß die Wohnhäuser in der Bstraße ... aufgrund ihrer Randlage zum P bad mehr an Schallimmissionen hinzunehmen hätten, als Bewohner von gleichartig genutzten Gebieten, die nicht im Grenzbereich lägen. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des staatlichen Amtes für Immissions- und Strahlenschutz F vom 02.08.1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums D vom 14.02.1997 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der Beklagte bezieht sich zur Begründung auf seine Ausführungen im Widerspruchsbescheid. Ergänzend trägt er vor, durch die Ausweisung einer Gemeinbedarfsfläche für das P bad ändere sich nichts an der Einstufung des daran angrenzenden Gebietes. Zudem wäre ein Hallenbad ausnahmsweise auch in einem reinen Wohngebiet zulässig. Das Jugendheim in der O Straße liege in einem als allgemeines Wohngebiet ausgewiesenen Bereich; im übrigen wäre ein Jugendheim auch in einem reinen Wohngebiet zulässig. Die Schallimmissionen des Teilstückes der A ... überdeckten nicht die Geräusche des P bades. Das Amt für Straßen- und Verkehrswesen F habe errechnet, daß an der Nordfront der Bstraße ... Verkehrsgeräusche von lediglich 51 dB(A) vorlägen, so daß vielmehr davon auszugehen sei, daß die Geräusche des P bades die Verkehrsgeräusche überlagerten. Das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme sei im Bereich der 18. Bundesimmissionsschutzverordnung nicht anwendbar, da sich die Richtwerte direkt und unmittelbar aus deren § 2 ergäben und das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme keinen Eingang in die Verordnung gefunden habe. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogene Akte des Beklagten Bezug genommen.