6 K 898/19.F, 1 A 660/20

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 4. April 2019 verpflichtet, die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für die Sanatoriumsbehandlung in D/Österreich wie für einen Sanatoriumsaufenthalt im Inland anzuerkennen. Der Beklagten hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage ist zulässig. Auszugehen ist davon, dass die Untätigkeitsklage bei Erhebung der Klage gemäß § 75 VwGO zulässig war. Der Kläger stellte in seinem Schreiben vom 31. August 2018 einen wirksamen Antrag auf Kostenübernahme für die Sanatoriumsbehandlung in D. Die Antragstellung konnte zwar nicht mit der E-Mail vom 12. Dezember 2018 wirksam erfolgen, da das Schriftformerfordernis nicht erfüllt war, weil die E-Mail nicht unterschrieben war. Das Schreiben vom 31. August 2018 beinhaltete jedoch eine wirksame Antragstellung, denn der Kläger brachte in dem Schreiben deutlich sein Begehren zum Ausdruck, der Beklagte möge über die Beihilfefähigkeit des von ihm beabsichtigten Sanatoriumsaufenthalts in Österreich entscheiden. Ungeachtet der Vorschrift des § 17 Abs. 1, 4 BHBeihVO, wonach ein Beihilfeantrag unter Verwendung der entsprechenden Formblätter bei der Festsetzungsstelle zu stellen ist, was nicht nur eine bloße Ordnungsvorschrift, sondern materiell-rechtliche Voraussetzung für die Beihilfegewährung darstellt, ist eine wirksame Antragstellung hier anzunehmen, da es dem Kläger nicht um einen konkreten Leistungsantrag ging, sondern um die Klärung der Vorfrage, ob die Übernahme der Kosten schon daran scheitert, dass die Sanatoriumsbehandlung im EU-Ausland durchgeführt werden soll. Es ist dem Beihilfeberechtigten nicht verwehrt, einen Antrag auf Klärung von Vorfragen zu stellen. Der Antrag war zwar nicht an die Beihilfestelle gerichtet, sondern an die prozessvertretende Dezernatsleitung, er hätte jedoch weitergeleitet werden können, oder der Kläger hätte darauf hingewiesen werden können, dass er den Antrag bei der Beihilfestelle einreichen soll. Darüber hinaus ist die Untätigkeitsklage aber auch - selbst wenn man davon ausgeht, dass sie bei Klageerhebung mangels wirksamer Antragstellung unzulässig war - mittlerweile zulässig geworden. Nach Ergehen des ablehnenden Bescheids vom 4. April 2019 konnte die Klage zulässigerweise als Verpflichtungsklage fortgeführt werden. Zwar hätte grundsätzlich eine Aussetzung des Verfahrens analog § 75 Satz 3 VwGO erfolgen können, um die Durchführung des bei alle beamtenrechtlichen Klagen erforderlichen Vorverfahrens (§ 126 Abs. 3 BRRG) zu ermöglichen. Hiervon konnte jedoch vorliegend ausnahmsweise abgesehen werden, denn dem Vorverfahrenserfordernis ist Genüge getan. Es bedurfte hier ausnahmsweise nicht der erneuten Durchführung eines Widerspruchsverfahrens. Sind die Ziele des Widerspruchsverfahrens - d. h. die Selbstkontrolle der Verwaltung, der individuelle Rechtsschutz und die Entlastung der Verwaltungsgerichte - schon auf andere Weise erreicht worden oder können sie nicht mehr erreicht werden, würde die Forderung nach Durchführung eines Widerspruchsverfahrens einen sachlich nicht zu rechtfertigenden Formalismus darstellen, der die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes unnötig verzögern würde (Hess. VGH, Urteil vom 3. Mai 2017 -1 A 2795/15 -, juris, Rn. 43). So liegt der Fall hier. Der Beklagte hat sich sachlich zur Klage eingelassen, es ist nicht erkennbar, dass er in einem Widerspruchverfahren zu einer anderen rechtlichen Einschätzung gekommen wäre, als er sie im vorliegenden Klageverfahren vertritt. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere kann sich der Kläger auf ein Rechtsschutzinteresse berufen. Dieses besteht darin, dass er geklärt wissen will, ob die Beihilfefähigkeit des Sanatoriumaufenthalts in D daran scheitert, dass sie im Ausland durchgeführt wird. Für die Zulässigkeit der auf eine Anerkennung der Beihilfefähigkeit "dem Grunde nach" gerichteten Verpflichtungsklage spricht hier, dass eine Voranerkennung von Sanatoriumsaufenthalten selbst in der Beihilfeverordnung (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 HBeihVO) vorgeschrieben ist. Zudem ist die zuständige Beihilfefestsetzungsbehörde nicht gehindert, im Rahmen ihres Ermessens derartige Kostenzusagen zu erteilen, die im Interesse des Beihilfeberechtigten liegen und frühzeitig Klarheit über die Beihilfefähigkeit der anstehenden Aufwendungen schaffen (vgl. VG Köln, Urteil vom 24.08.2015 – 10 K 2616/14, Rz. 21; BayVGH, Urteil vom 06.06.2016 – 14 BV 15.527, Rz. 13, juris). Es ist auch nicht erkennbar, dass die Beihilfegewährung bereits an den anderen Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit des Sanatoriumsaufenthalt nach § 7 HBeihVO scheitern wird. Der Kläger hat nachvollziehbar erklärt, dass er weiter beabsichtigt, einen Sanatoriumsaufenthalt in D durchzuführen, und es ist auch nicht erkennbar, dass er die medizinischen Voraussetzungen von vornherein nicht wird erfüllen können. Die zulässige Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 4. April 2919 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die Kostenübernahme für den Sanatoriumsaufenthalt in D nicht mit der Begründung abgelehnt wird, dass sie im EU-Ausland durchgeführt wird (vgl. § 113 Abs. 1, 5 VwGO). Der Kläger kann sich zur Begründung dieses Anspruchs allerdings nicht auf die Beihilfevorschriften anderer Bundesländer mit Erfolg berufen. Denn für die Ausgestaltung der Beihilfe steht dem jeweiligen Vorschriftengeber ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung, so dass regelmäßig verschiedenen Ausgestaltungen und Regelungen für die Beihilfegewährung denkbar sind. Die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für den Sanatoriumsaufenthalt richtet sich nach nach § 7 HBeihVO. Der Kläger muss die übrigen, insbesondere die besonderen medizinischen Voraussetzungen nach § 7 Abs. 2, 3 HBeihVO erfüllen, was in seinem Fall aber möglich erscheint. Das vom Kläger benannte Sanatorium in D stellt ein zulässiges Sanatorium dar, das die qualitativen Anforderungen an ein Sanatorium im beihilferechtlichen Sinn gemäß § 7 HBeiHVO erfüllt. Nach den Darlegungen des Klägers (Bl. 38 der Gerichtsakte) handelt es sich bei dem Sanatorium um eine private Krankenanstalt, die Vertragshaus auch deutscher gesetzlicher Krankenkassen sowie Renten- und Sozialversicherungsträger ist und über einen Versorgungsvertrag nach § 111 SGB V und § 140 a SGB V verfügt sowie entsprechend § 30 GewO konzessioniert ist. Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die Beihilfefähigkeit für den Sanatoriumsaufenthalt in D nicht mit der Begründung abgelehnt wird, dass er im EU-Ausland durchgeführt wird. Der Ausschluss von der Beihilfefähigkeit von Sanatoriumsaufenthalte im EU-Ausland gemäß § 14 HBeihVO ist nicht anzuwenden, da diese Vorschrift insoweit gegen die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs (Art. 49 EG) verstößt. § 14 HBeihVO stellt eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar. Gegen Art. 49 EG verstößt nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs jede nationale Regelung, die die Leistung von Diensten zwischen Mitgliedstaaten im Ergebnis gegenüber der Leistung von Diensten im Inneren eines Mitgliedstaates erschwert (EuGH, Urteil vom 12. Juli 2001 – C-157/99 - (Geraets, Smits, Peerbooms – juris, m.w.N.; stRspr). Die Dienstleistungsfreiheit schließt die Befugnis der Leistungsempfänger ein, sich zur Inanspruchnahme einer medizinischen Behandlung in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben (BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2009 – 2 CN 1/07 –, Rn. 28 - 29, juris). Da § 7 HBeihVO in § 14 Abs. 1 HBeihVO nicht genannt ist, sind die Aufwendung für das Sanatorium (Unterkunfts-, Fahrtkosten) - anders die Aufwendungen nach § 6 HBeihVO - nur beschränkt auf die Kosten in der Bundesrepublik beim Verbleiben am Wohnort beihilfefähig. Dies bedeutet, dass Sanatoriumsaufenthalte danach außerhalb der Bundesrepublik Deutschland nicht beihilfefähig sind. Für Heilkuren bestimmt § 14 Abs. 3 HBeihVO hingegen, dass die Beschränkung auf die Kosten in der Bundesrepublik nicht gilt, wenn die Kosten außerhalb der Bunderepublik im EU-Ausland entstanden sind. Auch sind nach § 14 Abs. 2 Nr. 3 HBeihVO Krankenhauskosten in öffentlichen Krankenhäusern im EU-Ausland ohne Begrenzung auf die Kosten im Inland beihilfefähig. Die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs ist vorliegend auch nicht gerechtfertigt. Nach der Rechtsprechung des EuGH – Urteil vom 18.03.2004 – C 8/02 – und des BVerwG – Urteil vom 23. Mai 2002 – 2 C 35.00 – verstößt eine beihilferechtliche Vorschrift, welche die Beihilfe bei Heilkuren in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union von der amtsärztlichen Bestätigung abhängig macht, eine Auslandskur sei zwingend notwendig, gegen Art. 49 Abs. 1 EG über die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs. Das BVerwG hat ausgeführt, dass die Beihilfegewährung zu Auslandskuren nicht eine allen Bürgern zugängliche medizinische und pflegerische Versorgung in Gestalt eines funktionierenden inländischen Kurwesens gefährdet. Dessen Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit werde nicht beeinträchtigt, wenn Beihilfeberechtigte im Rahmen einer teilweisen Kostenerstattung zwischen einer Inlandskur und einer Auslandskur wählen können. Ebensowenig sei aufgrund der statistischen Erhebungen anzunehmen, dass das Niveau des nationalen Kurwesens sinken könnte, wenn ein erwartungsgemäß geringer Teil der Beihilfeberechtigten eine Kur im Ausland durchführe. Für das Gericht ist nicht dargelegt oder sonst ersichtlich, dass diese Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts für Heilkuren nicht auch für Sanatoriumsaufenthalte zutreffen (in diesem Sinne wohl auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urt, v. 22.06.20016 – 1 A 2526/04 – juris, Rn. 49 ff., vgl. auch EuGH, Urt. v. 18.03.2004 – C-8/02 –juris, Rndrn. 46 ff). Die Medizinische und pflegerische Versorgung in Gestalt eines funktionierenden inländischen Sanatoriumswesen stellt zwar einen Gesichtspunkt dar, der eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs zu rechtfertigen vermag. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass die Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit des inländischen Sanatoriumswesens erheblich beeinträchtigt würde, wenn Beihilfeberechtigte zwischen einem inländischen und einem ausländischen Sanatoriumsaufenthalt wählen können (a.A. VG München Urt. v. 17.12.2002 – M 5 K 01.2099, BeckRS 2002, 30883). Greifbare Anhaltpunkte für eine solche Annahme fehlen. Solche ergeben sich auch nicht aus der Entscheidung des EuGH, Urteile vom 12. Juli 2001 – C-157/99 - (Geraets, Smits,Peerbooms) – juris). Zwar kann danach eine erhebliche Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen, der eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs zu rechtfertigen vermag. Der Europäische Gerichtshof hat insoweit ausgeführt, dass das Ziel, eine ausgewogene, allen zugängliche ärztliche und klinische Versorgung aufrechtzuerhalten, zwar eng mit der Finanzierung des Systems der sozialen Sicherheit verbunden ist, aber auch zu den Ausnahmen aus Gründen der öffentlichen Gesundheit nach Art. 46 EG zählen kann, soweit es zur Erzielung eines hohen Gesundheitsschutzes beiträgt, und Art. 46 EG es den Mitgliedstaaten erlaubt, den freien Dienstleistungsverkehr im Bereich der medizinischen Versorgung einzuschränken, soweit die Erhaltung eines bestimmten Umfangs der medizinischen und pflegerischen Versorgung oder eines bestimmten Niveaus der Heilkunde für die Gesundheit oder selbst das Überleben ihrer Bevölkerung erforderlich ist. Dass diese Gründe den Ausschluss der Beihilfefähigkeit für eine Sanatoriumsbehandlung im EU-Ausland rechtfertigen, ist jedoch mangels hinreichender Anhaltspunkte für einen solchen Sachverhalt nicht festzustellen. Die betreffenden Urteile des EuGH ergingen zu Krankenhausbehandlungen, wobei die Krankenkasse, der die jeweiligen dortigen Kläger angehörten, eine vertragliche Vereinbarung mit dem nationalen Krankenhaus geschlossen hatte. In Bezug auf medizinische Leistungen in einem Krankenhaus hat der EuGH in seinem Urteil vom 12.07.2001 - 1 C 157/99 - a.a.O., Rdnr.76, ausgesprochen, dass sie im Vergleich zu den medizinischen Leistungen, die von frei praktizierenden Ärzten in ihrer Praxis oder in der Wohnung von Patienten erbracht werden, Besonderheiten aufweisen und Beschränkungen eher zu rechtfertigen sind (vgl. auch EuGH, Urteil vom 13.05.3003 – C- 385/99 – juris). Der EuGH hat die Einschränkung bei der Übernahme von Kosten durch eine Krankenversicherung, die Sachleistungen gegenüber ihren Versicherten erbringt, und damit eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit, dann für gerechtfertigt angesehen, wenn sie dazu dient, die Planungsanstrengungen der Krankenversicherung, die über das System der vertraglichen Vereinbarung zur Erbringung von Sachleistungen gegenüber den Versicherten vorgenommen wird, zu schützen, soweit die Einschränkungen dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit genügen (Urteil vom 12.07.2001 - 1 C 157/99 - a.a.O., Rdnrn. 81, 82; vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom 28. November 2001 – 1 K 1031/00 –, Rn. 55, juris). Die beamtenrechtliche Beihilfe gewährt aber dem anspruchsberechtigten Beamten keine Sachleistungen wie die Krankenversicherung im Falle des EuGH oder wie die gesetzliche Krankenversicherung in Deutschland. Der Dienstherr des Klägers als "Träger" der Beihilfe schließt zur Versorgung seiner beihilfeberechtigten Beamten keine Verträge mit Leistungserbringern ab. Er plant nicht, wie die Krankenversicherung im Fall des EuGH (Geraets,Smits und Peerbooms), und baut auch im Bereich der Sanatorien selbst kein Versorgungssystem auf, das durch die Einschränkungen bei der Gewährung der Beihilfe zu schützen wäre (vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom 28. November 2001 – 1 K 1031/00 –, Rn. 55, juris) Im Fall des EuGH war es insoweit nur zulässig, den Versicherten auf Krankenanstalten zu verweisen, mit dem seine Versicherung entsprechende Versorgungsverträge abgeschlossen hatte. Es wird ausgeführt, es könne nicht zugelassen werden, dass den inländischen Krankenanstalten, mit denen die Krankenkasse des Versicherten keine vertragliche Vereinbarung geschlossen habe, zum Nachteil von Krankenanstalten in anderen Mitgliedstaaten der Vorrang eingeräumt werde. Sobald derartige Behandlungen außerhalb des Planungsrahmens der Versicherung erfolgten, würde ein derartiger Vorrang über das hinausgehen, was notwendig sei, um im Inland ein ausreichendes und ausgewogenes und ständiges Angebot einer qualitativ hochwertigen Krankenhausversorgung aufrechtzuerhalten und die finanzielle Stabilität des Krankenversicherungssystems zu gewährleisten. Da die beamtenrechtliche Beihilfe anders strukturiert ist als eine Krankenversicherung, die Sachleistungen erbringt, ergeben sich für das Gericht vorliegend hieraus keine hinreichenden Anhaltspunkte, die die unterschiedliche Behandlung von Heilkuren und Sanatoriumsaufenthalte bei der Beihilfegewährung und damit eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen könnten. Deshalb dürfte es hier auch nicht entscheidend sein, dass der Sanatoriumsaufenthalt in einer privaten Krankenanstalt in Österreich und nicht in einem öffentlichen Sanatorium durchgeführt werden soll. Der Kläger hat dargelegt, dass die qualitativen Anforderungen an ein Sanatorium erfüllt sind. Der Beklagte hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung ist gemäß §§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der hier streitgegenständlichen Frage zum Verstoß des § 14 HBeihVO gegen die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs, soweit in der Vorschrift für Sanatoriumsaufenthalte im EU-Ausland die Beihilfefähigkeit verneint wird, zuzulassen. Beschluss Der Streitwert wird auf 580,00 EUR festgesetzt. Gründe Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, 3 GKG. Es wurde von der vom Kläger angegebenen Höhe der begehrten Beihilfeleistungen ausgegangen. Der Kläger ist beihilfeberechtigter Beamter des beklagten Bundeslandes und chronisch erkrankt an Morbus Bechterew. Er begehrt mit der Klage die Beihilfegewährung für eine Sanatoriumsbehandlung in D/Österreich. Im Jahr 2011 hatte der Beklagte eine Heilkur in D als beihilfefähig anerkannt. Im Jahr 2018 hatte der Kläger eine Sanatoriumsbehandlung in E-Ort/BRD durchgeführt, die als beihilfefähig anerkannt wurde. Die Kostenübernahme für eine im Jahr 2019/2020 geplante Sanatoriumsbehandlung in D/Österreich begehrte er bei dem Beklagten mit Schreiben vom 31. August 2018 und mit E-Mail vom 12. Dezember 2018. Am 14. März 2019 hat der Kläger die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage erhoben. Mit Bescheid vom 4. April 2019 lehnte der Beklagte die beantragte Beihilfe ab. Zur Begründung führte er aus, Sanatoriumsbehandlungen im Ausland seien grundsätzlich gemäß §§ 7, 14 BeihVO nicht beihilfefähig. Die Aufwendungen seien danach nur begrenzt auf die Inlandskosten beihilfefähig und soweit es sich um beihilfefähige Krankenbehandlung allgemein handele. Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung, Fahrtkosten müssten hingegen unberücksichtigt bleiben. Der Kläger nimmt zur Begründung seiner Klage Bezug auf das Urteil des BVerwG vom 23.05.2002 – 2 C 35/00 – juris - und führt aus, es ergebe sich daraus, dass die Vorschriften der Hessischen Beihilfeverordnung (HBeihVO europarechtswidrig seien, soweit Sanatoriumsbehandlungen im Ausland danach nicht beihilfefähig seien. Er trägt vor, in D gebe es eine weltweit einmalige Behandlungsmöglichkeit für Morbus Bechterew im Heilstollen. Ferner verweist er auf § 56 BeihV Rheinland-Pfalz, der eine EU-konforme Regelung darstelle. Der Kläger beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 4. April 2019 zu verpflichten, die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für die Sanatoriumsbehandlung in D/Österreich wie für eine Sanatoriumsbehandlung im Inland anzuerkennen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er macht geltend, der Kläger habe bislang noch gar keinen wirksamen Antrag auf die Sanatoriumsbehandlung in D bei der Beihilfestelle gestellt. Die E-Mail vom 12. Dezember 2018 sei nicht unterschrieben und stelle keine wirksame Antragstellung dar. Das Schreiben vom 31. August 2018 beinhalte ebenfalls keine wirksame Antragstellung, da es in einem anderen Zusammenhang, im Rahmen eines anderen Klageverfahrens an die Prozessvertretung und nicht an die Beihilfestelle gerichtet gewesen sei. Weiter ist der Beklagte der Auffassung, Sanatoriumsbehandlungen im Ausland seien nach §§ 7, 14 Abs. 1, BeihVO nicht beihilfefähig. Für die Erkrankung des Klägers stünden auch geeignete Sanatorien im Inland, auch mit Radonstollen, zur Verfügung. Ein Verstoß gegen Art. 49 EG liege nicht vor. Dem Kläger stehe nach §§ 8, 14 Abs. 3 BeihVO die Möglichkeit offen, eine Heilkur im Ausland durchzuführen. Für Sanatoriumsbehandlungen stelle sich die Situation anders dar als bei Heilkuren, da das Interesse an einem funktionierenden inländischen Sanatoriumswesen die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertige. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes (vgl. § 117 Abs. 3 VwGO) wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf denjenigen der beigezogenen Behördenakte des Beklagten verwiesen.