4 E 3872/98

Es wird festgestellt, daß der Vertrag zwischen den Beteiligten vom 09.01.1998 - Az.: 240-38.487 - nichtig ist. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 12.000,--DM vorläufig vollstreckbar. Die Klage ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben, weil es sich vorliegend um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit gem. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO handelt. Denn der zwischen den Beteiligten geschlossene Vertrag vom 09.01.1998 hat die in Art. 6 des Mietrechtsverbesserungsgesetzes (vom 04.11.1971, BGBl. I, S. 1745, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.08.1993, BGBl. I, S. 1525) reglementierte Zweckentfremdung von Wohnraum zum Gegenstand und begründet deshalb ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts gem. § 54 Satz 1 HessVwVfG. Der Kläger hat gem. § 43 Abs. 1 letzter Halbsatz VwGO ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, ob und ggf. in welchem Umfang der zwischen den Beteiligten geschlossene Vertrag nichtig ist. Generell ergibt sich das Feststellungsinteresse des Vertragspartners einer Behörde in Fällen der vorliegenden Art aus den mit der Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung verbundenen wirtschaftlichen Belastungen und Risiken. Im vorliegenden Fall ist das Feststellungsinteresse des Klägers auch nicht deshalb (teilweise) entfallen, weil er seinen vertraglichen Verpflichtungen zur bezugsfertigen Errichtung in § 3 Abs. 2 Ziffer 1 des Vertrags zwischenzeitlich nachgekommen ist mit der Folge, dass insoweit eine Inanspruchnahme des Klägers aus dem Vertrag nicht mehr im Raum steht. Denn der Kläger will auch künftig Projekte im Zuständigkeitsbereich der Beklagten entwickeln, indem er veralteten Wohnraum durch neuen ersetzt. Weil die Beklagte zu erkennen gegeben hat, dass sie an ihrer bisherigen Praxis, wie sie sich auch in dem streitgegenständlichen Vertrag wiederfindet, weiterhin festhalten will, ist das Bestehen des Feststellungsinteresses gem. § 43 Abs. 1 letzter Halbsatz VwGO unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr zu bejahen. Der Streit um die Belegungs- und Mietpreisbindung der in § 3 Abs. 2 Ziffer 2 bezeichneten Wohnung - er ist Gegenstand des Hilfsantrags - hat sich, weil die vom Kläger eingegangenen Verpflichtungen fortdauern, ohnehin noch nicht erledigt. Er wurde auch nicht durch den im Eilverfahren geschlossenen gerichtlichen Vergleich vom 23.03.2000 voll umfänglich und abschließend beigelegt. Die mit dem Hauptantrag verfolgte Klage auf Feststellung der Nichtigkeit des zwischen den Beteiligten geschlossenen Vertrages vom 09.01.1998 ist in vollem Umfang begründet. Die Nichtigkeit des streitgegenständlichen Vertrags folgt aus § 59 Abs. 2 Ziffer 4 HessVwVfG. Danach ist ein Vertrag i. S. d. § 54 Satz 2 HessVwVfG, also ein subordinationsrechtlicher Vertrag, nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Der zwischen den Beteiligten geschlossene Vertrag vom 09.01.1998 ist ein subordinationsrechtlicher Vertrag i. S. d. § 54 Satz 2 HessVwVfG. Danach kann die Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde. Es kommt danach darauf an, ob der Gegenstand der vertraglichen Regelung auch einer Regelung durch Verwaltungsakt zugänglich wäre (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 54, Rdnr. 48). So liegt der Fall hier. Die Beklagte hätte dem Kläger auf seinen Antrag hin eine Zweckentfremdungsgenehmigung erteilen können. Art. 6 Abs. 1 und 2 Mietrechtsverbesserungsgesetz sieht dieses Verfahren, also den Erlass eines Verwaltungsakts, ausdrücklich vor. Es wird in der Praxis auch angewendet (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 24.01.2000, Az.: 4 TG 4070/99). Die Beklagte hat sich eine nach § 56 HessVwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lassen. Es muss die Gegenleistung für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart sein, sie muss der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen, und sie muss den gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Behörde stehen (§ 56 Abs. 1 HessVwVfG). Besteht auf die Leistung der Behörde ein Anspruch, so kann nur eine solche Gegenleistung vereinbart werden, die bei Erlass eines Verwaltungsakts Inhalt einer Nebenbestimmung nach § 36 sein könnte (§ 56 Abs. 2 HessVwVfG). Im vorliegenden Fall ist es aufgrund der konkreten Umstände so, dass bereits das Versprechen des Klägers, auf der streitgegenständlichen Liegenschaft mindestens acht Wohneinheiten mit einer Gesamtwohnfläche von 487 qm bezugsfertig zu errichten und einer ausschließlich wohnlichen Nutzung zuzuführen (§ 3 Abs. 2 Ziffer 1), eine unzulässige Gegenleistung i. S. d. § 56 HessVwVfG darstellt. Weil die weiteren, vom Kläger versprochenen Gegenleistungen - §§ 3 Abs. 2 Ziffer 2, 4, 5 (Belegungs- und Mietpreisbindung), § 3 Abs. 3 (Nachweispflicht), § 6 (Vertragsstrafeversprechen) und § 7 (Sicherheitsleistung) - auf der Pflicht zur Schaffung von Ersatzwohnraum aufbauen, sind sie schon aus diesem Grund ebenfalls nichtig. Da nicht anzunehmen ist, dass der Vertrag bezeichneten, nichtigen Bestimmungen geschlossen worden wäre, ist er im Ganzen nichtig (§ 59 Abs. 3 HessVwVfG). Grundsätzlich ist es der Behörde in Fällen der vorliegenden Art nicht verwehrt, von ihrem Vertragspartner die Schaffung von Ersatzwohnraum zu verlangen. Denn auch der Abbruch von veraltetem Wohnraum ist, wenn es sich um schutzwürdigen Wohnraum handelt, genehmigungspflichtig (BVerfGE 38, 348 ). Die (wohnungswirtschaftliche) Abbruchgenehmigung kann auch mit Nebenbestimmungen i. S. d. §§ 56 Abs. 2, 36 HessVwVfG versehen werden. Dies ergibt sich aus Art. 6 § 1 Abs. 2 Satz 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz. Danach kann die Genehmigung auch befristet, bedingt oder unter Auflagen erteilt werden. Insbesondere darf die Behörde verlangen, dass anstelle des abzubrechenden bzw. abgebrochenen Wohnraums Ersatzwohnraum geschaffen wird, der den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Kriterien entspricht (vgl. BVerwGE 65, 139 ; BVerwG, NJW 1998, 94 ). Im vorliegenden Fall hätte der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung für den Abbruch der auf dem streitgegenständlichen Grundstück gelegenen Baulichkeiten gehabt, ohne dass die Beklagte befugt gewesen wäre, diese Genehmigung mit einer Auflage oder einer Bedingung zu versehen. Denn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des damals vorhandenen Wohnraums tendierte gegen 0. Zum einen unter vielen von den in § 1 Abs. 1 des Vertrags bezeichneten sechs Wohneinheiten mit einer Gesamtwohnfläche von 374,53 qm, vier Wohneinheiten mit einer Gesamtfläche von 237,97 qm nicht dem Wohnraumzweckentfremdungsrecht. Zum zweiten war das Bestandsinteresse an den verbleibenden zwei Wohneinheiten mit einer Gesamtfläche von 136,56 qm so gering, dass die Beklagte dem Kläger eine uneingeschränkte Zweckentfremdungsgenehmigung hätte erteilen müssen. Wohnraum im Sinne des Zweckentfremdungsrechts sind nur solche Räume, die nach Lage und baulicher Ausstattung tatsächlich und baurechtlich (im Sinne materieller Baurechtmäßigkeit) geeignet sind, auf Dauer bewohnt zu werden. Die objektive Eignung zum Dauerbewohnen setzt einen baulichen Standard voraus, der den Mindestanforderungen der einschlägigen Rechtsvorschriften genügt sowie gegenwärtig allgemein als für ein gesundes und menschenwürdiges Wohnen notwendig erachtet und von dem ganz überwiegenden Teil der Wohnungssuchenden und Wohnungsinhaber erwartet und gefordert wird. Erforderlich ist danach eine Mindestausstattung entsprechend dem bis zum Jahr 1985 für den öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau geltenden § 40 Abs. 1 des II. Wohnungsbaugesetzes (i. d. F. der Bekanntmachung vom 01.09.1976, BGBl. I, 2673, und vom 30.07.1980, BGBl. I, 1085), also ein Kochraum mit Entlüftungsmöglichkeit, Wasserzapfstelle, Spülbecken und Anschlussmöglichkeiten für Gas- oder Elektroherd sowie eine Toilette und ein Bad. Ferner sind die zwingenden Anforderungen des Landesbauordnungsrechts an Wohnungen einzuhalten (BVerwG, Urt. v. 15.11.1985 - Buchholz 454.4, § 82, II. WoBauG, Nr. 41, S. 38 ; BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 - Buchholz 454.51, MRVerbG Nr. 16, S. 1 ; VG Frankfurt am Main, Urt. v. 01.10.1998, Az.: 4 E 664/95 (V), S. 19 ff. des Entscheidungsumdrucks). Die 49,23 qm große Wohnung im Vorderhaus, 1. Obergeschoss rechts, die 68,34 qm große Wohnung im Vorderhaus, 2. Obergeschoss rechts, die 53,14 qm große Wohnung im Vorderhaus, 2. Obergeschoss links und die 67,26 qm große Wohnung im Mittelhaus, 1. Obergeschoss, waren zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (v. 25.01.1992, GVBl. I, 19, zuletzt geändert durch Verordnung vom 03.12.1991, GVBl. I, 360), also am 01.02.1972 (vgl. § 2 der Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum), und auch später nicht zu Wohnzwecken geeignet. Den Wohnungen im 1. Obergeschoss des Vorderhauses rechts und im 2. Obergeschoss des Vorderhauses rechts fehlte die Eignung zu Wohnzwecken schon deshalb, weil sie kein Bad hatten. Die Wohnung im Obergeschoss des Mittelhauses hatte ebenfalls kein Bad, sondern verfügte nur über eine in der Ecke eines Zimmers aufgestellte Duschkabine. Es kann dahinstehen, ob die Geeignetheit zu Wohnzwecken bereits unter diesem Gesichtspunkt zu verneinen ist. Jedenfalls entspricht diese Wohnung nicht der zwingenden Bestimmung des § 47 Abs. 1 Satz 1 HBO. Danach muss jede Wohnung einen eigenen, abschließbaren Zugang unmittelbar vom Freien, von einem Treppenraum, einem Flur oder einem anderen Vorraum haben. Diese Voraussetzung erfüllte die im 1. Obergeschoss des Mittelhauses liegende Wohnung nicht. Innerhalb dieser Wohnung waren die Möglichkeit des Anschlusses einer Heizung und ein den klimatischen Verhältnissen entsprechender Wärmeschutz offensichtlich ungenügend (vgl. § 4 Abs. 1 Ziffern 1 und 3 Hessisches Wohnungsaufsichtsgesetz). Nach den Feststellungen der Beklagten war, von der Küche abgesehen, nur ein Raum dieser Dreizimmerwohnung beheizbar. Im Zusammenspiel mit den gebäudetypischen bauphysikalischen Mängeln - einfache dünne Wandkonstruktionen - führte dies nach den Feststellungen der Beklagten "allenthalben" zu Schimmelbildung. Im Winter waren - so das Ergebnis der Ermittlungen der Beklagten durch Befragung der früheren Eigentümerin - Wohnraumtemperaturen kaum zu erreichen. Der hierdurch hervorgerufene häufige Mieterwechsel belegt, dass in dieser Wohnung untragbare Wohnverhältnisse i. S. d. § 4 Hessisches Wohnungsaufsichtsgesetz geherrscht haben. Die 74,65 qm große Wohnung im 1. Obergeschoss des Hinterhauses bestand aus zwei Zimmern, Küche und Bad. Ausweislich der von der Beklagten angefertigten Fotografien war sie auch beheizbar. Das Gericht geht deshalb davon aus, dass diese Wohnung dem Anwendungsbereich des Wohnraumzweckenfremdungsrechts unterfällt. Gleiches gilt für die 61,91 qm große Wohnung im Vorderhaus, 1. Obergeschoss links, die aus zweieinhalb Zimmern, Küche, Dusche und WC bestand. Auch im Hinblick auf diese Wohnung, die anlässlich der Ortsbesichtigung vom 05.11.1997 nicht in Augenschein genommen wurde, geht das Gericht davon aus, dass sie in den Anwendungsbereich des Wohnraumzweckentfremdungsrechts fällt. Gleichwohl hätte die Beklagte auch im Hinblick auf die noch dem Genehmigungserfordernis unterfallenden zwei Wohnungen eine uneingeschränkte Zweckentfremdungsgenehmigung für deren Abbruch erteilen müssen. Grundsätzlich steht es im Ermessen der Behörde, ob sie eine Abbruchgenehmigung erteilt und ob sie diese Genehmigung mit Auflagen oder Bedingungen versieht. Dieses behördliche Ermessen kann allerdings durch höherrangiges Recht, insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, eingeschränkt sein. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird bei Anwendung von Art. 6 § 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz insbesondere dann bedeutsam, wenn es sich um ein Wohngebäude mit minderwertigem oder mit Wohnraum besonders geringen Umfangs handelt und dem gering zu bewertenden öffentlichen Interesse an der Haltung des Wohnraums ein besonders gewichtiges Interesse des Eigentümers am Abbruch gegenübersteht (BVerwGE 54 ). Bei den bezeichneten Wohnungen im Vorderhaus und im Hinterhaus handelte es sich um minderwertigen Wohnraum, an dessen Erhaltung nur ein sehr geringes öffentliches Interesse bestand. Dies folgt aus den von der Beklagten anlässlich der Ortsbesichtigung vom 05.11.1997 getroffenen Feststellungen sowie den hierbei angefertigten Fotografien. Auch für diese Wohnungen gilt die Feststellung, dass gebäudetypische bauphysikalische Mängel und unzureichende Beheizungsmöglichkeiten zur Bildung von Schimmel geführt haben. Auch wenn für diese beiden Wohnungen nicht positiv festgestellt werden kann, dass schon untragbare Wohnverhältnisse i. S. d. § 4 Hessisches Wohnungsaufsichtsgesetz vorlagen und der Abbruch dieser Wohnungen deshalb dem Genehmigungserfordernis des Art. 6 § 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz unterlag, so handelte es sich doch nicht um Wohnraum, an dessen Erhalt weite Kreise der Bevölkerung ein gesteigertes Interesse gehabt hätten. Die Wohnungen fallen vielmehr gerade noch in den Anwendungsbereich des Wohnraumzweckentfremdungsrechts mit der Folge, dass ein Genehmigungsverfahren zwar erforderlich war, eine Genehmigung wegen der besonderen Umstände aber uneingeschränkt hätte erteilt werden müssen. Die Besonderheit des vorliegenden Falles besteht darin, dass der Kläger auf der streitgegenständlichen Liegenschaft Wohnraum in einem Umfang schaffen wollte, der den Umfang des dort vorhandenen, schützenswerten Wohnraums um ein Vielfaches, nämlich das Sechseinhalbfache, überstieg. Angesichts des Umstands, dass der Kläger zu dem Zeitpunkt, als er sich an das Amt für Wohnungswesen der Beklagten wandte, bereits einen Bauantrag bei der Bauaufsichtsbehörde der Beklagten gestellt hatte, dass der Kläger Unterlagen über eine gesicherte Finanzierung seines Wohnungsbauprojekts vorlegen konnte und dass die zu erstellenden Wohnungen ausweislich des vom Kläger vorgelegten Exposés bereits 1997 zum Kauf angeboten wurden, konnte für die Beklagte kein Zweifel daran bestehen, dass das Vorhaben des Klägers verlässlich war. Es ist den Verwaltungsvorgängen auch nicht zu entnehmen, dass die Beklagte derartige Zweifel hatte. Sie hat auch im gerichtlichen Verfahren nicht auf das Bestehen solcher Zweifel hingewiesen. Wegen der klar dokumentierten Verlässlichkeit des Ersatzwohnraumangebots in dem projektierten Umfang wäre die mit der zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung verbundene Nebenbestimmung, der Kläger solle Ersatzwohnraum mit einer Größe von 136,56 qm schaffen, zur Erreichung des mit Art. 6 § 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz verfolgten Ziels, die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen, bereits ungeeignet, jedenfalls aber nicht notwendig gewesen. Die Ungeeignetheit einer solchen Nebenbestimmung bei einer Konstellation wie der vorliegenden ergibt sich daraus, dass sie mit dem zu regelnden Sachverhalt in keinem feststellbaren Zusammenhang mehr steht. Wenn ein Investor, gewissermaßen unter Umwandlung von Gewerbeflächen in Wohnraum, ein Grundstück zugunsten der Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum in einer Weise verlässlich zu entwickeln beabsichtigt, die mit den Mitteln des Wohnraumzweckentfremdungsrechts, das lediglich auf Bestanderhaltung gerichtet ist, auch nicht annähernd erreicht werden könnte, so ist die Auferlegung von Verpflichtungen, die den Umfang des Projekts um ein Mehrfaches unterschreiten, bestenfalls wirkungslos, schlimmstenfalls sogar kontraproduktiv. Denn die dem Kläger gleichzeitig auferlegten wirtschaftlichen Belastungen (Vertragsstrafeversprechen, Sicherheitsleistung) verengen dessen Finanzrahmen und können deshalb eine Ursache dafür sein, dass sich das Projekt verteuert, verzögert oder überhaupt nicht in der vorgesehenen Form realisieren lässt. In jedem Fall hätte es aber an der Notwendigkeit einer solchen Nebenbestimmung gefehlt, weil Zweifel daran, dass der Kläger Wohnraum mit einer Fläche von 897 qm schaffen wollte, nicht bestanden. Bei dieser Sachlage wäre es nicht erforderlich gewesen, ihm zur Verpflichtung zu machen, Ersatzwohnraum in einer Größe zu schaffen, die weniger als 1/6 dessen betragen hätte, was der Kläger verlässlich zu schaffen beabsichtigte. Weil die Beklagte, hätte sie eine zweckentfremdungsrechtliche Abbruchgenehmigung in Form eines Verwaltungsakts erlassen, keine derartigen Nebenbestimmungen hätte beifügen dürfen, war auch die Vereinbarung einer entsprechenden Gegenleistung durch den streitgegenständlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag gem. §§ 59 Abs. 2 Ziffer 4, 56 Abs. 2 HessVwVfG nichtig. Dem Anspruch des Klägers auf uneingeschränkte Erteilung der zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung stand auch nicht, wie die Beklagte meint, entgegen, dass er zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses noch nicht im Grundbuch als Eigentümer eingetragen war. Denn die Verfügungsberechtigung über den abzubrechenden Wohnraum - und somit auch die Stellung des vom Zweckentfremdungsverbot Betroffenen - setzt nicht dessen Eigentümereigenschaft voraus (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 30.04.1990, HessVGRspr., 1990, 89). Verfügungsberechtigt sind vielmehr auch (nur) obligatorisch Berechtigte, die rechtlich und tatsächlich in der Lage sind, über die Art der Nutzung zu entscheiden (OVG Berlin, Beschl. v. 23.06.1988, Az.: 5 S 20.88). Diese Voraussetzungen lagen bei dem Kläger zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses vor. Denn die damalige Eigentümerin hatte mit Schreiben vom 18.10.1997 ihr unwiderrufliches Einverständnis für den Abriss der bestehenden Gebäude und der Neubebauung des Grundstücks erklärt. Insoweit deckt sich die Berechtigung des Klägers mit seiner Bauherreneigenschaft i. S. d. § 56 Abs. 1 Satz 1 HBO. Wie § 2 Abs. 2 des zwischen den Beteiligten geschlossenen Vertrags zeigt, ist die Beklagte selbst von der Verfügungsbefugnis des Klägers über den Altbestand ausgegangen. Nach dieser Bestimmung ist der Kläger verpflichtet, die wohnliche Nutzung wiederherzustellen, wenn der Abbruch sechs Monate nach Abschluss des Vertrages noch nicht erfolgt ist. Durch diese Regelung, deren Wirksamkeit nicht davon abhängen sollte, dass der Kläger das Eigentum an dem streitgegenständlichen Grundstück erwirbt, hat die Beklagte selbst zu erkennen gegeben, dass sie den Kläger in seiner Stellung als (lediglich) obligatorisch Berechtigten als Adressaten des Zweckentfremdungsrechts angesehen hat. Auch an der Identität der Verfügungsberechtigung fehlte es nicht. Denn der zu schaffende Wohnraum war unter dem Blickwinkel der Verfügungsberechtigung eine mindestens gleichwertige Ausgangsleistung des durch das Zweckentfremdungsverbot belasteten Klägers (vgl. Voraussetzungen BVerwG, NJW 1998, 94 ). Da abzusehen war, dass der Kläger das Eigentum an dem Grundstück erwerben und somit auch der Ersatzwohnraum in seinem Eigentum stehen würde, hat er als Ausgleich für die von ihm vorgenommene Zweckentfremdung "qualitativ gleichsam ein Mehr" angeboten (vgl. Hess. VGH, a. a. O.). Hingewiesen sei schließlich noch darauf, dass nach den Bestimmungen des streitgegenständlichen Vertrags die Zweckentfremdungsgenehmigung u. a. erst mit Übergang des Eigentums des streitgegenständlichen Grundstücks auf den Kläger Wirksamkeit erlangte. Auch vor dem Hintergrund der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung wurde dem Kläger mit dem streitgegenständlichen Vertrag also keine Rechtsstellung eingeräumt, die über das hinausginge, was die Beklagte ihrer Rechtsauffassung nach auch durch Verwaltungsakt hätte regeln können. Der korrespondierende Verwaltungsakt wäre eine Zweckentfremdungsgenehmigung gewesen, deren Wirksamkeit durch den Eigentumsübergang aufschiebend bedingt gewesen wäre. Auch bei dieser Konstellation hätte aber auf die Leistung der Behörde ein Anspruch i. S. d. § 56 Abs. 2 HessVwVfG bestanden, und die Zweckentfremdungsgenehmigung hätte nicht mit einer (weiteren) Nebenbestimmung versehen werden dürfen. II. Der Vertrag wäre im übrigen auch dann nichtig, wenn man davon ausginge, dass am Erhalt (eines Teils) des ehemals vorhandenen Wohnraums ein öffentliches Interesse bestanden hätte und die Beklagte vom Kläger deshalb hätte verlangen dürfen, Ersatzwohnraum zu schaffen. Denn die Beklagte hat sich vom Kläger versprechen lassen, eine Vertragsstrafe zu leisten, falls er seiner Verpflichtung zur Errichtung von Ersatzwohnraum nicht nachkommt. Die Höhe der Vertragsstrafe ist an den Kosten für die Errichtung des weggefallenen Wohnraums orientiert und hat rein kompensatorischen Charakter. Weil die Nichterfüllung der klägerischen Verpflichtung zur Schaffung von Ersatzwohnraum die Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung unberührt lässt, hat das Vertragsstrafeversprechen den Charakter einer ersatzweisen Hauptleistungspflicht. Eine solche kompensatorische Schadensersatzleistung, die gem. § 6 Abs. 2 des Vertrags der zweckgebundenen Rücklage zur Sozialbindung des Grundeigentums der Stadt F. zufließen soll, steht nicht in dem von § 56 Abs. 1 HessVwVfG geforderten sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Beklagten, also der Erteilung der zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung. Im Einzelnen gilt folgendes: Die in § 6 Abs. 2 Ziffer 1 des streitgegenständlichen Vertrags vereinbarte Vertragsstrafe ist eine Gegenleistung i. S. d. § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG. Die Frage, ob Vertragsstrafenvereinbarungen in den Anwendungsbereich des § 56 HessVwVfG und entsprechender Bestimmungen in anderen Verwaltungsverfahrensgesetzen fallen, ist umstritten (dafür: Schilling, Verwaltungsarchiv Band 85 (1994), S. 243; Meyer, JZ 1996, 81; für entsprechende Anwendung: Bernsdorff in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., 1999, § 62, Rdnr. 78; dagegen: BVerwGE 74, 78 ; Bonk in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl., 1998, § 62, Rdnr. 37; Hennecke in: Cnack, VwVfG, 5. Aufl., 1996, Rdnr. 3; Kessler/Kortmann, DVBl. 1977, 691). Diese Frage muss im vorliegenden Fall nicht beantwortet werden. Denn zweifelhaft kann die Einordnung der Vertragsstrafenvereinbarung als Gegenleistung i. S. d. § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG nur dann sein, wenn es sich um eine Vertragsstrafe mit Beugefunktion handelt, sie also der Durchsetzung der Hauptleistung zu dienen bestimmt ist und man deshalb sagen kann, sie habe nur nachgeordnete Funktion. Der Auffassung, § 56 Abs. 1 HessVwVfG und die entsprechenden Bestimmungen anderer Verwaltungsverfahrensgesetze seien auf Vertragsstrafenvereinbarungen nicht anwendbar, liegt ausschließlich dieses Verständnis von der Funktion der Vertragsstrafe zugrunde. Anders ist es dagegen im vorliegenden Fall. Gem. § 6 Abs. 2 des streitgegenständlichen Vertrags ist die Vertragsstrafe verwirkt, wenn und soweit der Kläger seiner Verpflichtung, Ersatzwohnraum zu schaffen, nicht nachkommt. Insoweit enthält § 6 Abs. 2 Ziffer 2 des streitgegenständlichen Vertrags eine Spezifizierung. Von einer Nichterfüllung der Verpflichtung zur Schaffung von Ersatzwohnraum ist nach dieser Bestimmung jedenfalls dann auszugehen, wenn und soweit der Kläger den vereinbarten Ersatzwohnraum nicht sechs Monate nach Ablauf der vereinbarten Fertigstellungsfrist (vgl. § 3 Abs. 2 des streitgegenständlichen Vertrags) geschaffen hat. Die Besonderheit des vorliegenden Vertrags besteht darin - die Beklagte hat dies auf Nachfrage auch bestätigt -, dass die zweckentfremdungsrechtliche Abbruchgenehmigung gem. § 1 des streitgegenständlichen Vertrags in ihrer Wirksamkeit nicht berührt wird. § 6 Abs. 1 Satz 1 des streitgegenständlichen Vertrags, wonach die vertraglichen Verpflichtungen "Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung" sind, wird von den Beteiligten nicht in der Weise verstanden, dass die Nichterfüllung der klägerischen Verbindlichkeiten zum Wegfall der Genehmigung führt. Die Beklagte hat insoweit ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Rechtsfolgen einer Nichterfüllung abschließend in § 6 des Vertrags behandelt würden und in der mündlichen Verhandlung noch einmal bestätigt, dass es auch im Falle einer Nichterfüllung bei der Rechtmäßigkeit der gem. § 1 des streitgegenständlichen Vertrags erteilten zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung verbleibe. Bei einer solchen Vertragsgestaltung hat die Vertragsstrafe nicht den Zweck, den Vertragspartner der Behörde dazu anzuhalten, seine Leistung - die Erstellung von Ersatzwohnraum - zu erbringen. Vielmehr tritt die Vertragsstrafe - nach Ablauf der in § 6 Abs. 2 Ziffer 2 genannten Karenzzeit von sechs Monaten sogar zwangsläufig - an die Stelle der eigentlichen Hauptleistungsverpflichtung. Wegen § 340 Abs. 1 Satz 2 BGB, der gem. § 62 Satz 2 HessVwVfG Anwendung findet, wäre der Kläger unter diesen Umständen von seiner Verpflichtung zur Schaffung von Ersatzwohnraum ausgeschlossen gewesen. Das kompensatorische Vertragsstrafeversprechen des § 6 Abs. 2 Ziffer 1 des streitgegenständlichen Vertrags hat somit eine die "eigentliche" Hauptleistungspflicht ersetzende Funktion. Im Falle eines Verzugs, der länger als sechs Monate dauert, tritt sie, weil der Beklagten ab diesem Zeitpunkt keine Beugemittel mehr zur Verfügung stehen, praktisch zwangsläufig an deren Stelle. Das - nach dem Vorgesagten als Gegenleistung zu qualifizierende - Vertragsstrafeversprechen des Klägers gem. § 6 Abs. 2 Ziffer 1 des streitgegenständlichen Vertrags steht nicht in dem von § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG geforderten sachlichen Zusammenhang mit der vertraglichen Leistung der Beklagten, also der Erteilung der zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung gem. § 1 des streitgegenständlichen Vertrags. Ein Zweckzusammenhang im Sinne dieser Vorschrift ist nur dann zu bejahen, wenn die Zweckbestimmung der vom Vertragspartner der Behörde zu erbringenden Gegenleistung demselben öffentlichen Interesse dient wie die Rechtsvorschriften bzw. die allgemeinen Rechtsgrundsätze, welche die Behörde zu der von ihr zu erbringenden Leistung ermächtigen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 56 Rdnr. 17). Das Ziel des dem streitgegenständlichen Vertrag zugrunde liegenden Wohnraumzweckentfremdungsrechts besteht darin, die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zu gewährleisten (BVerfGE 38, 348 ). Dieses Ziel wird dadurch erreicht, dass das Zweckentfremdungsrecht den vorhandenen Bestand von Wohnraum schützt. Die Zweckentfremdung von Wohnraum, zu der auch dessen Abbruch gehört, ist grundsätzlich verboten. Der in Art. 6 § 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz normierte Genehmigungsvorbehalt ist als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt ausgestaltet (BVerfGE 38, 348 ). Dieser Befreiungsvorbehalt eröffnet der Verwaltung die Möglichkeit, durch eine Genehmigung im Einzelfall dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen. Allerdings wird ihr kein unbeschränktes, freies Ermessen eingeräumt. Sie darf vielmehr von dem Befreiungsvorbehalt nur in den Fällen Gebrauch machen, in denen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit dies erfordern (BVerfGE 38, 348 ). Eine Ermessensentscheidung über den Antrag auf Erteilung scheidet deshalb von vornherein aus, wenn an der Genehmigung weder ein vorrangiges öffentliches Interesse noch ein schutzwürdiges Interesse des Verfügungsberechtigten besteht. Nur wenn ein vorrangiges öffentliches Interesse oder ein schutzwürdiges privates Interesse an der Zweckentfremdung besteht, hat die Behörde nach ihrem Ermessen darüber zu befinden, ob und inwieweit ausnahmsweise eine Genehmigung zu erteilen ist (BVerwGE 95, 341 ). In Fällen, in denen der Verfügungsberechtigte ein beachtliches und verlässliches Ersatzwohnraumangebot macht, reduziert sich das Ermessen der Behörde, weil eine Gefährdung der Wohnraumversorgung nicht zu befürchten ist, auf 0. Sie darf insbesondere keine Ausgleichszahlungen verlangen (BVerfGE 55, 249 ; BVerwGE 65, 139 ; BVerwG NJW 1998, 94 ). Eine Ausgleichszahlung darf aber grundsätzlich in den Fällen verlangt werden, in denen die Zweckentfremdung im überwiegenden Interesse des Verfügungsberechtigten erfolgt. Ihr Zweck besteht bei einer solchen Konstellation darin, die Mehraufwendungen der Allgemeinheit bei der Schaffung neuen Wohnraums, die durch die Zweckentfremdung hervorgerufen werden, teilweise zu kompensieren (BVerfGE 55, 249 ). Nach diesen Grundsätzen kann der erforderliche Sachzusammenhang zwischen der von der Beklagten erteilten zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung und dem von dem Kläger gegebenen kompensatorischen Vertragsstrafeversprechen nicht festgestellt werden. Die zweckgebundene Rücklage, der die Vertragsstrafe gem. § 6 Abs. 2 Satz 1 des streitgegenständlichen Vertrags zufließen soll, sieht in Ziffer 2 des Errichtungsbeschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten drei Verwendungszwecke vor, nämlich den öffentlich geförderten Wohnungsbau (Ziffer 2.1), die Sicherung einer gesunden Stadtentwicklung einschließlich aller notwendigen Infrastrukturmaßnahmen, den Bau von Gemeinschaftseinrichtungen einschließlich des Erwerbs der hierfür notwendigen Grundstücke (Ziffer 2.2) und den Ausgleich von Härten, die durch die Genehmigung von baulichen Nutzungsänderungen entstanden sind (Ziffer 2.3). Die in Ziffer 2.2 (Stadtentwicklung) und in Ziffer 2.3 (Härteausgleich) bezeichneten Verwendungszwecke für die kompensatorische Vertragsstrafe gem. § 6 Abs. 2 des streitgegenständlichen Vertrags stehen ersichtlich in keinem sachlichen Zusammenhang mit der dem Kläger durch § 1 des streitgegenständlichen Vertrags erteilten zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung. Schon aus diesem Grund ist die Vertragsstrafenvereinbarung gem. § 6 Abs. 2 Ziffer 1 des streitgegenständlichen Vertrags nichtig (§§ 59 Abs. 2 Ziffer 4, 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG). Die Zweckbestimmung gem. Ziffer 2.1 des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten (öffentlich geförderter Wohnungsbau) steht dem Zweck des Art. 6 § 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz zwar näher. Auch insoweit fehlt es aber an dem erforderlichen sachlichen Zusammenhang. Die Sicherung einer "gesunden" Stadtentwicklung ist Gegenstand des (besonderen) Städtebaurechts. So sollen beispielsweise städtebauliche Sanierungsmaßnahmen u. a. dazu beitragen, dass die bauliche Struktur nach den sozialen, hygienischen, wirtschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entwickelt wird und dass die Siedlungsstruktur den Erfordernissen des Umweltschutzes, den Anforderungen an gesunde Lebens- und Arbeitsbedingungen der Bevölkerung und der Bevölkerungsentwicklung entspricht (vgl. § 136 Abs. 4 BauGB). Wie auch die Formulierung in Ziffer 2.2 des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten zum Ausdruck bringt - Infrastrukturmaßnahmen, Erwerb von Grundstücken für den Bau von Gemeinschaftseinrichtungen -, hat das Städtebauförderungsrecht nicht die Schaffung von mehr Wohnraum, sondern von mehr Wohnqualität zum Gegenstand. Mit diesem Gegenstand steht eine kompensatorische Schadensersatzleistung für den Abriss bestandsgeschützten Wohnraums nicht in Zusammenhang. Denn die durch die Verminderung des vorhandenen Wohnraums entstehende Spannungslage wird nicht durch städtebauliche Sanierungs- und Infrastrukturmaßnahmen ausgeglichen. Der Ausgleich von Härten, die durch die Genehmigung von baulichen Nutzungsänderungen entstanden sind, ist ebenfalls Gegenstand des Städtebauförderungsrechts. Ziffer 2.2 des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten greift insoweit die Formulierung des früheren § 85 Städtebauförderungsgesetz auf, wonach Härteausgleich von einer gekündigten Vertragspartei beantragt werden konnte, wenn ein Gebäude oder eine sonstige bauliche Anlage ganz oder teilweise beseitigt, baulich verändert oder modernisiert werden musste, oder wenn nach den Festsetzungen des Bebauungsplans für ein unbebautes Grundstück eine andere Nutzung vorgesehen war und wenn aus einem dieser Gründe das Miet- oder Pachtverhältnis durch Kündigung beendet worden ist. Die Verwendung von Mitteln zum Ausgleich von Härten im Zusammenhang mit städtebaulichen Maßnahmen steht aber ebenfalls nicht in sachlichem Zusammenhang mit einer zur Bestandsverminderung führenden zweckentfremdungsrechtlichen Genehmigung zum Abbruch von Wohnraum. Denn die durch Zweckentfremdung hervorgerufene Bestandsverminderung hat mit dem durch Sanierungsmaßnahmen hervorgerufenen Härteausgleich nichts zu tun. Öffentlich geförderter Wohnungsbau steht insoweit im Zusammenhang mit der dem Kläger erteilten zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung gem. § 1 des streitgegenständlichen Vertrags, als hierunter das Schaffen von Wohnraum durch Neubau, durch Wiederaufbau zerstörter oder Wiederherstellung beschädigter Gebäude oder durch Ausbau oder Erweiterung bestehender Gebäude verstanden wird (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz II. WoBauG). Der Zusammenhang besteht darin, dass der durch das Gebrauchmachen von der Abbruchgenehmigung hervorgerufenen Verschärfung der Mangelsituation auf dem Wohnungsmarkt durch Schaffung von zusätzlichem Wohnraum entgegengewirkt wird. An dem gem. § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG erforderlichen Zusammenhang fehlt es jedoch, soweit als Wohnungsbau die Modernisierung gem. § 17 a II. WoBauG gilt (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz II. WoBauG). Nach § 17 a II. WoBauG sind unter Modernisierung bauliche Maßnahmen zu verstehen, die den Gebrauchswert des Wohnraums nachhaltig erhöhen, die allgemeinen Wohnverhältnisse auf Dauer verbessern oder nachhaltig Einsparungen von Heizenergie oder Wasser bewirken. Die durch Art. 1 Nr. 3 des Wohnungsbauförderungsgesetzes vom 06.06.1994 (BGBl. I S. 1184) eingefügte Vorschrift enthält eine Fiktion. Tatsächlich wird durch die Modernisierung kein neuer zusätzlicher Wohnraum geschaffen (Heix, in: Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, II. WoBauG, § 17 a Anm. 2.2). Die bloße Modernisierung von Wohnraum kann aber die durch den Abbruch von Wohnraum hervorgerufene Verschlechterung der Versorgungslage nicht kompensieren. Damit steht der erweiterte Begriff des öffentlich geförderten Wohnungsbaus nicht (mehr) in dem nach § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG erforderlichen Zusammenhang mit den Zielen des Wohnraumzweckentfremdungsrechts. Die Vertragsstrafenklausel des § 6 Abs. 2 Ziffer 1 des streitgegenständlichen Vertrags wäre im übrigen auch nichtig, wenn der vereinbarte Verwendungszweck der kompensatorischen Vertragsstrafe den Sachzusammenhang mit der zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung wahrte. Die Nichtigkeit ergäbe sich dann aus § 59 HessVwVfG i. V. m. § 134 BGB. Danach ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn er gegen ein gesetzliches Verbot verstößt. Ein Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot im Sinne dieser Regelungen liegt nicht bereits und in jedem Fall dann vor, wenn die vertragliche Vereinbarung nicht mit dem materiellen Recht in Einklang steht. Der Verstoß gegen ein Gesetz ist also nicht identisch mit dem Verstoß gegen ein Verbotsgesetz (Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl. 1982, Rdnr. 18; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 59, Rdnr. 10; Bernsdorff in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 59, Rdnr. 43). Nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit sind ein Nichtigkeitsgrund (BVerwGE 89, 7 ; 98, 58 ). Die Auslegung des Zweckentfremdungsrechts (vgl. hierzu BVerwGE 98, 58 ) ergibt, dass § 6 Abs. 2 Ziffer 1 des streitgegenständlichen Vertrags gegen ein gesetzliches Verbot i. S. d. § 134 BGB verstößt. Kennzeichen der Vertragsstrafenvereinbarung ist, wie oben ausgeführt, dass die Zahlung des vereinbarten Schadenersatzes substitutiven Charakter hat. Leistet der Kläger Schadenersatz, so wird er von seiner eigentlichen Verbindlichkeit, die Erstellung von Ersatzwohnraum (§ 3 des Vertrags), frei, ohne dass dies die Wirksamkeit der Genehmigung nach § 1 des streitgegenständlichen Vertrags berührte. Weil in diesem Fall die Beklagte nicht mehr verlangen könnte, dass der Kläger den vereinbarten Ersatzwohnraum erstellt, wandelte sich das Schuldverhältnis zwischen den Beteiligten dahin, dass als Gegenleistung für die zweckentfremdungsrechtliche Abbruchgenehmigung (lediglich) eine Ausgleichsleistung in Geld verlangt würde. Eine solche Vertragsgestaltung verbietet das Wohnraumzweckentfremdungsrecht jedoch zwingend. Maßgeblich ist, dass der in Art. 6 § 1 Abs. 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz normierte Genehmigungsvorbehalt als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt ausgestaltet ist. Von den Fällen abgesehen, dass der Verfügungsberechtigte ein beachtliches und verlässliches Ersatzwohnraumangebot macht, muss die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung die Ausnahme bleiben (vgl. BVerwGE 95, 341 ). Dabei setzt die ausnahmsweise zu erteilende Zweckentfremdungsgenehmigung voraus, dass ein - öffentliches oder privates - Interesse festgestellt werden kann, stellt sich, gewissermaßen auf der zweiten Stufe, die Frage, ob die Zweckentfremdungsgenehmigung mit der Auflage verbunden werden darf, dass der Begünstigte eine - einmalige oder laufende - Ausgleichszahlung leistet. Die Aufgabe solcher Ausgleichszahlungen besteht darin, einen Ausgleich für die mit der Zweckentfremdung verbundene Verschlechterung der Wohnraumversorgung zu schaffen (BVerfGE 55, 249 ). Ihre Aufgabe ist es aber nicht, ein ursprünglich nicht vorhandenes überwiegendes Interesse erst zu schaffen. Allein die Zahlung eines Ausgleichsbetrags kann das grundsätzliche Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum nicht suspendieren. Weder darf sich der Verfügungsberechtigte einen Dispens erkaufen noch darf sich die Behörde einen solchen Dispens abkaufen lassen. Die - auch von der Beklagten geäußerte - Vorstellung, eine kompensatorische Ersatzleistung, deren Höhe den Kosten für die Neuerrichtung des abgebrochenen Wohnraums entspricht, könne als äquivalent eines beachtlichen Ersatzwohnraumangebots angesehen werden, trägt dem repressiven, auf Bestanderhaltung gerichteten Charakter des Zweckentfremdungsverbots nicht hinreichend Rechnung. Denn ein Ersatzwohnraumangebot ist nur dann beachtlich - also ein adäquater Ausgleich für den zweckentfremdeten Wohnraum -, wenn die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten räumlichen, zeitlichen, persönlichen, funktionellen und qualitativen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. BVerwGE 65, 139 ; BVerwG, NJW 1998, 94 ). Nur unter diesen eng umschriebenen Voraussetzungen kann dem Zweckentfremdungsverbot Rechnung getragen werden. Diese enge Verknüpfung zwischen zweckentfremdetem Wohnraum und neu geschaffenem Ersatzwohnraum besteht nicht, wenn es der Gemeinde überlassen bleibt, mit den vom Verfügungsberechtigten geleisteten Mitteln Ersatzwohnraum zu schaffen. So wäre auch bei einer denkbaren Zweckbestimmung "sozialer Wohnungsbau (ohne Modernisierung)" nicht gesichert, dass hinreichend großer Ersatzwohnraum zeitnah errichtet wird. Angesichts der Vielfalt der Maßnahmen zur Wohnungsbauförderung (vgl. § 3 II. WoBauG) wäre ein Bezug zwischen neu errichtetem Wohnraum und weggefallenem Wohnraum auch nicht herzustellen. Die Nichtigkeit des § 6 Abs. 2 Ziffer 1 des streitgegenständlichen Vertrags hat die Nichtigkeit des gesamten Vertrags zur Folge. Gem. § 59 Abs. 3 HessVwVfG ist ein Vertrag, auch wenn die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrages betrifft, im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Abzustellen ist hierbei auf den mutmaßlichen Willen der Vertragspartner, der anhand objektiver Kriterien zu ermitteln ist (Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl. 1982, § 59, Rdnr. 46; Bernsdorff in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 59, Rdnr. 108; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 59, Rdnr. 30). Es ist also, ebenso wie bei der Anwendung des fast wortgleichen § 139 BGB, danach zu fragen, ob die Parteien im Zeitpunkt des Geschäftsabschlusses bei Kenntnis der Sachlage nach Treu und Glauben und bei vernünftiger Abwägung der beiderseitigen Interessen den Vertrag auch ohne die nichtige Bestimmung geschlossen hätten (BGH, NJW 1986, 2576 ; BGH NJW 1996, 2087 ). Diese Frage ist hier zu verneinen. Der streitgegenständliche Vertrag ist so konstruiert, dass die Beklagte keine wirksamen Mittel hat, um gegebenenfalls die Errichtung des vom Kläger versprochenen Wohnraums zu erzwingen. Denn im Fall des mehr als sechsmonatigen Verzugs wird die kompensatorische Vertragsstrafe fällig mit der Folge, dass der Kläger von seiner Pflicht zur Errichtung von Ersatzwohnraum frei wird. Weil die Wirksamkeit der zweckentfremdungsrechtlichen Abbruchgenehmigung hiervon nicht berührt wird und also die Beklagte auch nicht mit ordnungsrechtlichen Mitteln den Kläger dazu zwingen könnte, Ersatzwohnraum zu schaffen, ist im Fall des ersatzlosen Wegfalls des ursprünglich vorhanden gewesenen schützenswerten Wohnraums aus der Sicht der Beklagten die kompensatorische Vertragsstrafe das einzige Mittel, die hierdurch hervorgerufenen Nachteile für den Wohnungsmarkt auszugleichen. Aller sonstigen Mittel, das öffentliche Interesse am Ersatz des weggefallenen Wohnraums zur Durchsetzung zu verhelfen, hat sich die Beklagte begeben. Weil sich ihr Handeln an diesem öffentlichen Interesse orientieren muss, ist davon auszugehen, dass die Beklagte den streitgegenständlichen Vertrag nicht geschlossen hätte, wenn sie gewusst hätte, dass die Bestimmung des § 6 Abs. 2 Ziffer 1 über den kompensatorischen Schadensausgleich nichtig ist. Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus § 13 des streitgegenständlichen Vertrags, in dem sich die Beteiligten im Falle der Unwirksamkeit einzelner Bestimmungen dieses Vertrags verpflichten, dasjenige zu vereinbaren, was den unwirksamen Bestimmungen wirtschaftlich oder rechtlich am nächsten kommt und was in Kenntnis der Unwirksamkeit mutmaßlich vereinbart worden sein würde. Diese Vertragsklausel besagt nämlich nicht, dass die teilweise Nichtigkeit des Vertrags die Wirksamkeit der übrigen Teile nicht berührt, sondern setzt diese Rechtsfolge voraus. Die Anwendung des § 59 Abs. 3 HessVwVfG weder ausdrücklich noch sinngemäß eingeschränkt oder ausgeschlossen. Die Beteiligten streiten um die Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, der die Erteilung einer wohnungswirtschaftlichen Ausnahmegenehmigung (Zweckentfremdungsgenehmigung) für den Abriss von Wohnungen zum Gegenstand hat. Der Kläger tritt als Bauträger auf und hat sich darauf spezialisiert, Grundstücke mit veralteten Wohngebäuden zu erwerben und sie nach Abriss mit neuen Wohngebäuden zu bebauen. Mit Schreiben vom 17.10.1997 beantragte er bei der Beklagten die Erteilung einer wohnungswirtschaftlichen Ausnahmegenehmigung für den Abbruch eines Gebäudekomplexes in A., H., Flur 357, Flurstück Nr. 25. Er beabsichtige, anstelle der vorhandenen sechs Wohneinheiten, die eine Gesamtfläche von 375 qm hätten, sechzehn Eigentumswohnungen mit insgesamt 897 qm Wohnfläche zu errichten. Der Kläger hatte die Liegenschaft mit Grundstückskaufvertrag vom 20.08.1997 erworben. Er war zum damaligen Zeitpunkt noch nicht im Grundbuch als Eigentümer eingetragen. Die Eintragung erfolgte (erst) am 02.03.1998. Dem Antrag auf Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung war eine Erklärung der (damaligen) Eigentümerin des Grundstücks vom 18.10.1997 beigefügt, in der diese ihre unwiderrufliche Einverständniserklärung für den Abriss der bestehenden Gebäude auf der Liegenschaft H. und deren Neubebauung erklärte. Außerdem erteilte sie - mit Schreiben vom 26.11.1997 - dem Kläger die unwiderrufliche Vollmacht, für sie rechtsverbindliche Vereinbarungen mit dem Amt für Wohnungswesen zu schließen. Bei den abzubrechenden Gebäuden handelte es sich um ein Vorderhaus, ein Mittelhaus und ein Hinterhaus. Vorder- und Hinterhaus wurden um 1900 errichtet, das Mittelhaus um 1960 als Betriebsgebäude für einen Bäckereibetrieb. Das Erdgeschoss aller drei Gebäude war jeweils gewerblich genutzt. Die im Antrag auf Erteilung einer wohnungswirtschaftlichen Ausnahmegenehmigung des Klägers bezeichneten sechs Wohnungen befanden sich in den darüber liegenden Geschossen. Bis auf eine Wohnung standen alle Wohnungen leer, nach Angaben der damaligen Eigentümerin seit etwa Mai 1997. Der Kläger wies in seinem Antrag darauf hin, dass die vorhandenen Wohnungen teilweise ohne Bad seien, dass die Toiletten teilweise durch die Küchen zugänglich seien und dass die sanitären Zustände nicht den gültigen Wohnungsbaunormen entsprächen. Wegen der Einzelheiten verwies er auf die seinem Antrag beigefügten Pläne, Beschreibungen und Berechnungen seines Architekten. Am 05.11.1997 führte die Beklagte auf der streitgegenständlichen Liegenschaft eine Ortsbesichtigung durch. Das Ergebnis dieser Ortsbesichtigung wurde in einem Vermerk vom 13.11.1997 festgehalten. Aufgrund dieses Vermerks lassen sich zur Beschaffenheit der auf dem Grundstück vorhandenen Wohneinheiten folgende Aussagen treffen: - Die 49,34 qm große Wohnung im Vorderhaus, 1. Obergeschoss, rechts, bestand aus zwei Zimmern mit Küche und WC, aber ohne Bad. In einer Raumecke der Küche war ein innenliegendes, unbelüftetes WC mittels einer Leichtbauwand abgetrennt worden. Die Beheizung der Wohnräume erfolgte mit Einzelöfen. - Die 48,34 qm große Wohnung im Vorderhaus, 2. Obergeschoss, rechts, hatte drei Zimmer, Küche und WC, aber kein Bad. Die Beheizung dieser Wohneinheit erfolgte nur über einen Festbrennstoffofen in Raum 1, alle anderen Räume waren unbeheizt. - Die 53,14 qm große Wohnung im Vorderhaus, 2. Obergeschoss, links, hatte drei Zim- mer, Küche sowie Duschbad mit WC. Lediglich die Küche und ein Raum waren be- heizbar. An den Außenwänden entlang der H. waren Durchfeuchtungsschä- den festzustellen. Die Wohnung befand sich in stark abgewohntem Zustand. - Die 67,26 qm große Wohnung im Mittelgebäude, 1. Obergeschoss, hatte drei Zimmer, Küche und WC. In einem der Zimmer waren ein Handwaschbecken und eine Dusche eingebaut. Die Wohnung war nur durch die Bäckereiräume im Erdgeschoss erreich- bar. - Die 74,65 qm große Wohnung im Hinterhaus, 1. Obergeschoss, hatte zwei Zimmer, Küche und Bad. Sie war stark abgewohnt. In der Küche war an der Außenwand Schimmelbefall festzustellen. - Die 61,91 qm große Wohnung im Vorderhaus, 1. Obergeschoss, links, wurde, weil zum damaligen Zeitpunkt vermietet, nicht in Augenschein genommen. Zusammenfassend enthält der Vermerk u. a. folgende, für die gesamte Liegenschaft geltende Feststellungen: - Im Bereich der Wasser- und Versottungsschäden sei die Ursache primär in undichten Randeinfassungen bzw. Dachhautschäden zu sehen, im Hinterhaus auch in einer de- fekten Abwasserleitung. - Grund für die allenthalben auftretende Schimmelbildung seien gebäudetypische bau- physikalische Mängel - einfache dünne Wandkonstruktionen -, die in allen Wohnun- gen unzureichenden Beheizungsmöglichkeiten sowie nunmehr auch der Leerstand. Lediglich drei Wohnungen verfügten überhaupt über ein Bad bzw. eine Duschgelegen- heit, die Warmwasserversorgung sei an allen Zapfstellen dezentral mit Einzelgeräten erfolgt. - Bis auf die Wohneinheit im 1. Obergeschoss des Hinterhauses bestünden teilweise er- hebliche Baurechtsmängel. Diese bestünden in einigen Fällen sowohl nach alten Bau- ordnungen als auch nach heute geltendem Baurecht. Wegen der Einzelheiten, insbesondere der bei der Ortsbesichtigung angefertigten Fotografien, wird auf den Inhalt des Vermerks verwiesen (Bl. 48 - 65 der Behördenakte). Verwiesen wird auch auf die bei den Behördenakten befindlichen Pläne, Beschreibungen und Berechnungen des Architekten des Klägers (Bl. 7 - 30 der Behördenakte). Im Anschluss an die Ortsbesichtigung reichte die damalige Eigentümerin der streitgegenständlichen Liegenschaft eine vom 10.11.1997 datierende, von der Beklagten erbetene Stellungnahme zu den Akten. In dieser Stellungnahme heißt es u. a., dass drei Wohnungen mit je einem Ölheizofen beheizt worden seien und dass ansonsten Elektroradiatoren verwendet worden seien. Angesichts der hohen Heizkosten und der im Winter kaum erreichbaren Wohnraumtemperaturen sei die Mieterfluktuation sehr hoch gewesen. Wegen der Einzelheiten wird auf Bl. 47 a) der Behördenakte verwiesen. Nach längeren Verhandlungen, deren Gegenstand vor allem die Frage war, welche Leistungen der Kläger für die Erteilung der wohnungswirtschaftlichen Ausnahmegenehmigung erbringen sollte, schlossen die Beteiligten am 09.01.1998 den streitgegenständlichen Vertrag. Die Bereitschaft der Beklagten zum Vertragsabschluss wird in einem Abschlussvermerk vom 28.11.1997 dokumentiert. Dort heißt es einleitend u. a., dass der Kläger derzeit nicht als Eigentümer eingetragen sei, eine auf ihn ausgestellte Bevollmächtigung seitens der derzeitigen Eigentümerin aber vorliege. Weiter heißt es u. a., dass die vorliegende Planung vorsehe, dass nach dem Abbruch des vorhandenen Bestands von sechs Wohneinheiten mit einer Gesamtwohnfläche von 374,53 qm die Neuerrichtung von insgesamt sechzehn Wohnungen mit einer Gesamtwohnfläche von 897 qm vorgesehen sei. Der Kläger beabsichtige, die Wohnungen als Eigentumswohnraum zu verkaufen. Er biete jedoch an, für den entfallenden Mietwohnraum eine Zweizimmerwohnung mit einer Wohnfläche von 53,12 qm auf die Dauer von zehn Jahren ab Erstvermietung zu einem Mietpreis von 10,-- DM/qm dem Frankfurter Programm zur Verfügung zu stellen. Unter Berücksichtigung des mangelhaften Zustands der abzubrechenden Wohnungen, der baurechtswidrigen Lage der Hauseingangstür des Vorderhauses und insbesondere, weil wesentlich mehr Wohnraum neu entstehen solle, sei das vorliegende Ersatzwohnraumangebot insgesamt geeignet, den wohnungswirtschaftlichen Nachteil auszugleichen. Es sei ein entsprechender öffentlich-rechtlicher Vertrag mit den üblichen Absicherungen vorzubereiten. Daneben seien die üblichen Vertragsstrafen vertraglich zu vereinbaren. Wegen dieser und weiterer Einzelheiten wird auf Bl. 112 f. der Behördenakte verwiesen. Die wesentlichen Bestimmungen des Vertrags lauten wie folgt: Die Partei zu 2 ist derzeit noch kein im Grundbuch eingetragener Eigentümer der in § 1 genannten Liegenschaft, hat diese jedoch mit Kaufvertrag vom 20.08.1997 erworben. Von Seiten der Partei zu 2 ist der Abbruch aller auf der Liegenschaft befindlichen Gebäude und eine Neubebauung vorgesehen. Zur Erlangung der hierzu zunächst erforderlichen wohnungswirtschaftlichen Ausnahmegenehmigung zum Abbruch hat die Partei zu 2 gegenüber der Partei zu 1 das im nachfolgenden geregelte Ersatzwohnraumangebot abgegeben, ist sich jedoch darüber im Klaren, dass von der wohnungswirtschaftlichen Ausnahmegenehmigung u. a. erst nach erfolgtem und entsprechend nachgewiesenem Eigentumsübergang auf die Partei zu 2 Gebrauch gemacht werden darf. Im übrigen wird auf § 7 (muss heißen: § 8) verwiesen. Zwischen dem M. 1, vertreten durch Herrn R. - Partei zu 1 - und Herrn L.L. wohnhaft - Partei zu 2 - wird entsprechend den Vorschriften des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG), Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Teil I, Seite 454 ff., folgender Vertrag geschlossen. § 1 Die Partei zu 1 erteilt aufgrund Art. 6 § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen (Mietrechtsverbesserungsgesetz) vom 04.11.1971 (BGBl. I., S. 1745) in Verbindung mit der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 25.01.1972 (GVBl. I., S. 19), sowie der gegenwärtig gültigen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum die wohnungswirtschaftliche Ausnahmegenehmigung zum Abbruch der auf der Liegenschaft A., H., befindlichen Gebäude, in denen sich insgesamt sechs Wohneinheiten mit einer Gesamtwohnfläche von 374,53 qm befinden. Hinsichtlich der Wirksamkeit der Ausnahmegenehmigung wird auf § 8 verwiesen. . . . § 3 Die im Folgenden aufgeführte Vereinbarung zur Erstellung von Ersatzwohnraum basiert auf den Angaben der Partei zu 2 bezüglich der geplanten Neuerrichtung. Sie wird in Kenntnis dessen geschlossen, dass noch keine baurechtliche Genehmigung hierfür vorliegt. Sollte eine Erfüllung dieses Vertrages aufgrund der erteilten baurechtlichen Genehmigung nicht oder nicht vollständig möglich sein, geht dies zu Lasten der Partei zu 2, da die Partei zu 2 im Wege einer Bauvoranfrage die baurechtliche Genehmigungsfähigkeit hätte überprüfen können. Die Partei zu 2 verpflichtet sich, als wohnungswirtschaftlichen Ausgleich für die in § 1 erteilte Genehmigung innerhalb von 24 Monaten nach Beginn des Abbruchs 1. auf der Liegenschaft A., H., mit baurechtlicher Genehmigung mindestens acht Wohneinheiten mit einer Gesamtwohnfläche von 487 qm bezugsfertig zu errichten, einer ausschließlich wohnlichen Nutzung zuzuführen und 2. hiervon eine Zweizimmerwohnung (Wohneinheit Nr. 2 im 1. Obergeschoss des Vorderhauses) mit einer Wohnfläche von 53,12 qm 2.1 auf die Dauer von zehn Jahren, gerechnet ab erstmaliger Vermietung und unbeschadet zwischenzeitlicher Mieterwechsel jeweils an Personen, die zum Bezug einer Wohnung nach dem "Frankfurter Programm für familiengerechtes Wohnen - Richtlinien über die Förderung von Mietwohnungen" sowohl von der Wohnungsgröße als auch nach dem Einkommen und bezogen auf den Mietpreis berechtigt sind, zu einer Miete von 10,00 DM/qm ohne Nebenkosten zu vermieten. Dieser Mietpreis setzt sich zusammen aus der zulässigen Miete für den abzubrechenden Wohnraum von 8,27 DM/qm und einem 20 %igen Neubauzuschlag. Unberührt bleibt während der Laufzeit des Mietverhältnisses das Recht zur Mietzinserhöhung gemäß §§ 2, 4, 5 MHG. Bei einer Erhöhung gem. § 2 MHG sind jedoch die Baualtersklasse (1965), Beschaffenheit und Ausstattung des zweckentfremdeten Wohnraumes bei der Feststellung der ortsüblichen Vergleichsmiete zugrunde zu legen. Die Partei zu 2 hat auf eigenen Wunsch die Möglichkeit, in Absprache mit der Partei zu 1 anstatt der in § 3 Ziffer 2 genannten Wohneinheit innerhalb von 24 Monaten nach Beginn des Abbruchs eine von ihrer Ausstattung und Lage im Stadtgebiet von Frankfurt am Main vergleichbare Wohneinheit (ggf. durch Umwidmung vormals gewerblich genutzter Räumlichkeiten) bezugsfertig zu errichten und einer wohnlichen Nutzung entsprechend den Bedingungen gem. § 3 Ziffer 3 zuzuführen. In diesem Fall finden die Vertragsbestimmungen gem. §§ 4, 5 und 6 entsprechende Anwendung. Die Partei zu 2 informiert die Partei zu 1 bis spätestens 30.06.1999, ob sie von dieser Möglichkeit Gebrauch machen will. Die Partei zu 2 verpflichtet sich, der Partei zu 1 die abgeschlossenen Mietverträge bzw. Kaufverträge plus übergabeprotokolle - aus denen hervorgeht, dass es sich um Wohnraum handelt - innerhalb eines Monats nach Abschluss vorzulegen und darüber hinaus hinsichtlich der in Ziffer 2 genannten Wohnung die Besichtigung zur Feststellung der wohnlichen Nutzung zu ermöglichen. § 4 Die Partei zu 2 hat das Recht, Mieter, die die in § 3 Ziffer 2.1 genannten Voraussetzungen erfüllen, zu benennen. Die Partei zu 1 überprüft deren Berechtigung und erteilt beim Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen ihre Zustimmung. Die Partei zu 2 legt der Partei zu 1 die abgeschlossenen Mietverträge innerhalb eines Monats nach Abschluss vor, dies gilt ebenso im Falle eines Mieterwechsels, der der Partei zu 1 unverzüglich schriftlich anzuzeigen ist. § 5 5.1 Hinsichtlich der Verpflichtung bezüglich der befristeten Belegungsbindung der Wohnung gem. § 3 Ziffer 2.1 wird die Partei zu 2 der Partei zu 1 an rangbereiter Stelle - im Rang nach den für die Finanzierung des Bauvorhabens ggf. einzutragenden Grundpfandrechten - eine entsprechende beschränkt persönliche Dienstbarkeit für die in § 3 Ziffer 2 genannte Wohnung im Grundbuch eintragen lassen. Die Eintragung muss den jeweiligen Eigentümer verpflichten, die betreffende Wohnung ab Erstbezug auf die Dauer von zehn Jahren ausschließlich durch Überlassung an zum Bezug einer Wohnung nach dem "Frankfurter Programm für familiengerechtes Wohnen - Richtlinien über die Förderung von Mietwohnungen" Berechtigte zu einem Mietzins von 10,00 DM/qm nutzen zu lassen. 5.2 Die diesbezügliche Antragstellung beim zuständigen Amtsgericht ist der Partei zu 1 spätestens bis zum Zeitpunkt der Bezugsfertigkeit der Wohnungen nachzuweisen. Nach Ablauf der 10-Jahresfrist wird die Partei zu 1 die Löschung der Dienstbarkeit bewilligen. § 6 Die Verpflichtungen gemäß der §§ 2, 3, 4 und 5 sollen sicherstellen, dass der wohnungswirtschaftliche Nachteil, der aufgrund der in § 1 erteilten Genehmigung entsteht, ausgeglichen wird und sind somit Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung. Daher werden im Folgenden Vertragsstrafen für die Nichterfüllung von Verpflichtungen festgesetzt. Für den Fall, dass die Partei zu 2 ihren vertraglichen Verpflichtungen aus Gründen, die sie zu vertreten hat, nicht nachkommt, werden nachstehende Vertragsstrafen, zahlbar zugunsten der zweckgebundenen Rücklage zur Sozialbindung des Grundeigentums bei der Stadt F., fällig: 1. Zu § 3 Ziffer 1 DM 3.076,-- pro qm vereinbarter, jedoch nicht oder nicht gem. § 3 Ziffer 1 erstellter Wohnfläche; 2. zu § 3 Ziffer 1 DM 1.000,-- pro Wohneinheit und angefangenem Monat des Verzuges der Fertigstellung, längstens jedoch für die Dauer von sechs Monaten. Sollte die Bezugsfertigkeit auch dann noch nicht hergestellt sein, gilt § 6 Ziffer 1 entsprechend; 3. zu § 3 Ziffer 1 DM 1.000,-- pro Wohneinheit und angefangenem Monat, sofern die Wohnungen zwar bezugsfertig errichtet, aber nicht wohnlich genutzt werden; 4. zu § 3 Ziffer 2 und 2.1 DM 40,-- je qm Wohnfläche und angefangenem Monat, in dem die tatsächliche Mietforderung über der gem. § 3 Ziffer 2.1 vereinbarten Miethöhe liegt und/oder die Bezugsvoraussetzungen der Mieter nicht nachgewiesen werden; die Zahlung der Vertragsstrafe entbindet nicht von der Erfüllung der Verpflichtung gem. § 3 Ziffer 2.1; 5. zu §§ 2, 3, 4 und 5 DM 500,-- je angefangenem Monat des Verzuges, in dem die Partei zu 2 ihrer Nachweispflicht nicht nachkommt. Der genannte Betrag bezieht sich auf jede einzelne Nachweispflicht, bezüglich der Vermietung auf jeden einzelnen Mietvertrag und bezüglich der Veräußerung auf jeden einzelnen Kaufvertrag plus Übergabeprotokoll; 6. zu § 2 DM 1.000,-- pro Wohneinheit und angefangenem Monat, für den die Verpflichtung, die wohnliche Nutzung wiederherzustellen, nicht erfüllt wird. ... § 7 Als Sicherheitsleistung für die Verpflichtungen aus diesem Vertrag (einschließlich der im Vertrag vereinbarten Vertragsstrafen und ggf. fällig werdenden Zinsen) wird ein Betrag in Höhe von 1.229.080,-- DM festgesetzt, den die Partei zu 2 bei Vertragsabschluss bei der Partei zu 1 in bar hinterlegt. Von dieser Verpflichtung wird die Partei zu 2 befreit, wenn sie ebenfalls bei Vertragsabschluss bei der Partei zu 1 und in Absprache mit ihr die unbefristete selbstschuldnerische Bürgschaft eines als Zoll- und Steuerbürgen zugelassenen Kreditinstitutes über den Betrag von 614.540,-- DM unter Verwendung des in Anlage beigefügten Vordruckes hinterlegt und sich ebenfalls bei Vertragsabschluss der Partei zu 1 gemäß § 61 Abs. 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) hinsichtlich aller Forderungen aus dem Vertrag bis zu einem Betrag von 614.540,-- DM der sofortigen Vollstreckung in ihr gesamtes Vermögen - unter Verwendung des der Partei zu 2 ausgehändigten Vordruckes - unterwirft. Die Bürgschaftsurkunde und Unterwerfungserklärung über die Beträge von jeweils 614.540,-- DM werden nach vollständiger Erfüllung der Verpflichtungen aus den §§ 2 bis 5 zurückgegeben. Unterwirft sich die Partei zu 2 nach nachgewiesener bezugsfertiger Errichtung und Erstvermietung (gemäß der Verpflichtung aus § 3 Ziffer 3) gemäß § 61 Abs. 1 HVwVfG hinsichtlich des § 3 bis zu einem Betrag von 254.976,-- DM der sofortigen Vollstreckung in ihr gesamtes Vermögen, werden die Bürgschaftsurkunde und die Unterwerfungserklärung über die Beträge von jeweils 614.540,-- DM vorzeitig (nach Vorlage der Unterwerfungserklärung) zurückgegeben. Sollte von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht werden, wird die noch verbleibende Unterwerfungserklärung über 254.976,-- DM nach vollständiger Erfüllung der Verpflichtung aus § 3 Ziffer 3 zurückgegeben. Da die Partei zu 2 von der mit § 1 erteilten Genehmigung frühestens am 31.03.1998 Gebrauch machen will, verzichtet die Partei zu 1 bis zu diesem Zeitpunkt auf die Vorlage der Bürgschaftsurkunde, falls sich die Partei zu 2 bei Vertragsabschluss gemäß § 61 Abs. 1 HVwVfG hinsichtlich aller Forderungen aus dem Vertrag bis zu einem Betrag von 1.229.080,-- DM der sofortigen Vollstreckung in ihr gesamtes Vermögen - unter Verwendung des der Partei zu 2 ausgehändigten Vordrucks - unterwirft. Die Bürgschaftsurkunde ist jedoch in jedem Fall vor Inanspruchnahme der mit § 1 erteilten Genehmigung vorzulegen. Die Festsetzung der Sicherheitsleistung wird nach Erfüllung aller vertraglichen Verpflichtungen aufgehoben, Zahlungen gemäß § 6 erfolgen unter Anrechnung auf die Sicherheitsleistung. § 8 Die gem. § 1 erteilte Genehmigung erlangt ihre Gültigkeit nach Vorlage der in § 7 genannten Bankbürgschaft und nachgewiesenem Eigentumsübergang auf die Partei zu 2. Gebrauch gemacht werden darf von ihr darüber hinaus erst nach Vorliegen der baurechtlichen Abbruchgenehmigung. . . . § 13 Sollten einzelne Bestimmungen dieses Vertrages unwirksam sein, verpflichten sich die Parteien stattdessen, das zu vereinbaren oder durchzuführen, was den unwirksamen Bestimmungen wirtschaftlich oder rechtlich am nächsten kommt und was in Kenntnis der Unwirksamkeit mutmaßlich vereinbart worden sein würde. Mit Vermerk vom 31.03.1998 stellte die Beklagte fest, dass die Sicherheiten gem. § 7 des Vertrags fristgerecht vorgelegt und der Eigentumsübergang nachgewiesen worden seien. Darüber hinaus habe die Bauaufsichtsbehörde die baurechtliche Abbruch- und Neubaugenehmigung erteilt. Damit habe die wohnungswirtschaftliche Ausnahmegenehmigung ihre Gültigkeit erlangt. Wegen der Einzelheiten wird auf Bl. 76 der Behördenakte verwiesen. Mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 10.11.1998 teilte der Kläger der Beklagten mit, dass eine rechtliche Prüfung ergeben habe, dass der Vertrag vom 09.01.1998 nichtig sei. Er werde vorsorglich aus allen rechtlichen Gründen angefochten. Mit Schreiben vom 18.11.1998 trat die Beklagte der Rechtsauffassung des Klägers entgegen, im Wesentlichen unter Hinweis darauf, dass es in Frankfurt am Main keinen beachtlichen Sickereffekt gebe, und brachte zum Ausdruck, dass der Kläger aus diesem Grund keinen Anspruch auf Erteilung einer auflagenfreien wohnungswirtschaftlichen Ausnahmegenehmigung gehabt hätte. Wegen der Einzelheiten wird auf Bl. 194 - 197 verwiesen. Der Kläger hat am 07.12.1998 Klage erhoben. Seiner Auffassung nach ist es eindeutig rechtswidrig, dass die Beklagte trotz Vorliegens eines beachtlichen Ersatzwohnraumangebots fordere, dass eine der zu errichtenden Wohnungen mit einer Belegungs- und Mietpreisbindung versehen werde. Er könne diese Wohnung nicht mit Gewinn verkaufen. Die vereinbarten Vertragsstrafen seien unverhältnismäßig hoch. Die geforderten Sicherheitsleistungen schränkten seine Kreditlinie ein. Außerdem müsse er für die Bürgschaften Avalzinsen an seine Bank zahlen. Die Praxis der Beklagten verhindere die Schaffung von Wohnraum, anstatt sie zu fördern. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens des Klägers wird auf den Inhalt der Schriftsätze vom 01.12.1998 (Bl. 1 - 15 der Gerichtsakte), vom 04.03.1999 (Bl. 56 - 64 der Gerichtsakte), vom 22.03.1999 (Bl. 72 - 75 der Gerichtsakte), vom 04.06.1999 (Bl. 91 - 92 der Gerichtsakte), vom 07.09.1999 (Bl. 98 - 99 der Gerichtsakte), vom 19.11.1999 (Bl. 111 - 114 der Gerichtsakte), vom 19.06.2000 (Bl. 156 - 159 der Gerichtsakte) und vom 03.07.2000 (Bl. 190 - 1999 der Gerichtsakte) verwiesen. Der Kläger beantragt, … Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Es handele sich um einen Vergleichsvertrag, der allerdings nicht seinen Ursprung in einer Unsicherheit über die Sach- und Rechtslage habe und somit nicht nach § 55 HessVwVfG zu beurteilen sei. Vielmehr habe im Wege des gegenseitigen Nachgebens eine Regelung der Angelegenheit erreicht werden sollen. In der Präambel habe die Beklagte deshalb ausdrücklich auf die zugrunde liegende Problematik der fehlenden Eigentümereigenschaft des Klägers hingewiesen. Mangels Eigentümerstellung habe der Kläger keinen Anspruch auf die begehrte wohnungswirtschaftliche Ausnahmegenehmigung gehabt. Der Antrag auf Abbruch der Wohnräume hätte rechtsfehlerfrei zurückgewiesen werden können, da - mangels Verfügungsgewalt über die Liegenschaft - ein Bescheidungsinteresse nicht bestanden habe. Darüber hinaus habe der Kläger Ersatzwohnraum angeboten, über den er selbst dann die Verfügungsgewalt habe ausüben wollen. Da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine der Voraussetzungen für die Beachtlichkeit eines Ersatzwohnraumangebots die Übereinstimmung in der Verfügungsgewalt über den abgängigen Wohnraum und den Ersatzwohnraum sei, habe auch aus diesem Grund die Möglichkeit bestanden, den Antrag rechtsfehlerfrei abzulehnen. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beklagten wird auf den Inhalt der eingereichten Schriftsätze - nebst Anlagen - vom 04.12.1999 (Bl. 52 der Gerichtsakte), vom 26.04.1999 (Bl. 86 der Gerichtsakte), vom 14.07.1999 (Bl. 94 der Gerichtsakte), vom 21.06.2000 (Bl. 170 der Gerichtsakte) und vom 29.06.2000 (Bl. 180 f. der Gerichtsakte) verwiesen. Der Kläger hat den vertraglich vereinbarten Ersatzwohnraum nach Klageerhebung innerhalb der gem. § 3 Abs. 2 Satz 1 des Vertrags vom 09.01.1998 festgesetzten Frist errichtet. Ein u. a. auf Rückgängigmachung der Sicherheitsleistungen betreffend die in § 3 Ziffer 2.1 des Vertrags vom 09.01.1998 bezeichnete Wohnung gerichtetes einstweiliges Rechtsschutzverfahren ist durch gerichtlichen Vergleich vom 23.03.2000 beendet worden. Auf den Inhalt der Verfahrensakte zum vorläufigen Rechtsschutzverfahren, die diesem Verfahren beigezogen wurde, wird verwiesen. Wegen sonstiger Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten sowie den Inhalt des Protokolls der mündlichen Verhandlung vom 04.07.2000 verwiesen.