2 G 530/93

Leitsatz: 1. Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung unter Einsatz obrigkeitlicher "Gewalt" erfüllt. Das ist auch bei einem Eigenbetrieb der Fall, denn ihm ist nicht von Rechts wegen ausschließlich privatrechtliche Tätigkeit zugeordnet. Für die Eigenschaft als Behörde ist nicht erforderlich, dass die Stelle ermächtigt ist, durch Verwaltungsakt Regelungen zu treffen. 2. Die Frage, wer und ggf. in welcher Weise jemand als Anlieferer einer Abfallverwertungs- oder Entsorgungsanlage zugelassen wird, ist keine Frage laufender Betriebsführung, weil sie aufgrund der Aufwendungsabwälzungsbefugnis des § 2 Abs. 2 Satz 1 Hess. Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz (HAbfAG) 1991 von erheblicher Tragweite für die verbandsangehörigen Städte und Gemeinden ist. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 17. Februar 1993 gegen die Verfügung des Eigenbetriebes Abfallwirtschaft und Abfallentsorgung des Umlandverbandes Frankfurt vom 16. Februar 1993 wird wiederhergestellt. Der Antragsgegner hat die Verfahrenskosten zu tragen. Der Streitwert wird auf 195.000,- DM festgesetzt. Die Antragstellerin liegt im Verbandsgebiet des Antragsgegners. Mit Bescheid vom 16.02.1993 erließ der Eigenbetrieb Abfallwirtschaft und Abfallentsorgung des Antragsgegners gegenüber der Antragstellerin folgendes: "1. Verfügung 1.1 Die bei Ihnen anfallenden brennbaren Abfälle die bisher zur Deponie Brandholz gelangt sind, sind zur Abfallverbrennungsanlage (AVA) Frankfurt-Nordweststadt zu verbringen. 1.2 Der Vollzug wird zum Donnerstag, dem 18.02.1993 angeordnet. 1.3 Diese Zuweisung gilt bis auf Widerruf." Zur Begründung ist ausgeführt: Die Ablagerung von Abfällen auf Deponien sei gem. § 1 Satz 2, § 1a Abs. 2 und § 3 Abs. 2 AbfG nur zulässig. wenn vorher sämtliche Verwertungsmöglichkeiten ausgeschöpft seien. Infolge des gesunkenen Abfallaufkommens aus der Stadt Frankfurt am Main, die die AVA Frankfurt-Nordweststadt bisher ausgelastet habe, könne der Einzugsbereich der Anlage auch auf die Städte Eschborn und Friedrichsdorf ausgedehnt werden. Die Inanspruchnahme der Anlage müsse zeitnah vorgenommen werden, da einmal deponierte Abfälle nicht mehr thermisch verwertet werden könnten. Das Deponievolumen ginge auf Dauer verloren. Da sich die technische Verfügbarkeit der Anlage wieder ändern könne, ergehe die Zuweisung auf Widerruf. Der Bescheid ist mit Rechtsmittelbelehrung versehen und der Antragstellerin vorab per Fax am 17. Februar 1993 übermittelt worden. Dagegen legte die Antragstellerin mit Schreiben vom gleichen Tage Widerspruch ein. Mit Bescheid vom 22.02.1993 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehbarkeit der Verfügung vom 16.02.1993 unter Berufung auf § 80 Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung an. Zur Begründung der Anordnung sind die Ausführungen vom 16.02.1993 wiederholt und es ist folgendes zusätzlich ausgeführt worden: Es werde darauf hingewiesen, dass auch die TA Siedlungsabfall die thermische Behandlung nicht-mineralischer Restabfälle als einen unverzichtbaren Behandlungschritt vor der Ablagerung festschreibe. Auch aus dieser Sicht sei es unverantwortlich, die thermische Verwertungsanlage nicht unverzüglichen mit Abfällen aus den benachbarten Kommunen aufzufüllen. Das öffentliche Interesse sei somit unzweifelhaft gegeben. Die Deponien Brandholz und Wicker seien angewiesen, keinen Hausmüll aus den Städten Friedrichsdorf und Eschborn anzunehmen. Mit Schriftsatz vom 01. März 1993. am 02. März 1993 per Fax bei Gericht eingegangen, hat die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung des Eigenbetriebes beantragt. Zur Begründung führt sie aus. die gesetzten Termine seien so kurz, dass sie nicht eingehalten werden könnten. Den angeführten Vorschriften in der Verfügung sei eine Regelungsbefugnis für den Eigenbetrieb nicht zu entnehmen. Möglicherweise sei der Verwaltungsakt deshalb bereits nichtig. Der von der Antragstellerin ihrer Gebührensatzung zugrundegelegten Entsorgungsgebühr des Umlandverbandes sei mit 170.- DM zu niedrig bemessen, denn bei einer Verbrennung habe sie 200,-- DM zu bezahlen. Eine Änderung der gemeindlichen Gebührensatzung sei (1.) nicht kurzfristig möglich und (2.) laufe die Kommune Gefahr für unglaubwürdig gehalten zu werden, wenn sie die Gebührensatzung mehrmals im Jahr ändere. Entscheidend sei jedoch, dass der Umlandverband Frankfurt gehalten sei. für gleiche Leistungen auch gleiche Gebühren zu erheben. Im übrigen sei der Sofortvollzug nicht ausreichend begründet worden, weil die TA Siedlungsabfall noch nicht veröffentlich sei. Die Antragstellerin beantragt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 17.02.1993 gegen die Verfügung des Eigenbetriebes Abfallwirtschaft und Abfallentsorgung des Umlandverbandes Frankfurt am Main vom 16.02.1993 wiederherzustellen. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag der Stadt Friedrichsdorf abzulehnen. Zur Begründung ist ausgeführt, ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verfügung des Umlandverbandes Frankfurt (UVF) bestünden nicht. Der UVF sei befugt gewesen, die angegriffene Verfügung zu erlassen. Er sei darüberhinaus auch befugt gewesen, dies kurzfristig zu tun. Für den UVF habe auch der Eigenbetrieb auftreten dürfen, weil er gem. § 3 Abs. 1 Eigenbetriebsgesetz die Gemeinde in Angelegenheiten des Eigenbetriebes vertrete. Rechtsgrundlage für die Verfügung seien die Abfallgesetze des Bundes und des Landes Hessen sowie die Abfallsatzung des UVF. Zur Verwertung habe Vorrang vor der sonstigen Entsorgung. Zur Verwertung gehöre aber unzweifelhaft die Verbrennung von Abfällen. Weiter ist ausgeführt, aus § 8 Abs. 1 der Abfallsatzung des UVF ergäben sich die zugelassenen Abfallentsorgungsanlagen sowie deren Einzugsbereich. Gem. § 8 Abs. 3 seien sämtliche Anlagen des UVF zu einer einheitlichen organisatorischen Einrichtung zusammengefaßt und würden demnach im Verbund geführt, was eine Zuweisung zu der einen oder anderen Entsorgungsanlage zulasse. Die nähere Ausgestaltung ergebe sich aus dem nach § 8 Abs. 1 der Satzung aufzustellenden Organisationsplan, der nur die "regelmäßigen Einzugsbereiche" aufführe und sich jeweils kurzfristige Umdispositionen vorbehalte. Der Fall einer kurzfristigen Umdisposition sei hier gegeben, weil das geringe Abfallaufkommen zu einem kostenintensiven Betrieb der Abfallverbrennungsanlage Nordweststadt führe und die dort zur Verwertung gelangenden Abfallmengen erhöht werden müßten. Ermessensfehler des Antragsgegners bei seiner Entscheidung seien nicht ersichtlich. Er sei dabei von der Menge der freien Kapazität und von der geringstmöglichen Auswirkung auf die Tourenpläne der Betroffenen ausgegangen. Die kurzfristige Änderung des Zielortes für die Beförderung nach der Sammlung der Abfälle durch das beauftragte Abfuhrunternehmen sei auch problemlos zu bewältigen, es bedürfe lediglich der Veranlassung des Unternehmers durch einen fernmündlichen Hinweis oder durch Fax. Die Entfernung zum Zielort Frankfurt-Nordweststadt sei geringer als zu dem bisherigen Zielort - der Deponie Brandholz bei Usingen. Die Umdisposition sei auch abfallwirtschaftlich geboten gewesen. Aufgrund der abfallrechtlichen Bestimmungen bestehe ein Verwertungsgebot. Die entstehenden Mehrkosten seien auch finanziell tragbar, da der Mehrbetrag pro Tonne lediglich um rund 18 % über den Gebühren für die Deponie liege. Im übrigen werde diese Verteuerung durch die geringen Kosten für die Anfahrtswege zur AVA Nordweststadt vermindert. Die Behördenakten des Umlandverbandes haben vorgelegen. II. Der Antrag ist zulässig. Der Antragsgegner ist auch prozessual der richtige Streitgegner, denn nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, Gegner in dem Verwaltungsstreitverfahren. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. HS Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht u.a. in Fällen, in denen die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse besonders angeordnet worden ist (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), wie dies bei der hier vorliegenden Verfügung der Fall ist, die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn die Anordnung des Sofortvollzuges nicht von der Behörde schriftlich begründet worden ist, sich der angegriffene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweist (am sofortigen Vollzug eines derartigen Verwaltungsaktes kann kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehen), oder - bei offenen Ausgang des Widerspruchs- bzw. Klageverfahrens- die von der Antragstellerin geltend gemachten Interessen gegenüber denen des Antragsgegners überwiegen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, denn der Sofortvollzug ist von einer Behörde angeordnet worden. Der Eigenbetrieb des Antragsgegners wäre nur dann keine Behörde, wenn (denklogisch) ausgeschlossen wäre, daß der Eigenbetrieb Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (§ 1 Abs. 4 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz - HVwVfG -). Das ist hier nicht der Fall, denn er erfüllt mindestens mittelbar öffentliche Aufgaben. Für die Eigenschaft als Behörde ist nicht erforderlich, dass die Stelle ermächtigt ist, durch Verwaltungsakt Regelungen zu treffen. Der Eigenbetrieb hat die Sofortvollzugsanordnung auch schriftlich begründet. Die in der Anordnung angeführten Gründe bestehen zwar zum großen Teil aus der Wiederholung der Begründung der Verfügung vom 16.02.1993. Den Ausführungen ist jedoch ein weiterer Absatz angefügt, der inhaltlich aus einem Verweis auf "Festschreibungen" in der Technischen Anleitung (TA) Siedlungsabfall besteht. Dort sei vorgeschrieben, daß nicht-mineralische Restabfälle erst dann zu deponieren seien, wenn eine thermische Behandlung nicht möglich sei. Entsprechend diesem Grundsatz sei es unverantwortlich die freie Kapazität der AVA Nordweststadt nicht unverzüglich mit Abfällen aus Städten und Gemeinden der Umgebung auszunützen. Der Eigenbetrieb hat damit eine Interessenabwägung getroffen, darin sowohl die öffentlichen Interessen als auch diejenigen der Antragstellerin eingestellt und dargelegt, dass und warum die öffentlichen Interessen Vorrang vor denjenigen der Antragstellerin haben. Ob diese Gründe im Ergebnis stichhaltig sind und einer gerichtlichen (materiellen Überprüfung) standhalten, ist im Rahmen der formellen Prüfung ohne Belang (HessVGH Beschl. v. 31. Mai 1990 - 8 R 3118/89). Bei der der Sofortvollzugsanordnung zugrundeliegenden Verfügung handelt es sich auch um einen Verwaltungsakt. Verwaltungsakt ist jede hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet ist (§ 35 Satz 1 HVwVfG). Diese im Verwaltungsverfahrensrecht geltende Definition des Verwaltungsakts gilt auch für den Verwaltungsaktsbegriff des § 80 VwGO. Die angegriffene Maßnahme ist auch durch eine Behörde erlassen worden. Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung unter Einsatz obrigkeitlicher "Gewalt" erfüllt (BVerwGE 9, 182; 17, 41). Das ist auch bei einem Eigenbetrieb der Fall, denn ihm ist nicht von Rechts wegen ausschließlich privatrechtliche Tätigkeit zugeordnet. Vielmehr enthält § 3 Abs. 3 Satz 1 2. HS des Eigenbetriebsgesetzes die Möglichkeit. ihm "weitergehende Vertretungsbefugnisse" der Gebietskörperschaft zu übertragen. Ob dies im Einzelfall -wie hier- der Fall ist, ist nicht eine Frage der Behördeneigenschaft. sondern eine Frage der ihm übertragenen Befugnisse, mithin eine Frage der Regelungszuständigkeit. Auch die Form und die Bestimmtheit des Verwaltungsaktes ist nicht zu beanstanden. Ein schriftlicher Verwaltungsakt muß die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters. seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten (§ 37 Abs. 3 HwVfG). Wenn man - wie hier- den Eigenbetrieb als Behörde ansieht, weist die angegriffene Verfügung sowohl die Unterschrift und die Namenswiedergabe des Leiters des Eigenbetriebes auf. Die getroffenen Verfügung erweist sich jedoch deshalb als offensichtlich rechtswidrig mit der Folge, daß die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen war, weil der Eigenbetrieb nicht zu Regelungen durch Verwaltungsakt befugt ist. Nach § 1 Abs. 1 Eigenbetriebsgesetz führen u.a. die Gemeindeverbände(zu denen auch der Umlandverband Frankfurt gehört, § 30 Eigenbetriebsgesetz), ihre wirtschaftlichen Unternehmen als Eigenbetrieb. Die Betriebsleitung vertritt den Umlandverband lediglich in den wirtschaftlichen Angelegenheiten, soweit die Betriebssatzung keine weitergehenden Vertretungsbefugnisse enthält. Der Betriebsleitung obliegt insbesondere die laufende Betriebsführung. die Aufstellung des Wirtschaftsplans. des Jahresabschlusses, des Anlagennachweises, des Lageberichts und der Erfolgsübersicht sowie der Zwischenberichterstattung (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Eigenbetriebsgesetz). Auch die Betriebssatzung sieht keine weiteren Ermächtigungen vor; Gegenstand des Eigenbetriebes sind danach lediglich die Abfallentsorgung und die seinen Zweck fördernden und ihn wirtschaftlich berührenden Hilfs- und Nebengeschäfte (§ 2 Abs. 2 Satz 1 Betriebssatzung). Auch aus § 8 (Aufgaben der Betriebsleitung) oder den §§ 9 und 10 (Aufgaben der Betriebskommission) ist kein Schluß auf eine Ermächtigung zur hoheitlichen Betätigung durch Verwaltungsakte zu ziehen. Danach steht fest, dass Maßnahmen, die die Benutzung der öffentlichen Einrichtungen - und nicht nur ihr "Vorhalten"- betreffen, nicht zur laufenden Betriebsführung zu rechnen sind. Die Frage, wer und ggf. in welcher Weise jemand als Anlieferer einer Abfallverwertungs- oder Entsorgungsanlage zugelassen wird, ist keine Frage laufender Betriebsführung. Sie ist vielmehr aufgrund der Aufwendungsabwälzungsbefugnis des § 2 Abs. 2 Satz 1 Hess. Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz (HAbfAG) i.d.F. v. 26. Februar 1991 (GVBL. I. S 106 ff) von erheblicher Tragweite für die Verbandsangehörigen Städte und Gemeinden. Zu einer anderen Betrachtungsweise käme man allenfalls dann, wenn die Zuweisungen zu einer bestimmten Anlage für die Anlieferer rechtlich und wirtschaftlich konsequenzlos wäre. Daran fehlt es hier. Als unterliegende Beteiligte hat der Antragsgegner die Verfahrenskosten zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 25 Abs. 1, 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG. Das von der Antragstellerin geltend gemachte wirtschaftliche Interesse ist vom Gericht mit dem Differenzbetrag der an den Umlandverband zu leistenden Entgelte von 30,- DM je Tonne und einer geschätzten Jahresleistung von 6.500 Tonnen abgelieferter Abfälle bewertet worden. Diese Kosten sind im Hinblick auf die Vorläufigkeit der hier getroffenen Entscheidung mit der Hälfte der veranschlagten Kosten in Ansatz zu bringen (§ 20 Abs. 3 GKG).