1 K 1162/08.F

Leitsatz: Erteilt die Behörde einen Billigungsbescheid nach § 13 Abs. 1 WpPG für mehrere Prospekte und nimmt der Adressat des Bescheides dies hin, obwohl sich die Billigung seiner Auffassung nach nur auf einen einzigen Prospekt beziehen kann, weil nur ein physischer Prospekt existiert und auch nur für ein Prospekt ein Billigungsantrag gestellt worden ist, so entsteht gleichwohl für mehrere Prospekte ein Gebührenanspruch nach §§ 1,2 i.Vm. Nr. 7 der Anlage zu § 2 Abs. 1 WpPGebV vom 29.06.2005 (BGBl I S. 1875). 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Kosten hat die Klägerin zu tragen. 3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn die Beklagte nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. 4. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig. Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid ist §§ 1, 2 i.V.m. Nr. 7 der Anlage zu § 2 Abs. 1 der Wertpapierprospektgebührenverordnung (WpPGebV) vom 29.06.2005 (BGBl I S. 1875), die die Beklagte auf der Grundlage des § 28 Abs. 2 Wertpapierprosektgesetz (WpPG) und § 1 Nr. 7 der Verordnung zur Übertragung von Befugnissen zum Erlass von Rechtsverordnungen auf die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht i.d.F. des Artikel 7 Nr. 3 des Gesetzes vom 22.06.2005 (BGBl I S. 1698) erlassen hat. Danach erhebt die Beklagte für die Billigung eines Prospekts, der als einziges Dokument im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 1, 1. Alt. WpPG erstellt worden ist, und für dessen Hinterlegung (§ 13 Abs. 1 und § 14 Abs. 1 Satz 1 WpPG) eine Gebühr in Höhe von 4.000 EUR. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte nicht nur ein, sondern drei Prospekte gebilligt, so dass die Beklagte zu Recht dreimal die Gebühr in Höhe von 4.000 EUR erhoben hat. Die Kammer hält insoweit an ihrer Rechtsauffassung fest, die sie in dem Urteil vom 06.11.2008 (1 K 1839/08.F) niedergelegt hat. Dieses Urteil ist rechtskräftig geworden, nachdem der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Zulassung der Berufung mit Beschluss vom 19.03.2009 ( 6 A 2680/08.Z) abgelehnt hatte. Im Unterschied zum vorliegenden Fall ging es in diesem Urteil zwar um Gebühren nach § 2 der Verordnung über die Gebühren für Amtshandlungen betreffend Verkaufsprospekte für Vermögensanlagen nach dem Verkaufsprospektgesetz vom 29.06.2005 (BGBl. I, Seite 1873). Die maßgebliche Rechtsfrage ist jedoch identisch. Die Kammer hat in diesem Urteil das Folgende ausgeführt: „Nach § 11 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz entsteht die Gebührenschuld, soweit - wie hier ein Antrag notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im Übrigen mit der Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Als gebührenpflichtige Amtshandlung kommt hier allein die mit Bescheid der Beklagten vom 08.09.2006 erteilte Gestattung der Veröffentlichung von 11 im Einzelnen näher bezeichneten Verkaufsprospekten und deren Aufbewahrung in Betracht. Insoweit hat die Klägerin zwar mit Schreiben vom 17.08.2006 lediglich einen Emissionsprospekt für Vermögensanlagen der X AG über das Angebot über Genussrechtskapital eingereicht. Wie die Klägerin aus der Eingangsbestätigung der Beklagten vom 23.08.2006 unschwer entnehmen konnte, sah die Beklagte in dem Emissionsprospekt eine Zusammenfassung von insgesamt 11 Emissionen und bestätigte demgemäß der Klägerin den Eingang von insgesamt 11 Verkaufsprospekten. Die Gestattung der Veröffentlichung dieser 11 Verkaufsprospekte wurde dann unter dem 08.09.2006 erteilt. Für diese 11 beantragten und vorgenommenen Amtshandlungen hat die Beklagte zu Recht eine Gebühr i. H. v. jeweils 1.000,00 Euro erhoben. Gegenüber der Gebührenfestsetzung kann die Klägerin nicht mehr mit Erfolg einwenden, es habe sich lediglich um einen Antrag und um eine Gestattung gehandelt, so dass insgesamt nur eine Gebühr i. H. v. 1.000,00 Euro geschuldet werde. Ihre Rüge, die Beklagte verkenne den Begriff der Vermögensanlage, wenn sie in dem eingereichten Emissionsprospekt die Verkaufsprospekte von 11 verschiedenen Vermögensanlagen enthalten sehe, richtet sich in der Sache gegen die Rechtmäßigkeit des Gestattungsbescheides. Denn, wenn die Rechtsauffassung der Klägerin zutreffend wäre, dass der Emissionsprospekt lediglich das Angebot einer Vermögensanlage enthält, hätte nur ein einheitlicher Gestattungsbescheid statt der tatsächlich ergangenen 11 Gestattungsbescheide ergehen dürfen. Mit dieser Einwendung kann die Klägerin nach Bestandskraft der 11 Gestattungsbescheide nicht mehr gehört werden. Denn die Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung für eine Amtshandlung in Form eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes ist nach einhelliger Auffassung nicht von dessen Rechtmäßigkeit abhängig (vgl. etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil v. 29.06.2007, Az.: 3 L 368/04, NordÖR 2007, Seite 458 m. w. N. aus der Rechtsprechung). Entscheidend ist allein, dass die jeweilige Amtshandlung in Form des bestandskräftigen Verwaltungsaktes wirksam ist. Daran würde es nur dann fehlen, wenn der Gestattungsbescheid nach § 44 i. V. m. § 43 Abs. 3 VwVfG nichtig wäre. Hierfür bestehen jedoch keine Anhaltspunkte. Nach § 44 Abs. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Nach der Rechtsprechung des BVerwG stellt sich die Rechtsfolge der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes als eine besondere Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass ein Akt staatlicher Gewalt die Vermutung seiner Gültigkeit in sich trägt. Der dem Verwaltungsakt anhaftende Fehler muss diesen schlechterdings unerträglich, das heißt mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellung unvereinbar erscheinen lassen. Der schwerwiegende Fehler muss darüber hinaus für einen verständigen Bürger offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen in einem so erheblichen Maße verletzt werden, dass von niemand erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (BVerwG, Beschluss v. 11.05.2000, NVwZ 2000, Seite 1039). Vorliegend leidet die Gestattung der Veröffentlichung von 11 Verkaufsprospekten weder unter einem schwerwiegenden Fehler i. S. d. § 44 Abs. 1 VwVfG noch ist ein solcher Fehler offensichtlich. Demgegenüber kann die Klägerin auch nicht mit Erfolg geltend machen, bei der von der Beklagten gewählten Verfahrensweise, einen eingereichten Emissionsprospekt als 11 Verkaufsprospekte zu behandeln, diese zu gestatten und nach deren Bestandskraft Gebühren zu erheben, sei sie gegenüber der Gebührenforderung der Beklagten rechtsschutzlos. Zunächst kann die Klägerin der Bestätigung des Eingangs von 11 Verkaufsprospekten widersprechen und darauf verweisen, dass lediglich ein Verkaufsprospekt eingereicht und zur Gestattung gestellt werde. Würde die Beklagte dann zu dem Ergebnis kommen, dass der eingereichte Emissionsprospekt 11 verschiedene Vermögensanlagen enthält, für die jeweils ein Verkaufsprospekt zu erstellen ist, müsste sie den Antrag der Klägerin ablehnen und die Klägerin könnte dann im Klagewege versuchen, die Gestattung für eine Emission zu erlangen. Würde die Beklagte demgegenüber trotz der Beharrung der Klägerin auf einem Antrag gleichwohl insgesamt 11 Gestattungen auch ohne Antragstellung aussprechen, wären solche Verwaltungsakte wegen fehlender Anträge rechtswidrig. Denn, wenn - wie bei der Gestattung von Verkaufsprospekten - das Verfahren nur auf Antrag eingeleitet wird, entfaltet das Antragserfordernis insoweit eine Sperrwirkung für die Behörde, dass sie ohne Antrag kein Verfahren durchführen darf. Dieses Ergebnis hätte die Klägerin auch noch im Widerspruchsverfahren bzw. in einem Klageverfahren gegen die Gestattungsbescheide erreichen können, indem sie Aufhebung der 11 Gestattungsbescheide und Erteilung eines einheitlichen Gestattungsbescheides hätte Begehren können.“ Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Von grundsätzlicher Bedeutung sind insbesondere die Fragen, 1. ob ein Bescheid, in dem drei Prospekte gebilligt werden, obwohl nur für einen ein entsprechender Antrag gestellt worden ist, hinsichtlich der restlichen zwei Prospekte eine „Amtshandlung nach diesem Gesetz“ i.S.d. § 28 Abs. 1 WpPG ist; 2. ob, falls die erste Frage zu bejahen ist, die Billigung von drei Prospekten eine „Amtshandlung nach diesem Gesetz“ i.S.d. § 28 Abs. 1 WpPG ist, wenn tatsächlich nur ein Prospekt zur Billigung vorgelegt worden ist, bzw. überhaupt nur ein Prospekt existiert, auf das sich die Billigung beziehen kann; 3. ob, falls die zweite Frage zu verneinen ist, die Identität eines Prospekts von seinem Inhalt abhängig ist, so dass es sich bei einem einzigen zusammenhängenden Schriftstück, in dem mehrere Typen von Wertpapieren beschrieben werden, nicht um einen identischen, sondern um mehrere Prospekte handelt, deren Anzahl der Anzahl der in ihm/ihnen dargestellten Produktvarianten entspricht. Die Klägerin reichte im November 2006 den Entwurf eines Wertpapierprospekts für „Inhaberschuldverschreibungen der Emission Nr. 1“ zum Zwecke der Billigung nach § 13 Abs. 1 WpPG bei der Beklagten ein. Aus dem Prospekt ergibt sich, dass die Inhaberschuldverschreibungen in drei unterschiedlichen Typen A, B und C ausgegeben werden, wobei der Nennbetrag und der Ausgabeaufschlag zur Deckung der Vertriebskosten gleich sind. Die drei Typen unterscheiden sich hinsichtlich Laufzeit, Zinssatz, Anzahl der ausgegebenen Wertpapiere und Wertpapierkennnummer (BA 481). Die Beklagte wies die Klägerin erstmals mit Schreiben vom 17.11.2006 (BA 52) darauf hin, dass es sich in rechtlicher Hinsicht um drei verschiedene Wertpapierprospekte handele. Unter dem 04.12.2006 bestätigte sie der Klägerin den Eingang von drei Prospekten je für die Inhaberschuldverschreiben der Typen A, B und C. In der Folgezeit kam es mehrfach zu behördlichen Aufforderungen, die Prospekte zu ergänzen oder zu überarbeiten. Dabei brachte die Beklagte stets zum Ausdruck, dass sie von drei Prospekten ausging. Mit Bescheid vom 25.04.2007 sprach die Beklagte die Billigung für die Wertpapierprospekte betreffend die Inhaberschuldverschreibungen Typ A, B und C aus. Mit Bescheid vom 08.06.2007 zog die Beklagte die Klägerin zu einer Gebühr für die Billigung und Hinterlegung von insgesamt drei Wertpapieren zu je 4.000 EUR, insgesamt also zu einem Betrag in Höhe von 12.000 EUR heran. Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch mit der Begründung, es habe sich nur um einen einzigen Prospekt gehandelt und nicht um drei. Der Umstand, dass der Prospekt drei verschiedene Typen von Inhaberschuldverschreibungen zum Gegenstand habe, habe auf Seiten der Beklagten nicht zu einem Mehraufwand geführt, der die dreifache Gebühr rechtfertige. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 20.03.2008, zugestellt an die Klägerbevollmächtigten gegen Empfangsbekenntnis am 26.03.2008, zurück. Am Montag, dem 28.04.2008 hat die Klägerin per Telefax Klage erhoben. Sie trägt vor, es fehle dem angefochtenen Gebührenbescheid vollumfänglich an einer Rechtsgrundlage. Eine Gebühr dürfe jeweils nur für die Billigung eines Prospekts erhoben werden und nicht für jede von mehreren Wertpapiertypen, sofern diese in einem Prospekt zusammengefasst seien. Letzteres sei durch den Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen nicht gedeckt. Sofern sich aus Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Frankfurt aus dem Jahre 1997 eine gegenteilige Auffassung entnehmen lasse, sei diese schon deshalb nicht einschlägig, weil sich die betreffenden Judikate auf die frühere Rechtslage bezögen. Das Gericht habe nämlich darauf abgestellt, dass anders der höhere Prüfungsaufwand, der mit der Zahl der verschiedenen Typen von Wertpapieren ansteige, nicht berücksichtigt werden könne. Die aktuelle Rechtslage trage diesem Gesichtspunkt im Gegensatz zur früheren aber schon dadurch Rechnung, dass im Falle eines außergewöhnlich hohen Verwaltungsaufwandes die Gebühr bis zum Doppelten des sich aus der einschlägigen Gebührenordnung ergebenden Gebührensatzes erhöht werden dürfe. Damit sei es nicht mehr wie früher erforderlich, entgegen dem Wortlaut auf die Zahl der Emissionen statt auf die Zahl der Prospekte abzustellen. Schließlich habe die Beklagte auch in keiner Weise dargelegt, dass ihr im vorliegenden Falle ein außergewöhnlicher Verwaltungsaufwand entstanden sei. Die Klägerin beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 08.05.2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20.03.2008 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Beklagte ist der Auffassung, es sei unerheblich, ob der Prüfungsgegenstand, dessen Billigung die Gebühr ausgelöst habe, in einem einzigen oder in drei Prospekten bestanden habe. Es sei nämlich darauf abzustellen, dass die Beklagte mit dem Bescheid vom 25.04.2007 jedenfalls für drei Prospekte die Billigung ausgesprochen und damit konkludent festgestellt habe, dass es sich bei dem geprüften Dokument rechtlich gesehen um drei Wertpapierprospekte gehandelt habe. Dieser Bescheid sei bestandskräftig geworden. Deshalb könne sein Regelungsgehalt nicht mehr in Frage gestellt werden. Er entfalte Bindungswirkung für die Gebührenfestsetzung. Das prüfende Fachreferat sei während des gesamten Verwaltungsverfahrens davon ausgegangen, dass sich der Antrag der Klägerin auf die Billigung nicht nur von einem, sondern von drei Prospekten beziehe. Das sei der Klägerin gegenüber mehrfach und unwidersprochen zum Ausdruck gebracht worden. Davon abgesehen habe die Klägerin aber auch tatsächlich nicht nur einen, sondern drei Prospekte zur Billigung vorgelegt. Es sei zwar richtig, dass das WpPG keine explizite Aussage darüber enthalte, dass zur Emission jedes einzelnen Wertpapiers ein eigener Prospekt nötig sei. Daraus könne jedoch nicht der Rückschluss gezogen werden, es sei möglich, mehrere Wertpapieremissionen in einem Prospekt zusammen zu fassen, um für dessen Billigung letztlich nur eine Gebühr bezahlen zu müssen. Die Auslegung des WpPG ergebe vielmehr, dass die Emission jeder Serie gleichartiger Wertpapiere die Veröffentlichung eines Wertpapierprospektes erforderlich mache und die bloße Zusammenfassung der erforderlichen Informationen in einem physischen Dokument nicht dazu führen könne, hierfür auch nur eine Gebühr zu erheben. Zwar stelle auch der Gebührentatbestand der Anlage zu § 2 Abs. 1 WpPGebV nicht auf Emissionen, sondern auf den Begriff des Prospektes ab und unterscheide zwischen einem einteiligen und einem aus mehreren Einzeldokumenten bestehenden Prospekt. Der Terminus des Prospekts zeige jedoch, dass er sich jeweils nur auf ein konkretes Wertpapier bezöge. Unter einem Wertpapierprospekt werde nämlich nach der herkömmlichen Terminologie ein als solches gekennzeichnetes, von einer bestimmten Person ausgestelltes, zusammenhängendes Schriftstück verstanden, das die Aufgabe habe, die Öffentlichkeit über alle zur Beurteilung eines konkreten Wertpapiers erforderlichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu informieren. Die Bestimmungen des WpPG und der VO (EG) Nr. 809/2004 zeigten, dass bei der Verwendung des Begriffs „Wertpapier“ an eine konkrete, anhand übereinstimmender Merkmale individualisierbare Emission angeknüpft werde. Dies entspreche auch dem Sinn und Zweck des Gesetzes, das nämlich sicherstellen wolle, dass die Transparenz eines Angebotes von Wertpapieren für das Publikum erhöht werde. Die Anleger sollten in die Lage versetzt werden, die mit der Anlage verbundenen Risiken in voller Kenntnis der Sachlage richtig einzuschätzen. Diesem Ziel könne nur entsprochen werden, sofern für jede Emission eine Prospektpflicht angenommen werde. Jede Emission verpflichte zur Veröffentlichung eines Prospektes. Folglich sei von mehreren Prospekten auszugehen, wenn ein Dokument die erforderlichen Angaben für mehrere Wertpapiere enthalte. Die Beklagte hält die Entscheidungen des VG Frankfurt aus dem Jahre 1997 weiterhin für einschlägig. Das Gericht habe nämlich aus Wortlaut und Systematik zutreffend abgeleitet, dass jede Wertpapierserie die Hinterlegung eines Prospektes erfordere, woran wiederum die Gebührenpflicht geknüpft sei, und dass es, um den Gleichheitssatz zu genügen, nicht dem Emittenten überlassen werden könne, durch drucktechnische Zusammenfassung oder zeitgleiche Übersendung mehrerer Verkaufsprospekte Einfluss auf die Gebührenhöhe zu nehmen. Diese Überlegungen hätten nach wie vor Geltung. Der Einwand der Klägerin, wonach die beiden Entscheidungen dadurch obsolet geworden seien, dass das aktuelle Gebührenrecht die Verdoppelung der Gebühr bei höherem Verwaltungsaufwand erlaube, könne nicht überzeugen. Denn der erhöhte Verwaltungsaufwand bezöge sich immer nur auf die konkrete Amtshandlung. Es würde dadurch allenfalls ein erhöhter Prüfungsaufwand abgedeckt, aber nicht der mit der Zahl der Wertpapiere zunehmende Aufwand für später erforderliche Korrekturen, die Bearbeitung von Anfragen aus dem Kreis der Justizbehörden, ausländischer Aufsichtsbehörden oder von Anlegern, da dieser Aufwand nicht im Rahmen der konkreten Amtshandlung, nämlich der Billigung, anfalle. Die Erhöhungsmöglichkeit sei auch nur auf das Doppelte beschränkt und könne daher in vielen Fällen den mit der Anzahl der Emissionen erhöhten Verwaltungsaufwand nicht abdecken. Die Klägerin übersehe ferner, dass sich die Gebührenhöhe nicht nur eine Funktion des Verwaltungsaufwandes sei, sondern auch die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der Amtshandlung zu berücksichtigen sei. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass mit dem Angebot mehrerer Wertpapiere die Attraktivität des Angebots und die Gewinnchancen gesteigert würden. Schließlich werde der Verwaltungsaufwand auch immer erhöht, wenn ein Dokument mehrere Emissionen zum Gegenstand habe. Wegen des übrigen Vorbringens wird auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen. Das Gericht hat zwei Aktenordner und einen Hefter Behördenakten zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.