1 K 4187/18

Leitsatz: Die mit einer Satzung zur Reduzierung der zu wählenden Vertreter im Gemeinderat getroffenen Regelungen kommen erst im Rahmen der nächsten Kommunalwahl zum Tragen. Das von dem Kläger wahrgenommene Mandat bleibt hiervon unberührt. Dem Gemeinderatsmitglied stehen die organschaftlichen Rechte und Pflichten nur für die Dauer der jeweiligen Wahlperiode zu. Mit Blick auf die Zusammensetzung des Rates nach der Kommunalwahl wiederum fehlt es an dem für die Feststellungsklage notwendigen hinreichend konkreten Innenrechtsverhältnis zwischen ihm und dem beklagten Rat. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages. Tatbestand: Der Kläger ist Mitglied des beklagten Rates. Vor der Kommunalwahl im Jahr 2014 lag die amtliche Einwohnerzahl der Stadt F. unter 30.000. Bereits mit Sitzung vom 0.0.2003 hatte der Beklagte beschlossen, die in § 3 Abs. 2 Buchst. a) KWahlG vorgesehene Zahl der zu wählenden Vertreter im Rat um sechs auf 32 Vertreter in 16 Wahlbezirken zu verringern. In der aktuellen Wahlperiode, die am 0.0.2014 begonnen hat, setzt sich der beklagte Rat aus insgesamt 34 Ratsmitgliedern aus 16 Wahlkreisen zusammen. Folgende Fraktionen sind im beklagten Rat vertreten: CDU 14 Sitze SPD 10 Sitze Bürgergemeinschaft F. – BGE 4 Sitze Bündnis 90/Die Grünen 2 Sitze EMBRICA (Fraktionsbildung durch BSD.NRW und die Linke) 2 Sitze Fraktion der unabhängigen Wähler – UWE 2 Sitze Ausweislich der vom Landesbetrieb Information und Technik veröffentlichten Bevölkerungszahl verzeichnete die Stadt F. zum Stichtag 00.0.2017 30.857 Einwohner. Mit Blick auf die Kommunalwahl im Jahr 2020 beschloss der beklagte Rat am 00.0.2018 eine Satzung zur Verringerung der Zahl seiner zu wählenden Vertreter. § 1 der Satzung lautet wie folgt: „Die Zahl der gemäß § 3 Abs. 2 KWahlG in den Rat der Stadt F. zu wählenden Vertreter/innen wird um 8 auf 36 Vertreter/innen – davon die Hälfte in Wahlbezirken – verringert.“ Zur Begründung heißt es in der Beschlussvorlage 00 - 00 00002018, dass sich die Stadt F. mit ihrer aktuellen amtlichen Einwohnerzahl nur knapp über der Mindesteinwohnerzahl von 30.000 für den Anwendungsbereich von § 3 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) KWahlG bewege. Zugleich stelle sich die Aufteilung der Wahlbezirke bei einer Reduzierung um acht Vertreter insgesamt moderat und gleichmäßig dar. Mit seiner am 9. Mai 2018 erhobenen Klage begehrt der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Reduzierungssatzung. Die als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Var. 1 VwGO zulässige Klage sei begründet. Der beklagte Rat sei aufgrund seiner besonderen politischen Zusammensetzung nicht berechtigt gewesen, eine Verkleinerung zu beschließen. Durch die Verringerung der Zahl der zu wählenden Ratsmitglieder werde die erforderliche Stimmenanzahl zur Erreichung eines Mandats derart erhöht, dass es für die Vertreter der kleinen Parteien wesentlich schwerer sei, überhaupt ein Ratsmandat zu erhalten. Dies wiederum habe zur Folge, dass auch ein Zusammenschluss zu einer Fraktion erheblich erschwert werde. Nur als Mitglied einer Fraktion habe der Kläger aber ein Abstimmungsrecht in den Ausschüssen sowie die Möglichkeit, den Vorsitz eines Ausschusses zu leiten. Der Kläger beantragt wörtlich, festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt war, mit Beschluss vom 00.0.2018 die Verringerung der zu wählenden Vertreter und Vertreterinnen um 8 auf 36 Vertreter und Vertreterinnen zu beschließen. Der beklagte Rat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Klage sei bereits unzulässig. Die Voraussetzungen eines Kommunalverfassungsstreits lägen hier nicht vor, da Gegenstand des Verfahrens nicht ein Streit zwischen Organen oder Organteilen über das Bestehen oder den Umfang von Rechten von Organen oder Organteilen sei. Denn der Beschluss vom 00.0.2018 betreffe nicht die laufende Wahlperiode, für deren Dauer der Kläger in den Rat gewählt worden sei, sondern die Zusammensetzung des künftigen, im Jahr 2020 zu wählenden Stadtrates. Eine Einschränkung seiner organschaftlichen Rechte gehe mit der Beschlussfassung damit nicht einher. Ob der Kläger auch in der nächsten Wahlperiode Mitglied des beklagten Rates sein werde, sei nicht absehbar. Jedenfalls aber mangele es an einem hinreichend konkreten Innenrechtsverhältnis. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger von dem Beschluss künftig tatsächlich nachteilig betroffen sein würde, lägen nicht vor. Eine völlig ungewisse Chance vermittle kein individuelles, organschaftliches Recht, dessen Bestehen oder Nichtbestehen der Kläger im Wege eines Kommunalverfassungsrechtsstreits geltend machen könne. Der Kläger sei auch nicht entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Eine mögliche Verletzung seines Rechts, sich mit anderen Mitgliedern zu Fraktionen zusammenzuschließen, scheide offensichtlich aus, weil ein Ratsmitglied sich hierauf nur innerhalb der Ratsperiode berufen könne. Im Übrigen werde bestritten, dass sich der Beschluss überhaupt nachteilig auf die Rechte des Klägers auswirken werde. Rechtlich betrachtet erfolge zwar eine Reduzierung der gesetzlich vorgesehenen Anzahl an Ratsmitgliedern. Faktisch vergrößere sich der Rat in der kommenden Wahlperiode aber um zwei Ratsmitglieder. Darüber hinaus ändere der Beschluss nicht die Voraussetzungen für die Bildung einer Fraktion nach § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Ungeachtet dessen sei darauf hinzuweisen, dass eine hohe Anzahl kleinerer Parteien im beklagten Rat vertreten seien. Es sei nicht ersichtlich, dass sich dies durch die mit Beschluss vom 00.0.2018 getroffene Regelung zu Lasten der kleineren Parteien ändern werde. Für eine vorbeugende Feststellungsklage bestehe ferner kein besonderes Feststellungsinteresse. Insbesondere sei ein Abwarten für den Kläger nicht unzumutbar. Schließlich fehle ihm ein Rechtsschutzbedürfnis. Er hätte umgehend nach der Beschlussfassung einen Antrag an den Bürgermeister stellen können, den Beschluss nach § 54 GO NRW zu beanstanden. Auch habe er die Beschlussfassung zu keiner Zeit im Rat gerügt. Schließlich sei die Klage auch unbegründet. Der Beschluss sei formell und materiell rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen organschaftlichen Rechten. Er beruhe auf § 3 Abs. 2 Satz 2 KWahlG, dessen tatbestandliche Voraussetzungen erfüllt seien. Insbesondere habe der beklagte Rat die 45-Monatsfrist eingehalten und die Vorgaben zur Wahlbezirkseinteilung beachtet. Es seien umfassende Erwägungen zugunsten einer Reduzierung der Anzahl der Ratsmitglieder angestellt und die verschiedenen Handlungsoptionen gegeneinander abgewogen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des beklagten Rates Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unzulässig. Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der mit Beschluss vom 00.0.2018 erlassenen Satzung über die Reduzierung der Zahl der bei den Ratswahlen zu wählenden Vertreter. Insofern scheidet ein Normenkontrollverfahren – ungeachtet dessen, dass hierfür das Oberverwaltungsgericht in erster Instanz zuständig wäre – schon deshalb aus, weil ein solches nach dem Landesrecht nur für unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften vorgesehen ist, die entweder in § 47 Abs. 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) genannt oder seit dem 1. Januar 2019 bekannt gemacht worden sind (§§ 109a, 133 Abs. 3 Justizgesetz Nordrhein-Westfalen – JustG NRW). Dies ist hier nicht der Fall. Als statthafte Klageart kommt danach allein eine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO in Betracht. Diese ist statthaft, wenn zwischen den Beteiligten ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Streit steht, an dessen baldiger Klärung der Kläger ein berechtigtes Interesse hat, ohne dass er für die Inanspruchnahme individuellen Rechtsschutzes auf gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorrangige Rechtsmittel zu verweisen wäre. Gegenstand einer Feststellungsklage im Rahmen eines kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits wiederum können ausschließlich die aus dem kommunalen Organisationsrecht folgenden Rechte und Pflichten kommunaler Organe untereinander (Interorganstreit) oder innerhalb eines kommunalen Organs (Intraorganstreit) sein. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. September 1982 – 15 A 1223/80 –, NVwZ 1983, 458 (486). Feststellungsfähig sind grundsätzlich gegenwärtige, vergangene aber auch zukünftige Rechtsverhältnisse, wenn sie schon jetzt durch besondere Umstände hinreichend konkretisiert, also die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen gelegt sind. Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 – 3 C 53.85 –, juris, Rn. 25; Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 43 Rn. 18; Sodan, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43 Rn. 21; Möstl, in: Posser/Wolff (Hrsg.). BeckOK VwGO, 48. Ed. Stand: 1.1.2019, § 43 Rn. 8; Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, 35. EL September 2018, § 43 Rn. 21. Der Kommunalverfassungsstreit ist demgegenüber kein Instrument einer allgemeinen Rechtmäßigkeitskontrolle der von Gemeindeorganen gefassten Beschlüsse. Vgl. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, 34. EL Mai 2018, § 42 Rn. 97. Dies zugrunde gelegt fehlt es hier bereits an einem hinreichend konkreten, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Der Kläger beruft sich zwar auf eine Verletzung organschaftlicher Rechte von Ratsmitgliedern. Er macht geltend, dass durch die streitgegenständliche Reduzierungssatzung das Recht, sich mit anderen Mitgliedern der Gemeindevertretung zu Fraktionen zusammenzuschließen, in rechtswidriger Weise beschränkt werde. Dieses Recht wird von dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des freien Mandats umfasst. Vgl. OVG Koblenz, NVwZ 1985, 283 (283); VGH Mannheim, NVwZ-RR 1989, 425 (426); Frenzen, in: Dietlein/Heusch (Hrsg.), BeckOK Kommunalrecht, 6. Ed. Stand 1.12.2018, GO NRW, § 43 Rn. 8. Ob die vom Kläger behauptete Verletzung tatsächlich besteht, ist für die Annahme eines streitigen konkreten Rechtsverhältnisses im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung nicht abschließend zu klären. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. September 2018 – 13 A 1328/15 –, juris, Rn. 39. Die maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen dafür, dass auch der Kläger von den behaupteten Einschränkungen der Reduzierungssatzung betroffen sein wird, haben sich aber bislang noch nicht hinreichend konkretisiert. Eine gegenwärtige Betroffenheit des Klägers scheidet offenkundig aus, weil die mit der Satzung getroffenen Regelungen erst im Rahmen der Kommunalwahl 2020 zum Tragen kommen. Das von dem Kläger wahrgenommene Mandat bleibt hiervon unberührt. Mit Blick auf die Zusammensetzung des Rates nach der Kommunalwahl 2020 wiederum steht zwar fest, dass die Zahl der Ratsmitglieder abweichend von § 3 Abs. 2 Buchst. a) KWahlG NRW reduziert sein wird. Hingegen ist noch in keiner Weise absehbar, ob der Kläger erneut ein Ratsmandat innehaben wird, welches das für die Feststellungsklage notwendige Innenrechtsverhältnis zwischen ihm und dem beklagten Rat begründen würde. Anders als der Gemeinderat selbst ist das einzelne Gemeinderatsmitglied als institutionell-abstrakter Teil dieses Organs nicht ständig existent, sondern jeweils nur für die Dauer einer einzigen Wahlperiode (vgl. 42 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Vgl. zu der Problematik der Diskontinuität der kommunalen Funktionssubjekte im Hinblick auf die Beteiligtenfähigkeit der kommunalen Funktionssubjekte Bleutge, Der Kommunalverfassungsstreit, 1970, § 26 II.; Lange, Kommunalrecht, 2013 Rn. 38. Die organschaftlichen Rechte und Pflichten stehen dem Ratsmitglied folglich auch nur für diesen Zeitraum zu. Aus diesem Grund fehlt es auch an der notwendigen Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Der Klage fehlt darüber hinaus das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Im Verhältnis der kommunalen Organe und Organteile zueinander gilt der Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet namentlich die Obliegenheit der Ratsmitglieder, rechtliche Bedenken gegen (anstehende) Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2017 – 15 A 1008/16 –, juris, Rn. 10. Dies zugrunde gelegt hat der Kläger im Vorfeld der Klageerhebung dem Grundsatz der Organtreue nicht genügt. Weder hat er vor Beschlussfassung seine rechtlichen Bedenken gegen die Reduzierungssatzung im Rat bekundet noch umgehend nach der Beschlussfassung einen Antrag an den Bürgermeister gestellt, den Beschluss nach § 54 Abs. 2 GO NRW zu beanstanden. Ohne dass es hierauf entscheidungserheblich ankäme, weist das Gericht schließlich darauf hin, dass nicht erkennbar ist, dass die vom beklagten Rat beschlossene Reduzierungssatzung das Recht zur Bildung einer Fraktion überhaupt berührt. Ein Zusammenschluss im Rat einer kreisangehörigen Gemeinde setzt nach § 56 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 GO NRW lediglich eine Mindestzahl von zwei Mitgliedern voraus, wobei die Zugehörigkeit zu einer Partei für die Mitgliedschaft in einer Fraktion irrelevant ist. Ein Anspruch des einzelnen Ratsmitglieds auf eine bestimmte Zusammensetzung des Rates, die die Fraktionsbildung faktisch vereinfacht, besteht hingegen nicht. Soweit der Kläger im Übrigen darauf verweist, dass es durch die Reduzierung der zu wählenden Vertreter im Rat einer erhöhten Prozentzahl an Wählerstimmen bedarf, um ein Ratsmandat zu erlangen, mag dies im Hinblick auf den Grundsatz der Gleichheit der Wahl zu erörtern sein, berührt aber die organschaftlichen Rechte des gewählten Ratsmitglieds nicht. Es steht dem Kläger jedoch frei, diesen Einwand als Wahlberechtigter einer inzidenten Überprüfung im Rahmen des Wahlprüfverfahrens nach §§ 39 ff. KWahlG NRW zuzuführen. Vgl. Bätge, Wahlen und Abstimmungen in Nordrhein-Westfalen, Stand 1. März 2018, § 3 KWahlG Rn. 6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO. Rechtsmittelbelehrung: Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Berufung ist nur zuzulassen, 1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, 2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, 3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, 4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder 5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen. Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften. Beschluss: Der Streitwert wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt. Gründe: Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. Ziffern 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen erfolgt. Rechtsmittelbelehrung: Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt. Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften. War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.