1 K 2945/01

Tenor Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet. 1 Tatbestand: 2 Der Kläger ist als sachkundiger Bürger für die Fraktion C stellvertretendes Ausschussmitglied im Wirtschaftsförderungs- und Grundstücksausschuss des Rates der Stadt N (so genannter stellvertretender sachkundiger Bürger). Er ist sonst in keinem Ratsausschuss Mitglied. Er nimmt jährlich an mindestens fünfzehn Sitzungen der Fraktion C, die aus drei Ratsmitgliedern besteht, teil. 3 In der Hauptsatzung der Stadt N in der Fassung der Bekanntmachung vom 09. November 1999 (Amtsblatt Nr. 24/1999) zuletzt geändert durch Ratsbeschluss vom 17. Dezember 2002 (HS) heißt es in § 12 Abs. 2 : 4 „Sachkundige Bürger und sachkundige Einwohner erhalten für die Teilnahme an Ausschuss- und Fraktionssitzungen ein Sitzungsgeld nach Maßgabe der EntschVO." 5 In § 12 Abs. 4 HS wird die Anzahl der Fraktionssitzungen, für die ein Sitzungsgeld gezahlt wird, auf fünfzehn pro Jahr beschränkt. 6 Bevor ein solches Sitzungsgeld gezahlt wird, erhält der Empfänger nach der Praxis des Beklagten eine schriftliche „Abrechnung der Sitzungsgelder", in der darauf hingewiesen wird, dass die Stadtkasse den entsprechenden Betrag in den nächsten Tagen überweisen werde. Weiter wird folgender Hinweis erteilt: 7 „Sollten Sie zusätzlich zu den o.g. Sitzungen an Fraktionssitzungen teilgenommen haben, die in diesem Bescheid nicht aufgeführt sind, haben Sie bereits die Höchstzahl (15) der bezahlten Fraktionssitzungen überschritten. (...)" 8 Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthalten diese Schreiben nicht. 9 Mit Schreiben vom 01.03.2001, Eingang beim Beklagten am 13.03.2001, beantragte die Fraktion C, dem Kläger für seine Teilnahme an Fraktionssitzungen Sitzungsgeld in Höhe von 38,- DM pro Sitzung zu zahlen. 10 In einer vergleichbaren Angelegenheit gab der Nordrhein-Westfälische Städte- und Gemeindebund am 30.08.2000 eine Stellungnahme ab (Az.: I/2 020-08-45/1 wo/ka), die der Beklagte zur Prüfung der Angelegenheit heranzog. Darin wird ausgeführt, der Sitzungsgeldanspruch für stellvertretende sachkundige Bürger, die in keinem Ausschuss ordentliches Ausschussmitglied sind und in Ermangelung eines Vertretungsfalls auch nicht als „Vollmitglied" eines Ausschusses an einer Fraktionssitzung teilnehmen, sei nur unter engen Voraussetzungen gegeben. Anspruchsgrundlage sei § 45 Abs. 4 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW). Zwar erfasse diese Vorschrift den Fall des stellvertretenden sachkundigen Bürgers nicht, in der Kommentarliteratur werde aber davon ausgegangen, dass ein Sitzungsgeld auch in diesem Fall für die Teilnahme an Fraktionssitzungen gezahlt werden könne. Das ergebe sich aus dem Sinn und Zweck der Stellvertreterbenennung für Ausschussmitglieder und deren Teilnahme an Fraktionssitzungen, da sie, um im Verhinderungsfall die Interessen der Fraktion im Ausschuss wahrnehmen zu können, bezüglich des Diskussionsstandes zu einzelnen Problembereichen ständig auf dem Laufenden sein müssten. Ein Sitzungsgeldanspruch sei nur dann gegeben, wenn eine persönliche Stellvertretung und keine „Listenstellvertretung" vorliege. Es müsse darüber hinaus ein Ratsbeschluss betreffend der Zahlung des Sitzungsgeldes gefasst werden, durch den das öffentliche Interesse an der Teilnahme stellvertretender sachkundiger Bürger an Fraktionssitzungen manifestiert werde. 11 Zur Prüfung dieser Angelegenheit zog der Beklagte darüber hinaus eine Stellungnahme des Landrates des Kreises N vom 20.09.2000, Az. 20-3 BL, in einer vergleichbaren Angelegenheit heran. Dort wird die oben ausgeführte Auffassung des Nordrhein-Westfälische Städte- und Gemeindebundes wiedergegeben und zusammenfassend festgestellt, dass nicht zu erkennen sei, dass einer Zahlung von Sitzungsgeldern für stellvertretende sachkundige Bürger für die Teilnahme an Fraktionssitzungen unter Beachtung der vom Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebund aufgestellten Voraussetzungen kommunalrechtliche Bestimmungen entgegenstünden bzw. mit diesen nicht vereinbar sei. 12 In der Sitzung des Rates der Stadt N vom 27.03.2001 wurde unter dem Tagesordnungspunkt 5 a) ein Beschluss mit dem Thema: 13 „Es liegt ein öffentliches Interesse an der Teilnahme der stellvertretenden sachkundigen Bürger an Fraktionssitzungen vor. Diese erhalten ebenso wie die sachkundigen Bürger für die Teilnahme an Fraktionssitzungen Sitzungsgeld nach Maßgabe der Entschädigungsverordnung." 14 zur Abstimmung gestellt und mit 23 „Nein" (CDU 19, SPD 11, FDP 3) -, 6 „Ja"- Stimmen (UBWG 3, Bündnis 90/Die Grünen 3) bei einer Enthaltung (Bürgermeister) abgelehnt. 15 Am 25.05.2001 hat der Kläger Klage erhoben. 16 Der Kläger ist der Auffassung, er habe auch als stellvertretendes Ausschussmitglied einen Anspruch auf Zahlung von Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen. Nach § 58 Abs. 3 GO NRW sei es grundsätzlich zulässig, dass sachkundige Bürger als stellvertretende Mitglieder von Fachausschüssen bestellt werden könnten. Da die Mitglieder eines solchen Ausschusses - damit auch der stellvertretende sachkundige Bürger, der im Vertretungsfall wie ein ordentliches Mitglied tätig werde - von den Fraktionen benannt würden, sei es für eine effektive Teilnahme an den Ausschusssitzungen notwendig, dass auch der stellvertretende sachkundige Bürger regelmäßig an den Fraktionssitzungen teilnehme und ihm dafür ein Sitzungsgeld gezahlt werde. Im Vertretungsfall sei der stellvertretende sachkundige Bürger nämlich sonst nicht in der Lage, seine Aufgabe im ordentlichen Maß zu erfüllen. Darin liege ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz und eine unverhältnismäßige Benachteiligung der Fraktion C. Die Arbeit einer kleinen Fraktion werde nachhaltig erschwert. Bei einer großen Anzahl von Rats- , Pflichtausschuss-, Fachausschuss- und Fraktionssitzungen sei es für eine kleine Fraktion mit nur drei Ratsmitgliedern weder möglich noch zumutbar, alle Sitzungen verantwortlich wahrzunehmen. Daher sei sie auf die Teilnahme der sachkundigen Bürger angewiesen und habe nach § 56 GO NRW einen Anspruch auf Unterstützung durch die Gemeinde. Die Kosten, die bei einer Gewährung von Sitzungsgeld für stellvertretende sachkundige Bürger entstünden, seien bei maximal fünfzehn erstattungsfähigen Fraktionssitzungen (Sitzungsgeld jeweils 38,- DM) mit 570,- DM im Jahr selbst dann gering, wenn mehrere kleine Fraktionen von der Möglichkeit Gebrauch machten, stellvertretende sachkundige Bürger zu benennen. Unerheblich sei auch, dass nicht in jeder Fraktionssitzung Fragen des jeweiligen Fachausschusses besprochen würden. Da regelmäßig Tagesordnungspunkte aus Fachausschusssitzungen im Hauptausschuss weiter beraten und im Rat entschieden würden, müsse für den stellvertretenden sachkundigen Bürger eine Rückkopplungsmöglichkeit bestehen, die nur bei einer Teilnahme an allen Fraktionssitzungen Gewähr leistet sei. Sinnfällig werde dies auch daran, dass etwa der Kreis N stellvertretenden sachkundigen Bürgern Sitzungsgelder für die Teilnahme an Fraktionssitzungen zahle. 17 Der Kläger beantragt, 18 den Beklagten zu verpflichten, ihm für die Teilnahme als stellvertretendes Ausschussmitglied an allen Fraktionssitzungen der Fraktion C ab dem 13.03.2001 jeweils ein Sitzungsgeld in Höhe von 19,43 Euro (entspricht 38,00 DM) zu gewähren. 19 Der Beklagte beantragt, 20 die Klage abzuweisen. 21 Er vertieft seine Auffassung, wonach der Kläger keinen Anspruch auf Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen habe. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW bestehe für einen nur stellvertretenden sachkundigen Bürger kein Anspruch auf Sitzungsgeld, da die Mitgliedschaft für ihn erst im Verhinderungsfall des ordentlichen Mitglieds zur Vollmitgliedschaft mit allem Rechten und Pflichten erstarke. Die GO NRW enthalte weder ein Ge- noch ein Verbot der Zahlung von Sitzungsgeldern, sodass es im Ermessen des Rates liege, an die stellvertretenden sachkundigen Bürger Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen zu zahlen. Der ablehnende Ratsbeschluss sei sachlich gerechtfertigt, weil die ausschließlich stellvertretenden sachkundigen Bürger in die gemeindliche Ratsarbeit nicht so eingebunden seien wie die ordentlichen Ausschussmitglieder. Es bestehe darüber hinaus auch die Möglichkeit, sachkundige Bürger, die in einem anderen Ausschuss ordentliches Mitglied sind, als stellvertretende sachkundige Bürger vorzusehen. Dies sei in der Praxis üblich, sinnvoll und entspreche den Grundsätzen der sparsamen Haushaltsführung. Die Teilnahme eines stellvertretenden sachkundigen Bürgers entspreche der Teilnahme „als Zuhörer" iSd § 58 Abs. 1 Satz 5 GO NRW. 22 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts- und Verwaltungsakten verwiesen. 23 Entscheidungsgründe: 24 Die zulässige Klage ist unbegründet. 25 Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Form der Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO statthaft und im Übrigen zulässig. 26 Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass eines unterlassenen Verwaltungsaktes im Sinne von § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Dass das Endziel des Klägers, die Auszahlung des Sitzungsgeldes, Verwaltungstathandeln ist, ändert nichts an Einschlägigkeit der Verpflichtungsklage. Die im Rahmen seiner Organisationshoheit von ihm gewählte Praxis des Beklagten geht dahin, dass der Auszahlung der Sitzungsgelder ein Bewilligungsbescheid vorgeschaltet ist, der in dem jeweiligen Abrechnungsschreiben des Beklagten liegt. Abzustellen ist dabei auf den objektiven Sinngehalt, 27 vgl. dazu BVerwGE 74, 126; BVerwG DVBl. 1980, 882; NVwZ 1987, 598 28 d.h., wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände 29 vgl. dazu BVerwGE 49, 247 = DVBl. 1976, 211; 81, 110 30 nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung der Behörde verstehen durfte oder musste, wobei es maßgeblich auf den Empfängerhorizont ankommt. 31 Siehe dazu Kopp/Ramsauer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl., § 35 Rdnr. 16. 32 Das Abrechnungsschreiben vom Beklagten ist danach ein Verwaltungsakt iSd § 35 Satz 1 VwVfG NRW. Dies ergibt sich aus der äußeren Form des Abrechnungsschreibens, zumal es vom Beklagten selbst als „Bescheid" qualifiziert wird. Es enthält die einzelfallbezogene Regelung einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, indem der Beklagte die Zahlung des Sitzungsgeldes jeweils mit der Inanspruchnahme potenzieller Bestandskraft verbindlich festlegt. Auch ist das Abrechnungsschreiben auf Außenwirkung gerichtet. Es erweitert die Rechtsposition des Klägers als eine außerhalb der Verwaltung stehende natürliche Person, denn der Geldanspruch betrifft ihn gerade nicht in einer ihm zugewiesenen organisationsinternen Wahrnehmungszuständigkeit. Unerheblich ist dabei, dass dem Schreiben keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist, da dies keine Voraussetzung für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW ist. 33 Für die Einordnung der Gewährung von Sitzungsgeldern als Verwaltungsakt allgemein auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 26.09.1996, - 15 A 2733/93 -, NVwZ 1997, 617 f.; Verwaltungsgericht Oldenburg, Urteil vom 23.05.2001, - 2 A 790/99 -, NVwZ 2002, 199 ff; Oberverwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 27.03.1981, - 2 B 21.79 -, OVGE BE 15, 227 ff; Verwaltungsgericht Minden, Urteil vom 13.10.1982, - 10 K 189/82 -, EStT NW 1983, 4 ff; anders, allerdings mit der konkreter Fallgestaltung nicht vergleichbar, Verwaltungsgericht Meiningen, Urteil vom 12.09.2000, - 1 K 1096/99.Me -, LKV 2001, 568 ff 34 In dem Schreiben der Fraktion C vom 01.03.2003 ist der als Zulässigkeitsvoraussetzung für die Verpflichtungsklage erforderliche Antrag des Klägers im Verwaltungsverfahren zu sehen. Den von der Fraktion C an den Beklagten gerichtete Antrag hat er sich sinngemäß zu Eigen gemacht, was auch vom Beklagten nicht anders verstanden worden ist. Unabhängig davon ist dieser Antrag gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 VwVfG NRW nachholbar. 35 Die Klage ist gemäß § 75 VwGO abweichend von § 68 VwGO ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässig, da der Beklagte über den Antrag des Klägers ohne zureichenden Grund in angemessener Frist förmlich nicht entschieden hat. 36 Die Klage ist unbegründet. 37 Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung von Sitzungsgeldern für die Fraktionssitzungen der Fraktion C ab dem 13.03.2001, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. 38 Weder aus der GO NRW noch aus anderen Regelungen ergibt sich ein Anspruch auf Zahlung von Sitzungsgeldern an stellvertretende sachkundige Bürger, die ohne Vorliegen des Vertretungsfalls an Fraktionssitzungen teilnehmen. 39 Anderer Ansicht Rehn/Cronauge/von Lennep, Kommentar zur Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Band I, Loseblattausgabe, Stand Januar 2002, § 45, Anm. 5; Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Gemeindeordnung, Loseblattausgabe, Stand Mai 2002, § 45 Anm. 4, die ohne weitere Begründung davon ausgehen, dass ein sachkundiger Bürger als stellvertretendes Ausschussmitglied selbst dann einen Anspruch auf Sitzungsgeld für Fraktionssitzungen habe, wenn das ordentliche Ausschussmitglied daran teilnimmt. 40 Nach § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW erhalten ordentliche Ausschussmitglieder für die Teilnahme an „diesen Sitzungen" ein Sitzungsgeld. Mit „diesen Sitzungen" sind nach § 45 Abs. 4 Satz 1 GO NRW unter anderem Fraktionssitzungen gemeint. Nach §§ 58 Abs. 1 Satz 7 und 8, 58 Abs. 3 Satz 1 GO NRW können auch sachkundige Bürger ordentliche Mitglieder eines Ausschusses sein und erhalten damit nach § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW für die Teilnahme an Fraktionssitzungen ein Sitzungsgeld. 41 Danach steht stellvertretenden Ausschussmitgliedern, und damit auch sachkundigen Bürgern, die Stellvertreter sind, kein Anspruch auf Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen zu. 42 Dies ergibt sich schon aus Wortlaut des § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW. § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW spricht ausschließlich von „Ausschussmitgliedern" und meint damit nur die ordentlichen und nicht auch die stellvertretenden Ausschussmitglieder. Der Begriff „Ausschussmitglieder" kann auch nicht als Oberbegriff für beide Gruppen angesehen werden. Die GO NRW differenziert nämlich zwischen ordentlichen und stellvertretenden Ausschussmitgliedern, da sie in §§ 58 Abs. 1 Satz 2, 58 Abs. 1 Satz 4 GO NRW ausdrücklich den Begriff „stellvertretende Ausschussmitglieder" verwendet, während sie im Übrigen nur von „Ausschussmitgliedern" spricht. Damit kann nicht angenommen werden, dass in § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW auch die stellvertretenden Ausschussmitglieder gemeint sind. 43 Daneben spricht der systematische Zusammenhang mit § 58 Abs. 1 Satz 5 GO NRW gegen einen solchen Anspruch. Nach § 58 Abs. 1 Satz 5 GO NRW begründet die Teilnahme an einer Ausschusssitzung als Zuhörer keinen Anspruch auf Sitzungsgeld. Der stellvertretende sachkundige Bürger nimmt sowohl an den öffentlichen (Regelfall, § 58 Abs. 2 GO NRW iVm § 48 Abs. 2 GO NRW) als auch an den nicht öffentlichen (über § 58 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) Ausschusssitzung als Zuhörer teil, sodass ihm dafür kein Sitzungsgeld zusteht. Der hinter dieser Regelung stehende Gedanke spricht gegen einen Anspruch auf Sitzungsgeld. Wenn dem stellvertretenden sachkundigen Bürger schon für die Teilnahme an Sitzungen desjenigen Ausschusses, für den er als Vertreter bestellt ist, kein Anspruch auf Sitzungsgeld zusteht, dann steht ihm für die Teilnahme an einer Fraktionssitzung erst recht kein solcher Anspruch zu. Der stellvertretende sachkundige Bürger ist nämlich in erster Linie für die Tätigkeit in „seinem" Ausschuss bestellt oder benannt. Damit ist die Teilnahme an den jeweiligen Ausschusssitzungen für ihn besonders nahe liegend, um über die Ausschussarbeit bei Aktualisierung des Vertretungsfalls jederzeit auf dem Laufenden zu sein. Wenn selbst für diesen Fall nur ein Recht auf Teilnahme als Zuhörer, nicht aber auf Sitzungsgeld, besteht, muss dies für die anderen Fälle ebenfalls gelten, so vernünftig auch insoweit eine informatorische Beteiligung sein mag. Bei der entgegentretenden Äußerung des Innenministers für das Land Nordrhein-Westfalen Eildienst LKT NW Nr. 10-11/82 - 1024-30 handelt es sich um die Äußerung einer Rechtsmeinung, die das Gericht unter keinem Gesichtspunkt bindet. 44 Auch ergibt sich weder aus § 12 Abs. 2 HS noch aus § 2 Nr. 1 der Verordnung über die Entschädigung der Mitglieder kommunaler Vertretungen und Ausschüsse (Entschädigungsverordnung - EntschVO) etwas Anderes, da dort jeweils nur die sachkundigen Bürger genannt sind, sich daraus aber keine Regelung für die Zahlung von Sitzungsgeld für Fraktionssitzungen an stellvertretende sachkundige Bürger ergibt. 45 Zu einer entsprechenden Regelung vgl. z.B. Hauptsatzung der Gemeinde Eitorf vom 20.12.1999, zuletzt geändert am 03.07.2001, § 12 Abs. 4: „Die Entschädigungsregelung gilt für stellvertretende sachkundige Bürger für die Teilnahme an Fraktionssitzungen analog (...).", abrufbar unter http://www.eitorf.de/hauptsatzung.htm. 46 Es liegt auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch sonst eine Gleichbehandlung fordernde Vorschrift vor, weil vom Kreis Mettmann ein Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen auch für stellvertretende sachkundige Bürger gezahlt wird. Denn ungeachtet der Frage der Rechtmäßigkeit dieser Verfahrensweise folgt die Möglichkeit einer unterschiedlichen Regelung aus dem unterschiedlichen Zuständigkeitsbereich der Zuordnungssubjekte, der unterschiedliche Regelungen verschiedener autonomer Körperschaften bedingt. Die Differenzierung zwischen Ausschussmitgliedern und deren Stellvertretern bei der Abrechnung als solcher ist ohne weiteres willkürfrei. 47 Es liegt auch keine unter anderen rechtlichen Gesichtspunkten möglicherweise erhebliche sonstige unangemessene finanzielle Benachteiligung des Klägers vor, der als sachkundiger Bürger einen „mandatsähnlichen Status ehrenamtlichen Charakters" inne hat, 48 vgl. dazu Wacker, „Sachkundige Bürger und Einwohner in gemeindlichen Ausschüssen", S. 58; dass sachkundige Bürger als Ausschussmitglieder kein Ehrenamt im engeren Sinne ausüben, dazu ausdrücklich die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zu § 20 Abs. 2 GO NRW a.F., LT-Drucks. 10/1760, S. 35 zu Nr. 3, 49 schon weil er gemäß § 58 Abs. 3 Satz 2 GO NRW nicht zur Übernahme dieser Tätigkeit verpflichtet ist. 50 Offen lassen konnte das Gericht die Frage, ob eine Gemeinde dennoch stellvertretenden sachkundigen Bürgern ein Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen zahlen kann. 51 Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. 52