5 K 759/23.DA

Leitsatz: 1. Ein Einbürgerungsantrag kann auch schriftlich gestellt werden. Die persönliche Antragstellung mag zweckmäßig sein, ist aber von Gesetzes wegen nicht zwingend. 2. Zur Aufgabenverteilung zwischen Einbürgerungsbehörden und unteren Einbürgerungsbehörden in Hessen und zur Weiterleitung von Einbürgerungsanträgen. 3. Die Wissenszurechnung zwischen Behörden entsprechend § 166 BGB kommt nur in Ausnahmefällen in Betracht (hier: verneint). Das Verfahren wird bis zum 30. Dezember 2023 ausgesetzt. Das Verfahren wird gemäß § 75 Satz 3 VwGO für einen Zeitraum von neun Monaten ab Zustellung der Klage an den Beklagten ausgesetzt, da ein zureichender Grund dafür vorliegt, dass der beantragte Verwaltungsakt trotz wirksamer Antragstellung auch nach Ablauf der Frist des § 75 Satz 2 VwGO noch nicht erlassen worden ist. Es liegt zunächst ein die Frist des § 75 Satz 1 und 2 VwGO auslösender schriftlicher Einbürgerungsantrag des Klägers vom 1. November 2022 vor. Sämtliche Einbürgerungstatbestände setzen einen Antrag des Einbürgerungsbewerbers voraus. Das StAG normiert dabei keine Formanforderungen, welchen der Einbürgerungsantrag genügen müsste (Hailbronner/Gnatzy, in: Hailbronner/Kau/Gnatzy/Weber, StAG, 7. Aufl. 2022, § 8 Rn. 122 f.). Auch ist nicht ersichtlich, dass durch anderweitige gesetzliche Regelungen (vgl. § 41 StAG) auf Bundesebene oder in Hessen eine Formvorgabe für Einbürgerungsanträge aufgestellt worden wäre. Nur wenn das Gesetz ausdrücklich eine bestimmte Form eines Antrags vorsieht, setzt eine wirksame Antragstellung voraus, dass diese Form eingehalten worden ist (vgl. etwa zur Unterscheidung zwischen einem Asylgesuch nach § 13 AsylG und einem förmlichen Asylantrag nach § 14 AsylG: OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2019, 243 Rn. 6 m.w.N.). Insoweit besteht auch nach allgemeinen Grundsätzen eine Formfreiheit von das Verwaltungsverfahren einleitenden Anträgen (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 22 Rn. 30 m.w.N.). Lediglich auf Ebene der Hessischen Verwaltungsvorschrift zum Einbürgerungsverfahren (StAnz. 2018, S. 43 i.d.F. von StAnz. 2021, S. 207 – VVEbgVerf) wurde in Nr. 4.1 Satz 1 Halbsatz 2 normiert, dass der Einbürgerungsbewerber persönlich zur Antragstellung erscheinen soll. Eine derartige Verwaltungsvorschrift bindet jedoch zum einen nur die beteiligten Behörden und nicht den Einbürgerungsbewerber. Zum anderen „soll“ nach Nr. 4.1 Satz 1 Halbsatz 2 VVEbgVerf die Antragstellung persönlich erfolgen, womit auch nach der Verwaltungsvorschrift eine persönliche Antragstellung nicht in jedem Fall zwingend ist. Des Weiteren sieht Nr. 8.1.1 Abs. 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Staatsangehörigkeitsrecht (StAR-VwV) des Bundes lediglich vor, dass ein Einbürgerungsantrag schriftlich gestellt werden soll. Insoweit ging auch das die StAR-VwV erlassende Bundesministerium des Innern nicht vom Erfordernis einer persönlichen Antragstellung aus. Daher liegt auch bei einem lediglich schriftlich gestellten Einbürgerungsantrag eine wirksame Antragstellung vor (a.A. VG Gießen, Beschl. v. 22.02.2023 – 4 K 79/23.GI). Dem steht nicht entgegen, dass die persönliche Antragstellung – etwa zur Überprüfung der deutschen Sprachkenntnisse, der Identität des Einbürgerungsbewerbers oder sonstiger einbürgerungserheblicher Umstände – durchaus sachgerecht sein mag. Denn die Einbürgerungsbehörde ist aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 24 Abs. 1 HVwVfG) und der Mitwirkungspflicht des Einbürgerungsbewerbers im Einbürgerungsverfahren (§ 37 Abs. 1 Satz 2 StAG i.V.m. § 82 AufenthG) jederzeit dazu befugt, das persönliche Erscheinen des Einbürgerungsbewerbers zu verlangen, sofern hierdurch Zweifel am Vorliegen von Einbürgerungsvoraussetzungen ausgeräumt werden können (VG Aachen, Urt. v. 02.04.2008 – 8 K 851/06 –, juris Rn. 15 f.). Kommt der Einbürgerungsbewerber dieser Aufforderung dann unberechtigterweise nicht nach, kann sein Einbürgerungsantrag abgelehnt werden, da ihn die Darlegungs- und Beweislast hinsichtlich des Bestehens der Einbürgerungsvoraussetzungen trifft (vgl. BVerwG, NVwZ 2012, 707 Rn. 25). Es drohen ohne die persönliche Antragstellung insoweit keine Einbußen bei der Überprüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen durch die Einbürgerungsbehörde(n). Dies alles gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass die untere Behörde die materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen nicht prüft, sondern ihre Wahrnehmungen hierzu allenfalls als Anhaltspunkte für weitergehende, eigene Ermittlungen der Einbürgerungsbehörde dienen können. Der Zulässigkeit der Untätigkeitsklage steht auch nicht die Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO entgegen. Infolge der Antragstellung am 1. November 2022 beim Magistrat der I. wurde die Dreimonatsfrist des § 75 Satz 2 VwGO in Gang gesetzt, welche ab Februar 2023 abgelaufen war. Das Einbürgerungsverfahren stellt trotz Beteiligung der Regierungspräsidien als Einbürgerungsbehörden und der Magistrate oder Gemeindevorstände als untere Einbürgerungsbehörden ein einheitliches Verwaltungsverfahren dar, welches mit der Antragstellung bei der unteren Einbürgerungsbehörde beginnt. Denn die unteren Einbürgerungsbehörden sind nach § 2 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Bestimmung der zuständigen Behörden in Staatsangehörigkeitsangelegenheiten (StAngBehG) nur für die Entgegennahme und die Vorbereitung der Bescheidung von Einbürgerungsanträgen zuständig. Insoweit obliegt den unteren Einbürgerungsbehörden lediglich eine zuarbeitende Funktion für die Entscheidungsfindung der eigentlichen Einbürgerungsbehörden nach § 1 Abs. 1 StAngBehG. Dies wird auch durch Nr. 5.4 VVEbgVerf belegt, wonach in der Regel binnen drei Monaten ein bei der unteren Einbürgerungsbehörde gestellter Antrag selbst dann an die Einbürgerungsbehörde weitergeleitet werden soll, wenn dieser trotz Bemühungen der unteren Behörde um Vervollständigung unvollständig ist. Es obliegt nach der VVEbfVerf dann der Einbürgerungsbehörde zu entscheiden, ob weitere Verfahrensschritte gegenüber dem Einbürgerungsbewerber unternommen werden oder eine Antragsablehnung angezeigt ist. Für die bisherige Nichtbescheidung des Einbürgerungsbegehrens des Klägers liegt aber ein zureichender Grund im Sinne des § 75 Satz 1 und 3 VwGO vor, da der Beklagte erst infolge der gegen ihn erhobenen Untätigkeitsklage Kenntnis von der Stellung des Einbürgerungsantrags erlangt hat. Ein zureichender Grund liegt immer dann vor, wenn der Umstand, auf dem die Nichtbescheidung beruht, nach objektiven, mit der Rechtsordnung, den Wertentscheidungen des Grundgesetzes und insbesondere den Grundrechten im Einklang stehenden Gesichtspunkten als zureichend angesehen werden kann; eine besondere Dringlichkeit der Angelegenheit oder etwaige dem Kläger infolge der Verzögerung entstehende und eine besondere Härte begründende Nachteile sind ebenfalls in die Betrachtung einzustellen (Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 75 Rn. 13 f. unter Verweis auf BVerfG, NVwZ-RR 2017, 393). Eine Unkenntnis über das Vorliegen des Einbürgerungsantrags des Klägers stellt einen nach § 75 VwGO zureichenden Grund dar, da ohne Kenntnis über die Einleitung eines Einbürgerungsverfahrens eine Sachentscheidung durch den Beklagten nicht erfolgen und diesem das Unterlassen der Antragsweiterleitung durch die untere Einbürgerungsbehörde nicht zugerechnet werden kann. Nach § 22 Satz 1 HVwVfG entscheidet eine Behörde grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und wann sie ein Verwaltungsverfahren durchführt. Hiervon statuiert § 22 Satz 2 HVwVfG unter anderem Ausnahmen für die Fälle, in welchen gesetzlich ein Antragserfordernis für das Tätigwerden einer Behörde normiert ist. Dies ist aufgrund des Antragserfordernisses im Rahmen der §§ 8 bis 10 StAG für das Einbürgerungsverfahren der Fall, sodass Einbürgerungsbehörden nach § 22 Satz 2 Nr. 2 HVwVfG nur auf Antrag tätig werden dürfen. Voraussetzung eines derartigen Tätigwerdens ist hierbei der Zugang des Antrags bei der zuständigen Behörde (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 22 Rn. 50 m.w.N.). Wenn – wie vorliegend – aufgrund einer besonderen gesetzlichen Aufgabenzuweisung (§ 2 Abs. 1 StAngBehG) die Entgegennahme eines Antrags nicht der zur Sachentscheidung befugten Behörde, sondern einer anderen Behörde obliegt, ist die entgegennehmende Behörde von Rechts wegen verpflichtet, den Antrag an die zur Sachentscheidung berufene Behörde weiterzuleiten. Eine derartige Pflicht für die unteren Einbürgerungsbehörden sieht auch Nr. 5.4 VVEbgVerf vor, welcher die Weiterleitung auch unvollständiger Einbürgerungsanträge an die Einbürgerungsbehörde binnen der Regelbearbeitungszeit von drei Monaten normiert. In derartigen Fällen tritt die Wirksamkeit des Antrags bereits dann ein, wenn er an die zur Entgegennahme zuständige Stelle abgegeben wird, da diese Behörde dann eigene Entscheidungen im Hinblick auf den weiteren Gang des Verwaltungsverfahrens – wie etwa das Anfordern weiterer Unterlagen – treffen kann (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 22 Rn. 54). § 2 Abs. 1 StAngBehG sieht ebenso wie Nr. 5.4 VVEbfVerf eine derartige, auf die Regelarbeitszeit von drei Monaten zeitlich beschränkte, Kompetenz der unteren Einbürgerungsbehörden vor. Dass eine wirksame Antragstellung vorliegt, versetzt jedoch die für die Sachentscheidung zuständige Behörde noch nicht in die Lage, eine Sachentscheidung herbeizuführen. Denn hierfür muss sie zumindest Kenntnis vom Bestehen des Antrags haben. Eine derartige Kenntnisnahme des Beklagten ist allerdings aufgrund der durch § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 StAngBehG i.V.m. Nr. 5.4 VVEbgVerf begründeten Zuständigkeits- und Verfahrensordnung erst dann möglich, wenn entweder die untere Einbürgerungsbehörde den Einbürgerungsantrag an die Einbürgerungsbehörde weiterleitet oder sie vom Vorliegen des Einbürgerungsantrags vonseiten der unteren Behörde oder des Einbürgerungsbewerbers in Kenntnis gesetzt wird. Geschieht dies vonseiten der unteren Behörde oder des Einbürgerungsbewerbers nicht, ist es der Einbürgerungsbehörde unmöglich, eigene Kenntnis von der Einleitung des Einbürgerungsverfahrens bei der unteren Behörde zu erlangen. Die Einbürgerungsbehörde kann sich bei der Vielzahl von unteren Einbürgerungsbehörden in ihrem Zuständigkeitsbereich nicht regelmäßig danach erkunden, ob noch nicht weitergeleitete, aber nach Nr. 5.4 VVEbg-Verf weiterzuleitende Anträge vorliegen. Ein derartiges Erfordernis wäre vor dem Hintergrund der § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 StAngBehG widersinnig, da die Normen auf die Entlastung der Regierungspräsidien als Einbürgerungsbehörden ausgelegt sind. Insoweit ist die jeweilige Einbürgerungsbehörde zwingend auf die korrekte Zuarbeit der unteren Behörden oder eine Information durch den Einbürgerungsbewerber angewiesen, sodass ihre Unkenntnis von der Antragstellung einen zureichenden Grund für die Nichtbescheidung des Antrags begründet. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass die untere Einbürgerungsbehörde dem Beklagten den Antrag des Klägers entgegen Nr. 5.4 VVEbgVerf nicht innerhalb der Regelbearbeitungszeit weitergeleitet hat. Denn der Beklagte muss sich das Handeln und das hieraus folgende Wissen der Beigeladenen nicht entsprechend § 166 BGB zurechnen lassen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine Wissenszurechnung zwischen verschiedenen Behörden (desselben oder eines anderen Rechtsträgers) grundsätzlich aus Respekt vor der behördlichen Zuständigkeitsordnung nicht stattfindet, wobei hiervon Ausnahmen möglich sind (BVerwG, NVwZ-RR 2015, 681 Rn. 16 f. m.w.N.). Eine derartige Ausnahme wird für solche Fallkonstellationen erwogen, in denen eine Behörde, welche eine andere Behörde mit der Erledigung ihrer Angelegenheiten in eigener Verantwortung betraut, sich das Wissen der ausführenden Behörde zurechnen lassen muss, sofern dieses Wissen im Rahmen der übertragenen Aufgabe erlangt wird (BGH, NZI 2013, 398 Rn. 4 f.). Eine Zurechnung kann auch aus Gründen des Verkehrsschutzes geboten sein, wenn etwa der Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens berechtigterweise darauf vertrauen darf, dass das von einem Bediensteten erlangte Wissen in einer Verwaltungseinheit übergreifend verfügbar ist. Die Risiken einer Wissensaufteilung hat dabei grundsätzlich derjenige zu tragen, der die Aufteilung veranlasst hat und sie durch zweckmäßige Organisation beherrschen kann (BGH, NJW 1996, 1339 (1340 f.)). Grenzen dieser ausnahmsweisen Wissenszurechnung ergeben sich wiederum insbesondere aus dem Gesetz und dem Zumutbarkeitsgedanken (Schubert, in: MüKo BGB, 9. Aufl. 2021, § 166 Rn. 69; vgl. auch BGH, Beschl. v. 29.06.2006 – IX ZR 167/04 –, juris Rn. 3) Wenngleich die unteren Einbürgerungsbehörden nach § 2 Abs. 1 StAngBehG den Einbürgerungsbehörden zuarbeiten und insoweit die Wissensaufteilung zwischen den beiden Behörden gesetzlich – und damit aus staatlicher Sphäre stammend – veranlasst wurde, steht sowohl die gesetzliche Aufgabenverteilung zwischen den Regierungspräsidien und den unteren Einbürgerungsbehörden einerseits als auch der Zumutbarkeitsgedanke andererseits der klägerseits vorgebrachten Wissenszurechnung vorliegend entgegen. Das StAngBehG überträgt sowohl den Regierungspräsidien als auch den unteren Einbürgerungsbehörden jeweils voneinander getrennte Aufgabenbereiche zwecks Entlastung der Einbürgerungsbehörden nach § 1 Abs. 1 StAngBehG. Dieser Gesetzeszweck kann nur dann erreicht werden, wenn die Einbürgerungsbehörden sich auf die Sachentscheidung fokussieren und auf die dem Gesetz und den Verwaltungsvorschriften entsprechende Zuarbeit der unteren Behörden verlassen können. Insoweit liefe die Notwendigkeit einer Wissensorganisation dergestalt, dass die Einbürgerungsbehörden stets ohne konkreten Anlass die Arbeit der unteren Einbürgerungsbehörden überwachen müssten, der Gesetzesintention zuwider. Zudem wäre eine derartige Wissensorganisation für die Einbürgerungsbehörden unzumutbar, da sie angesichts der Vielzahl von unteren Einbürgerungsbehörden praktisch nicht umzusetzen ist. Vielmehr obliegt es der jeweiligen unteren Einbürgerungsbehörde selbst, sich im Rahmen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung an die Vorgaben der VVEbgVerf zu halten. Es kann von der Einbürgerungsbehörde ein Einwirken auf die untere Behörde erst dann erwartet werden, wenn Anzeichen für eine Nichteinhaltung gesetzlicher Vorgaben oder solcher aus Verwaltungsvorschriften vorliegen und damit auch Anlass zu weiterer Informationsbeschaffung besteht (vgl. zu diesem auch in der Rspr. anerkannten Umstand BGH, NJW 1992, 1099 (1100) sowie Schubert, in: MüKo BGB, 9. Aufl. 2021, § 166 Rn. 115 m.w.N. aus der Rspr.). Dies ist erst ab Inkenntnissetzung der Einbürgerungsbehörde durch die untere Behörde oder den Einbürgerungsbewerber möglich. Dabei ist es dem – gerade auch anwaltlich vertretenen – Einbürgerungsbewerber ohne Weiteres möglich, durch eine Sachstandsanfrage bei der unteren Einbürgerungsbehörde Kenntnis darüber zu erlangen, ob sich sein Antrag weiterhin dort befindet, und anschließend die Einbürgerungsbehörde über den Umstand der entgegen Nr. 5.4 VVEbfVerf unterbliebenen Antragsweiterleitung in Kenntnis zu setzen. Infolge einer derartigen Kenntniserlangung müsste sich die Einbürgerungsbehörde aufgrund des Anspruchs des Einbürgerungsbewerbers auf Bescheidung seines Begehrens (vgl. Kallerhoff/Fellenberg, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 24 Rn. 70 f. m.w.N.) damit auseinandersetzen, wie sie dem Verwaltungsverfahren – von dessen Beginn sie nun Kenntnis besitzt – Fortgang geben kann. Tut sie dies nicht, droht die Zulässigkeit einer etwaigen Untätigkeitsklage vor Gericht (Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 75 Rn. 15). Spätestens durch die Erhebung einer Untätigkeitsklage erlangt die Einbürgerungsbehörde auf Veranlassung des Einbürgerungsbewerbers Kenntnis von der unterbliebenen Weiterleitung des Antrags. Insoweit kann die Kenntniserlangung der Einbürgerungsbehörde bei einem Handeln der unteren Behörde entgegen Nr. 5.4 VVEbgVerf in beiden Fällen lediglich auf Veranlassung durch den Einbürgerungsbewerber erfolgen. Dies alles gilt im vorliegenden Verfahren umso mehr, da der Kläger durch eine Erhebung der Untätigkeitsklage gegen den Beklagten zu erkennen gegeben hat, sich über die Zuständigkeitsaufteilung zwischen den Regierungspräsidien und unteren Einbürgerungsbehörden im Klaren zu sein. Die Notwendigkeit einer derartigen Kenntniserlangung der Einbürgerungsbehörde ist auch mit den gesetzlichen Wertvorstellungen, insbesondere auch mit dem hinter der Untätigkeitsklage stehenden Gedanken des Art. 19 Abs. 4 GG, vereinbar. Sie verschließt nämlich nicht die Möglichkeit der Erhebung einer Untätigkeitsklage gegen die Einbürgerungsbehörde, sondern führt allenfalls zu einer Aussetzung nach § 75 Satz 3 VwGO (vgl. zu gestuften Verfahren VG Köln, NVwZ 1985, 217 (219)). Es ist auch keine besondere Dringlichkeit des konkreten Einbürgerungsverfahrens – wie auch von Einbürgerungsverfahren im Allgemeinen – erkennbar, welche der Annahme eines zureichenden Grundes für die Verzögerung entgegenstehen könnte. Selbiges gilt für eine etwaige besondere Härte. Angesichts dessen, dass der Beklagte nunmehr Erkundigungen beim Beigeladenen zum Verbleib des Einbürgerungsantrags des Klägers eingeholt und der Kläger einen Termin zur persönlichen Vorsprache beim Beigeladenen am 13. Juni 2023 vereinbart hat, ist davon auszugehen, dass der Antrag zeitnah an den Beklagten weitergeleitet und von diesem bearbeitet wird. Mit Blick auf die dem Gericht bekannte Bearbeitungsdauer von Einbürgerungsverfahren beim Beklagten, welche in nur in seltensten Fällen den Zeitraum von sechs Monaten unterschreitet, erachtet das Gericht einen Zeitraum von neun Monaten ab Kenntniserlangung durch den Beklagten als für die Dauer der Bearbeitung des Einbürgerungsantrags des Klägers für angemessen. Innerhalb dieser – bei Darlegung und Nachweis des Fortbestehens des zureichenden Grundes gegebenenfalls verlängerbaren – Frist ist unter Berücksichtigung des zureichenden Grundes eine Entscheidung zu erwarten (vgl. Porsch, in: Schoch/Schneider, VwGO, 43. EL August 2022, § 75 Rn. 10). Vorliegend hat der Beklagte von dem Einbürgerungsantrag des Klägers erst mit Zustellung der Untätigkeitsklage am 30. März 2023 Kenntnis erlangt, sodass nach den dargestellten Maßstäben die ausgesprochene Frist (bis zum 30. Dezember 2023) angemessen erscheint.