3 G 846/07

Leitsatz: Zur Frage, ob die Behörden der Bundesrepublik Deutschland die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen. Der Antrag wird zurückgewiesen. Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen. Der Streitwert wird auf 7.500,00 EUR festgesetzt. Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet. Der Zulässigkeit des Antrags steht insbesondere nicht entgegen, dass die Antragstellerin mit Schreiben vom 10.08.2007 ihr Gewerbe für die Betriebsstätte in der Z. in Y. abgemeldet hat, weil sie ausdrücklich erklärt hat, dies geschehe aufgrund des ordnungsrechtlichen Untersagungsverfahrens und aufgrund der Zwangsmittelandrohung. Ferner hat sie ausgeführt, dass die Abmeldung nicht freiwillig erfolge und dass sie beabsichtige, die Tätigkeit wieder aufzunehmen, sobald die rechtliche Lage geklärt sei. Der Antrag ist aber unbegründet. Es liegen keine veränderten Umstände im Sinne des § 80 Abs. 7 S. 2 VwGO vor, die eine Abänderung der bereits ergangenen gerichtlichen Entscheidungen rechtfertigen würden. Die Sach- und Rechtslage hat sich nach der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23.01.2007 -2 TG 55/07- nicht maßgeblich verändert. Insofern schließt sich die erkennende Kammer dem Verwaltungsgericht Wiesbaden an, das in seinem Urteil vom 12.06.2007 -5 E 609/05 (V)- ausgeführt hat: "Die der Klägerin in Österreich erteilte Konzession kann keine Geltung in Hessen beanspruchen. Die in einem Mitgliedsstaat der EU erteilte Erlaubnis gilt nicht ohne weiteres in jedem anderen Mitgliedsstaat der Gemeinschaft. Eine entsprechende gemeinschaftsrechtliche Regelung fehlt (vgl. HessVGH, zuletzt im B.v. 05.01.2007, Az.: 2 TG 2872/06). Das Glücksspielwesen ist europarechtlich nicht harmonisiert, bestehende Monopole werden nicht abgeschafft (vgl. Art. 8a der Dienstleistungsrichtlinie). Als Erlaubnis i.S. des Spw/LottoG kann nur eine solche der dafür zuständigen Behörde des Bundeslandes Hessen in Betracht kommen (vgl. dazu BVerwG, U.v. 21.06.2006, Az.: 6 C 19/06). Die Klägerin hat auch trotz der festgestellten Verfassungswidrigkeit des Gesetzes über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen - Spw/LottoG - (vgl. HessVGH, B.v.25.07.2006, Az.: 11 TG 1465/06, unter Bezugnahme auf BVerfG, U.v. 28.03.2006, Az.: 1 BvR 1054/01) nach dessen noch geltenden Vorschriften derzeit keinen Anspruch auf Genehmigung oder auf genehmigungsfreies Tätigwerden in Hessen. Denn das Gesetz darf zunächst weiter angewandt werden, die Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols ist - nach Maßgabe der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 28.03.2006 - in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 zulässig. § 1 SpW/LottoG bestimmt, dass allein das Land Hessen befugt ist, innerhalb seines Staatsgebietes Sportwetten zu veranstalten; die Durchführung und Vermittlung darf nur durch zugelassene juristische Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder maßgeblich beteiligt sind (§ 5 Abs. 2 des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland, in Kraft seit 01.07.2004), bzw. durch zugelassene Annahmestellen erfolgen. Zu diesem Personenkreis gehört die Klägerin nicht. Entsprechend kann auch § 5 Abs. 3 des Staatsvertrages auf sie keine Anwendung finden. Soweit die Klägerin auf den Beschluss der Kammer vom 19.09.2006 im Verfahren 5 G 1167/06 verweist, verkennt sie, dass § 5 Abs. 3 dort in einem völlig anderen Zusammenhang zitiert wurde (nämlich als Hinweis auf die fehlende Zustimmung der zuständigen Behörde, die einen ordnungsrechtlichen Verstoß begründet, welcher ein Eingreifen nach § 11 HSOG rechtfertigt); eine Aussage des Inhalts, zum Personenkreis des § 5 Abs.3 des Staatsvertrages gehörten auch im EU-Ausland zugelassene Anbieter von Sportwetten, war damit nicht verbunden. Aus § 5 SpW/LottoG erschließt sich, dass das Veranstaltungsmonopol des § 1 Abs. 1 SpW/LottoG auch für die Werbung, die Vermittlung und den Abschluss von Spielverträgen anderer - in Hessen nicht zugelassener - Anbieter gilt. Nach diesen Vorschriften ist ein legales Tätigwerden der Klägerin in Hessen nicht möglich. Der Ausschluss der Klägerin von der Möglichkeit der Teilnahme am Sportwetten-Markt in Hessen (sei es über Angebote im Internet oder in Wettannahmestellen, sei es durch Bereitstellen von Tipomaten oder einer Online-Verbindung, sei es durch Zurverfügungstellung oder Weiterleitung von Wettscheinen) verletzt weder deren Rechte aus Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG noch die aus Art. 43 und 49 EG-Vertrag. Da das unerlaubte Anbieten, Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten nach wie vor als unzulässig angesehen werden darf, stellt dessen Untersagung oder Nichtgenehmigung keinen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit dar (so BVerfG, B.v. 19.10.2006, Az.: 2 BvR 2023/06). In seiner Entscheidung vom 28.03.2006 (a.a.O.; vgl. auch B.v. 04.07.2006, Az.: 1 BvR 138/05) leitet das BVerfG die Verfassungswidrigkeit der das staatliche Monopol begründenden Landesgesetze aus dem legislatorischen Regelungsdefizit ab ("...ohne zugleich hinreichende gesetzliche Regelungen zur materiellen und strukturellen Sicherung der - mit dem staatlichen Monopol - verfolgten Ziele zu schaffen ...") und sieht dessen Auswirkungen (im Zeitpunkt seiner Entscheidung) durch das tatsächliche Auftreten von ODDSET, das dem Bild der effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen Freizeitbeschäftigung entspreche, bestätigt. Es gibt dem Gesetzgeber deshalb eine Neuregelung auf und verlangt für die Übergangszeit bis zum 31.12.2007 von der Exekutiven, ein "Mindestmaß an Konsistenz" herzustellen zwischen dem Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits. Damit hat das BVerfG nicht nur die weitere Anwendung verfassungswidrigen Rechts erlaubt, sondern gleichzeitig wegen des festgestellten legislatorischen Defizits an der Verfassung orientiertes Übergangsrecht unter Verwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs geschaffen, das nach § 31 BVerfGG verbindlich und auch in Hessen anwendbar ist (vgl. dazu BVerfG, B.v. 04.07.2006, Az.: 1 BvR 138/05, und vom 02.08.2006, Az.: 1 BvR 2677/04). Das Verfassungsgericht hat insoweit die unzureichende Gesetzeslage (übergangsweise) ergänzt und den unbestimmten Rechtsbegriff "Mindestmaß an Konsistenz" gewählt, um das Verwaltungshandeln zu lenken. Bei der korrekten Ausfüllung des Begriffs und der Beachtung der Vorgaben im Tatsächlichen (vgl. Rdnr. 160) sieht das BVerfG bis zum 31.12.2007 Art. 12 Abs. 1 GG nicht als verletzt an, wenn - unter Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols - Privaten Wettangebot und -vermittlung aus ordnungsrechtlichen Gründen untersagt bzw. nicht erlaubt wird (vgl. auch B.v. 19.10.2006, Az.: 2 BvR 2023/06). Die Befugnis zur Schaffung verfassungskonformen Übergangsrechts hat das BVerfG auch im Bereich des Landesrechts. Diese Befugnis korrespondiert mit der Aufhebungs- und Verwerfungskompetenz, die ihm hinsichtlich landesrechtlicher Entscheidungen und Regelungen zusteht. Auch wenn für Hessen keine explizite Entscheidung des Verfassungsgerichts ergangen ist, so ist dessen Ausspruch (zur Rechtslage in Bayern) verbindlich und ohne weiteres auf gleichgelagerte Sachverhalte in anderen Bundesländern anzuwenden (vgl. BVerfG, B.v. 02.08.2006, Az.: 1 BvR 2677/04, und vom 07.12.2006, Az.: 2 BvR 2428/06). Dem steht Europarecht nicht entgegen, insbesondere sind die sich aus Art. 43 und 49 EG-Vertrag ergebende Niederlassungsfreiheit und die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs durch die Aufrechterhaltung des Sportwetten-Monopols in der Übergangszeit nicht verletzt. Zunächst ist davon auszugehen, dass das BVerfG (im Urteil vom 28.03.2006, a.a.O.) Art. 12 Abs. 1 GG in Kenntnis und im Lichte der Grundfreiheiten aus Art. 43 und 49 EG-Vertrag ausgelegt hat. Das ergibt sich aus der Formulierung: "Die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts entsprechen ... denen des Grundgesetzes" (vgl. Rdnr. 144).Zulässige Einschränkungen des Art. 12 Abs. 1 GG müssen - ebenso wie die der Grundfreiheiten aus dem EG-Vertrag - durch Rechtssetzungsakt erfolgen und inhaltlich geboten, verhältnismäßig sowie willkürfrei sein. Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) hält eine Monopolisierung nicht grundsätzlich für unzulässig und stellt bei der Entscheidung der Vorlagefragen in den Verfahren Zanetti (U.v. 21.10.1999, Rs. C-67/98) und Gambelli (U.v. 06.11.2003, Rs. C-243/01) auf die nationalen Rechtsvorschriften "angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten" ab. Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit seien nur aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zulässig und müssten notwendig und verhältnismäßig sein sowie wirklich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern. Behördliches Verhalten müsse geeignet sein, die Verwirklichung dieses Ziels zu gewährleisten. Als schützenswert ist nach der Rechtsprechung des BVerfG (a.a.O.) das Allgemeininteresse an der "Bekämpfung der Wettsucht" und der "Begrenzung der Spielleidenschaft" anzusehen. Will der Staat - zur Wahrung des so definierten allgemeinen Wohls - das Sportwettangebot monopolisieren, ist dies nach der Gambelli-Entscheidung des EuGH nur zulässig, wenn er die Verwirklichung der genannten Ziele durch Maßnahmen gewährleistet, die "kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen". Das vom BVerfG geschaffene Übergangsrecht mit dem Verlangen nach einem "Mindestmaß an Konsistenz" bleibt nicht hinter den Anforderungen des EuGH zurück. Da das BVerfG eine Entsprechung der Vorgaben des Grundgesetzes und des Gemeinschaftsrechts festgestellt hat, ist der von ihm verwendete Begriff der "Konsistenz" so zu verstehen wie die vom EuGH geforderte "Kohärenz", also im Sinne von Übereinstimmung / Einheitlichkeit. Inwieweit die bisherige Praxis dieser Zielsetzung nicht gerecht wurde, hat das BVerfG in seiner Entscheidung unter den Rdnrn. 132-141 analysiert und unter den Rdnrn. 150-154 die Inhalte der aus seiner Sicht notwendigen Regelungen, die der Gesetzgeber - falls er an dem staatlichen Monopol festhalten will - bis zum 31.12.2007 zu erlassen hat, aufgezeigt. Damit, dass im Urteil zunächst Mindestanforderungen für die Zeit bis zum 31.12.2007 (vgl. Rdnr. 160) vorgegeben werden, setzt das BVerfG nicht etwa europarechtswidrig die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit außer Kraft, sondern es leitet den notwendigen Regelungs- und Umsetzungsprozess ein und erfüllt durch die übergangsweise Ergänzung der vorhandenen Sportwett- und Lotteriegesetze der Länder die verfassungs- und europarechtlichen Mindestvorgaben. Weder der EuGH noch das BVerfG verlangen umgehend eine vollständige Zielerreichung, aber es werden erforderliche und geeignete Schritte auf dem Weg dorthin gefordert (vgl. dazu BayVGH, GewArch 2006, S. 419; OVG Hamburg, B.v. 09.03.2007, Az.: 1 Bs 378/06). Der Europäische Gerichtshof hat die europarechtlichen Anforderungen an die Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit insbesondere in den Verfahren Zanetti und Gambelli (a.a.O.) ausführlich dargelegt. Es ist Sache der nationalen Gerichte, diese Anforderungen umzusetzen und das nationale Recht und seine Anwendung am Maßstab des Europarechts zu prüfen und zu klären, ob die ergriffenen Maßnahmen geeignet sind, die Verwirklichung der zur Begründung des Monopols angeführten Ziele zu gewährleisten. Von daher besteht aus der Sicht der Kammer keine weitere Klärungsbedürftigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des EG-Vertrages, so dass eine Vorlage an den EuGH nicht geboten ist. Werden unter Beachtung und Ausfüllung des vom BVerfG gesetzten Übergangsrechts von Lotto Hessen nunmehr wirksame Maßnahmen zur Bekämpfung der Spielsucht eingeleitet und wird (insbesondere durch Zurückfahren der Werbung, Verminderung des Spielangebots und Aufklärung über Suchtgefahren) die Wettleidenschaft tatsächlich eingedämmt und gebremst, so liegt auch in der Übergangszeit kein Verstoß gegen Art. 43, 49 EG-Vertrag (mehr) vor (so BayVGH, GewArch 2006, S. 419; VGH Mannheim, GewArch 2006, S. 418; vgl. auch HessVGH, B.v. 21.12.2006, Az.: 11 TG 1977/06), weil dann die Monopolisierung und das damit verbundene Verbot privaten Wettangebots nicht im Missverhältnis zum erstrebten Schutz der Bevölkerung steht. Auf die Frage, ob Europarecht übergangsweise unbeachtet gelassen werden kann, kommt es nicht mehr entscheidend an (so auch OVG Bremen, B.v. 06.02.2007, Az.: 1 B 466/06). Die Auswertung der neueren Rechtsprechung des EuGH führt zu keinem anderen Ergebnis. In der Entscheidung vom 06.03.2007 (Rs. C-338/04 u.a.) im Verfahren Placanica hat der EuGH zunächst erneut betont, dass es den Mitgliedsstaaten in jeder Hinsicht freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (auch die Kommission stellt nicht das Recht der Mitgliedsstaaten in Frage, aufgrund zwingender Erfordernisse des Allgemeininteresses Glücksspielaktivitäten zu beschränken, vgl. deren Stellungnahme im Notifizierungsverfahren 2006/658D). Für jede durch nationale Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung sei jedoch zu prüfen, ob diese geeignet sei, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgehe, was zur Erreichung des Ziels erforderlich sei. Das war auch bisher Stand der Rechtsprechung. Die Anwendung der in dieser Entscheidung weiter aufgestellten Grundsätze führt vorliegend zu keinem anderen Ergebnis. Der EuGH hatte hier die Vorlagefrage zu entscheiden, ob das Ziel, die Glücksspieltätigkeit in geordnete Bahnen zu lenken, um ihrer Ausbeutung zu kriminellen Zwecken vorzubeugen, durch ein Konzessionierungssystem wie das in Italien bestehende ohne Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht erreicht werden kann. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof den Ausschluss von Wirtschaftsteilnehmern in der Form von Kapitalgesellschaften als Art. 43 und 49 EG-Vertrag entgegenstehend beurteilt. Im Gegensatz zur deutschen Rechtslage können in Italien eine beschränkte Anzahl von Wirtschaftsteilnehmern Konzessionen erhalten. Nach der Rechtsprechung des dortige Corte suprema di cassazione steht fest, dass der italienische Gesetzgeber im Bereich der Glücksspiele eine expansive Politik mit dem Ziel betreibt, die Staatseinnahmen zu erhöhen, und dass die italienischen Rechtsvorschriften weder mit dem Ziel der Beschränkung der Spielleidenschaft der Verbraucher noch mit dem einer Eindämmung des Spielangebots gerechtfertigt werden können (vgl. Rdnr. 54). Die Vorlagefrage bezog sich (nur) auf den Ausschluss einzelner Wirtschaftsteilnehmer aus Gründen der Kontrollierbarkeit, um der Ausbeutung zu kriminellen Zwecken vorzubeugen. Bei dieser "zweiten Art von Zielsetzungen" geht der völlige Ausschluss von Kapitalgesellschaften nach der Entscheidung des EuGH über das hinaus, was zur Erreichung des Gesetzeszwecks erforderlich ist. Die zur Begründung dienenden Ausführungen dazu (Rdnrn. 54 ff.) beziehen sich ausnahmslos auf das italienische Konzessionierungssystem und sind auf den monopolisierten Markt - wie er in Hessen für Sportwetten besteht - nicht übertragbar (vgl. dazu auch OVG Hamburg, B.v. 09.03.2007, Az.: 1 Bs 378/06).Nach der Rechtsprechung des BVerfG geht es demgegenüber bei der bis 31.12.2007 aufrecht erhaltenen Monopolisierung darum, zum Schutz der Allgemeinheit die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern und das Glücksspielangebot zu begrenzen (was nach der Rechtsprechung des EuGH in der Placanica-Entscheidung zur "erstgenannten Art von Zielen" gehört) und nicht darum, eine kontrollierte Expansion im Bereich der Glücksspiele zu gewährleisten. Die Entscheidung Rosengren u.a. (vom 05.06.2007, Az.: C-170/04) betrifft das schwedische Einfuhrmonopol für alkoholische Getränke und die Frage der mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung nach Art. 28 EG-Vertrag. Das Monopol, das der EuGH aus Gründen des Schutzes der Gesundheit, des Lebens und des Jugendschutzes grundsätzlich für zulässig erachtet, hat er aber in seiner dortigen Ausgestaltung als ungeeignet zur Beschränkung des allgemeinen Alkoholkonsums und als unverhältnismäßig im Hinblick auf den Schutz der Jugend gegen die schädlichen Auswirkungen des Alkoholkonsums angesehen, weil in den entsprechenden Normen nicht festgelegt ist, aus welchen Gründen der staatliche Anbieter eine Bestellung ablehnen kann, und weil das Einfuhrverbot unabhängig vom Alter gilt. Demgegenüber können die Ziele der Eindämmung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht sehr wohl durch die vom BVerfG aufgezeigten Maßnahmen (Rdnrn. 150 ff., 160 des Urteils vom 28.03.2006) erreicht werden; wenn der staatliche Anbieter die Vorgaben des BVerfG beachtet, ist die mit der Monopolisierung verbundene Beschränkung für Private nicht unverhältnismäßig ( vgl. zu den Anforderungen an Maßnahmen zur Suchtprävention auch die Entscheidung des BVerfG vom 26.03.2007 zum bay. Spielbankenmonopol, Az.: 1 BvR 2228/02).. Die Vorgaben des BVerfG für die Interimszeit werden in Hessen erfüllt. Wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof (HessVGH) zuletzt in den Entscheidungen vom 21.12.2006 (Az.: 11 TG 1977/06, 2362/06, 2276/06, 2338/06,2335/06, 2336/06, 2360/06, 2279/06) und 05.01.2007 ( Az.: 2 TG 2911/06 und 2872/06) festgestellt hat, hat das Land Hessen nunmehr die ihm gegenwärtig möglichen Schritte eingeleitet, um das fortbestehende staatliche Wettmonopol im Bereich der Sportwetten an den Erfordernissen einer effektiven Vermeidung problematischen Spielverhaltens und der Suchtprävention auszurichten. Damit werde den Forderungen des BVerfG genügt und zugleich eine zulässige Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit vorgenommen. Das Land Hessen habe das Angebot und die Verfügbarkeit von Sportwetten ebenso wie die Werbung dafür deutlich reduziert. 68 Lottoverkaufsstellen sei die Kündigung ausgesprochen worden, in den verbleibenden Verkaufsstellen würden keine Halbzeitwetten mehr angeboten. Die Planungen für die Online-Wetten seien gestoppt, es seien keine "SMS" oder "Mobile Gaming"-Wetten mehr im Angebot. Die Teilnahme an Sportwetten sei an eine Kundenkarte geknüpft, die den Ausschluss Minderjähriger und die Eintragung eines persönlichen Spieleinsatzlimits ermögliche. Es werde Aufklärung im Hinblick auf die Gefahren von Wettspielen betrieben und ein Sozialkonzept zur Suchtprävention erarbeitet. Bandenwerbung und Lautsprecher-Durchsagen in den Stadien seien eingestellt worden, auf Rundfunk- und Fernsehwerbung werde verzichtet, bei Werbemaßnahmen würden informative Aussagen in den Vordergrund gestellt. Von diesen Wertungen abzuweichen erscheint dem erkennenden Gericht nicht geboten, zumal Oddset/Lotto Hessen mittlerweile auch die vom BVerfG für bedenklich erachteten Wettmöglichkeiten im Internet suspendiert, Spieleinsatz und Gewinnmöglichkeiten begrenzt hat sowie die Sendung der Keno-Show einstellt und auf das nunmehr erstellte Sozialkonzept verweisen kann ( vgl. die vom Beklagten vorgelegte Dokumentation "Spielsucht und Jugendschutz", Stand: April 2007). Entscheidend für die gerichtliche Beurteilung ist in diesem Zusammenhang in erster Linie die tatsächliche Sachlage. Ob diese aus Gründen des Kartellrechts herbeigeführt wurde oder ob sie von dem politischen Willen getragen ist, die Spielsucht nachhaltig zu bekämpfen - was die Klägerin bestreitet -, muss das Gericht nicht bewerten. Das gilt auch für die Frage, ob hinter dem Festhalten an den bisherigen Regelungen in Verbindung mit den mittlerweile ergriffenen Maßnahmen tatsächlich das behauptete besondere Allgemeininteresse steht oder ob die Sicherung der Einnahmen aus den Sportwetten der Beweggrund für die Monopolisierung ist. Soweit die aktuelle Ausgestaltung des Monopols und das tatsächliche Auftreten der staatlichen Anbieter auf dem Sportwetten-Markt geeignet sind, einerseits legale Spielmöglichkeiten anzubieten und andererseits die Spielleidenschaft einzudämmen sowie die Spielsucht zu bekämpfen, sind etwaige weitere Motive nicht entscheidend. Es erscheint der Kammer im hier zu entscheidenden Verfahren nicht geboten, die von der europäischen Kommission (vgl. Aufforderungsschreiben vom 10.04.2006 und ergänzendes Schreiben vom 23.03.2007 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350) in Zweifel gezogene Kohärenz der staatlichen Glücksspielpolitik in Deutschland nach der Ausgestaltung aller Zweige des Glücksspielwesens in der gesamten Bundesrepublik zu untersuchen. Vielmehr ist der jeweilige Glücksspielsektor Überprüfungsgegenstand; bei den landesrechtlich geregelten Sportwetten ist es vorliegend dieser Glücksspielbereich in Hessen angesichts seiner derzeitigen rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung (vgl. dazu OVG Koblenz, B.v. 02.05.2007, Az.: 6 B 10118/07.OVG; OVG Hamburg, DVBl 2007, S. 647; OVG Bremen, B.v. 06.02.2007, Az.: 1 B 466/06; VGH Ba.-Württ., B.v. 28.03.2007, Az.: 6 S 1972/06; a.A. OVG Saarland, B.v. 04.04.2007, Az.: 3 W 18/06). Es ist dem Staat nicht versagt, für unterschiedliche Glücksspielzweige voneinander abweichende Gefahrprognosen zu treffen. Die einzelnen Glücksspielsektoren ( wie Casino-Spiele, Automatenspiele, Lotterien, Wetten etc. ) sprechen verschiedene Personenkreise an, werden an verschiedenen Spielstätten veranstaltet und haben ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Der Umstand, dass in Bereichen mit möglicherweise höherem Gefährdungsgrad privates Angebot kontrolliert zugelassen wird, bedeutet nicht, dass im Bereich der Sportwetten eine andere Einschätzung des Gesetzgebers von vorneherein fehlerhaft wäre. Am ehesten vergleichbar vom Spielkonzept her sind die Oddset-Sportwetten mit den - bundesrechtlich geregelten - Pferdewetten. Es werden aber mit dem Angebot unterschiedliche Spieler erreicht, weil der Pferderennsport - anders als der bei Sportwetten dominierende Fußball - keinen Breitensportcharakter hat. Entsprechend ist auch das Suchtpotenzial anders zu beurteilen, das sich u.a. nach der Angebotsfrequenz richtet und besonders dann erhöht ist, wenn der Wettende meint, aufgrund seiner Sachkenntnis den Wetterfolg (vermeintlich) beeinflussen zu können (vgl. Memorandum der Deutschen Hauptstelle für Suchtgefahren zur "Prävention der Glücksspielsucht" vom März 2007).Ob die Zweck-Mittel-Relation gewahrt ist, kann nur anhand des konkreten zur Überprüfung gestellten Sachverhalts beurteilt werden. Die geforderte Kohärenz staatlichen Handelns muss sich auf die jeweils gewählte Gefahrenabwehrmaßnahme beziehen. Das Gericht hat die in den Aufforderungsschreiben der Kommission zum Ausdruck kommende Bewertung zur Kenntnis genommen, ist aber an diese nicht gebunden. Es hält vielmehr die Antworten der Bundesregierung vom 12.06.2006 und vom 22.05.2007 für überzeugend und deren Einwendungen gegen die Betrachtungsweise der Kommission für durchgreifend. Auch das BVerfG hat in den genannten Entscheidungen seine Überprüfung an der konkreten Rechtslage im jeweiligen Bundesland und dem tatsächlichen Auftreten der staatlichen Lottogesellschaft im Bereich der Sportwetten orientiert. Auf die Frage der Strafbarkeit nach § 284 StGB kommt es nach Auffassung der erkennenden Kammer nicht entscheidend an, weil es vorliegend um die ordnungsrechtliche Beurteilung der gewünschten Tätigkeit bzw. des gewünschten Angebots der Klägerin in Hessen geht. Ob ein Verstoß gegen Ordnungsrecht auch Strafbarkeit nach sich zieht, haben die Strafgerichte zu beurteilen. Ob die Sanktion selbst und die Sanktionshöhe europarechtskonform sind, muss von diesen, ggf. nach einer entsprechenden Vorlage an den EuGH, entschieden werden (vgl. dazu BVerfG, B.v. 27.04.2005, Az.: 1 BvR 223/05; vgl. auch B.v. 04.07.2006, Az.: 1 BvR 138/05 und B.v. 19.10.2006, Az.: 2 BvR 2023/06). Die Einsatzhöhe spielt im vorliegenden Verfahren keine ausschlaggebende Rolle, weil die Frage, ob wegen der Geringfügigkeit des Vermögensopfers für den Einsatz überhaupt ein öffentliches Interesse an der Strafverfolgung besteht, eine solche des Strafrechts und nicht des Ordnungsrechts ist.". Diese Ausführungen macht sich die erkennende Kammer zu Eigen. Ergänzend weist das erkennende Gericht darauf hin, dass die immer wieder geäußerte Vermutung, die Behörden der Bundesrepublik Deutschland würden die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, nicht mit den zur Verfügung stehenden tatsächlichen Erkenntnissen in Einklang zu bringen ist. Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport hat in seinem in das Verfahren eingeführten Schriftsatz vom 02.05.2007 dargelegt, dass sich die Umsätze der Oddset-Wette bundesweit gesehen rückläufig entwickelt haben. Die Geschäftsentwicklung bei den Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks insgesamt zeige, dass die staatlichen Monopole in der Bundesrepublik Deutschland im Sportwettensektor ihr Ziel, den Bürgern eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitzustellen, wegen des Umfangs illegaler Betätigung privater Wertanbieter nicht habe erreichen können. Die von der Kommission unter Nummer 36 ihrer Stellungnahme vom 21.03.2007 genannten Zahlen bezögen die wahrscheinlichen Umsätze der sich in Deutschland damals illegal betätigenden Sportwettanbieter ein. Nach einer dem Ministerium vorliegenden Marktstudie, auf die auch die Kommission über das Internet zugreifen könne, würden in Deutschland durchschnittlich 44,00 € pro Kopf und Jahr für Sportwetten ausgegeben. In Italien belaufe sich der Betrag etwa auf das Doppelte. In Österreich und Frankreich werde etwa das Dreifache und in Großbritannien etwa das Elffache ausgegeben. Diese Zahlen belegten, dass die öffentlichen Betreiber und die öffentlichen Behörden in Deutschland immer nur ein maßvolles Sportwettenangebot unterstützt hätten und gerade aus diesem Grund ausländische Anbieter vor allem aus Malta und aus Gibraltar in Deutschland eine unausgeschöpfte "Marktlücke" entdeckt hätten, die sie verständlicherweise ausschöpfen wollten. Der illegale "Markt" habe den legalen "Markt" um das Doppelte übertroffen. Zur Begründung dieser Ausführungen, die sich nahezu wortgleich in der Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 22.05.2007 wiederfinden, bezieht sich das Hessische Ministerium des Innern und für Sport auf die Studie des Prüfungs- und Beratungsunternehmens Deloitte & Touch zum deutschen Sportwettenmarkt vom 11.10.2006. Diese Studie wurde am 12.10.2006 vom Arbeitskreis Wetten und dem Verband privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT) vorgestellt. Eine Zusammenfassung der Studie zur Konzessionierung von Sportwetten findet sich auf der Internetseite http://www.bild.t-online./BTO/corporate-site/presse/pressearchiv/2006/pressemitteilung-121006.html mit der Überschrift "VPRT und Arbeitskreis Wetten fordern Duales System für den Wettmarkt". Die Studie komme zu dem Ergebnis, dass ein Konzessionsmodell sowohl für Bund und Länder als auch für Unternehmen nur Vorteile habe. Der VPRT und die im AK Wetten organisierten Medienunternehmen Bild T-online, DSF, ProSiebenSat1 Media AG, RTL Interactive und Premiere hätten aufgrund der Studienergebnisse erneut einen dringlichen Appell an Bund und Länder gerichtet, den im Entwurf vorliegenden Lotteriestaatsvertrag zu überdenken und in wesentlichen Teilen maßgeblich zu überarbeiten. AK Wetten und VPRT fordern die Politik auf, ein duales Wettsystem zu etablieren, das durch eine Konzessionsbehörde sowohl die Vergabe von Konzessionen als auch die Aufsicht über die Konzessionäre verantworte. Die Studie zeige auf, dass bei einer Beibehaltung des staatlichen Monopols das Gesamtaufkommen aus Steuern und Abgaben bis zum Jahr 2011 bei Fortschreibung der Umsatzentwicklung der staatlichen Sportwettenanbieter in den letzten zwei Jahren um bis zu 78% sinken könne. Dies gehe zu Lasten von Wirtschaft, Staat und Destinatären. In der Studie werden zwei verschiedene Konzessionsmodelle skizziert. Bei beiden Modellen komme es nach einer Modellrechnung bis zum Jahr 2011 zu einem deutlichen Umsatzwachstum und einem daraus resultierenden signifikant steigenden Steueraufkommen. Auf der Internetseite http://www.bild.t-online./BTO/corporate-site/presse/pressearchiv/2006/verweis-presse-121006,property=download.pdf findet sich ein Papier der VPRT und des Arbeitskreises Wetten mit dem Titel "Vorschläge für ein Duales Wettsystem Deloitte-Studie zum deutschen Sportwettenmarkt" mit einer Zusammenfassung der wesentlichen Vorstellungen der Studie und einer grafischen Darstellung der jeweiligen Auswirkungen von drei Szenarios unter anderem auf das Steueraufkommen und die Umsatzentwicklung. Danach stagnieren das Marktvolumen des staatlich lizenzierten Glücksspielmarktes und die Steuereinnahmen seit dem Jahr 2000. So hat dieses Marktvolumen im Jahr 2005 ungefähr 26.600.000.000,00 € betragen. Die Steuereinnahmen beliefen sich in diesem Jahr auf ungefähr 4.500.000.000,00 €. Die Entwicklung beim Umsatz aus staatlich lizenzierten Sportwetten sei von ungefähr 947.000.000,00 € im Jahr 2000 auf ungefähr 637.000.000,00 € im Jahr 2005 rückläufig gewesen. Zu den staatlich lizenzierten Sportwetten zählt die Studie dabei die Wetten Oddset, Toto und Pferdewetten. Ferner stellt die Studie fest, dass der Markt für private Sportwettenanbieter demgegenüber überproportional wachse. Deren Umsatz habe sich im Jahr 2004 auf ungefähr 2.200.000.000,00 € und im Jahr 2005 auf ungefähr 2.900.000.000,00 € belaufen. Dabei handele es sich bei dem Online-Segment um den am schnellsten wachsenden Vertriebsweg für private Sportwettenanbieter. Ferner hat die Studie ein internationales Benchmarking, also einen internationalen Vergleich, durchgeführt. Dabei wurden Großbritannien und Österreich als Vergleichsmaßstab herangezogen. Nach der Studie handelt es sich bei dem Sportwettenmarkt in Großbritannien um denjenigen mit der höchsten Wettbewerbsintensität und mit dem wahrscheinlich geringsten Regulierungsgrad im internationalen Vergleich. Im Oktober 2001 sei die Steuer auf Wetteinsätze beziehungsweise -gewinne in Höhe von 6,75% durch eine Steuer auf den Bruttospielertrag des Buchmachers in Höhe von 15% ersetzt worden, da das Steueraufkommen aufgrund der Verlagerung der Online- und Telefonangebote ins Ausland stark rückläufig gewesen sei. Seit dem Jahr 2000 seien die Wettumsätze jährlich um durchschnittlich 48% gestiegen. Die höchste Wachstumsrate sei im Jahr 2002 realisiert worden, als sich die Wetteinsätze von ungefähr 12.700.000.000,00 € im Vorjahr auf ungefähr 24.200.000.000,00 € nahezu verdoppelt hätten. Dies sei durch die Änderung der Steuergesetze wesentlich begünstigt worden. In diesem Zeitraum sei der Bruttospielertrag um ungefähr 60% auf rund 4.500.000.000,00 € gewachsen. Die meisten Buchmacher hätten sich aufgrund der Änderung der Besteuerung und einer Lockerung der Werbebeschränkung entschlossen, die Segmente Online und Telefon wieder in Großbritannien auszuüben. Trotz einer niedrigeren Besteuerungsgrundlage sei das Steueraufkommen aus der Wettsteuer vom Jahr 2001 inzwischen wieder annähernd erreicht worden. Es habe im Jahr 2005 ungefähr 668.000.000,00 € betragen. Das Gesamtsteueraufkommen aus Sportwetten in Großbritannien betrage ungefähr 1.400.000.000,00 €. Die Anzahl der Vollzeitangestellten liege bei rund 45.000. Hinsichtlich Österreichs führt die Studie nach der Zusammenfassung aus, dass Sportwetten nach dortiger Rechtsauffassung nicht als Glücksspiel gelten. Die Besteuerungsgrundlage sei der Wetteinsatz. Seit dem Jahr 2005 liege der Steuersatz bei 2%. Der staatliche Lottomarkt in Österreich sei seit dem Jahr 2000 weitgehend stabil, wohingegen der staatlich lizenzierte Wettspielmarkt überproportional auf ungefähr 3.027.000.000,00 € gewachsen sei. Die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate des gesamten Wettspielmarktes belaufe sich auf 42%. Im Online-Bereich betrage sie 62%. Der Wachstumstreiber des Sportwettmarktes in Österreich sei das Online-Segment. Sodann werden in der Studie drei die Bundesrepublik Deutschland betreffende Szenarios analysiert. Das Szenario "Staatliches Monopol" geht davon aus, dass der staatliche Sportwettenanbieter mit Ausnahme der lizenzierten Pferdewettenbuchmacher der einzige legale Anbieter in der Bundesrepublik Deutschland ist und die bisherige Steuer- und Abgabenbelastung, bestehend aus einer Wettsteuer von 16,67% und aus einer Konzessionsabgabe zwischen 12% und 20%, beibehalten wird. Der staatliche Anbieter erfüllt in diesem Szenario die Auflagen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 hinsichtlich der Werbung, der Vertriebsstruktur, der Suchtprävention und des Jugendschutzes. Den privaten Anbietern ist es danach untersagt, ihre Produkte in der Bundesrepublik Deutschland zu bewerben und anzubieten. Dennoch geht das Szenario davon aus, dass Spieler aus der Bundesrepublik Deutschland auf das Angebot im Ausland lizenzierter Sportwettenbetreiber, insofern spricht es von einem Graumarkt, oder auf ein illegales Angebot, insofern spricht es von einem Schwarzmarkt, ausweichen. Nach diesem Szenario kommt es zu einem durchschnittlichen jährlichen Umsatzrückgang bei Oddset und Toto in Höhe von ungefähr 21%. Dies ergibt für die Jahre 2005 bis 2011 eine Umsatzentwicklung von ungefähr 510.000.000,00 € auf ungefähr 111.000.000,00 €. Das jährliche Gesamtsteueraufkommen reduziert sich danach von ungefähr 185.000.000,00 € im Jahr 2005 auf ungefähr 40.000.000,00 € im Jahr 2011. Das Szenario "Konzessionsmodell Steuer auf Absatz" hat zur Grundannahme, dass der Markt für Sportwetten liberalisiert wird und dass ein regulierter Markt vorliegt. Die Sportwettenunternehmen erwerben unter Einhaltung vorgegebener Kriterien, die für staatliche wie private Anbieter einheitlich sind, eine Konzession für den Vertrieb von Online-Sportwettenangeboten und von solchen Angeboten, die stationär sind. Für das stationäre Geschäft ist danach eine zusätzliche Lizenz notwendig, die ebenfalls an strikte Vorgaben gebunden ist. Auch geht das Szenario davon aus, dass eine modifizierte Version des Staatsvertrages zum Lotteriewesen die zentralen Fragen der Suchtprävention und des Jugendschutzes, die mittels der Vergabe von Konzessionen und Lizenzen kontrolliert werden können, regelt. Den Anbietern ist es dabei erlaubt, ihre Produkte in der Bundesrepublik Deutschland zu bewerben. In Anlehnung an das Modell in Österreich unterstellt dieses Szenario eine einheitliche Wettsteuer für staatliche und private Anbieter auf den Wetteinsatz in Höhe von 2%. Bei diesem Szenario ist von einem Umsatzwachstum des Gesamtsportwettenmarktes von ungefähr 3.360.000.000,00 € im Jahr 2005 auf ungefähr 5.000.000.000,00 € bis 8.000.000.000,00 € im Jahr 2011 auszugehen. Das daraus resultierende Gesamtsteueraufkommen beläuft sich danach im Jahr 2011 auf ungefähr 188.000.000,00 € bis 317.000.000,00 €. Auch weist die Studie darauf hin, dass es möglich wäre, dass der staatliche Anbieter Oddset in einem liberalisierten Markt aufgrund seiner Bekanntheit, der vorhandenen Vertriebs- und Vermarktungsstruktur und der Möglichkeit des Ausbaus der Wettangebote positive Wachstumsimpulse erfahren könnte. Die direkten Zuwendungen aus den Werbe- und Sponsoringsbudgets der Sportwettenanbieter für den Sport und die Medien könnten nach diesem Szenario bis 2011 auf bis zu 160.000.000,00 € ansteigen. Das Szenario "Konzessionsmodell Steuer auf Bruttospielertrag" enthält dem Szenario "Konzessionsmodell Steuer auf Absatz" entsprechende Grundannahmen. Es geht aber in Anlehnung an das Modell in Großbritannien von einer einheitlichen Wettsteuer auf den Bruttospielertrag in Höhe von 15% aus. Das Gesamtsteueraufkommen wird sich danach im Jahr 2011 zwischen ungefähr 206.000.000,00 € und 329.000.000,00 € bewegen. Die dargestellten Ergebnisse der Studie dokumentieren eindeutig, dass der Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr maßgeblich für die Beibehaltung des staatlichen Monopols im Bereich der Sportwetten ist. Unter fiskalischen Gesichtspunkten müsste das staatliche Monopol bei gleichzeitiger Einführung einer entsprechenden Besteuerung entweder des Absatzes oder des Bruttospielertrages aufgegeben werden. Es würde dann nicht die Gefahr eines massiven Umsatzeinbruchs bei gleichzeitig zurückgehendem Gesamtsteueraufkommen bestehen. Stattdessen könnte mit einer massiven Erhöhung der Einnahmen aus Steuern gerechnet werden. Auch bestünde die Möglichkeit, dass die staatlichen Anbieter von Sportwetten insbesondere aufgrund der Option des Ausbaus der Wettangebote positive Wachstumsimpulse erfahren könnten. Daraus, dass staatlicherseits trotz Kenntnis der Studie am staatlichen Monopol im Bereich der Sportwetten festgehalten wird, ohne die aufgezeigten anderen Optionen ernsthaft in Erwägung zu ziehen, kann nur gefolgert werden, dass finanzielle Erwägungen jedenfalls für das Land Hessen nur zweitrangig sind. Hinzu kommt, dass den dargestellten Ergebnissen der Studie auch zu entnehmen ist, dass ein staatliches Monopol weitaus besser geeignet ist, unerwünschtes Glücksspiel in Form von Sportwetten zu unterbinden als ein wie auch immer geartetes Konzessionsmodell. Nach der Studie muss damit gerechnet werden, dass es binnen weniger Jahre zu einer geradezu explosionsartigen Entwicklung in diesem Bereich kommt, wenn das Monopol aufgegeben wird. Nach der Studie besteht die ernsthafte Möglichkeit, dass es im Sportwettenmarkt bezogen auf den Umsatz zwischen den Jahren 2005 und 2011 zu einer Steigerung von 138% kommt. Dass solch eine Steigerung einer effektiven Gefahrenabwehr nicht gerade zuträglich ist, liegt auf der Hand. Dass das Veranstalten von Sportwetten mit ernsthaften Gefahren verbunden ist, ist insbesondere den vorgelegten Aufsätzen "Negative und positive Verstärkung bei pathologischen Glückspielen: ihre mögliche Bedeutung für die Theorie und Therapie von Zwangsspektrumsstörungen" von Iver Hand (Zwangsspektrumsstörungen), "Das Suchtpotenzial von Sportwetten" von Tobias Hayer und Gerhard Meyer (Suchtpotenzial) und "Glücksspiele im Internet: Eine Herausforderung für die Suchtprävention" von Gerhard Meyer (Suchtprävention) ohne weiteres zu entnehmen. Einerseits bedeutet die Teilnahme an Sportwetten für einen Großteil der Konsumenten Spaß, Freude, Unterhaltung, vergnügliches Hobby und Zeitvertreib (Suchtpotenzial S. 218). Andererseits bergen Sportwettenangebote für bestimmte Spielergruppen aber ein nicht unerhebliches Suchtpotenzial (Suchtpotenzial S. 219). Wenn eine Studie aus dem Jahr 2001 ergeben hat, dass damals 1,14% der erwachsenen amerikanischen Bevölkerung pathologische Glücksspieler und weitere 3,80 % Problemspieler waren (Zwangsspektrumsstörungen S. 139), bedeutet dies, dass die Problematik einen nicht unerheblichen Teil der Bevölkerung betrifft. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass speziell im Bereich der Sportwetten beispielsweise durch leichter vermittelbare Instruktionen und durch das gleichzeitige Bereitstellen aktueller Informationen zu Sportereignissen neue Zielgruppen angesprochen werden (Suchtprävention Seite 9). Zwar ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass ein staatliches Monopol dazu führt, dass potentielle Interessenten auf die Bereiche, die in der Studie als Graumarkt oder Schwarzmarkt bezeichnet werden, ausweichen. Es bestehen aber keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass dies in einem Umfang geschehen könnte, der den oben dargestellten prognostizierten Umsatzsteigerungen im Falle der Einführung eines Konzessionsmodells vergleichbar wäre. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Danach hat die Antragstellerin als unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Streitwert wurde gemäß §§ 53 Abs. 3, 52 GKG festgesetzt.