1 K 1539/10.DA

Leitsatz: 1. Vermindern sich die Dienstbezüge eines Beamten, weil eine bislang auf Veranlassung der obersten Dienstbehörde großzügig gehandhabte Zulagenregelung aufgegeben wird, begründet dies einen Anspruch auf eine entsprechende Ausgleichszahlung nach § 13 BBesG a. F. 2. Der Bejahung eines "anderen dienstlichen Grundes" im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG a. F. steht nicht entgegen, dass die Bezügeverminderung nicht mit einer Verwendungsänderung einhergeht. Die Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion Y. vom 08.11.2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 17.01.2005 dem Kläger rückwirkend ab dem 01.03.2004 eine Ausgleichszulage gemäß § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.) zu zahlen. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Klage, hinsichtlich deren Zulässigkeit als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage Bedenken nicht bestehen, ist begründet. Dem Kläger steht ein Anspruch auf die begehrte Ausgleichszulage zu. Der ablehnende Bescheid vom 08.11.2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17.01.2005 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, er ist daher aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Darüber hinaus ist die Beklagte entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu verpflichten, dem Kläger ab dem 01.03.2004 eine Ausgleichszahlung nach Maßgabe des § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.) zu zahlen. Ausgangspunkt der rechtlichen Bewertung des klägerischen Begehrens ist die Vorschrift des § 13 BBesG in der hier maßgeblichen Fassung des Art. 3 Nr. 5 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 24.02.1997 (BGBl. I S. 322), Art. 1 Nr. 6 des Sechsten Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 14.12.2001 (BGBl. I S. 3702) und Art. 1 Nr. Oa des Gesetzes zur Modernisierung der Besoldungsstruktur vom 21.06.2002 (BGBl. I S. 2138). Nach § 13 Absatz 1 Satz 1 BBesG (a.F.) erhält ein Beamter dann eine Ausgleichszulage, wenn sich seine Dienstbezüge verringern, weil 1. er nach § 26 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes oder einer entsprechenden landesrechtlichen Vorschrift versetzt ist oder 2. er zur Vermeidung der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit anderweitig verwendet wird oder 3. er die durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrift festgesetzten besonderen gesundheitlichen Anforderungen, ohne dass er dies zu vertreten hat, nicht mehr erfüllt und deshalb anderweitig verwendet wird oder 4. sich die Zuordnung zu seiner Besoldungsgruppe nach der Schülerzahl einer Schule richtet und diese Voraussetzung wegen zurückgehender Schülerzahlen nicht mehr erfüllt ist oder 5. er in die nächsthöhere Laufbahn aufgestiegen ist. Verringern sich die Dienstbezüge eines Beamten aus anderen dienstlichen Gründen – so die Regelung des § 13 Abs. 2 Satz 1 BBesG (a.F.) – erhält er eine Ausgleichszulage entsprechend Abs. 1 Satz 2 bis 4, wobei der Wegfall einer Stellenzulage nur dann ausgeglichen wird, wenn der Beamte mindestens fünf Jahre ununterbrochen zulageberechtigend verwendet worden ist (§ 13 Abs. 2 Satz 3 BBesG a.F.) Vorliegend steht außer Frage, dass in Bezug auf den Kläger keine der in § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG (a.F.) abschließend aufgezählten Konstellationen vorliegt, ihm mithin nach dieser Vorschrift kein Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage zusteht. Keine Zweifel bestehen mit Blick auf die Regelungen des § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.) ferner daran, dass sich die Dienstbezüge (vgl. hierzu § 13 Abs. 4 Satz 1 BBesG a.F.) des Klägers ab dem 01.03.2004 verringert haben, und zwar wegen des Wegfalls einer Stellenzulage (vgl. § 42 BBesG in Verbindung mit Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B), nachdem er länger als fünf Jahre zulageberechtigend verwendet worden war. Fraglich ist demzufolge alleine, ob sich die Dienstbezüge des Klägers aus „anderen dienstlichen Gründen“ verringert haben. Dies ist nach Auffassung des erkennenden Gerichts zu bejahen. Regelmäßig ist der Begriff der „dienstlichen Gründe“ dahingehend zu verstehen, dass die Ursache der entsprechenden Maßnahme der Sphäre des Dienstherrn zuzurechnen ist; in dem hier interessierenden Zusammenhang stehen insbesondere personalwirtschaftlich oder organisatorisch bedingte Akte im Vordergrund. Insoweit ist demzufolge gerade auch angesichts der Aufzählung in § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG (a.F.) vom Ansatz her mit der Beklagten davon auszugehen, dass in der ganz überwiegenden Zahl der Fälle die die Ausgleichszahlung auslösende Maßnahme verwendungsändernden Charakter hat; hiervon ist ersichtlich auch der Gesetzgeber ausgegangen, denn in der amtlichen Begründung wird ausdrücklich die Förderung der Mobilität der Personals angesprochen (vgl. hierzu BT-Drucksache 13/3994 S. 38). Dies bedeutet jedoch – entgegen der Auffassung der Beklagten – keineswegs, dass von „anderen dienstlichen Gründen“ nur dann gesprochen werden kann, wenn eine verwendungsändernde Maßnahme im Raum steht. Dies ergibt sich bereits aus der Aufzählung in § 13 Abs. 1 Satz 1 BBesG (a.F.), wo unter Nummer 4 eine Bezügeverminderung wegen zurückgehender Schülerzahlen als ausgleichspflichtig erklärt wird, denn eine Änderung der Verwendung des Stelleninhabers findet – ohne dass dies weiterer Ausführungen bedürfte – nicht statt. Aber auch der Gesetzeswortlaut spricht für die hier vertretene Auffassung. Hätte der Gesetzgeber nur diejenigen zur Bezügeverminderung führenden Maßnahmen für ausgleichspflichtig erklären wollen, die eine Verwendungsänderung bedingen, hätte die Formulierung „aus anderen dienstlichen Gründen, die zu einer Verwendungsänderung führen“ gewählt werden können. Dies ist jedoch nicht geschehen; ersichtlich ging der Wille des Gesetzgebers dahin, § 13 Abs. 2 Satz 1 BBesG (a.F.) so auszugestalten, dass neben verwendungsändernden Maßnahmen auch weitere Akte des Dienstherrn zur Ausgleichspflicht führen sollen, die den Beamten in ähnlicher Weise betreffen, ohne dass dies seiner Einflusssphäre zuzurechnen wäre. Folgerichtig führen daher Schwegmann / Summer (Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Band II Randnummer 2, 13 ff. zu § 13) aus, nicht nur verwendungsändernde, sondern auch statusändernde Akte, aber auch sonstige Verwaltungsmaßnahmen wie zum Beispiel Neufestsetzung der Besoldung, Korrektur des Besoldungsdienstalters oder auch der Verlust einer Leistungsstufe seien als bezügemindernde Maßnahmen anzusehen, die nach Maßgabe des § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.) ausgleichspflichtig seien. Dieser Betrachtungsweise lässt sich nicht entgegenhalten, der Verweis in § 13 Abs. 2 Satz 1 BBesG (a.F.) auf die Sätze 2 bis 4 des Absatzes 1 belege, dass eine Verwendungsänderung Voraussetzung sei, weil in § 13 Abs. 1 Satz 2 BBesG (a.F.) von der „bisherigen Verwendung“ gesprochen werde. Ersichtlich handelt es sich hierbei nur um eine Rechtsfolgenverweisung im Sinne der Beschreibung eines Rechenvorgangs zur Ermittlung des maßgeblichen Unterschiedsbetrages, ohne dass hieraus eine tatbestandsmäßige Voraussetzung für das Vorliegen „anderer dienstlicher Gründe“ im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 BBesG abzuleiten wäre. Letztendlich – und hierauf ist entscheidend abzuheben – entspricht die hier vertretene Auffassung auch dem erkennbaren Zweck der den Anspruch auf eine Ausgleichszulage begründenden Vorschrift des § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.). Bei der Regelung des § Abs. 2 BBesG (a.F.) geht es um die so genannte Besitzstandswahrung, d.h., es soll ein abzubauender Ausgleich für weggefallene Stellenzulagen gewährt werden, weil die Akzeptanz personalwirtschaftlicher Maßnahmen und die Mobilität schlechthin gefördert werden sollen, aber auch deshalb, weil eine abrupte Bezügeverminderung üblicherweise als nicht zumutbar erachtet wird (so zutreffend Schwegmann / Summer a.a.O. Randnummer 1 zu § 13). Bei der Anwendung dieser Vorschrift sind in Ergänzung der obigen Ausführungen die verfassungsrechtlichen Aspekte einer Bezügeverminderung zu beachten. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11.06.1958 (1 BvR 1/52, 1 BvR 46/52, abgedruckt bei juris) gibt es keinen „hergebrachten Grundsatz“ im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, der dem Beamten den einmal erworbenen Anspruch auf eine summenmäßig bestimmte Besoldung gewährleistet. An dieser Rechtsauffassung hat das Bundesverfassungsgericht auch in der Folgezeit festgehalten (Beschluss vom 07.01.1981 – 2 BvR 401/76, 2 BvR 606/76 – abgedruckt bei juris) und in diesem Zusammenhang betont, der Amtsangemessenheit der Besoldung könne durch eine entsprechende, den Besitzstand wahrende Regelung Rechnung getragen werden, ohne dass Aspekte des Vertrauensschutzes hier eine eigenständige Rolle spielten. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht erkennbar, inwieweit sachliche Gründe eine Differenzierung dergestalt, dass nur verwendungsändernde, nicht aber auch sonstige zur Verringerung der Dienstbezüge führende Maßnahmen einen Anspruch auf eine Ausgleichszulage nach § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.) zu begründen vermögen, rechtfertigen könnten. In extensivster Auslegung der Nr. 26 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B hatte das Bundesministerium der Finanzen per Erlass 1974 bestimmt, dass bei der Ermittlung der Zeiten einer „überwiegenden Verwendung im Außendienst“ auch Vor- und Nacharbeiten berücksichtigungsfähig sind, selbst wenn sie in den Büroräumen ausgeübt werden. Diese „großzügige“ Regelung ist – wiederum im Erlasswege – mit Wirkung zum 01.03.2004 beendet worden, die einschlägigen Durchführungsbestimmungen sind den normativen Vorgaben angepasst worden, ohne dass hiergegen rechtliche Einwendungen zu erheben wären (BVerwG, Beschluss vom 15.06.2010 – 2 B 42/09–, abgedruckt bei juris). Die mit dieser Änderung der Verwaltungspraxis einhergehende Bezügeverminderung ist zweifelsfrei ausschließlich der Sphäre des Dienstherrn zuzurechnen. Es handelt sich hierbei um eine Maßnahme der Exekutive; weshalb eine solche Maßnahme dann, wenn sie eine Verwendungsänderung mit sich bringt, hinsichtlich der für notwendig erachteten Gewährung einer Ausgleichszulage anders bewertet werden soll als in den Fällen, in denen ohne Verwendungsänderung eine gleichartige Bezügeverminderung bewirkt wird, erschließt sich dem Gericht nicht. Dem lässt sich nicht mit Erfolg entgegenhalten, es sei hier um die Streichung einer Stellenzulage gegangen, die in der Vergangenheit in sehr großzügiger, möglicherweise fehlerhafter Rechtsanwendung gewährt worden sei mit der Folge, dass das Vertrauen der betroffenen Beamten weniger schutzwürdig sei. Wie oben ausgeführt, kommt dem Aspekt des Vertrauensschutzes bei der Frage der Besitzstandswahrung keine eigenständige Bedeutung zu. Folglich ist es in diesem Zusammenhang auch unerheblich, ob die zum Wegfall der Stellenzulage führenden dienstlichen Gründe lediglich der Herstellung eines gesetzeskonformen Zustandes dienen. Die Ansicht der Beklagten, der Wegfall der Stellenzulage infolge der Neufassung der einschlägigen Durchführungsbestimmungen sei nicht dienstlich veranlasst, ist nicht nachvollziehbar. Nicht zu folgen vermag das Gericht der seitens der Beklagten im Verwaltungsverfahren geäußerten Auffassung, dem Kläger könne die Ausgleichszulage deshalb nicht gewährt werden, weil er weiterhin in einem zulageberechtigenden Arbeitsbereich tätig sei und lediglich die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für die Gewährung der Stellenzulage nicht erfülle. Es mag zutreffend sein, dass bei einer nur tage- oder auch wochenweisen Unterschreitung der „überwiegenden Verwendung im Außendienst“ für die Gewährung einer Ausgleichszulage kein Raum ist. So liegt der Fall hier jedoch nicht, weil die Nichterfüllung des genannten Tatbestandsmerkmals eine strukturelle Ursache hat, denn auch nach dem eigenen Vorbringen der Beklagten ist der Kläger wegen seiner Funktion als Sachgebietsleiter nicht mehr überwiegend im Außendienst tätig. Der in der mündlichen Verhandlung seitens der Beklagten geäußerte Einwand, bei der Verwendung des Klägers handele es sich um eine nur vorübergehende Maßnahme, eine Rückkehr in eine zulagenberechtigende Verwendung sei jederzeit möglich, liegt neben der Sache, denn seit nunmehr acht Jahren hat sich an der Verwendung des Klägers nichts mehr geändert. Der Kläger übt als Sachgebietsleiter eine Funktion aus, die regelmäßig der Erfüllung der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen der Gewährung der Prüferzulage entgegensteht. Da sich seine Bezüge aus dienstlichen Gründen im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 BBesG (a.F.) vermindert haben, steht ihm ein Anspruch auf eine entsprechende Ausgleichszulage zu. Dem Begehren des Klägers war daher – wie im Tenor dieses Urteils formuliert – zu entsprechen. Als unterlegene Beteiligte hat die Beklagte die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindungmit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür (vgl. § 124 a VwGO) nicht vorliegen. Beschluss Der Streitwert wird endgültig auf 920,40 EUR festgesetzt. Gründe Der Streitwert wurde gemäß § 52 Abs.1 GKG festgesetzt. Mit dem Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 13.09.1999 - 2 B 53/99 -; Beschluss vom 07.10.2009 – 2 C 48/07–, jeweils abgedruckt bei juris) bemisst das Gericht in denjenigen Fällen, in denen es um einen beamtenrechtlichen Teilstatus geht, den Streitwert entsprechend der Höhe des pauschalierten Zweijahresbetrages der Differenz zwischen dem Betrag der Besoldung, die dem Kläger gewährt worden ist, und dem Betrag, der ihm im Falle des Obsiegens in diesem Verfahren zustünde. Diese Differenz betrug zum Zeitpunkt der Klageerhebung monatlich 38,35 EUR, so dass sich vorliegend ein Streitwert in Höhe von 920,40 EUR ergibt. Der Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung zum Streitwert bei einem beamtenrechtlichen Teilstatus insoweit aufgegeben hat, als es um einen sich aus dem angegriffenen Bescheid ergebenden Gesamtruhensbetrag geht (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 27.09.2009 – 2 C 25/08 –; Urteil vom 24.11.2011 – 2 C 39/10–, jeweils abgedruckt bei juris), spielt hier keine Rolle, denn Gegenstand des vorliegenden Verfahrens war die Frage, ob dem Kläger eine Ausgleichszulage nach Maßgabe des § 13 BBesG (a.F.) zusteht, ohne dass es bereits um die Zahlung eines konkreten Geldbetrages gegangen wäre (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 07.10.2009 – 2 C 48/07–, abgedruckt bei juris). Die vorläufige Festsetzung des Streitwerts wird damit gegenstandslos. Die Beteiligten streiten um die Gewährung einer Ausgleichszulage im Zuge der Neuregelung der Prüferzulage für Beamte der Steuer- und Zollverwaltung. Der Kläger ist Zolloberamtsrat im Hauptzollamt Z., Sachgebiet Prüfdienste, und als solcher Beamter auf Lebenszeit im Dienste der beklagten Bundesrepublik Deutschland. Im Rahmen seiner Tätigkeit erhielt der Kläger in der Vergangenheit in Anwendung der „Durchführungsbestimmungen für die Gewährung der Prüferzulage“ (Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 16.09.1974 – Z B 2 – P 1531 – 22/74) neben seinen Dienstbezügen eine entsprechende Zulage. Mit Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 19.01.2004 (Z B 2 – P 1531 – 4/04) wurden die genannten Durchführungsbestimmungen dergestalt neu gefasst, dass ab 01.03.2004 nur noch die tatsächlich außerhalb der Dienststelle aufgewendeten Zeiten zuzüglich der Zeiten für den Zu- und Abgang als für die Gewährung der Zulage berücksichtigungsfähige Außendiensttätigkeiten angesehen werden. Unter dem 22.04.2004 teilte der Kläger mit, dass er nicht mehr zum zulageberechtigten Personenkreis gehöre, da er als Arbeitsgebietsleiter erfahrungsgemäß nicht überwiegend im Sinne der neuen Durchführungsbestimmungen im Außendienst tätig sei. Allerdings sei er als Mitglied des Personalrats teilweise von seinen dienstlichen Tätigkeiten freigestellt, sodass ihm nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften die Prüferzulage weiterhin zustehe. In Erwiderung hierauf wies die Oberfinanzdirektion Y. den Kläger nachfolgend darauf hin, dass die Zahlung der Prüferzulage rückwirkend zum 01.03.2004 eingestellt werde. Auf die Freistellung des Klägers als Personalrat komme es in diesem Zusammenhang nicht an, da er auch ohne diese Freistellung nicht überwiegend im Außendienst tätig sei. Auch ein Anspruch auf eine Ausgleichszulage stehe dem Kläger nicht zu, da der Wegfall der Prüferzulage nicht auf einem Verwendungswechsel beruhe. Mit weiterem Schreiben vom 06.09.2004 beantragte der Kläger sodann ausdrücklich die Gewährung einer Ausgleichszulage, da es auf einen Verwendungswechsel nicht ankomme, sondern „andere dienstliche Gründe“ ausreichend seien. Die Oberfinanzdirektion Y. – Service-Center-ZEFIR – lehnte den Antrag auf Gewährung einer Ausgleichszulage mit Bescheid vom 08.11.2004 ab, da kein bezügemindernder Verwendungswechsel stattgefunden habe und die Neufassung der Durchführungsbestimmungen nicht dienstlich veranlasst sei. Der hiergegen erhobene Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid der Oberfinanzdirektion Y. – Sercive-Center-ZEFIR – vom 17.01.2005 als unbegründet zurückgewiesen, da – was im Einzelnen näher ausgeführt wird – die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung der Ausgleichszulage nicht vorliegen würden. Am 11.02.2005 hat der Kläger über seinen Bevollmächtigten Klage vor dem erkennenden Gericht (5 E 318/05) erhoben. Dieses Verfahren ist mit Blick auf ein rechtsähnlich gelagertes Verfahren, in dem es um die Frage der Rechtmäßigkeit der Durchführungsbestimmungen „Prüferzulage“ ging, gemäß Beschluss vom 07.09.2006 ruhend gestellt worden. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.06.2010 (2 B 42/09–, abgedruckt bei juris) ist das Verfahren wieder aufgerufen und unter dem neuen Aktenzeichen 1 K 1539/10.DA fortgeführt worden. Zur Begründung der Klage wird seitens des Klägers im Wesentlichen vorgetragen, dass eine Verringerung der Dienstbezüge vorliege, die auf „anderen dienstlichen Gründen“ im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.) – nämlich auf der dienstlich veranlassten Neufassung der einschlägigen Durchführungsbestimmungen – beruhe. Unzutreffend sei die Auffassung der Behörde, eine Ausgleichszulage könne nur bei einem Verwendungswechsel in Betracht kommen, da § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.) auch andere Fälle der Verminderung der Bezüge umfasse wie beispielsweise die Neufassung der entsprechenden Durchführungsbestimmungen, die hier zu dem Wegfall der Prüferzulage geführt habe. Demzufolge seien hier weder ausschließlich noch überwiegend in der Person des Klägers liegende Gründe ausschlaggebend gewesen für die Bezügeminderung. Der Kläger beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion Y. vom 08.11.2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 17.01.2005 zu verpflichten, dem Kläger rückwirkend ab dem 01.03.2004 eine Ausgleichszulage gemäß § 13 Abs. 2 BBesG (a.F.) zu zahlen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie ist der Auffassung, in der Neufassung der Durchführungsbestimmungen „Prüferzulage“ sei kein „anderer dienstlicher Grund“ im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG zu verstehen. Davon könne nur dann gesprochen werden, wenn personalwirtschaftliche oder organisatorische Erfordernisse des Dienstherrn ein Ausscheiden des Beamten aus einer bisherigen zulageberechtigenden Verwendung bedingten. Die Gewährung einer Ausgleichszulage sei an einen Verwendungswechsel gebunden, es müsse ein zeitlicher Zusammenhang zwischen alter und neuer Verwendung bestehen. Da der Kläger jedoch weiterhin im Sachgebiet D – Prüfungsdienst – tätig sei, müsse ein Verwendungswechsel verneint werden. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, denjenigen der vorgelegten Behördenakten sowie die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung verwiesen.