1 E 2067/02

Leitsatz: Ein Staatsanwalt, der mit der Leitung einer Justizvollzugsanstalt beauftragt wird, hat keinen Anspruch auf eine Zulage entsprechend Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B BBesG. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG wird hierdurch nicht verletzt. Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Klage ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht erhoben, in der Sache jedoch nicht begründet, denn dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Zahlung einer Zulage in Höhe der so genannten "Gitterzulage" nicht zu, so dass die ablehnenden Bescheide rechtmäßig sind und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen. Gemäß Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - erhalten Beamte der Besoldungsordnung A bei Justizvollzugseinrichtungen eine Stellenzulage nach Anlage IX. Auf diese Regelung kann der Kläger sein Begehren nicht stützen, denn er wird nicht nach der Besoldungsordnung A besoldet, sondern nach der Besoldungsordnung R; die dortigen Vorbemerkungen (siehe Anlage III zum BBesG) enthalten keine entsprechende Regelung für nach dieser Besoldungsordnung besoldete Beamte, die Dienst in einer Justizvollzugsanstalt verrichten. Somit fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage für das klägerische Begehren, die aber nach der Vorschrift des § 2 Abs. 1 BBesG, wonach die Besoldung der Beamten durch Gesetz geregelt wird, unabdingbare Voraussetzung für die Gewährung einer entsprechenden Zulage ist. Die Berücksichtigung des klägerischen Vortrages gebietet keine andere rechtliche Beurteilung. Hierzu im einzelnen: Nicht zu folgen vermag das Gericht der Ansicht des Klägers, bereits unmittelbar aus Nr. 12 der genannten Vorbemerkungen stehe ihm ein entsprechender Anspruch zu, da die Beschränkung auf Beamte der Besoldungsordnung A offensichtlich in Unkenntnis dessen, dass auch nach der Besoldungsordnung R besoldete Beamte der Staatsanwaltschaft in Justizvollzugseinrichtungen tätig seien, erfolgte und daher schon eine Auslegung des gesetzgeberischen Willens dazu führe, ihm einen derartigen Anspruch zuzuerkennen, da sich seine Tätigkeit in keiner Weise von derjenigen eines nach der Besoldungsordnung A besoldeten Anstaltsleiters unterscheide. Mit dieser Argumentation verkennt der Kläger den Normzweck der bereits zitierten Vorschrift des § 2 BBesG. Diese manifestiert das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählende Prinzip der Gesetzesbindung der Besoldung, welches besagt, dass Besoldungszahlungen ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung unzulässig sind (vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19.09.1997 - 10 A 12838/96 -, zitiert nach juris), zusätzliche Besoldungsleistungen also nur auf der Grundlage ergänzender besoldungsrechtlicher Vorschriften gewährt werden dürfen (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 05.11.1998 - 2 A 2/98 -, abgedruckt in DÖD 1999, S. 156 ; siehe auch Beschluss vom 25.01.1984 - 2 B 169/82 -, zitiert nach juris). Da - wie dargestellt - ausdrückliche und unmissverständliche gesetzgeberische Entscheidungen vorliegen, wonach in Justizvollzugsanstalten tätige Beamte nur dann, wenn sie der Besoldungsordnung A angehören, nicht jedoch dann, wenn sie nach der Besoldungsordnung R besoldet werden, eine entsprechende Zulage erhalten, ist für die vom Kläger begehrte Interpretation des gesetzgeberischen Willens hier aus Rechtsgründen kein Raum. Nicht anderes gilt im Ergebnis hinsichtlich der Argumentation des Klägers, die augenscheinlich vorhandene Regelungslücke sei jedenfalls im Wege einer Analogie in seinem Sinne zu schließen. Ob eine derartige Regelungslücke tatsächlich besteht, mag hier mangels Entscheidungserheblichkeit zunächst dahingestellt bleiben, denn besoldungsrechtliche Bestimmungen sind einer Analogie nicht zugänglich. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 02.09.1994 (2 B 51/94 - zitiert nach juris) ausgeführt, eine analoge Anwendung besoldungsrechtlicher Vorschriften widerspreche dem Wesen des Besoldungsrechts. Dieses lege grundsätzlich die einzelnen Ansprüche nach Grund und Höhe durch formelle und zwingende Vorschriften kasuistischen Inhalts fest. Regelungen dieser Art seien nach dem darin erkennbaren Willen des Gesetzgebers einer ausdehnenden Auslegung und Ergänzung durch allgemeine Grundsätze nicht zugänglich. Diesen Ausführungen stimmt das erkennende Gericht ohne jede Einschränkung zu, zumal die Vorschrift des § 2 Abs. 2 BBesG, wonach Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, unwirksam sind, den gesetzgeberischen Willen der Beschränkung der Besoldung auf ausschließlich normativ geregelte Tatbestände belegt und jede andere Betrachtungsweise einen unzulässigen Eingriff in die ausschließliche Kompetenz des Besoldungsgesetzgebers darstellen würde. Auch die Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben verhilft dem klägerischen Begehren nicht zum Erfolg. Unbeachtet bleiben kann in diesem Zusammenhang, dass selbst bei einem - hier zu unterstellenden - Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dem Kläger die begehrte Zulagenzahlung in diesem Verfahren nicht zugesprochen werden könnte, denn selbst dann, wenn nach einer entsprechenden Vorlage der Hessische Staatsgerichtshof bzw. das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der bestehenden Regelung feststellen würde, wäre der Gesetzgeber frei in seiner Entscheidung, wie er den Gleichheitsverstoß beseitigt; die Erstreckung der Zulage auf den Kläger als nach der Besoldungsordnung R besoldeter Beamter wäre jedenfalls nicht die zwangsläufige Folge. Nach Auffassung des erkennenden Gerichts hat der Gesetzgeber jedoch dadurch, dass er nur denjenigen in einer Justizvollzugsanstalt tätigen Beamten, die nach der Besoldungsordnung A besoldet werden, nicht aber auch den nach der Besoldungsordnung R besoldeten, einen Anspruch auf Gewährung der "Gitterzulage" zuerkannt hat, nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 12.02.2003 - 2 BvL 3/00 -, BVerfGE 107, 218, mit zahlreichen Rechtsprechungsnachweisen) ist der allgemeine Gleichheitssatz dann verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt, wobei dem Gesetzgeber beim Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften ein weiter Spielraum politischen Ermessens zusteht, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf; nur bei Überschreitung äußerster Grenzen, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen, ist der allgemeine Gleichheitssatz verletzt. Folglich sind Differenzierungen zulässig, wenn sie durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Die dem Gesetzgeber bei der Regelung des Besoldungsrechts und insbesondere von Zulagen zustehende Gestaltungsfreiheit ist deshalb sehr weit, weil er hierbei nicht nur das Verhältnis der einzelnen Ämter oder Dienstposten zueinander im Blick haben muss, sondern auch übergreifende Gesichtspunkte wie die Auswirkungen einer konkreten Differenzierung oder Nichtdifferenzierung auf das übrige Besoldungsgefüge berücksichtigen kann und muss. Werden durch eine Regelung einzelne Gruppen von Beamten begünstigt, so verletzt dies die Grenzen des Gleichbehandlungssatzes nicht, wenn sich aus dem Gegenstand der Regelung ein vernünftiger, aus der Natur der Sache oder ansonsten einleuchtender Grund finden lässt. Denn bei aller Differenzierung ist jede Besoldungsregelung notgedrungen unvollkommen, enthält unvermeidbare Härten und ist unter irgendeinem Gesichtspunkt der Abgrenzung der Besoldungs- oder Zulagengruppen für die unmittelbar Betroffenen fragwürdig. Derartige Ungleichheiten müssen in Kauf genommen werden, solange sich für die Regelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund findet (so zutreffend OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.02.1998 - 12 A 3898/96 -, abgedruckt in DÖD 1999, S. 91 ). Die Zulage nach Nr. 12 der Besoldungsordnungen A und B wurde aufgrund des 2. Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23.05.1975 (BGBl. I, S. 1173) eingeführt. Sie sollte den in Justizvollzugsanstalten tätigen Beamten die erhöhten Anforderungen abgelten, die sich aus ihrer Tätigkeit unter schwierigen äußeren und psychischen Bedingungen ergaben, namentlich das Arbeiten in abgeschlossenen, der Öffentlichkeit grundsätzlich nicht zugänglichen Anstalten und den ständigen Umgang mit straffällig gewordenen Personen (vgl. Stellungnahme des Bundesrates - BT-Drucksache 7/1906). Es bestehen keine Zweifel, dass in Ansehung des Normzwecks jeder in einer Justizvollzugsanstalt tätige Bedienstete mehr oder minder gleichermaßen den die Gewährung der Zulage rechtfertigenden besonderen Belastungen ausgesetzt ist. Mit dieser Feststellung ist indes für die Frage der Verletzung des Gleichheitssatzes noch nichts gewonnen; zu prüfen ist vielmehr weiterhin, ob die Beschränkung der Zulage auf Beamte in Ämtern der Besoldungsgruppe A und der hiermit verbundene Ausschluss des Klägers als nach der Besoldungsordnung R besoldeter Beamter sachlich gerechtfertigt ist. Dies ist nach Auffassung des erkennenden Gerichts zu bejahen. Ein Vergleich der Besoldungsordnungen A und R zeigt, dass beide zwar aufsteigende Gehälter mit entsprechenden Stufen aufweisen, dass strukturelle Unterschiede jedoch insofern bestehen, als ein Aufsteigen in den Stufen der Besoldungsordnung A sich nach dem Besoldungsdienstalter und der Leistung bestimmt (§ 27 BBesG), während das Grundgehalt in der Besoldungsordnung R ausschließlich nach Lebensaltersstufen bemessen wird (§ 38 Abs. 1 BBesG). Diese ebenfalls durch das 2. Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23.05.1975 (BGBl. I, S. 1173) eingeführte Trennung der Besoldung der Verwaltungsbeamten einerseits und der Richter und Staatsanwälte andererseits, zu deren Sinnhaftigkeit sich das Bundesverfassungsgericht bereits 1971 zustimmend geäußert hatte (Entscheidung vom 15.11.1971 - 2 BvF 1/70 -, BVerfGE 32, 199), weil sie der Zugehörigkeit der letztgenannten Gruppe zu den "besonderen Organen der Rechtspflege" in der gebotenen Weise Rechnung trägt, führte in tatsächlicher Hinsicht zu einer erheblichen Verbesserung der Besoldungssituation der Richter und Staatsanwälte (vgl. in diesem Zusammenhang Schwegmann / Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar, Band II, Vorbemerkungen vor § 37 sowie Randnummer 6 zu § 37, wo von einem auf die Lebensarbeitszeit bezogenen Gewinn von bis zu - damals - 200.000 DM ausgegangen wird). Diese Besserstellung gegenüber den bei identischer Ausbildung im höheren Dienst tätigen Verwaltungsbeamten ist sicherlich im wesentlichen dem Umstand geschuldet, dass Richter und Staatsanwälte als besondere Organe der Rechtspflege in herausgehobener Weise Verantwortung tragen. Alleine mit dieser eher abstrakten Betrachtungsweise jener beiden Gruppen kann es jedoch nicht sein Bewenden haben. Einzustellen in die Beurteilung der maßgeblichen Lebenssachverhalte ist darüber hinaus auch das konkrete Aufgabenspektrum derer, die nach der gesetzgeberischen Entscheidung besoldungsmäßig besser gestellt sind. Hinsichtlich der Tätigkeit eines Staatsanwaltes ist daher zu bedenken, dass dessen dienstliche Tätigkeit üblicherweise in der Befassung mit strafrechtlich relevanten Lebenssachverhalten besteht, wozu die Leitung der erforderlichen Ermittlungen ebenso gehört wie auch die Vernehmung Verdächtiger und Beschuldigter bis hin zur Anklagevertretung im Strafprozess. Wesentlich bestimmt wird demzufolge die dienstliche Tätigkeit des Staatsanwaltes durch den Umgang mit einer Klientel, der sich auch der in der Justizvollzugsanstalt tätige Beamte gegenüber sieht; nicht selten sieht sich auch ein Staatsanwalt - beispielsweise bei Ermittlungen im Bereich der organisierten Kriminalität - persönlichen Bedrohungen ausgesetzt. Nichts anderes gilt auch für die im strafrechtlichen Bereich tätigen Richter; die besondere Belastungssituation beispielsweise von Vorsitzenden einer Schwurgerichtskammer oder eines Staatsschutzsenates bedarf keiner näheren Darlegung. Auch unter diesen Aspekten bestanden - und bestehen - daher für den Gesetzgeber sachliche Gründe, für Richter und Staatsanwälte eine grundsätzlich höhere Besoldung festzulegen als für Beamte im höheren Verwaltungsdienst, ohne dass es insoweit geboten wäre, innerhalb dieser Gruppe eine Differenzierung nach den wahrgenommenen Aufgaben vorzusehen, weil ansonsten die erwünschte vielseitige Verwendbarkeit eines jeden Richters bzw. Staatsanwaltes verloren ginge. Die vorstehenden Ausführungen belegen, dass Inhalt der dem beamteten Kläger nach der Besoldungsordnung R gezahlten Dienstbezüge, die über denen vergleichbarer Verwaltungsbeamten liegen, auch "Entschädigungen" für besondere Belastungen, die typischerweise zur Amtsausübung eines Staatsanwaltes gehören, sind. Diese, oben näher beschriebenen Belastungen sind mit denjenigen eines in einer Justizvollzugsanstalt tätigen Beamten durchaus vergleichbar, wenn nicht sogar in vielerlei Hinsicht identisch. Es ist daher in Anbetracht des weiten Gestaltungsspielraumes des Besoldungsgesetzgebers nicht sachwidrig, demjenigen Verwaltungsbeamten, der sich für eine Tätigkeit im Justizvollzugsdienst "hinter Gittern" entschließt, für die damit verbundenen, dem in der inneren Landesverwaltung tätigen Beamten fremden Belastungen eine Entschädigung in Gestalt einer Zulage zukommen zu lassen, gleichzeitig aber denjenigen von der Zulage auszuschließen, der vergleichbaren Belastungen schon in seinem bislang innegehabten Amt ausgesetzt war und eine entsprechend höhere Besoldung erhält. Von einer Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG kann daher hier keine Rede sein. Nur der Vollständigkeit halber und ohne dass es hierauf für die Entscheidung des vorliegenden Falles noch ankäme, sei daher angemerkt, dass der eigenen Angaben zufolge freiwillige Wechsel des Klägers vom staatsanwaltschaftlichen Dienst in den Justizvollzugsdienst diesen nicht veranlasst, sich um einen mit der Zahlung der "Gitterzulage" verbundenen Laufbahnwechsel zu bemühen, weil er sich eine Rückkehr in den höheren Justizdienst vorbehalten möchte; auch das Vorhandensein einer solchen Möglichkeit belegt, dass verfassungsrechtliche Bedenken hinsichtlich der Ausgestaltung des Bundesbesoldungsgesetzes nicht bestehen können. Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Kläger, der als Staatsanwalt ( R 1 BBesG) bei der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht B-Stadt tätig war, wurde mit seinem Einverständnis ab 01.04.2001 in den hessischen Justizvollzugsdienst abgeordnet, wo er zunächst als stellvertretender Leiter der Justizvollzugsanstalt (JVA) Y. tätig war, bevor er im August 2001 mit der Leitung der JVA B-Stadt beauftragt wurde. Mit Schreiben vom 28.01.2002 beantragte er, ihm eine Zulage nach Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes zu zahlen, da er denselben Belastungen wie alle anderen im Justizvollzugsdienst tätigen Beamten ausgesetzt sei. Zwar ergebe sich ein derartiger Anspruch nicht unmittelbar aus dem Gesetz; da aber der Gesetzgeber den Dienst eines Staatsanwaltes in einer Justizvollzugsanstalt nicht als regelungsbedürftig erkannt habe, sei diese Lücke in Anwendung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG zu schließen. Mit Bescheid vom 28.02.2002 lehnt die Präsidentin des OLG Frankfurt am Main den Antrag ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, die in Rede stehende "Gitterzulage" könne nach der eindeutigen Gesetzeslage nur denjenigen in einer Justizvollzugsanstalt tätigen Bediensteten gewährt werden, die ein Amt der Besoldungsgruppe A innehaben. Für Staatsanwälte, die nach der Besoldungsordnung R besoldet würden, enthielten die entsprechenden Vorbemerkungen eigenständige, abschließende Regelungen; die Gewährung einer "Gitterzulage" sei dort nicht vorgesehen. Eine analoge Anwendung besoldungsrechtlicher Vorschriften komme nicht in Betracht. Der gegen diese Entscheidung erhobene Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid der Hessischen Bezügestelle vom 26.08.2002 als unbegründet zurückgewiesen. Ergänzend zu den Ausführungen im Ausgangsbescheid wurde darauf hingewiesen, dass selbst bei Vorliegen einer Regelungs- bzw. Gesetzeslücke eine Zulage nicht gezahlt werden könne, da dies letztlich einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung darstelle. Am 09.09.2002 hat der Kläger, der zwischenzeitlich zum Oberstaatsanwalt (R 2) befördert worden ist, Klage vor dem erkennenden Gericht erhoben. Er vertieft sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und weist nochmals darauf hin, dass die "Gitterzulage" den Zweck habe, die schwierigen Rahmenbedingungen der Tätigkeit in einer Justizvollzugsanstalt auszugleichen. Zu nennen seien in diesem Zusammenhang einerseits die ständige Einschränkung der Bewegungsfreiheit, aber auch der Umstand, dass die dortige Klientel als schwierig zu bezeichnen sei. Mit all diesen Erschwernissen sei auch er als Leiter einer solchen Einrichtung konfrontiert. Ihn von der "Gitterzulage" auszuschließen, bedürfe daher einer besonderen Legitimation. Eine solche sei aber nicht ersichtlich. Die somit vorhandene Lücke sei vom Gericht im Wege der Interpretation zu schließen. Der Kläger beantragt, den Bescheid der Präsidentin des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 28.02.2002 und den Widerspruchsbescheid der Hessischen Bezügestelle vom 26.08.2002 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, dem Kläger ab 01.04.2001 eine Zulage in Höhe der Zulage nach Nr. 12 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes nebst 5% Zinsen über dem Basiszinssatz zu zahlen. Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung verweist es auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, einen Hefter Behördenvorgänge, welcher dem Gericht vorliegt und der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist, sowie die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung verwiesen.