71 K 13.18 PVB

Leitsatz: Der Erlass über die Anzahl von Flugbegleitern und den möglichen Einsatz von geeigneten Polizeivollzugsbeamten bei Rückführungen auf dem Luftweg unterliegt der Mitwirkung der Personalvertretung bei der Vorbereitung einer Verwaltungsanordnung einer Dienststelle für innerdienstliche Angelegenheiten. Auf das Merkmal der Unmittelbarkeit kommt es für eine Verwaltungsanordnung nicht an (entgegen OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Juli 2018 - OVG 62 PV 6.17 -, vgl. Zulassungsbeschluss des BVerwG vom 10. Januar 2019 - BVerwG 65 BP 13.18 -). Es wird festgestellt, dass im Hinblick auf die vorläufige Änderung vom 27. September 2018 der Bestimmungen über die Rückführung ausländischer Staatsbürger auf dem Luftweg (Best Rück Luft – Stand 17. Oktober 2016) ein Mitwirkungsrecht gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG besteht. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen. I. Die Beteiligten streiten über die Frage, ob dem Antragsteller ein Beteiligungsrecht im Hinblick auf die vorläufige Änderung der Bestimmungen über die Rückführung ausländischer Staatsbürger auf dem Luftwege zusteht. Unter dem 17. Oktober 2016 erließ der Beteiligte Bestimmungen über die Rückführung ausländischer Staatsangehöriger auf dem Luftweg (BestRückLuft). Unter Ziffer 1.5.4 war in diesem Erlass geregelt: „Sofern die Begleitung einer Rückführung durch Polizeivollzugsbeamte der BPOL erfolgt, dürfen diese ausnahmslos nur dann eingesetzt werden, wenn sie nach der für die BPOL geltenden Weisungslage als Personalbegleiter Luft (BPL) für diese Aufgabe qualifiziert sind. Im Übrigen erfolgt die Auswahl der Begleitkräfte durch die Bundespolizeiflughafendienststellen unter besonderer Berücksichtigung der nachfolgenden Kriterien (…)“. Mit Erlass vom 27. September 2018 traf der Beteiligte hinsichtlich der o.g. Ziffer 1.5.4 der BestRückLuft folgende abweichende Regelung: „Bei Rückführungen auf dem Luftweg, die mit Charterflügen durchgeführt werden, an denen keine anderen Mitgliedsstaaten mit Rückführungsbegleitern beteiligt sind, sind mindestens so viele Personenbegleiter Luft einzusetzen, wie sich Rückzuführende an Bord des Luftfahrzeugs befinden. Im Übrigen können bei diesen Maßnahmen zusätzlich weitere geeignete Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten der Bundespolizei zum Einsatz kommen.“ Mit Beschluss des Antragstellers vom 14. November 2018 leitete dieser, ein personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ein. Mit dem am 19. November 2018 eingegangenen Antrag machte der Antragsteller im Wesentlichen geltend, dass der Beteiligte mit der vorläufigen Änderung der BestRückLuft vom 27. September 2018 die Beteiligungsrechte des Antragstellers verletzt habe. Der Einsatz von weiteren geeigneten Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte, die für die Rückführung nicht gesondert geschult worden seien, stelle die Einführung einer grundlegend neuen Arbeitsmethode dar. Die Anordnung, dass geeignete Polizeivollzugsbeamte bei Rückführungsflügen eingesetzt werden können, erfordere den Erwerb neuer Fertigkeiten, weil die Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten für diese Maßnahmen nicht ausgebildet seien. Die rückzuführenden Personen, Personenbegleiter und sonstiges Bordpersonal sind in einem Luftfahrzeug gezwungen, sich auf engstem Raum ohne jede Ausweichmöglichkeit über längere Zeit gemeinsam aufzuhalten. Dabei komme es häufiger zu aggressiven Auseinandersetzungen, die eine entsprechende Schulung des begleitenden Personals erforderlich mache. Über die dafür erforderlichen Kenntnisse verfügen die in dem Erlass genannten Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte nicht. Daher stelle ihr Einsatz auch eine grundlegend neue Arbeitsmethode für diese dar. Zudem überschreite der Beteiligte den Kompetenzrahmen, weil nach § 4a Bundespolizeigesetz die Bundespolizei nur zur Wiederherstellung der Sicherheit und Ordnung an Bord deutscher Luftfahrzeuge eingesetzt werden könne. Der Einsatz von Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten bei Rückführungsmaßnahmen gehe aber über diese Kompetenz hinaus. Nach der auf der Grundlage des streitigen Erlasses erfolgten Verfügung des Bundespolizeipräsidiums vom 1. Oktober 2018 werde deutlich, dass den Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten eine neue Aufgabe „Bordsicherung“ übertragen werden soll. Danach sollen die Beamten eingesetzt werden, um Raumschutz/Bordsicherung während der Rückführungsmaßnahmen zu gewährleisten sowie die Sicherheit an Bord aufrecht zu erhalten. Daher stelle sich die Frage, ob dieser Aufgabenkreis vom Rechtsrahmen des § 71 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. d) des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) gedeckt sei. Zudem sei die sachliche und örtliche Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Aufgaben nach § 4a Bundespolizeigesetz nach der Verordnung über die Zuständigkeit der Bundespolizeibehörden nicht gegeben, da für Rückführungsmaßnahmen lediglich die dafür speziell ausgebildeten Polizeivollzugsbeamten der Bundespolizeidirektion 11, nicht aber die Beamten der MKÜ und der Bundesbereitschaftspolizei oder sonstige Beamte anderer Direktionen zuständig seien. Der Erlass vom 27. September 2018 verletzte auch das Beteiligungsrecht des Antragstellers im Hinblick auf die Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen. Für den angeordneten Einsatz liege bislang keine Gefährdungsbeurteilung nach § 5 des Arbeitsschutzgesetzes vor. Besonders kritikwürdig sei, dass die zum Einsatz herangezogenen Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten lediglich einen Impfstatus nach der Anlage 1 „Grundstandard“ der Schutzimpfungen in der Bundespolizei aufweisen, nicht jedoch den erweiterten Standard nach der Anlage 2 für die Verwendung im Ausland. Daher stelle der Einsatz von geeigneten Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten eine gesundheitliche Gefährdung dar. Im Übrigen habe der Beteiligte das Mitwirkungsrecht des Antragstellers verletzt, da es sich bei der streitgegenständlichen Änderungen des Erlasses vom 27. September 2018 um eine Verwaltungsanordnung einer Dienststelle für die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs handele und die Beteiligung nicht nach § 85 Abs. 1 Ziff. 6 Buchst. a) BPersVG ausgeschlossen sei. Insbesondere handele es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung nicht um eine Anordnung, durch die Einsatz oder Einsatzübungen geregelt werden. Der Antragsteller beantragt: Es wird festgestellt, dass im Hinblick auf die vorläufige Änderung vom 27. September 2018 der Bestimmungen über die Rückführung ausländischer Staatsbürger auf dem Luftweg (BestRückLuft - Stand 17. Oktober 2016) ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 76 Abs. 2 Ziff. 7 BPersVG sowie gemäß § 75 Abs. 3 Ziff. 11 BPersVG besteht. Hilfsweise: Es wird festgestellt, dass im Hinblick auf die vorläufige Änderung vom 27. September 2018 der Bestimmungen über die Rückführung ausländischer Staatsbürger auf dem Luftweg (BestRückLuft - Stand 17. Oktober 2016) ein Mitwirkungsrecht gemäß § 78 Abs. 1 Ziff. 1 BPersVG besteht. Der Beteiligte beantragt, die Anträge zurückzuweisen. Er ist der Auffassung, dass es sich bei dem beanstandeten Erlass vom 27. September 2018 um eine Anordnung zur Regelung eines Einsatzes von Polizeivollzugsbeamten im Sinne des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a) BPersVG handele. Daher sei eine Beteiligung des Antragstellers nicht vorgesehen. Es wäre nicht vorstellbar, dass ein Polizeiführer vor seiner Beurteilung der Lage und der daraus resultierenden Entscheidung, wie viele Polizeivollzugsbeamte bei einer Rückführung eingesetzt würden, zunächst ein personalvertretungsrechtliches Beteiligungsverfahren durchführen müsste. Zudem handele es sich bei dem Erlass vom 27. September 2018 nicht um eine Verwaltungsanordnung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Eine solche liege nicht vor, wenn sich die Anordnung auf einen bestimmten, eng begrenzten Kreis von Beschäftigten und ein konkretes Ereignis beziehe. II. Der zulässige Antrag ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Erlass des Beteiligten vom 27. September 2018 ist eine Verwaltungsanordnung für die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten des Geschäftsbereichs und unterliegt daher der Mitwirkung des Antragstellers gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. In dem der Beteiligte diese Verwaltungsanordnung erlassen hat, ohne den Antragsteller zu beteiligen, hat er das Mitwirkungsrecht des Antragstellers verletzt, so dass festzustellen war, dass das Mitwirkungsrecht nach wie vor besteht. Nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG wirkt der Personalrat mit bei Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereiches, wenn nicht nach § 118 des Bundesbeamtengesetzes die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften bei der Vorbereitung zu beteiligen sind. Eine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 5. Januar 2016 – 5 PB 23.15 –, juris, Rdnr. 9) jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt. Zu den Verwaltungsanordnungen im Sinne dieser Vorschrift zählen dementsprechend auch allgemeine Weisungen und Anordnungen, die sich im Rahmen des aus einem Arbeitsverhältnis folgenden Direktionsrecht des Arbeitgebers ergeben und die gestaltend in die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Bediensteten eingreifen. Die Verwaltungsanordnungen müssen stets allgemeine Regelungen in dem Sinne sein, dass sie die Beschäftigten in ihrer Gesamtheit, mindestens aber einen unbestimmten Teil der Beschäftigten betreffen. Dementsprechend unterfallen Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse nur bestimmter Beschäftigter beziehen, diesen Begriff nicht. Das folgt zum einen aus der Abgrenzung der Verwaltungsanordnung von der (konkreten) Weisung und zum anderen aus dem Sinn und Zweck der Beteiligungsvorschrift. Durch die Beteiligung des Personalrats in der Form der Mitwirkung versuchte der Gesetzgeber sicherzustellen, dass die Überlegungen der Personalvertretung bereits bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen einbezogen werden, welche sich auf die Belange der Beschäftigten auswirken können. Dadurch sollten jedoch die Beteiligungsbefugnisse der Personalvertretung bei der Regelung konkreter Einzelfälle nicht gegenständlich erweitert werden. Insoweit sind die Befugnisse der Personalvertretung in den Mitbestimmungstatbeständen der §§ 75 ff. BPersVG abschließend geregelt. Ferner muss eine Verwaltungsanordnung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG eigenständige Gestaltungswirkung haben, d.h. auf Veränderung des bestehenden Zustanden in Bezug auf Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen gerichtet sein (BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2012 – 6 P 2.12 –, juris, Rdnr. 13). Eine lediglich norminterpretierende Verwaltungsvorschrift ist daher keine mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. In Anwendung der vorgenannten Grundsätze erweist sich der Erlass des Beteiligten vom 27. September 2018 als Anordnung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Er betrifft eine innerdienstliche Angelegenheit und hat eine eigenständige Gestaltungswirkung. Der Beteiligte hat mit der Anordnung in Wahrnehmung der dem Bund als Dienstherr und Arbeitgeber zukommenden Aufgaben und Rechte eine Regelung gegenüber Mitarbeitern der Bundespolizeidirektion getroffen. Mit der Regelung, dass bei Rückführungen auf dem Luftweg mindestens so viele Personenbegleiter Luft einzusetzen sind, wie sich Rückzuführende an Bord des Luftfahrzeugs befinden und im Übrigen bei diesen Maßnahmen zusätzlich weitere geeignete Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte der Bundespolizei zum Einsatz kommen können, hat der Beteiligte nicht lediglich die Befugnisse nach § 71 Abs. 3 Nr. 1 d) des Aufenthaltsgesetzes konkretisiert, sondern selbst Rechte und Pflichten der hiervor betroffenen Beschäftigten begründet. Durch diese Anordnung wird eine innerdienstliche Angelegenheit der betroffenen Beschäftigten geregelt, weil ihre spezifischen Interessen hiervor berührt werden. Die Anordnung verliert auch ihren innerdienstlichen Charakter nicht dadurch, dass sie darauf gerichtet ist, die Rückführungen auf dem Luftweg möglichst effizient zu gestalten und dafür erforderliches und ausgebildetes Personal bereitzustellen. Der Erlass hat auch eine eigenständige Gestaltungswirkung und stellt nicht lediglich eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift dar. Mit ihm wird konkretisiert, in welcher Anzahl Personenbegleiter Luft bei Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg einzusetzen sind und dass im Übrigen zusätzlich geeignete Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte eingesetzt werden können. Zwar werden damit nicht schon der jeweils konkrete Einsatz und die Anzahl der Personenbegleiter Luft und der ggf. einzusetzenden weiteren geeigneten Polizeivollzugsbeamten vorgegeben. Dies ist aber gerade für eine Verwaltungsanordnung im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG nicht erforderlich. Soweit es sich nämlich um eine konkrete Einsatzmaßnahme handelt, wäre nicht ein Mitwirkungsrecht nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG betroffen, sondern ggf. andere abschließend geregelte Mitbestimmungstatbestände der §§ 75 ff. BPersVG. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (vgl. Beschluss vom 24. Juli 2018 – OVG 62 PV 6.17 –) ist für eine Verwaltungsanordnung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG nicht erforderlich, dass diese unmittelbar auf die betroffenen Beschäftigten gestaltend einwirken muss (vgl. Beschluss der Kammer vom 13. September 2017 – VG 71 K 3.16 PVB Bln –, vgl. dazu Zulassungsbeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Januar 2019 – BVerwG 5 PB 13.18 –). Nach Auffassung der Kammer würde es dem Sinn und Zweck der Regelung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG widersprechen, wenn eine Verwaltungsanordnung nur solche Regelungen erfassen würde, die auch unmittelbar gestaltende Wirkung für die Betroffenen entfalten. Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in der Entscheidung vom 11. Dezember 2012 (a.a.O., Rdziff. 14) klargestellt, dass auch in den Fällen, in denen eine Verwaltungsvorschrift nicht abschließend und damit unmittelbar eine Regelung für die betroffenen Beschäftigten trifft, ein Beteiligungsrecht auch dann gegeben ist, wenn die übergeordnete Dienststelle lediglich eine Rahmenregelung trifft, die auf Ausfüllung im nachgeordneten Bereich angelegt ist. Ausdrücklich hat das Bundesverwaltungsgericht in diesen Fällen erklärt, dass in diesem Fall die Stufenvertretung bei der Rahmenregelung und die örtlichen Personalräte bei der Konkretisierung zu beteiligen sind, weil nur dann eine Beteiligung in gleicher Weise effektiv erfolgt und eine vom Gesetzgeber nicht gewollte Beteiligungslücke geschlossen würde. Daher kann die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg in dem Beschluss vom 24. Juli 2018, dass die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dahingehend zu verstehen sei, dass mit der eigenständigen Gestaltungswirkung eine „unmittelbare“ Wirkung gemeint sei, nicht überzeugen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, kommt es für die Einordnung einer Verwaltungsanordnung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG lediglich darauf an, ob sie eine „eigenständige Gestaltungswirkung“ hat und nicht lediglich norminterpretierende und damit nicht mitwirkungsbedürftige Verwaltungsanordnung darstellt. Andererseits darf sie keine personelle Einzelmaßnahme darstellen, mithin darf der Adressatenkreis der Verwaltungsanordnung nicht auf bestimmte Personen beschränkt sein. Die Auslegung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg verengt hingegen den Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG, in dem sie das Merkmal der Unmittelbarkeit verlangt, das aber in der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerade keinen Widerhall (mehr) findet. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der jüngsten Rechtsprechung klargestellt hat, dass eine Verwaltungsanordnung „eigenständige Gestaltungswirkung“ haben muss, betrifft dies allein die Frage, ob lediglich eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift ohne eigene Regelungswirkung vorliegt. Dagegen stellen Regelungen, die lediglich den Rahmen vorgeben, aber noch ausfüllungsbedürftig sind und daher mittelbar wirken, Verwaltungsanordnungen im o.g. Sinne dar. Nach diesen Maßstäben besteht kein Zweifel daran, dass der Erlass vom 27. September 2018 eine Verwaltungsanordnung im o.g. Sinne darstellt. Er regelt die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten des Geschäftsbereichs der Bundespolizei und hat auch eigenständige Gestaltungswirkung. Mit ihm wird klar geregelt, welcher Anzahl Personenbegleiter Luft bei Rückführungen auf dem Luftweg mindestens einzusetzen sind und dass darüber hinaus auch geeignete Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamte zum Einsatz kommen können. Soweit in dem Erlass damit nur die Möglichkeit eröffnet wurde, geeignete Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte einzusetzen, nicht aber anzuordnen, dass sie einzusetzen sind, steht der Einordnung als Verwaltungsanordnung aus den o.g. Gründen nicht entgegen. Denn schon die Frage, ob sonstige geeignete Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte eingesetzt werden können, betrifft innerdienstliche Angelegenheiten, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG der Mitwirkung der Personalvertretung unterliegen. Dabei kommt es nicht auf den Einzelfall an, welcher Polizeivollzugsbeamte bei einem konkreten Einsatz tatsächlich bei Rückführungen eingesetzt wird, sondern ob diese Gruppe von Beschäftigten überhaupt für Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg eingesetzt werden können. Es handelt sich auch nicht um eine personelle Einzelmaßnahme, da der Kreis der Adressaten mit dem Erlass nicht abgrenzbar ist. Adressaten des Erlasses sind Personenbegleiter Luft und übrige Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte, ohne dass diese Gruppen näher beschränkt werden. Insoweit erfüllt der Erlass das Merkmal einer Verwaltungsanordnung im o.g. Sinne, weil diese Gruppen kollektiv betroffen werden. Für diese begründet der Erlass auch eine Verwaltungsanordnung für innerdienstliche Angelegenheiten, da mit dem Erlass die Voraussetzungen für die Wahrnehmung eines Amtsauftrages geschaffen werden. Ohne Erfolg beruft sich der Beteiligte auf die Ausschlussregelung des § 85 Abs. 1 Nr. 6 Buchst. a BPersVG. Danach findet eine Beteiligung der Bundespolizeipersonalvertretung nicht statt bei Anordnungen für Polizeivollzugsbeamte, durch die Einsatz oder Einsatzübungen geregelt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 20. Dezember 1988 – 6 P 16.85 -, juris, Rdnr. 25 ff.), der die Kammer folgt, ist die Beteiligung der Bundespolizeipersonalvertretung nicht schon dann ausgeschlossen, wenn Polizeibeamte im Rahmen ihres normalen, regelmäßigen Dienstes zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben tätig werden, sondern nur, wenn besondere Ereignisse oder Entwicklungen in personeller, zeitlicher oder sonstiger Hinsicht ein Abweichen von dem regelmäßigen Dienstplan erfordern. Zweckbestimmung der Sonderregelung ist allein, zu verhindern, dass durch die Einschaltung von Personalvertretungen Einsätze und Einsatzübungen verzögert werden und dadurch die Funktionsfähigkeit der Bundespolizei beeinträchtigt wird. Hiernach wird mit dem Erlass vom 27. September 2018 der normale, wiederkehrende Dienst von Polizeivollzugsbeamten, nicht aber ein „Einsatz“ von Polizeivollzugsbeamten angeordnet, da es sich nicht um eine konkrete, eilbedürftige Maßnahme, sondern um eine abstrakt-generelle Regelung des Dienstes im Zusammenhang mit Rückführungen auf dem Luftweg handelt. Der Dienststellenleiter kann bei dieser Maßnahme die Verwendung von Polizeivollzugsbeamten vorausschauend planen und demnach den bei im gebildeten Personalrat rechtzeitig beteiligen. Im Übrigen geht es bei dem Erlass vom 27. September 2018 nicht um den Einsatz selbst, sondern lediglich um die abstrakt-generelle Regelung, wer bei solchen Einsätzen herangezogen werden kann. Für diese abstrakt-generelle Regelung ist ein Eilbedürfnis, dass ausnahmsweise ein Beteiligungsrecht der Personalvertretung ausschließt, nicht ansatzweise ersichtlich. Vielmehr kann die Frage, in welcher Anzahl Personenbegleiter Luft im Verhältnis zu Zurückzuführenden und ob zusätzlich weitere geeignete Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte eingesetzt werden können, unter Beteiligung der Personalvertretung vorab geregelt werden, ohne dass damit ein konkreter Einsatz konkret gefährdet wäre. Da im vorliegenden Fall die oberste Dienstbehörde den Erlass verfügt hat, ohne dabei einen eigenständigen Gestaltungsspielraum des Dienststellenleiters zu belassen, ist nach § 82 BPersVG die Stufenvertretung zu beteiligen. Ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Erlass vom 27. September 2018 um die Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden im Sinne von § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG handelt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 30. August 1985 – 6 P 20.83 –, juris) fallen unter den Begriff „Arbeitsmethode“ die Regeln, welche die Ausführung des Arbeitsablaufs durch den Menschen bei einem bestimmten Arbeitsverfahren betreffen und besagen, in welcher Art und Weise der Mensch an dem Arbeitsverlauf beteiligt werden soll bzw. beteiligt ist. Der Begriff Arbeitsmethode bezeichnet demgemäß die Vorschrift der Konzeption, welche hinter dem in mehr oder weniger vielen einzelnen unselbständigen Arbeitsvorgängen gegliederten Arbeitsablauf steht, d.h. die Festlegung, auf welchem Bearbeitungsweg und mit welchen Arbeitsmitteln durch welche Beschäftigte die der jeweiligen Dienststelle vom Gesetz oder auf andere Weise gestellte Aufgabe erfüllt werden soll. Die Arbeitsmethode erweist sich damit als das auf der Grundlage der personellen, räumlichen, technischen und sonstigen bedeutsamen Gegebenheiten und Möglichkeiten der Dienststelle entwickelte Modell des Ablaufs derjenigen Arbeit, die zur Erfüllung der gestellten Aufgabe geleistet werden muss. Damit bildet sie das Leitbild für die Organisation und die technische Ausgestaltung des Arbeitsablaufs, in dem sie einen methodisch geordneten Bezug zwischen der zu erfüllenden Aufgabe einerseits und den zu ihrer Erfüllung bereitstehenden und benötigten Personen, Geräten und Sachmitteln andererseits herstellt, welche sodann im konkret personenbezogene Arbeitsaufträge und sachbezogene Arbeitsvorgänge umzusetzen ist. Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei dem streitgegenständlichen Erlass nicht um eine Einführung einer grundlegend neuen Arbeitsmethode. Zwar wird in dem Erlass geregelt, in welche Mindestanzahl Personenbegleiter Luft bei Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg einzusetzen sind und dass im Übrigen auch geeignete Polizeivollzugsbeamte eingesetzt werden können. Dies betrifft aber lediglich die Frage, welche Personen und in welchem Verhältnis zu den Rückzuführenden einzusetzen sind, nicht aber die Rückführung auf dem Rückflug als solche. Hinsichtlich der Art und Weise, wie Rückzuführende auf dem Luftweg zurückgeführt werden, verhält sich der streitgegenständliche Erlass nicht. Allein die Tatsache, dass mit dem Einsatz weiterer geeigneter Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte eine entsprechende Qualifikation für die Umsetzung erforderlich ist, führt nicht dazu, dass damit bereits eine grundlegend neue Arbeitsmethode vom Beteiligten eingeführt worden ist. Die Arbeitsmethode betrifft das „wie“ der Arbeit, nicht aber „wer“ daran beteiligt ist. Anderenfalls würde es zu einer uferlosen Ausweitung des Mitbestimmungstatbestandes kommen, weil damit jeder Einsatz eines Beschäftigten, der für eine neue Aufgabe qualifiziert werden müsste, gleichsam als Einführung einer neuen Arbeitsmethode betrachten werden würde. Im Übrigen fehlt es jedenfalls an einer „grundlegend“ neuen Arbeitsmethode, weil eine solche nur vorliegt, wenn die Arbeitsweise und der Arbeitsablauf sich in wesentlichen Punkten derart ändert, dass die Arbeit qualitativ anders als bisher zu erbringen ist und spürbar andere Anforderungen an die Beschäftigten stellt, also wenn eine neue Arbeitsmethode für die von ihr betroffenen Beschäftigten ins Gewicht fallende körperliche oder geistige Auswirkungen hat. Eine solche Änderung der Arbeitsmethode ist hier nicht ersichtlich. Für die Personenbegleiter Luft ändert sich durch die Festlegung der Anzahl im Verhältnis Zurückzuführenden und durch den ergänzenden Einsatz von geeigneten Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten an der Maßnahme nichts. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass durch den zusätzlichen Einsatz von geeigneten Polizeivollzugsbeamten bei Rückführungsmaßnahmen die Arbeitsmethode der Personenbegleiter Luft ins Gewicht fallende körperliche oder geistige Auswirkungen hätte. Diese haben nach wie vor die Aufgabe, die Rückzuführenden zu begleiten, sie haben aber keine weitergehende Verantwortung für die weiteren geeigneten Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamten. Für letztere ändert der streitgegenständliche Erlass ebenso nichts, ihnen kann lediglich eine neue Aufgabe übertragen werden, nicht aber eine neue Arbeitsmethode. Allein die Annahme, dass sie für diese spezifische Aufgabe einer besonderen Schulung bedürfen, begründet noch nicht die Annahme, dass damit eine grundlegend neue Arbeitsmethode im Hinblick auf den Arbeitsvorgang „Rückführung von ausländischen Personen“ begründet wird. Ebenso fernliegend ist die Auffassung des Antragstellers, dass mit dem Erlass vom 27. September 2018 eine Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen getroffen worden ist. Der Erlass bezieht sich lediglich auf die Frage, in welchem Verhältnis Personenbegleiter Luft im Verhältnis zu Zurückzuführenden bei Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg eingesetzt werden und dass weitere geeignete Polizeivollzugsbeamtinnen und –beamte dafür herangezogen werden können. Der Erlass zielt aber in keiner Weise auf Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen oder sonstigen Gesundheitsbeschädigungen. Allein die Frage, ob es hierfür einer Gefährdungsbeurteilung bedarf, etwa, weil im Zusammenhang mit der Rückführung von ausländischen Personen ein erweiterter Impfschutz erforderlich wäre, begründet noch kein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Selbst wenn eine solche erforderlich wäre, ergibt sich aus dem Fehlen einer solchen noch kein Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung. Vielmehr setzt die Mitbestimmung stets eine Maßnahme, nicht aber eine vermeintlich fehlende Maßnahme des Dienststellenleiters voraus. Im Übrigen ergibt sich die Beteiligung des Personalrats bei der Bekämpfung von Unfall- und Gesundheitsgefahren aus § 81 BPersVG. Eine Verletzung eines Beteiligungsrechts nach § 81 BPersVG wird aber vom Antragsteller nicht geltend gemacht.