6 L 231/21

Es wird festgestellt, dass der Widerspruch der Antragstellerin vom 17. Mai 2021 gegen die Nebenbestimmungen in Nummern 1a), 1b), 1c), 1d), 2c), 3a), 3b), 3c), 3d) sowie den Widerrufsvorbehalt in der Abrissgenehmigung des Antragsgegners vom 19. April 2021 aufschiebende Wirkung hat. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500 Euro festgesetzt. Der zuletzt gestellte Antrag der Antragstellerin, festzustellen, dass ihr Widerspruch gegen die Nebenbestimmungen in Nummern 1a), 1b), 1c), 1d), 2c), 3a), 3b), 3c), 3d) sowie den Widerrufsvorbehalt in der Abrissgenehmigung des Antragsgegners vom 19. April 2021 aufschiebende Wirkung hat, hilfsweise die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs anzuordnen, hat bereits mit dem Hauptantrag Erfolg. Der auf die Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Nebenbestimmungen in Nummern 1a), 1b), 1c), 1d), 2c), 3a), 3b), 3c), 3d) sowie den Widerrufsvorbehalt der Abrissgenehmigung gerichtete Hauptantrag ist zulässig. Er ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO analog statthaft. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage gegen einen Verwaltungsakt anordnen, wenn dieser kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist. Kommt einem Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung zu und beachtet die Behörde diese aufschiebende Wirkung nicht oder geht sie davon aus, dass der Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung entfaltet, kann das Gericht in analoger Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO feststellen, dass der betreffende Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat. Die Voraussetzungen für eine solche Feststellung liegen vor. Der Antragsgegner stellt die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die angegriffenen Nebenbestimmungen zu Unrecht in Abrede. Zudem hat die zuständige Baubehörde der Antragstellerin bereits mitgeteilt, dass diese wegen des erhobenen Widerspruchs und des damit vermeintlichen Fehlens einer wirksamen Zweckentfremdungsgenehmigung keine bauordnungsrechtliche Abrissgenehmigung erhalten werde. Der Widerspruch der Antragstellerin vom 17. Mai 2021, der auf die Nebenbestimmungen in Ziffern Nummern 1a), 1b), 1c), 1d), 2c), 3a), 3b), 3c), 3d) sowie den Widerrufsvorbehalt gerichtet ist, entfaltet aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Danach haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Etwas Anderes gilt nur, wenn in der Hauptsache eine Anfechtungsklage offensichtlich unstatthaft und damit unzulässig wäre. Das ist jedoch nicht der Fall. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das Gericht folgt, sind gegen belastende Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsakts grundsätzlich die Rechtsmittel des Widerspruchs und der Anfechtungsklage gegeben. Ob diese Rechtsmittel zur Aufhebung der Nebenbestimmung führen, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Das ist, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit von vornherein ausscheidet, eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Rechtsmittels (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2018 – BVerwG 8 C 6.17 –, juris Rn. 9; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – OVG 2 S 47/20 –, juris Rn. 11; Beschluss der Kammer vom 15. April 2021 – VG 6 L 158/21 –, m.w.N.). Danach ist von einer isolierten Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit der angegriffenen Nebenbestimmungen auszugehen. Eine ohne die Bedingungen bzw. Auflagen in den genannten Nummern erteilte Abrissgenehmigung wäre ohne weiteres rechtmäßig. Hiervon geht schon der Bescheid selbst aus, nach dessen Nebenbestimmung in Nummer 3b) auf die Verpflichtung zur Zahlung der in Nummer 3a) festgesetzten Ausgleichszahlung verzichtet wird, wenn innerhalb von zwei Jahren nach Baubeginn als Ausgleich für den Wohnraumverlust auf dem Grundstück das Ersatzobjekt errichtet wurde und die Antragstellerin zum Zeitpunkt der Bezugsfertigkeit Eigentümerin des Ersatzwohnraums ist. Entscheidet sich die Antragstellerin gegen die Errichtung von (angemessenem) Ersatzwohnraum, trifft sie nur die Verpflichtung zur Zahlung der Ausgleichsabgabe. Von einem die isolierte Anfechtbarkeit ausschließenden untrennbaren Zusammenhang kann daher keine Rede sein. Die Regelung in Ziffer 1b), die als aufschiebende Bedingung die „volle“ Wirksamkeit der Abrissgenehmigung von der Bestandskraft der Nebenbestimmungen abhängig macht und damit in rechtlicher Hinsicht zumindest Fragen der Bestimmtheit aufwirft, ist ebenfalls isoliert anfechtbar, ebenso der Widerrufsvorbehalt. Die aufschiebende Wirkung ist auch nicht gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 4 Abs. 4 des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes (ZwVbG) in der seit dem 20. April 2018 geltenden Fassung (GVBl. S. 211) entfallen (vgl. hierzu Beschluss der Kammer vom 15. April 2021 – VG 6 L 158/21). Nach § 4 Abs. 4 Satz 1 ZwVbG haben Rechtsbehelfe gegen auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassene Verwaltungsakte keine aufschiebende Wirkung. Um Verwaltungsakte in diesem Sinn handelt es sich bei den der Abrissgenehmigung beigefügten angegriffenen Nebenbestimmungen jedoch nicht. Nebenbestimmungen sind vom Wortlaut der Norm nicht erfasst. Wesen einer Nebenbestimmung ist die Funktion, die Hauptregelung des Verwaltungsakts durch zusätzliche behördliche Anordnungen zu ergänzen oder zu beschränken; sie ist selbst nicht Verwaltungsakt im Sinn des § 35 VwVfG. Wie die Antragstellerin zutreffend ausführt, ist diese Unterscheidung seit langem höchstrichterlich geklärt, so dass es sich bei der Formulierung „Rechtsbehelfe gegen … Verwaltungsakte“ nicht um ein Versehen handeln kann. Auch für eine Analogie ist mangels Regelungslücke kein Raum. Nach der Gesetzesbegründung (vgl. Abgh. Drs. 18/0815 vom 13. Februar 2018, S. 17) erfasst die gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit in § 4 Abs. 4 Satz 1 ZwVbG zwar sämtliche zweckentfremdungsrechtliche Verwaltungsakte. Gleichzeitig ergibt der Regelungskontext zu den zeitgleich mit der Neufassung des § 4 ZwVbG eingeführten § 4a Abs. 5 Satz 2 und § 4b Abs. 2 ZwVbG, wonach bei dem Einsatz von Treuhändern § 4 Absatz 4 „entsprechend“ gilt, dass der Gesetzgeber selbst nicht von der umfassenden Geltung der Regelung des § 4 Abs. 4 ZwVbG für sämtliche denkbaren Verwaltungsakte im Bereich des Zweckentfremdungsrechts ausgegangen ist. Ansonsten hätte es der Regelung in § 4a Abs. 5 Satz 2 ZwVbG gar nicht bedurft. Von einer „unglücklichen systematischen Einordnung“ – wie dies der Antragsgegner meint – kann insoweit keine Rede sein. Bei Einführung der Norm ging es dem Gesetzgeber vielmehr vor allem um die Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens bei Kontrolle und Durchsetzung des Zweckentfremdungsverbots (vgl. Abgh. Drs. 18/0815, a.a.O.) in den Standardfällen wie etwa Rückführungsaufforderungen, was auch den gewählten Standort in § 4 ZwVbG („Rückführungs-, Räumungs- und Wiederherstellungsgebot“) erklärt. Nur für Verwaltungsakte im Kontext von § 4 ZwVbG, nicht aber für Nebenbestimmungen zu Genehmigungen nach § 3 ZwVbG gilt der gesetzliche Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage, dies jedoch umfassend (vgl. Beschluss der Kammer vom 15. Januar 2021 – VG 6 L 235/20 für eine Duldungsanordnung). Um Regelungen nach § 4 Abs. 2 Satz 4 ZwVbG handelt es sich bei den getroffenen Nebenbestimmungen nicht. Überwiegend stellen diese bereits keine Regelungen über eine Ausgleichszahlung dar (vgl. Nummern 1a), 1b), 1c), 1d), 2c) und Widerrufsvorbehalt). Solche kommen überdies nur zum Tragen, wenn ein Wiederherstellungsgebot für den Verfügungsberechtigten unzumutbar wäre. Für ein Vorliegen dieser Voraussetzungen ist vom Antragsgegner nichts vorgetragen. Der Antragstellerin drohen bei Verstoß gegen die Nebenbestimmungen zudem belastende Maßnahmen, etwa der Widerruf der Abrissgenehmigung. Hat danach bereits der Hauptantrag der Antragstellerin Erfolg, so bedarf es keiner Entscheidung über ihren Hilfsantrag. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 39, 52 f. GKG.