5 K 200.16

Leitsatz: § 18 a Abs. 4 Satz 1 Var. 2 des Berliner Landesgleichstellungsgesetzes begründet keine Zuständigkeit der Gesamtfrauenvertreterin in Fällen, in denen mindestens eine Frauenvertreterin der jeweils betroffenen Dienststelle zu beteiligen ist.(Rn.20) (Rn.26) Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage bleibt ohne Erfolg. A. Sie ist zwar zulässig. Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage ergibt sich aus § 18 a Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit § 20 Satz 1 des Landesgleichstellungsgesetzes (LGG) in der Fassung vom 18. November 2010 (GVBl. S. 502). Danach kann die (Gesamt-) Frauenvertreterin das Verwaltungsgericht anrufen, um geltend zu machen, dass eine Dienststelle ihre Rechte aus diesem Gesetz verletzt hat. Es handelt sich um einen gesetzlich besonders ausgeformten Organstreit, dessen Gegenstand auf die Feststellung eines konkreten Rechtsverstoßes durch ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen der Dienststellenleitung beschränkt ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2013 – 4 B 31.12 – juris Rn. 15; vgl. zu der im wesentlichen gleichlautenden Bestimmung des § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGleiG a. F.: BVerwG, Urteil vom 8. April 2010 – 6 C 3/09 – juris Rn. 12). Richtiger Beklagter ist der Senator als derjenige, dem die behauptete Rechtsverletzung angelastet wird. Die Klagebefugnis (entsprechend § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]) sowie das Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO) der Klägerin ergeben sich daraus, dass die von ihr geltend gemachte Rechtsverletzung jedenfalls möglich und ihre Wiederholung nicht ausgeschlossen erscheint. Zwischen den Beteiligten ist nach wie vor streitig, ob und unter welchen Voraussetzungen der Beklagte die Klägerin bei Stellenbesetzungen in nachgeordneten Behörden seines Geschäftsbereichs beteiligen muss. Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage ist gegeben. Insbesondere ist vorliegend das regelmäßig vor Klageerhebung durchzuführende Beanstandungsverfahren (vgl. Urteil der Kammer vom 27. Februar 2014 – 5 K 75.12 – juris Rn. 24 f.) durchgeführt worden. B. Die Klage ist indes nicht begründet. Der Beklagte hat die Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten als Gesamtfrauenvertreterin nicht verletzt, indem er sie in den Verfahren zur Besetzung der Leitungen der Justizvollzugsanstalten nicht beteiligt hat. Nach der für das klägerische Begehren einzig in Betracht kommenden Rechtsgrundlage der § 18 a Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 1 und 2 LGG war die Klägerin als Gesamtfrauenvertreterin der Berliner Justiz nicht zuständig. Die Gesamtfrauenvertreterin ist nach dem Landesgleichstellungsgesetz zu wählen für diejenigen Dienststellen im Sinne des Personalvertretungsgesetzes, die einen Gesamtpersonalrat bilden (§ 18 a Abs. 1 Satz 1 LGG); dazu gehört auch die Gesamtheit der der Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz unterstehenden Gerichte und Behörden (§ 50 Abs. 1 Nr. 2 des Personalvertretungsgesetzes Berlin – PersVG). Die Gesamtfrauenvertreterin ist zuständig für die Beteiligung an den Angelegenheiten, an denen der Gesamtpersonalrat zu beteiligen ist, sowie für die Beteiligung bei allen sozialen, organisatorischen und personellen Maßnahmen, für die die Zuständigkeit einer Frauenvertreterin nicht gegeben ist, sowie für Angelegenheiten, für die die Zuständigkeit des Hauptpersonalrats begründet wurde (§ 18 a Abs. 4 Satz 1 LGG). I. Die Zuständigkeit der Klägerin ergibt sich nicht aus der ersten und dritten Variante der letztgenannten Vorschrift. Weder der Gesamt- noch der Hauptpersonalrat waren hier zu beteiligen, weil es sich personalvertretungsrechtlich bereits nicht um beteiligungspflichtige Maßnahmen handelte. Die personalvertretungsrechtliche Beteiligung war vorliegend gemäß § 89 Abs. 2 und 3 PersVG ausgeschlossen. Nach § 89 Abs. 2 Satz 1 PersVG entfällt das Mitbestimmungsrecht für Stellen ab der Besoldungsgruppe 16 der Besoldungsordnung A. Dies meint alle Personalmaßnahmen, die Beamte betreffen, welche Statusämter mit den genannten Besoldungsgruppen innehaben oder erhalten sollen (vgl. Daniels / Pätzel / Witt, Personalvertretungsgesetz Berlin, 3. Auflage, § 89 Rn. 7; Germelmann / Binkert / Germelmann, PersVG Berlin, 3. Auflage, § 89 Rn. 10 ff.; jeweils m. w. N.). Dies ist hier der Fall. Gemäß § 89 Abs. 3 PersVG entfällt das Mitbestimmungsrecht auch unterhalb der Besoldungsgruppe A 16 für Stellen der in § 13 Abs. 3 Nr. 1 und 2 PersVG genannten Dienstkräfte. Dies sind die in § 9 PersVG genannten Personen und deren ständige Vertreter, mithin Dienststellenleiter und deren Vertreter, sowie die Dienstkräfte, die zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten von nicht untergeordneter Bedeutung befugt sind (vgl. Daniels / Pätzel / Witt a. a. O. § 89 Rn. 10; Germelmann / Binkert / Germelmann a. a. O. § 89 Rn. 20 ff.; jeweils m. w. N.). Auch dies ist hier gegeben. Unabhängig von § 89 PersVG wären bei den dem Streit zugrundeliegenden Einzelpersonalmaßnahmen weder der Gesamt- noch der Hauptpersonalrat, sondern die örtlichen Personalräte zu beteiligen gewesen (vgl. § 54 Abs. 1 und § 59 PersVG). II. Die Voraussetzungen der zweiten Variante von § 18 a Abs. 4 Satz 1 LGG sind ebenfalls nicht erfüllt. 1. Danach ist die Gesamtfrauenvertreterin zuständig für die Beteiligung bei allen sozialen, organisatorischen und personellen Maßnahmen, für die die Zuständigkeit einer Frauenvertreterin nicht gegeben ist. Diesen Normtext versteht die Kammer so, dass der Gesetzgeber die Zuständigkeit der Gesamtfrauenvertreterin für den Fall angeordnet hat, dass die Zuständigkeit keiner (anderen) Frauenvertreterin gegeben ist. a. Die Ansicht der Klägerin, dass es (allein) auf den dienststellenübergreifenden Charakter der Maßnahme ankomme (so auch AVLGG, dort Absatz 3 zu § 18 a LGG) und sie immer dann zuständig sei, wenn keine oder mehr als eine (örtliche) Frauenvertreterin betroffen sei, findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze. Dann hätte der Gesetzgeber regeln müssen, dass die Zuständigkeit der Gesamtfrauenvertreterin gegeben ist, wenn die Zuständigkeit keiner oder mehrerer Frauenvertreterin(nen) gegeben ist. Dies hat er aber nicht getan. b. Gegen die Ansicht der Klägerin spricht zudem die Binnensystematik des § 18 a Abs. 4 Satz 1 LGG, die obsolet wäre, wenn die Gesamtfrauenvertreterin immer dann zuständig wäre, wenn mehrere Dienststellen betroffen sind. Die Zuständigkeit der Gesamtfrauenvertreterin nach der ersten und der dritten Variante des § 18 a Abs. 4 Satz 1 LGG folgt den Beteiligungsrechten des Gesamt- und des Hauptpersonalrats. Wie bereits ausgeführt sind diese Gremien personalvertretungsrechtlich in Abgrenzung zu den Personalräten in den einzelnen Dienststellen – mit Ausnahme von Einzelpersonalmaßnahmen – für Angelegenheiten mit dienststellenübergreifendem Bezug zuständig (vgl. § 54 Abs. 1 und § 59 PersVG). Nach dem klägerischen Normverständnis hätte es der ersten und dritten Variante nicht bedurft, wenn die zweite Variante die Zuständigkeit der Gesamtfrauenvertreterin in allen Fällen der Betroffenheit von mehreren Dienststellen begründen würde. Außerdem stünde die zweite Variante in einem Wertungswiderspruch zu den beiden anderen Varianten, die die Beteiligung übergeordneter Gremien bei Einzelpersonalmaßnahmen im Allgemeinen gerade ausschließen, deren operative Beteiligung an Personalmaßnahmen im Grundsatz also nicht vorsehen. c. Die Argumentation der Klägerin lässt sich auch nicht durch normübergreifende systematische Erwägungen stützen, denn das Landesgleichstellungsgesetz lässt ein stringentes Rangverhältnis und eine Abgrenzung zwischen den Kompetenzen der Gesamtfrauenvertreterin und der örtlichen Frauenvertreterin vermissen. Der Gesetzgeber hat zur Begründung der Zuständigkeit der Gesamtfrauenvertreterin in der zweiten Variante des § 18 a Abs. 4 Satz 1 LGG ein negatives Tatbestandsmerkmal formuliert („Zuständigkeit einer Frauenvertreterin nicht gegeben“), ohne im Landesgleichstellungsgesetz die Zuständigkeit der örtlichen Frauenvertreterin positiv geregelt zu haben. Die Zuständigkeit der jeweiligen Frauenvertreterin wird an zwei Stellen des Gesetzes lediglich ohne weiteres vorausgesetzt (vgl. § 4 Abs. 8; § 17 Abs. 4 LGG), ansonsten nicht normiert. Während sich die fehlende positive Regelung in Fällen von Maßnahmen innerhalb einer Dienststelle mit dem Argument, es liege in der Natur der Sache, dass die Frauenvertreterin der jeweiligen Dienststelle zuständig sei, noch beheben lassen könnte, stößt das Gericht in Fällen wie hier, in denen mehrere Dienststellen betroffen sind, an die Grenzen der Auslegung. Anders als die Klägerin meint und die Ausführungsvorschriften zum Landesgleichstellungsgesetz suggerieren, ist die Begründung der Zuständigkeit (auch oder nur?) der Gesamtfrauenvertreterin in Fällen mit dienststellenübergreifendem Bezug zwar ein mögliches, aber keineswegs das einzig denkbare Modell gesetzlicher Gestaltung, wie beispielsweise das Berliner Personalvertretungsgesetz und das Bundesgleichstellungsgesetz zeigen. Das Personalvertretungsgesetz, an dem sich das Landesgleichstellungsgesetz in mehreren Punkten orientiert, folgt einem dezentralen Modell und grenzt die Zuständigkeiten der Stufengremien voneinander ab. Dort sind primär die Personalräte in den jeweiligen Dienststellen zuständig; dies gilt insbesondere für Einzelpersonalmaßnahmen (vgl. nochmals §§ 54, 59 PersVG). Im Übrigen stehen die Zuständigkeiten der Stufengremien in einem Ausschließlichkeitsverhältnis; kumulative Zuständigkeiten werden im Personalvertretungsgesetz nicht begründet. Das Bundesgleichstellungsgesetz sieht für den Fall von Entscheidungen, die mehrere Dienststellen betreffen, vor, dass jede beteiligte Dienststelle die für sie zuständige Gleichstellungsbeauftragte an dem bei ihr anhängigen Teilverfahren zu beteiligen hat (vgl. § 32 Abs. 4 Satz 1 BGleiG); eine der Gesamtfrauenvertreterin vergleichbare Funktion enthält das Bundesgleichstellungsgesetz nicht. d. Die dogmatischen Unklarheiten bezüglich des Rangverhältnisses und der Kompetenzen der Gesamtfrauenvertreterin und der Frauenvertreterinnen in den einzelnen Dienststellen lassen sich auch nicht durch Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte des § 18 a LGG auflösen. aa. Im ursprünglichen Landesantidiskriminierungsgesetz (LADG) vom 31. Dezember 1990 (GVBl. 1991 S. 8), welches mit dem Gesetz zur Änderung des Landesantidiskriminierungsgesetzes (1. Änderungsgesetz) vom 13. April 1993 (GVBl. S. 181) in Landesgleichstellungsgesetz (LGG) umbenannt wurde, war die Funktion der Gesamtfrauenvertreterin nicht enthalten; es gab nur die örtlichen Frauenvertreterinnen in den Einrichtungen nach § 1 LADG. bb. Mit Artikel X Nummer 2 des Gesetzes über die Neuorganisation der Schulaufsicht und die Errichtung eines Landesschulamtes in Berlin vom 26. Januar 1995 (GVBl. S. 26 [33]) wurde § 18 a LGG eingeführt und das Amt der Gesamtfrauenvertreterin beim – damals neugegründeten und 2002 wieder aufgelösten – Landesschulamt geschaffen. Danach war die Gesamtfrauenvertreterin zunächst zuständig für die Beteiligung an den Angelegenheiten, an denen der Gesamtpersonalrat zu beteiligen ist, sowie für die Beteiligung bei allen die weiblichen Dienstkräfte betreffenden sozialen Maßnahmen und bei allen personellen Maßnahmen, für die die Zuständigkeit einer Frauenvertreterin nicht gegeben ist. Im Geschäftsbereich des Landesschulamts gab es damals Frauenvertreterinnen für die in den bezirklichen Schulen, in den berufsbildenden Schulen und beim Landesschulamt tätigen Dienstkräfte sowie für die Studienreferendare und Lehreranwärter (vgl. § 23 LGG in der Fassung vom 13. April 1993 i. V. m. der Anlage zu § 5 Abs. 1 des Personalvertretungsgesetz (PersVG) in der Fassung vom 14. Juli 1994). Im Gesetzentwurf war § 18 a LGG allerdings noch nicht enthalten (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 12/4910 S. 7). Die Vorschrift wurde erst auf die übereinstimmenden Änderungsanträge der damaligen Regierungsfraktionen SPD und CDU sowie der Fraktion Bündnis 90/GRÜNE in den Gesetzestext aufgenommen (vgl. Beschluss- und Inhaltsprotokoll 12/52 des Ausschusses für Frauenfragen vom 11. Januar 1995, das Beschluss- und Inhaltsprotokoll 12/62 des Ausschusses für Schulwesen vom 12. Januar 1995 und die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Schulwesen vom 12. Januar 1995, Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 12/5158 S. 4). Eine nachvollziehbare und rechtlich fundierte Begründung für die Schaffung des Amtes der Gesamtfrauenvertreterin im Allgemeinen und deren Zuständigkeiten im Besonderen lässt sich weder den genannten Gesetzesmaterialien noch dem abschließenden Plenarprotokoll 12/79 vom 19. Januar 1995 (S. 6801-6813) entnehmen. cc. Mit dem Vierten Gesetz zur Änderung des Landesgleichstellungsgesetzes vom 10. Juni 1998 (GVBl. S. 132) wurde die Beschränkung der Gesamtfrauenvertreterin auf den Geschäftsbereich des Landesschulamts gestrichen und mit Ausnahme der Hochschulen auf alle Dienststellen erstreckt, die einen Gesamtpersonalrat bilden. Hinsichtlich der Zuständigkeit der Gesamtfrauenvertreterin wurde ergänzend geregelt, dass sie nicht nur bei sozialen und personellen, sondern auch organisatorischen Maßnahmen sowie bei Angelegenheiten, für die die Zuständigkeit des Hauptpersonalrats begründet wurde, zu beteiligen sei. Der ursprüngliche Antrag zur Gesetzesänderung der Fraktion Bündnis 90/GRÜNE hatte der Sache nach zwar vorgesehen, dass die Gesamtfrauenvertreterin auch bei Angelegenheiten beteiligt werden soll, die mehrere Dienststellen betreffen, war jedoch semantisch unverständlich (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 13/1651). e. Nach alldem können die klägerischen Erwägungen zu Sinn und Zweck des Landesgleichstellungsgesetzes nicht zuständigkeitsbegründend wirken. Wortlaut, Systematik und Gesetzeshistorie geben nichts dafür her, dass der Gesetzgeber für die Gesamtfrauenvertreterin eine übergeordnete umfassende Zuständigkeit geregelt hätte, wie dies die Klägerin für sinnvoll erachtet. Soweit die Klägerin im Übrigen meint, das Landesgleichstellungsgesetz wolle ausschließen, dass eine Maßnahme im Sinne des Gesetzes ohne Beteiligung einer Frauenvertreterin durchgeführt werde, ist dem einerseits durch die umfassende Beteiligung der örtlichen Frauenvertreterinnen genügt, andererseits aber nichts zur Begründung einer wie auch immer gearteten Zuständigkeit der Gesamtfrauenvertreterin gesagt. Deren Beteiligung ist jedenfalls unter den Voraussetzungen der ersten und dritten Variante des § 18 a Abs. 4 Satz 1 LGG gegeben; damit läuft die Vorschrift nicht leer, auch wenn der Anwendungsbereich ihrer zweiten Variante unklar bleibt. 2. Auf Basis des oben dargelegten Normverständnisses besteht im vorliegenden Fall keine Zuständigkeit der Klägerin, weil die Zuständigkeit jedenfalls einer örtlichen Frauenvertreterin gegeben ist. Ob dies die Frauenvertreterinnen der aufnehmenden Justizvollzugsanstalten – als diejenigen Dienststellen, in deren Personalkörper die Maßnahmen einwirken – sind, oder die Frauenvertreterin der die Maßnahme veranlassenden Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz ist, braucht dabei nicht entschieden zu werden. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung. Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das vorliegende Verfahren wirft verschiedene bislang noch nicht obergerichtlich geklärte Rechtsfragen auf, insbesondere ob die Gesamtfrauenvertreterinnen bei (Einzel-) Personalmaßnahmen, die mehrere Dienststellen betreffen, zu beteiligen sind. Die Klärung dieser Zweifelsfrage ist mit Rücksicht auf die Wiederholung ähnlicher Fälle notwendig. BESCHLUSS Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 10 000 Euro festgesetzt. Die Beteiligten streiten über die Verpflichtung des Beklagten, die Klägerin im Verfahren zur Besetzung der Leiterin bzw. des Leiters der Justizvollzugsanstalt Plötzensee sowie der Justizvollzugsanstalt des Offenen Vollzugs zu beteiligen. Unter der Kennzahl 02/2015 schrieb die Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz im Amtsblatt Nr. 33 vom 14. August 2015 auf Seite 1761 das Statusamt einer Leitenden Regierungsdirektorin / eines Leitenden Regierungsdirektors bzw. einer Leitenden Sozialdirektorin / eines Leitenden Sozialdirektors (Besoldungsgruppe A 16 mit Amtszulage) zur Besetzung des Dienstpostens der Leiterin bzw. des Leiters der Justizvollzugsanstalt Plötzensee aus. Im Dezember 2015 wurde Herr D... ausgewählt. Nachdem die Klägerin Anfang März 2016 um Informationen bezüglich des Auswahlverfahrens zur Besetzung der Leitung der Justizvollzugsanstalt Plötzensee und um Beteiligung im Rahmen etwaiger Stellenausschreibungen und Auswahlverfahren für die Leitung der Justizvollzugsanstalt des Offenen Vollzugs gebeten hatte, teilte ihr die Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz zwar mit, dass Herr D... für die Leitung der Justizvollzugsanstalt Plötzensee ausgewählt worden sei, wies aber gleichzeitig darauf hin, dass ein Beteiligungsrecht der Klägerin an den Auswahlverfahren nicht bestehe. Anders als die Klägerin meine, hätten die Maßnahmen keinen dienststellenübergreifenden Charakter. Für die Stellenbesetzungen sei die Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz als oberste Dienstbehörde zuständig; deshalb sei allein deren Frauenvertreterin zu beteiligen gewesen. Nach weiterem Austausch der gegensätzlichen Rechtsauffassungen beanstandete die Klägerin Ende März 2016 ihre Nichtbeteiligung und leitete Anfang April 2016 das Beanstandungsverfahren zur Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen ein. Diese stellte Ende Mai 2016 fest, dass eine Zuständigkeit der Klägerin im vorliegenden Fall nicht gegeben sei und daher kein Verstoß gegen das Landesgleichstellungsgesetz vorliege. Mit Wirkung vom 1. Juli 2016 wurde Anfang Mai 2016 die Leitung der Justizvollzugsanstalt des Offenen Vollzugs im Wege der Versetzung besetzt, ohne dass die Klägerin hieran beteiligt wurde. Mit der Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie macht geltend, für dienststellenübergreifende Personalmaßnahmen zuständig zu sein. Solche lägen hier vor, da die Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz und die Justizvollzugsanstalten unterschiedliche Dienststellen im Sinne des Personalvertretungsgesetzes seien. Die Personalmaßnahmen beträfen beide Dienststellen, weshalb dem Grunde nach mehrere Frauenvertreterinnen, nämlich die der Senatsverwaltung für Justiz und Verbraucherschutz und die der Justizvollzugsanstalten zu beteiligen gewesen seien. Für den hier vorliegenden Fall der Zuständigkeit nicht nur einer, sondern mehrerer Frauenvertreterinnen, sei die Zuständigkeit der Klägerin begründet. Die Klägerin beantragt, festzustellen, dass der Beklagte ihre Rechte nach dem Landesgleichstellungsgesetz verletzt hat, indem er sie nicht an den Verfahren zur Besetzung der Leitungen der Justizvollzugsanstalt Plötzensee und der Justizvollzugsanstalt des Offenen Vollzugs beteiligt hat. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er verweist auf seine bereits im Verwaltungsverfahren dargelegte Rechtsauffassung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die hier den aus einem Sammelvorgang kopierten Verwaltungsvorgang enthält (Bl. 30 ff. der Gerichtsakte), und den Verwaltungsvorgang zum Beanstandungsverfahren bei der Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Frauen (2 Hefter) verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.