21 K 1083/21

Leitsatz: Für eine Befreiung eines Filmproduktionsunternehmens, das Fördermittel von der Beauftragten für Kultur und Medien nach der Richtlinie „Anreiz zur Stärkung der Filmproduktion in Deutschland“ (Deutscher Filmförderfonds) - DFFF-Richtlinie - erhalten hat, von der Pflicht zur Kinoauswertung fehlt es an einer erforderlichen gesetzlichen Grundlage, weil eine solche Befreiung nach der Richtlinie in untrennbarem Zusammenhang mit der Festsetzung einer maßgeblichen Beteiligung der Kinowirtschaft, also einer vom Filmproduktionsunternehmen zu leistenden Ausgleichzahlung steht. Dies gilt jedenfalls dann, wenn nach der Verwaltungspraxis – wie auch im hier entschiedenen Fall – der Betrag der zu leistenden Ausgleichszahlung höher als der ursprüngliche Förderbetrag sein kann.(Rn.15) (Rn.16) Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage hat keinen Erfolg. Dabei kann offenbleiben, ob der Antrag zu I. als selbstständiger Antrag zu verstehen ist, der allein auf Aufhebung des Widerspruchsbescheides gerichtet ist, weil mit diesem der Antrag der Klägerin auf Befreiung von der Pflicht zur Kinoauswertung erstmalig abgelehnt worden ist, was gegenüber dem Ausgangsbescheid eine zusätzliche erstmalige Beschwer darstellt (vgl. § 79 Abs. 2 Satz 1 VwGO) oder ob die Anträge zu I. und II. als ein einheitlicher Verpflichtungsantrag zu verstehen sind (vgl. zur statthaften Klageart VGH Mannheim, Urteil vom 14. Februar 1996 - 6 S 60/93 - juris Rn. 29 f.). Denn die Beklagte hat die Erteilung einer Befreiung von der Kinoauswertungspflicht unter Festsetzung einer maßgeblichen Beteiligung der Kinowirtschaft an der Verwertung des Films im Ergebnis zur Recht abgelehnt. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Befreiung (unter Festsetzung einer geringeren Ausgleichszahlung) und ist daher vom Widerspruchsbescheid nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO). Es fehlt bereits an einer erforderlichen gesetzlichen Grundlage für die Befreiung von der Kinoauswertungspflicht. § 9 Abs. 2 der Richtlinie des BKM „Anreiz zur Stärkung der Filmproduktion in Deutschland“ (Deutscher Filmförderfonds) stellt keine hinreichende Rechtsgrundlage dar. Zwar ist es anerkannt, dass eine an Recht und Gesetz gebundene Verwaltung im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG für geldliche Zuwendungen an Private nicht zwingend einer gesetzlichen Grundlage bedarf, vielmehr jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere etwa die etatmäßige Bereitstellung der zur Subventionierung erforderlichen Mittel als eine hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns angesehen werden kann, weswegen die Bewilligung von Filmfördermitteln und der Erlass von Regelungen, die die vorgesehene Verwendung der Subventionen gewährleisten sollen und mit der Zuwendung der Geldmittel verknüpft werden, auf der Grundlage von Richtlinien grundsätzlich zulässig ist. Dies gilt indes dann nicht, wenn die Auferlegung von Belastungen und die Gewährung von Vergünstigungen in einer untrennbaren Wechselbeziehung miteinander stehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1958 - VII C 6.57 - juris Rn. 22 und vom 11. Dezember 1964 - VII C 117.63 - juris Rn. 30). So liegt es hier. Die Befreiung von der Kinoverwertungspflicht, wenn aufgrund höherer Gewalt eine reguläre Erstaufführung des Films im Kino für eine nicht unerhebliche Dauer nicht bundesweit möglich ist, steht in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Festsetzung einer maßgeblichen Beteiligung der Kinowirtschaft, welche nach der Verwaltungspraxis der Beklagten – und so auch im Fall der Klägerin – den zugewandten Förderbetrag übersteigen kann. Ein solch erheblicher Eingriff bedarf – jedenfalls für den Fall, dass die „maßgebliche Beteiligung“ den Förderbetrag überschreitet – einer gesetzlichen Grundlage. Die Tatsache, dass hier nicht Fördergewährung und Belastung, sondern die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von der Kinoverwertungspflicht, mithin die Befreiung von einer dem Förderzweck entsprechenden Verwertung des Films und die Festsetzung der Ausgleichsabgabe als Belastung in einem untrennbaren Zusammenhang stehen, ändert nichts an der Eingriffsqualität und rechtfertigt keine andere Beurteilung. Dabei bedarf es, wenn – wie hier – eine untrennbare Wechselbeziehung zwischen der Auferlegung von Belastungen und der Gewährung von Begünstigungen besteht, einer einheitlichen rechtlichen Beurteilung der gesamten Regelung. Es geht in diesen Fällen nicht an, die eine Maßnahme von der anderen zu trennen und, wenn die gesetzliche Grundlage für die Belastung fehlt, zwar diese für unzulässig zu erklären, gleichwohl aber die Gewährung der Vergünstigung für zulässig zu halten, weil sie ohne gesetzliche Grundlage vorgenommen werden könne. Vielmehr ist unter entsprechender Anwendung des in § 139 BGB enthaltenen Grundgedankens davon auszugehen, dass in diesen Fällen die Unzulässigkeit der einen Maßnahme auch die der anderen nach sich zieht, da nicht anzunehmen ist, dass die Vergünstigungen ohne die Rechtswirksamkeit der Belastung gewährt worden wären (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1958, a.a.O.). § 9 Abs. 2 der Richtlinie des BKM „Anreiz zur Stärkung der Filmproduktion in Deutschland“ (Deutscher Filmförderfonds) stellt keine gesetzliche Regelung im vorgenannten Sinne dar. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht Richtlinien, die durch den Verwaltungsrat der Filmförderungsanstalt auf der Grundlage von § 6 Abs. 2 Satz FFG erlassen worden waren, im Hinblick auf diese (im Grunde nicht erforderliche) Rechtsgrundlage, die Besetzung des Verwaltungsrates – mit fünf Mitgliedern des Bundestags, drei Mitgliedern, die vom Bundesrat gewählt werden, und je drei Mitgliedern, die von der Bundesregierung, vom Hauptverband deutscher Filmtheater und vom Verband deutscher Spielfilmproduzenten benannt werden – und die für eine Beschlussfassung erforderliche Mehrheit von zwei Dritteln als Sonderverordnung und damit als eine hinreichende gesetzliche Grundlage angesehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1974 - VII C 95.72 - juris). Für die von der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien erlassene Richtlinie „Anreiz zur Stärkung der Filmproduktion in Deutschland“ gibt es indes weder eine gesetzliche Grundlage noch vergleichbare Vorgaben was die Besetzung des Entscheidungsgremiums oder den Entscheidungsprozess angeht. Der ab dem 1. Januar 2022 gültige und mit § 9 Abs. 2 der DFFF-Richtlinie wortgleiche § 55b FFG kommt als Rechtsgrundlage ebenso wenig in Betracht, da dieser nur auf Kinofilme anwendbar ist, die auf der Grundlage des Filmförderungsgesetzes durch die Filmförderanstalt gefördert worden sind. Darüber hinaus sind nach § 170 Abs. 1 und 2 FFG in der ab dem 1. Januar 2022 gültigen Fassung Ansprüche nach diesem Gesetz, die vor dem 1. Januar 2022 entstanden sind, nach den bis zum 31. Dezember 2021 geltenden Vorschriften abzuwickeln und Verwaltungsverfahren, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes liefen, nach den bis zum 31. Dezember 2021 geltenden Vorschriften fortzusetzen. Da es im Fall der Klägerin um einen vor dem 31. Dezember 2021 entstandenen Anspruch geht und das Verwaltungsverfahren vor dem 31. Dezember 2021 eingeleitet worden ist, wären die bis dahin geltenden Regelungen des FFG anzuwenden, welche aber eine Befreiung von der Kinoverwertungspflicht nicht vorsahen. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch die Kammer liegen vor. Das Verwaltungsgericht lässt gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO die Berufung zu, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO vorliegen. Eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO setzt voraus, dass der Rechtsstreit eine entscheidungserhebliche, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechts- oder Tatfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich in dem erstrebten Rechtsmittelverfahren stellen würde und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer obergerichtlichen Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. November 2016 - 11 N 80.16 - juris Rn. 5 unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - juris). Das ist hier der Fall. Die Frage, ob § 9 Abs. 2 der DFFF-Richtlinie eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Erteilung einer Befreiung von der Kinoauswertungspflicht unter Festsetzung einer maßgeblichen Beteiligung der Kinowirtschaft an der Verwertung eines Films, ist bisher in der obergerichtlichen Rechtsprechung nicht geklärt. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 ZPO. Die Beteiligten streiten über die Befreiung von einer Pflicht zur Kinoauswertung. Die Klägerin ist ein Filmproduktionsunternehmen. Sie ist gemeinsam mit zwei anderen Unternehmen Produzentin des im Sommer 2020 fertig gestellten Kinofilms „Der Broadlkramer und die ewige Liebe“, dessen Regisseur der zu Beginn des Jahres 2020 verstorbene Joseph Vilsmaier war. Mit Bescheid vom 25. Oktober 2019 erhielt die Klägerin aus Mitteln der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien gemäß der Richtlinie „Anreiz zur Stärkung der Filmproduktion in Deutschland“ eine nicht rückzahlbare Zuwendung von 798.400 Euro für die Herstellung des Films. Unter Ziffer 8 des Bescheides wird ausgeführt: „Der Film muss innerhalb eines Jahres nach Fertigstellung gem. Ziffer 7.3. des Bescheides im Kino in Deutschland kommerziell mit mindestens 45 Kopien durch den Verleih H ... Filmverleih GmbH ausgewertet werden.“ Wegen der aufgrund der Corona-Pandemie staatlich verordneten Aufführungsverbote ab November 2020 scheiterte der für Ende Oktober 2020 geplante Kinostart. In den Folgemonaten misslangen drei weitere Versuche, den Film in die Kinos zu bringen. Im April 2021 stellte die Klägerin daraufhin bei der Filmförderungsanstalt einen Antrag auf Befreiung von der Pflicht zur Kinoauswertung nach den DFFF-Richtlinien. Mit einem kurz darauf geschlossenen Lizenzvertrag übertrug der Vertrieb der Klägerin – die Q ... AG – u.a. die Lizenzrechte für die SVoD-Auswertung (Subscription Video on Demand) für den Zeitraum von 12 Jahren und 6 Monaten gegen Zahlung von 8 Millionen Euro auf die F ... Digital UK Limited. Am 14. Mai 2021 begann die SVoD-Auswertung des Films bei F ... . Mit Bescheid vom 12. Juli 2021 stellte die Filmförderungsanstalt fest, es lägen die Vorgaben für eine Befreiungsentscheidung nach den DFFF-Richtlinien vor. Gleichzeitig setzte sie eine Ausgleichszahlung von 1,2 Millionen Euro fest, welche durch eine Zahlung an den M ... Kino e.V. zu leisten sei. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Filmförderungsanstalt mit dem Widerspruchsbescheid vom 6. Oktober 2021 zurück, wobei sie nunmehr den Antrag auf Befreiung von der Kinoherausbringungspflicht mit der Begründung ablehnte, die Klägerin habe die festgesetzte Ausgleichszahlung nicht entrichtet. Mit der hiergegen am 4. November 2021 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend, der Deutsche Filmförderfonds diene der Stärkung der Filmproduktion in Deutschland, nicht aber dem Filmvertrieb bzw. der Erlös- und Gewinnmaximierung der deutschen Kinos. Die in den DFFF-Richtlinien festgelegte Mindestauswertungszeit von einer Woche mit einer Mindestkopienzahl von 45 sei nicht geeignet, den Kinos nennenswerte Erlöse einzubringen. Damit solle nur vermieden werden, dass Filme, die von vornherein für eine Verwertung außerhalb des Kinos konzipiert worden seien, Fördermittel des DFFF erhielten. Der „Broadlkramer“ sei aber für eine Auswertung im Kino vorgesehen gewesen. Die Kinoauswertung sei nur an dem Aufführungsverbot während der Corona-Pandemie gescheitert. Es seien rechtlich verbindliche Kino-Auswertungsverträge geschlossen und vier ernsthafte Versuche unternommen worden, den Film in die Kinos zu bringen. Dafür seien 500.000 Euro an Verleihkosten aufgewendet worden. Eine bundesweite Kinoauswertung sei auch zum Zeitpunkt der geplanten Online-Erstauswertung/SVoD-Auswertung für eine nicht unerhebliche Dauer unmöglich gewesen. Die festgesetzte Ausgleichszahlung sei indes mit dem Ziel der Richtlinie nicht vereinbar und bevorteile die Kinowirtschaft unangemessen. Denn sie, die Klägerin, stehe nun schlechter als dies der Fall wäre, wenn der Förderbescheid widerrufen worden wäre und sie verpflichtet wäre, den Förderbetrag zu erstatten. Bei einem Widerruf sei neben der Pflicht zur Rückerstattung der Fördergelder keine Möglichkeit vorgesehen, Gewinne abzuschöpfen oder Strafzahlungen zu verhängen. Die DFFF-Richtlinie dürfe das vorrangige Verwaltungsverfahrensgesetz nicht brechen. Die von der Beklagten verfügte Strafzahlung sei ein Eingriff in ihre Eigentumsrechte, welcher unter dem Gesetzesvorbehalt stehe und nicht durch eine Verwaltungsvorschrift geregelt werden dürfe. Die Berechnung der Sperrfrist für die Beteiligung der Kinowirtschaft müsse ab dem ursprünglich beabsichtigten Kinostart berechnet werden. Zum Zeitpunkt der SVoD-Auswertung sei die Sperrfrist schon abgelaufen gewesen. Das fiktive wirtschaftliche Interesse der Kinos dürfe nicht pauschal aus einer erwarteten Kinobesucherzahl, einem fiktiven Ticketpreis und einer womöglich vereinbarten Filmmiete errechnet werden. Vielmehr sei die tatsächliche Entwicklung in den Kinos generell und speziell in Zeiten der Pandemie zu berücksichtigen. Danach sei den Kinobetreibern kein echter wirtschaftlicher Schaden entstanden. Der Verkaufspreis der SVoD-Rechte habe sich wegen der ausgebliebenen Kinoauswertung um nicht mehr als eine Millionen Euro verteuert. Bei einer angemessenen Beteiligung von 15 % komme man auf eine Ausgleichszahlung von 150.000 Euro. Zudem sei zu berücksichtigen, dass nach Abzug aller Kosten nur ein Überschuss von 664.000 Euro erzielt worden sei, sich die erzielten SVoD-Erlöse auf einen Zeitraum von 12 Jahren erstreckten und eine Auszahlung in Raten erfolge, wobei die erste Rate erst Ende 2021 gezahlt geworden sei und die überwiegende Zahl der Raten bis heute nicht ausgezahlt sei. Die von der Beklagten festgesetzte Ausgleichszahlung übersteige alle bekannt gewordenen Vergleichsfälle und verletzte damit den Gleichbehandlungsgrundsatz. Darüber hinaus sei nicht berücksichtigt worden, dass nicht nur die Kinowirtschaft, sondern auch die Produktionswirtschaft durch die Pandemie wirtschaftlich getroffen worden sei. Die Klägerin beantragt, I. den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 6. Oktober 2021 aufzuheben, II. die Beklagte unter Aufhebung der Ziffer 1 des Bescheides vom 12. Juli 2021 zu verpflichten, die Beteiligung der Kinowirtschaft auf höchstens 150.000 € festzusetzen und das Datum zum Nachweis der Zahlung auf 4 Wochen nach Rechtskraft des Urteils festzusetzen, hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 12. Juli 2021 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 6. Oktober 2021 zu verpflichten, über ihren Antrag vom 15. April 2021 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie trägt vor: Sie sei zu Gunsten der Klägerin davon ausgegangen, dass die Befreiungsvoraussetzungen der DFFF-Richtlinie erfüllt seien. Die Klage scheitere aber daran, dass die Klägerin nicht bereit sei, die Kinowirtschaft an der Verwertung des Films maßgeblich zu beteiligen, wie dies in der DFFF-Richtlinie gefordert werde. Die Vorschrift knüpfe eindeutig an die Erlöse aus der die Kinoauswertung ersetzenden VoD-Verwertung an. Sie solle ein Äquivalent zur Kinoauswertung schaffen, von der befreit werden solle. Die Klägerin habe durch die SVoD-Auswertung Lizenzeinnahmen von 8 Millionen Euro erzielt. Die festgesetzte Ausgleichszahlung von 1,2 Millionen Euro entspreche 15 % dieses Betrages. Bei einer normalen Kinoauswertung wären der Kinowirtschaft diesen Betrag deutlich übersteigende Erlöse zugeflossen. Die Klägerin habe bei ihren eigenen Berechnungen mit 3.080.000 Euro an Kinoerlösen und 3.400.000 Euro an Erlösen aus der SVoD-Auswertung gerechnet. Im Herbst 2021 habe sie mit Blick auf die Pandemie 1.001.000 Euro an Kinoerlösen und 2.100.000 Euro an Erlösen aus der SVoD-Auswertung erwartet. Bei einer entsprechenden Aufteilung der Erlöse im Verhältnisse 1:1 oder 1:2 wäre eine Ausgleichszahlung von 4.000.000 Euro festzusetzen gewesen. Der Ausgleichsbetrag sei nicht durch den Förderbetrag gedeckelt, da die Regelung eindeutig an die durch die SVoD-Auswertung erzielten Erlöse anknüpfe. Davon abgesehen stehe ihr bei der Entscheidung über die Beteiligung der Kinowirtschaft ein Beurteilungsspielraum zu. Eine Beteiligung der Kinowirtschaft an mindestens 15% der SoD-Verwertungserlöse entspreche ihrer Verwaltungspraxis. Bei zwei Filmen, deren Kinoauswertung wegen der Pandemie habe abgebrochen werden müssen, habe sie den Ausgleichsbetrag auf 15 % festgesetzt, wobei diese Filme nur über TVoD/EST (Einzelabruf) ausgewertet worden seien. Der Film „Wir können nicht anders“ von Detlef Buck, für den eine Ausgleichszahlung von 75.000 Euro festgesetzt worden sei, sei mit dem Film der Klägerin nicht vergleichbar. Bei diesem sei der „Freischuss“ nach dem Filmförderungsgesetz zur Anwendung gekommen, da im Hinblick auf Gegebenheiten, die im Film selbst begründet gelegen hätten, eine erfolgreiche Auswertung des Films im Kino nicht zu erwarten gewesen sei. Dieser führe zu einer vollständigen Freigabe alle Sperrfristen. Die Ausgleichszahlung sei im Hinblick auf die involvierte kulturelle Filmförderung der BKM vorgenommen worden, deren Richtlinie den Freischuss explizit von der Anwendung der Sperrfristenregelungen ausnehme. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen, welcher der Kammer vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.