2 K 550/23

Leitsatz: 1. Entscheidendes Kriterium für die Abgrenzung verfassungsrechtlicher von verwaltungsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ist der materielle Gehalt der Streitigkeit, d.h. die Frage, ob der geltend gemachte Anspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt ist, die Auslegung und Anwendung der Verfassung also den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet. (Rn.15) 2. Fraktionen nehmen unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen der Volksvertretung an deren Arbeit mitwirken und die parlamentarische Willensbildung unterstützen. (Rn.16) Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage hat keinen Erfolg. Der Verwaltungsrechtsweg ist nicht eröffnet. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsgerichtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht-verfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Die erhobene Klage betrifft eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art. Entscheidendes Kriterium für die Abgrenzung verfassungsrechtlicher von verwaltungsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ist der materielle Gehalt der Streitigkeit, d.h. die Frage, ob der geltend gemachte Anspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt ist, die Auslegung und Anwendung der Verfassung also den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn beide Streitsubjekte Verfassungsorgane, Teile von ihnen oder andere unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligte sind und das Streitobjekt materielles Verfassungsrecht darstellt („doppelte Verfassungsunmittelbarkeit“; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2023 – OVG 3 B 44/21 – juris Rn. 35). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Beide Streitsubjekte sind unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligte. Fraktionen nehmen unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen der Volksvertretung an deren Arbeit mitwirken und die parlamentarische Willensbildung unterstützen (Art. 40 Abs. 2 Satz 1 VvB, § 2 Abs. 1 FraktG). Auch die Präsidentin, deren Handeln hier im Streit steht, ist eine am Verfassungsleben beteiligte Person. Das Streitobjekt wurzelt im materiellen Verfassungsrecht. Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, bestimmt sich danach, welchen Charakter das Rechtsverhältnis hat, aus dem die geltend gemachten Ansprüche hergeleitet werden. Auf die Vorstellung der Beteiligten von der Rechtsnatur des Streitverhältnisses kommt es hierbei nicht an. Maßgebend sind vielmehr objektive Kriterien (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Oktober 2020 – OVG 3 S 113/20 – juris Rn. 7). Den Kern des vorliegenden Rechtsstreits bilden die Auslegung und Anwendung von Verfassungsrecht. Denn es streiten sich Teile von Verfassungsorganen um die Abgrenzung ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen. Die Präsidentin leitet ihr Beanstandungsrecht unmittelbar aus der Verfassung ab, insbesondere aus Art. 41 Abs. 5 Satz 2 VvB, wonach sie das Abgeordnetenhaus in allen Angelegenheiten vertritt, und sie beruft sich im Wesentlichen auf den Schutz der Funktionsfähigkeit des Abgeordnetenhauses. Auch das von der Klägerin geltend gemachte Recht der Fraktion, ihre Bezeichnung selbst zu wählen, ist Ausdruck der in Art. 40 Abs. 2 Satz 1 VvB garantierten Fraktionsautonomie und damit Teil des Rechts der Abgeordneten (Art. 38 Abs. 4, 40 Abs. 1 VvB) auf Fraktionsbildung (vgl. Grzeszick, Fraktionsautonomie als Teil des verfassungsrechtlichen Status der Bundestagsfraktionen, NVwZ 2017, 985, 990; Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, 2001, S. 425; Abgh.-Drs. 12/1881, S. 4: „Zu den durch die Verfassung garantierten Rechten der Fraktionen muss die Möglichkeit gehören, daß diese ihre innere Organisation im Detail selbst bestimmen und in einer Satzung festschreiben“). Das streitige Rechtsverhältnis der Beteiligten ist auch nicht im Wesentlichen einfachgesetzlich ausgestaltet, sondern entscheidend vom Verfassungsrecht geformt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 9. Juli 2019 – OVG 3 B 122.18 – juris Rn. 27-29; BVerwG, Urteile vom 11. Juli 1985 – 7 C 64/83 – juris Rn. 8 und – 7 C 59/84 – juris Rn. 6). Die Frage, ob die Präsidentin zur Beanstandung der Fraktionsbezeichnung der Klägerin befugt ist, lässt sich einfachgesetzlich nicht beantworten. Insbesondere enthält das Fraktionsgesetz hierzu keine Regelungen; § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 FraktG sieht lediglich vor, dass die Präsidentin die Satzung und mitgeteilte Bezeichnung der Fraktion im Amtsblatt für Berlin veröffentlicht. Auch für das von der Klägerin reklamierte Recht enthält das Fraktionsgesetz keine Vorgaben. § 6 Abs. 1 und 2 Nr. 1 FraktG regelt lediglich, dass die Fraktionen sich eine Satzung geben müssen, die bestimmte Angaben – wie ihre Bezeichnung und ihre gewählte Abkürzung – zu enthalten hat (zur sog. Satzungsautonomie vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 22. November 2005 – 53/05 – juris Rn. 49); Näheres zu den Einzelheiten der Bezeichnung lässt sich dem Fraktionsgesetz nicht entnehmen. Der Hinweis der Klägerin auf Art. 40 Abs. 2 Satz 3 VvB (Vorbehalt des Gesetzes) und ihr Vorbringen, dass ausweislich der Gesetzesbegründung das Fraktionsgesetz die Probleme der Rechtsstellung der Fraktionen im Abgeordnetenhaus von Berlin umfassend regeln solle (vgl. Abgh.-Drs. 12/1881, S. 4), rechtfertigt keine andere rechtliche Bewertung. Für die Einordnung des Rechtsstreits kommt es darauf an, welchen Charakter das konkrete Rechtsverhältnis hat, aus dem die geltend gemachten Ansprüche hergeleitet werden. Selbst wenn man mit der Klägerin das Fraktionsgesetz bezüglich des Bezeichnungsrechts der Fraktionen als abschließend ansehen würde, wurzelte der Rechtsstreit dennoch im Verfassungsrecht. Weist eine Streitigkeit sowohl verfassungsrechtliche als auch verwaltungsrechtliche Seiten auf, ist bedeutsam, welche Seite das dem Streit zugrunde liegende Rechtsverhältnis prägt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Oktober 2020 – OVG 3 S 113/20 – juris Rn. 7, 12). Prägend ist hier die im Streit stehende auf Verfassungsrecht gestützte Beanstandungsbefugnis der Präsidentin. Das Vorbringen der Klägerin, die Präsidentin habe sich im Vorfeld des Klageverfahrens nicht ausdrücklich auf die Verfassung berufen, trifft zwar zu, vermag aber nichts daran zu ändern, dass sie im gerichtlichen Verfahren ein verfassungsrechtliches Beanstandungsrecht geltend macht. Der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte „Schutz ihres Vertrauens“ darauf, dass die Präsidentin sich nicht auf die Verfassung berufen werde, kann bei der (objektiven) Würdigung des Rechtsverhältnisses keine Beachtung finden. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da die Frage, ob es sich bei dem Streit zwischen zwei Verfassungsorganen über die Befugnis der Präsidentin des Abgeordnetenhauses zur Beanstandung der Bezeichnung einer Fraktion um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit handelt, grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Beteiligten streiten über die Befugnis der Präsidentin des Abgeordnetenhauses von Berlin (Präsidentin), die Bezeichnung der Klägerin zu beanstanden. Die Klägerin ist eine Fraktion im Abgeordnetenhaus von Berlin. Durch Satzungsänderung vom 24. Januar 2023 gab sie sich den Namen „Hauptstadtfraktion der Alternative für Deutschland im Abgeordnetenhaus von Berlin“, kurz „Alternative Hauptstadtfraktion“. Mit E-Mail vom 27. Januar 2023 übersandte die Klägerin dem damaligen Präsidenten des Abgeordnetenhauses die geänderte Satzung und zeigte die Bezeichnungsänderung an. Dieser forderte die Klägerin mit Schreiben vom 22. Februar 2023 auf, die Satzung zu korrigieren und sie ihm bis zum 15. März 2023 zu übersenden. Zur Begründung führte er aus: Die neue Namensgebung sowie Kurzbezeichnung verstießen gegen das Gesetz über die Rechtsstellung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses von Berlin (Fraktionsgesetz – FraktG). Der gewählte Name sei nicht eindeutig. Die Bezeichnung als Hauptstadtfraktion könne zu Verwechslungen mit der Bundestagsfraktion führen. Aus der Kurzbezeichnung gehe nicht ausreichend hervor, dass es sich um die AfD-Fraktion handle. Der Begriff „Alternative“ sei ein Wort aus dem allgemeinen Sprachgebrauch. Am 20. März 2023 teilte die Klägerin der nunmehrigen Präsidentin mit, dass sie an ihrer Bezeichnung festhalte. Sie könne den behaupteten Verstoß gegen das Fraktionsgesetz nicht erkennen. Die Beanstandung greife unzulässig in ihre Rechte als Fraktion und die der gewählten Abgeordneten ein. Mit Schreiben vom 25. September 2023 forderte die Klägerin die Präsidentin auf, bis zum 9. Oktober 2023 rechtsverbindlich zu erklären, dass sie ihre rechtswidrige Entscheidung berichtigen und die Tür- und Ausschussschilder mit entsprechendem Logo der Klägerin versehen werde. Am 6. Dezember 2023 hat die Klägerin Klage auf Feststellung erhoben. Zur Begründung führt sie aus: Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Sie mache einen einfachgesetzlichen Anspruch aus dem Fraktionsgesetz geltend. Um dessen Anwendung und Auslegung gehe es hier. Das Fraktionsgesetz berechtige sie, ihre Bezeichnung in einer Satzung zu bestimmen. Die Präsidentin sei nach dem Fraktionsgesetz verpflichtet, die Satzung zu veröffentlichen. Die Verwaltung des Abgeordnetenhauses handele dabei als exekutiv agierende Verwaltungsbehörde. Der Beklagte greife in unzulässiger Weise in ihr verfassungsmäßiges Recht auf freie Wahl eines Namens sowie in ihre Rechte aus dem Fraktionsgesetz ein. Es fehle bereits an einer Ermächtigungsgrundlage, die dem Beklagten eine Prüfungskompetenz oder ein Ermessen einräume. Weder in dem Fraktionsgesetz noch in der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses seien Voraussetzungen für die Fraktionsbezeichnung normiert. Überdies sei ihre Bezeichnung eindeutig. Die Klägerin beantragt, es wird festgestellt, dass die Präsidentin des Abgeordnetenhauses von Berlin nicht befugt ist, die Bezeichnung der Klägerin als „Hauptstadtfraktion der Alternative für Deutschland im Abgeordnetenhaus von Berlin“ nebst gewählter Abkürzung als „Alternative Hauptstadtfraktion“ zu beanstanden. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er führt aus: Die Klage sei unzulässig. Der Verwaltungsrechtsweg sei nicht eröffnet. Bei der Klage handele sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit. Das Namensgebungsrecht der Klägerin folge aus der Verfassung von Berlin (VvB). Das Fraktionsgesetz enthalte keine Regelungen zum Namensrecht. Auch das Beanstandungsrecht der Präsidentin ergebe sich aufgrund verfassungsrechtlicher Befugnisse und ihrem Status als ein mit eigenen Rechten ausgestattetes Verfassungsorgan. Die Präsidentin habe nicht als Exekutivorgan agiert; die Verwaltung des Abgeordnetenhauses sei nicht beteiligt worden. Die Fraktionsbezeichnung und die Kurzbezeichnung der Klägerin genügten nicht den Anforderungen an eine transparente Namensgebung, die eine Unterscheidbarkeit gewährleiste. Das aus der verfassungsrechtlichen Stellung der Fraktion folgende Namensrecht sei durch andere verfassungsrechtliche Rechtsgüter beschränkt, insbesondere die Rechte der anderen Parlamentsmitglieder, die Repräsentationsfunktion und die Funktionsfähigkeit sowie die Integrität und politische Vertrauenswürdigkeit des Parlaments. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.