2 K 215/20

Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet. I. Die Klage ist nur teilweise zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig, soweit der Kläger begehrt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 3. November 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Dezember 2020 zu verpflichten, ihm nach Maßgabe der durch diese Bescheide abgelehnten IFG-Anträge Informationszugang zu gewähren. Dies umfasst nur die im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2020 beim Auswärtigen Amt eingegangenen IFG-Anträge des Klägers, wie sich aus Sicht des objektiven Empfängerhorizonts aus dem Bescheid vom 3. November 2020 ergibt. Dieser benennt IFG-Anträge ausschließlich im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2020, ohne dass es auf die vom Kläger gerügte nähere Bestimmung der Einzelheiten nach Themen, Anzahl und Datum ankommt. In der Umstellung des ursprünglichen Anfechtungsantrags auf einen Verpflichtungsantrag liegt eine Klageerweiterung, die bezüglich der IFG-Anträge im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2020 als Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig ist. Danach ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen – woran es hier fehlt – oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2005 – BVerwG 4 C 13/04 – juris Rn. 22). Dies ist hier der Fall, da die Beklagte bezüglich der IFG-Anträge im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2020 einheitlich nur den Einwand des Rechtsmissbrauchs erhoben hat. Soweit der Kläger darüber hinaus den Verpflichtungsantrag auf alle weiteren in der Anlage A aufgelisteten Anträge aus den Jahren 2017 bis 2021 erstreckt, ist die Klageänderung unzulässig. Sie ist nicht sachdienlich, da es sich um einen völlig anderen Streitstoff handelt. Die Beklagte hat sich insoweit nicht zur Sache eingelassen und keinen Rechtsmissbrauch eingewandt. Zudem geht aus der vom Kläger vorgelegten Liste seiner Anträge hervor, dass die Beklagte sich teilweise auf Ausschlussgründe beruft (§ 3 Nr. 1a, § 3 Nr. 4 IFG, § 4 IFG) oder eine Bescheidung wegen einer Gebührenforderung nicht erfolgt ist. II. Die insoweit zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid vom 3. November 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Dezember 2020 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten; er hat keinen Anspruch auf den begehrten Informationszugang oder auf Neubescheidung (§ 113 Abs. 5 VwGO). Der Anspruch des Klägers aus § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG auf Zugang zu amtlichen Informationen ist wegen Rechtsmissbrauchs ausgeschlossen. 1. Einem Antrag auf Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz kann grundsätzlich der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegengehalten werden. Insofern gilt für den Anspruch auf Informationszugang nichts anderes als für jeden anderen Rechtsanspruch. Es handelt sich um einen allgemeinen Rechtsgedanken, der der gesamten Rechtsordnung zugrunde liegt und der in §§ 226, 242 BGB für einen Teilbereich der Rechtsordnung seinen Ausdruck gefunden hat. Der Anspruch auf Informationszugang kann allerdings nur in eng umgrenzten Ausnahmefällen als rechtsmissbräuchlich abgelehnt werden. Der Einwand unzulässiger Rechtsausübung ist nur dann begründet, wenn es dem Antragsteller nicht um die begehrte Information geht, er vielmehr ausschließlich andere und von der Rechtsordnung missbilligte Zwecke verfolgt. Diese Voraussetzungen sind etwa dann gegeben, wenn das Informationsbegehren den Zweck verfolgt, die informationspflichtige Behörde lahmzulegen. Der Antragsteller hat sein Informationsinteresse nicht darzulegen; es wird vom Gesetz vermutet. Es ist Sache der informationspflichtigen Behörde, gegen diese Vermutung den Beweis des Gegenteils zu führen. Ihre Darlegung ist hierbei nicht auf Umstände beschränkt, die das konkrete Verfahren betreffen; die Feststellung informationsfremder Zwecke kann sich aus anderen Umständen ergeben. Auch das Gericht muss im Streitfall eine Gesamtwürdigung sämtlicher Umstände vornehmen (BVerwG, Urteile vom 15. Dezember 2020 – BVerwG 10 C 24/19 – juris Rn. 12 und vom 24. November 2020 – BVerwG 10 C 12/19 – juris Rn. 10 ff.). 2. In dem hier zu entscheidenden Einzelfall hat die Beklagte zur Überzeugung des Gerichts (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) dargelegt, dass es dem Kläger nicht um die begehrte Information geht, sondern er ausschließlich andere und von der Rechtsordnung missbilligte Zwecke verfolgt. Hierfür kann offenbleiben, ob bei der Gesamtwürdigung auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung oder aber der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen ist (vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 30. Januar 2014 – 1 A 10999/13 – juris Rn. 59). Zu beiden Zeitpunkten steht fest, dass der Kläger bezogen auf seine im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2020 gestellten Anträge ausschließlich den informationsfremden Zweck verfolgt, das Auswärtige Amt lahmzulegen. Dies folgt aus seiner massenhaften, im Oktober 2020 ohne erkennbaren Grund gesteigerten Antragstellung (a) zu beliebigen Themen (b) unter Angabe von Zwecken, die kein materielles Interesse an den konkret angefragten Informationen erkennen lassen (c). Weitere Umstände bekräftigen dies (d). a) Die äußerst hohe Anzahl der vom Kläger beim Auswärtigen Amt gestellten IFG-Anträge ist ein gewichtiges Indiz dafür, dass er kein Interesse an den beantragten Informationen hat. Im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2022 hat er insgesamt 282 und damit durchschnittlich pro Kalendertag über 15 Anträge gestellt. Die Antragshäufigkeit war sowohl vor als auch nach diesem Zeitraum hoch. Während er in der zweiten Jahreshälfte des Jahres 2019 noch 76 Anträge stellte, steigerte er diese Zahl drastisch auf 735 im Jahr 2020 (Anlage B 3, 739 nach der im Termin überreichten Statistik). Seine Anträge machen über 4/5 der insgesamt 872 im Jahr 2020 beim Auswärtigen Amt gestellten Erstanträge aus (vgl. BMI, Statistik der IFG-Anträge 2020) und auch anschließend hat er sein Antragsverhalten fortgesetzt. Der Kläger hat weder die über Jahre äußerst hohe Anzahl der Anträge noch ihre weitere Steigerung im Oktober 2020 plausibel erklärt. Die Vielzahl der Anträge ist nicht auf einen besonderen Anlass bezogen oder auf einen überschaubaren Zeitraum begrenzt. Sein Vortrag, er habe in einem Schwung die Entsendungen von Auslandsvertretern aufgearbeitet, überzeugt nicht. Anträge zu Akkreditierungen hat er auch am 11. Juli 2019, im Juli und August 2020 sowie im Januar 2021 gestellt. Einen Grund für die gesteigerte Antragstellung zu anderen Themen hat er nicht genannt. b) Zudem zeigt der beliebige Gegenstand der Anträge, dass sie nicht von einem materiellen Informationsinteresse getragen sind. Anlass der Anträge im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2020 sind Mitteilungen zu Akkreditierungsvorgängen und zu Wahlen im Ausland, Tagungsordnungspunkte von Ausschusssitzungen des Deutschen Bundestages und im Internet einsehbare Medienberichte. Diese Anlässe sind stets nur ein formaler Anknüpfungspunkt für den Antrag. Eine inhaltliche Bezugnahme auf einzelne Informationen erfolgt nicht und eine Auseinandersetzung ist weder in dem jeweiligen IFG-Antrag noch nachfolgend ersichtlich. Betroffen sind eine Vielzahl an Ländern, unterschiedliche Bundestagsausschüsse mit diversen Tagungsordnungspunkten von der „Frage eines saudi-arabischen Nuklearprogramms“ bis zum Finanzrahmen der Europäischen Union sowie Medienberichte zu so mannigfaltigen Themen wie „Rassismus in Großbritannien“, „Vorgehen gegen die Online-Plattform TikTok“ und „Sambia trauert um Glücksfisch ‚Mafishi‘“. c) Die Angaben des Klägers zeigen ebenfalls das fehlende Interesse am Zugang zu den konkreten Informationen. Er führt schriftlich aus, seine Anträge seien auf den Gewinn der Erkenntnis gerichtet, welche inhaltlichen Erkenntnisse der Geschäftsbereichsbehörden der Beklagten vorliegen und welche Schlüsse sie daraus für die weitere Politikentwicklung zieht. Die Berichte der Auslandsvertretungen wie auch die Berichte an den Deutschen Bundestag seien die Grundlage für zentrale politische Entwicklungen. Sie machten die politische Entwicklung und Entscheidungsfindung transparent und seien deshalb auch als Quelle der Erkenntnis relevant. Er sei lange Jahre in der internationalen Politik tätig gewesen, habe diesen Bereich studiert und befasse sich auch heute noch intensiv mit den Themen im Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes. Sowohl die gegenüber der Legislative vorgelegten Informationen als auch die Stellungnahmen der Auslandsvertretungen bildeten einen wesentlichen Baustein der Informationsbildung. Die Strukturen der Beklagten seien ebenfalls ein wichtiger Bereich der Außendarstellung, der auch die Schwerpunktbildung berücksichtige und damit politisch relevant sei. Er beschäftige sich sehr eingehend mit der Organisation und der Wirkungsweise des Auswärtigen Amtes. Dazu sei auch die Rezeption der Auslandsvertretungen zwingend mit zu berücksichtigen, also beispielsweise, wie die Vertreter der Beklagten in den Empfangsstaaten akzeptiert würden, damit Rückschlüsse auf die richtige Dislozierung vorgenommen werden könnten. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger ergänzend ausgeführt, es gehe ihm zusammengefasst um die Frage, wie die Bundesrepublik Deutschland in den Ländern ankomme und wie sie sich im Hinblick auf die Wahlen bzw. die Medienberichterstattung ausrichte. Die Darlegungen erschöpfen sich in dem Motiv, den gesamten Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes transparent zu machen, da die Informationen Grundlagen für „zentrale politische Entwicklungen“ darstellten. Ein solch unspezifisches Interesse an Transparenz, wie es sich für jedes Bundesministerium und für jegliche Information anführen lässt, liefert mangels eines materiellen Interesses an den konkret beantragten Informationen keine andere Erklärung für das Antragsmuster des Klägers, als dass es allein von rechtsmissbräuchlichen Erwägungen getragen ist. Die zusammenfassende Erwägung des Klägers in der mündlichen Verhandlung, er wolle die Informationen lesen und nehme sie „wie eine Zeitung“ wahr, verdeutlicht einmal mehr, dass es ihm nicht auf bestimmte Informationen ankommt. Soweit der Kläger – durchaus konkret – angibt, sich für die „Rezeption der Auslandsvertretungen“ in den Empfangsstaaten zu interessieren, passt diese Begründung nicht zu seinen Anträgen. Die erste Fallgruppe seiner Anträge bezieht sich auf die Berichterstattung der Auslandsvertretung über die Übergabe des Beglaubigungsschreibens und zielt damit nicht auf Informationen darüber, wie die Vertreter in den Empfangsstaaten akzeptiert werden bzw. wie die Beklagte dort „ankommt“. Zu den weiteren Fallgruppen seiner Anträge fehlt jeglicher Bezug. Die angefragte Berichterstattung der Auslandsvertretung zu Wahlergebnissen und zu diversen Themen der Medienberichterstattung lassen nur Informationen über das jeweilige Land, nicht jedoch über die Wirkungsweise des Auswärtigen Amtes und die Rezeption der Auslandsvertretungen erwarten. Die dritte Fallgruppe hat von vorneherein keinen Bezug zu Auslandsvertretungen, da die Anträge auf Unterlagen des Auswärtigen Amtes zu Ausschusssitzungen des Deutschen Bundestages zu diversen Themen zielen. Der Kläger selbst betont, dass jede Wahl, jedes Ereignis und jede Akkreditierung ein eigener singulärer Vorgang ist, der in keinem Zusammenhang mit anderen Anfragegegenständen steht. d) In diese Umstände, die in der Gesamtwürdigung bereits den Rechtsmissbrauch belegen, fügt sich ein, dass der Kläger Musterschreiben mit weitgehend identischem Text verwendet, den er stets nur in wenigen Worten anpasst, um eine neue Anfrage zu formulieren. Diese serielle Vorgehensweise spricht dafür, dass der Kläger mit geringstmöglichem Aufwand einen möglichst hohen Bearbeitungsaufwand beim Auswärtigen Amt erzeugen will. Der Austausch weniger Textpassagen führt dazu, dass über das IFG-Referat hinaus die jeweils zuständigen Fachreferate zu unterschiedlichsten Themen zu befassen sind. Ob die unterlassene Begründung der Widersprüche sowie die Befassung des BfDI und des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages für sich betrachtet eine Verzögerungstaktik bedeuten, wie die Beklagte meint, kann dahinstehen. Das fehlende Interesse des Klägers am Informationszugang zeigt sich jedenfalls daran, dass er mit Ausnahme des vorliegenden Verfahrens nie den Rechtsweg beschritten hat. Im Kontrast zur Vielzahl seiner außergerichtlichen Verfahren hat er in keinem sonstigen Fall Klage gegen die Ablehnung oder ausbleibende Bescheidung seiner Anträge seit dem Jahr 2017 erhoben, obwohl er ausweislich der von ihm vorgelegten Tabelle davon ausgeht, dass keine Ausschlussgründe greifen. 3. Die übrigen Rügen des Klägers greifen nicht durch. Sein Einwand, seine Anfragen beträfen den Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes und beeinträchtigten dessen Arbeitsfähigkeit nicht, ist für die Einordnung als rechtsmissbräuchliche Antragstellung nicht erheblich. Einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand macht die Beklagte nicht geltend. Auf die formelle Rechtmäßigkeit des ablehnenden Bescheids kommt es im Rahmen der Verpflichtungsklage nicht an. Soweit der Kläger mit seinem Klageantrag weiterhin einen Anspruch gemäß § 9 Abs. 2 IFG auf gesonderte Mitteilung geltend macht, ob und wann der Informationszugang ganz oder teilweise zu einem späteren Zeitpunkt voraussichtlich möglich ist, besteht ein solcher nicht. Hier ist aus Sicht eines objektiven Bescheidadressaten offensichtlich, dass die Beklagte den Informationszugang dauerhaft wegen Rechtsmissbrauchs verweigert. Die Festsetzung einer Gebühr für den Widerspruchsbescheid in Höhe von 30,00 Euro folgt aus § 10 IFG i.V.m. § 1 IFGGebV, Anlage Nr. 5. Die IFGGebV ist anwendbar, da der Kläger IFG-Anträge gestellt und individuell zurechenbare öffentliche Leistungen nach diesem Gesetz i.S.d. § 10 Abs. 1 IFG in Rede stehen. 4. Den Beweis- und Auskunftsanträgen des Klägers, die er im Termin zur mündlichen Verhandlung als Anregung zur weiteren Erforschung des Sachverhalts gemäß § 86 Abs. 1 VwGO verstanden wissen wollte, war nicht nachzugehen. Die Anträge sind unsubstantiiert. Der Kläger nennt keine bestimmten Beweistatsachen. Zudem sind die Anträge nicht erheblich. Die in das Wissen des BfDI, des Bundesministeriums des Inneren und für Heimat sowie der Beklagten gestellten Informationen zur Zusammenarbeit mit der Beklagten und deren Gebührenbemessungspraxis sind ohne Belang für den Einwand des Rechtsmissbrauchs. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung. Der Kläger wendet sich gegen die Ablehnung seiner Anträge nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) wegen Rechtsmissbrauchs. Seit dem Jahr 2017 und vermehrt seit dem Jahr 2019 stellte er eine Vielzahl von IFG-Anträgen beim Auswärtigen Amt. Im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2020 stellte er 282 Anträge. Der Großteil dieser 282 Anträge betraf die Akkreditierung von Botschaftern und Honorarkonsuln. Hierbei bat der Kläger jeweils mit im Wesentlichen unverändertem Wortlaut „um Zusendung der Berichterstattung der Auslandsvertretung (einschließlich möglicher Begleitdokumente) über die Übergabe des Beglaubigungsschreibens der Vertretung der Bundesrepublik Deutschland“ eines sodann namentlich genannten Vertreters und des jeweiligen Landes. Bei der zweiten Fallgruppe nahm der Kläger jeweils auf Wahlen in einem bestimmten Land Bezug und bat sodann textgleich „hierzu um Zusendung der Berichterstattung der Auslandsvertretung(en) zu den Ergebnissen der Wahlen.“ Bei der dritten Fallgruppe bat er um „Zusendung der Unterlagen zum Bericht der Bundesregierung im Zusammenhang mit“ einer jeweils genannten Sitzung eines Ausschusses des Deutschen Bundestages zu einem Tagungsordnungspunkt. Mit den übrigen Anträgen nahm er jeweils Bezug auf einen im Internet einsehbaren Medienbericht zu diversen Themen und bat „hierzu um Zusendung der Dokumente der Berichterstattung der Auslandsvertretung.“ Mit Bescheid vom 3. November 2020 lehnte das Auswärtige Amt die Bearbeitung der Anträge des Klägers ab. Die Anträge erfüllten den Tatbestand des Rechtsmissbrauchs. Nach einer Gesamtbetrachtung liege auf der Hand, dass es dem Kläger nicht um den Zugang zu amtlichen Informationen gehe, sondern er mit den für ihn geringsten Kosten auf Seiten des Auswärtigen Amtes den größtmöglichen Aufwand erzeugen wolle. Sofern er Widerspruch erhebe, geschehe dies stets ohne Begründung und verbunden mit der Bitte, das Verfahren bis zu einer von ihm angeforderten Stellungnahme des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) ruhen zu lassen. Zudem verknüpfe er den Widerspruch mit der Bitte um Zusendung des Verwaltungsvorgangs, begleiche jedoch z.B. entstandene Auslagen nicht. In keinem einzigen Fall habe er den Weg zum Verwaltungsgericht beschritten. Den gegen den Bescheid vom 3. November 2020 eingelegten Widerspruch wies das Auswärtige Amt mit Widerspruchsbescheid vom 21. Dezember 2020 zurück und setzte die Widerspruchsgebühr auf 30,00 Euro fest. Der Kläger hat am 22. Dezember 2020 Klage erhoben. Er trägt vor, eine rechtsmissbräuchliche Antragstellung liege nicht vor. Die Zahl der Anträge lasse keinen Schluss auf eine Schikane- und Belästigungsabsicht zu. Die vorübergehende Steigerung der Zahl der Anträge sei darin begründet, dass er in einem Schwung die Entsendungen von Auslandsvertretern aufgearbeitet habe. Soweit die Beklagte anführe, er halte Widerspruchsverfahren in der Schwebe, sei dies nur in ihrer Weigerung begründet, die Verwaltungsvorgänge vorzulegen und mit dem BfDI zusammenzuarbeiten. Seine Anträge beträfen den Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes und beeinträchtigten dessen Arbeitsfähigkeit nicht. Die Kritik an der Arbeit des Auswärtigen Amtes sei nicht Motiv, sondern allenfalls ein Nebenprodukt seiner Anträge. Es gehe um ein Informationsinteresse. Zudem habe die Beklagte ihre Pflicht verletzt mitzuteilen, ob und wann der Informationszugang ganz oder teilweise zu einem späteren Zeitpunkt voraussichtlich möglich sei. Die Festsetzung der Widerspruchsgebühr sei rechtswidrig, da die Beklagte keine Entscheidung nach dem IFG getroffen habe und daher die Informationsgebührenverordnung (IFGGebV) nicht anwendbar sei. Der Kläger hat ursprünglich den Antrag auf Aufhebung des Bescheids vom 3. November 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Dezember 2020 angekündigt. Er beantragt zuletzt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 3. November 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Dezember 2020 zu verpflichten, ihm nach Maßgabe seiner in Anlage A (Status: 30. April 2022) aufgeführten Anträge Informationszugang zu gewähren. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie widerspricht der Klageänderung und trägt vor: Die im Zeitraum vom 1. bis 18. Oktober 2020 gestellten IFG-Anträge dienten lediglich dazu, das Auswärtige Amt lahmzulegen. Dem Kläger komme es nur auf seine Kritik an der Handhabung des Informationsfreiheitsgesetzes durch das Auswärtige Amt an. Der Kläger habe die Anzahl der IFG-Anträge im Oktober 2020 ohne sachlichen Grund explosionsartig gesteigert. Die Anträge seien nicht auf ein konkretes materielles Informationsinteresse gerichtet, sondern der Kläger wähle beliebig eine Akkreditierung, eine Wahl oder ein Thema der Medienberichterstattung aus, um hierzu Unterlagen zu erfragen. Das Anfragemuster ziele auf einen möglichst umfangreichen Schriftverkehr und eine Bindung möglichst vieler Ressourcen im Auswärtigen Amt. Der Erkenntnisgewinn aus den Unterlagen spiele demgegenüber keine Rolle. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.