2 K 77/21

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Klägerin und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt. Die Berufung wird zugelassen. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO analog). Im Übrigen ist die Klage zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid der Senatsinnenverwaltung vom 4. September 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Dezember 2020 ist – soweit er noch angegriffen wird – rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Sie hat keinen Anspruch auf Einsicht in die von ihr begehrten Unterlagen. Rechtsgrundlage für ihr Informationsbegehren ist § 3 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln. Danach hat jeder Mensch, nach Satz 2 der Vorschrift auch jede juristische Person, nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 IFG Bln genannten öffentlichen Stellen ein Recht auf Einsicht in den Inhalt der von der öffentlichen Stelle geführten Akten. Die Klägerin gehört als juristische Person zum anspruchsberechtigten Personenkreis. Die Senatsinnenverwaltung ist als Behörde anspruchsverpflichtete Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG Bln. Die begehrten Unterlagen sind auch Akten im Sinne des § 3 Abs. 2 IFG Bln, welche die Senatsinnenverwaltung führt. Dem Anspruch auf Akteneinsicht steht jedoch § 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG Bln entgegen. Danach besteht das Recht auf Akteneinsicht nicht, soweit sich Akten auf die Beratung des Senats und der Bezirksämter sowie deren Vorbereitung beziehen. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom 20. Dezember 2017 – OVG 12 B 12.16 – juris Rn. 52) schützt der Ausschlussgrund des § 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG Bln nur den eigentlichen Vorgang des Überlegens; nicht geschützt sind Unterlagen, die Informationen zu Tatsachengrundlagen enthalten oder das Ergebnis der Willensbildung betreffen. Dies gilt auch für die Vorbereitung der Beratung (vgl. VG Berlin, Urteil vom 25. August 2016 – VG 2 K 92.15 – juris Rn. 29). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. 1. Die begehrten Unterlagen betreffen die Vorbereitung der Beratung des Senats. Die von der Senatsinnenverwaltung erstellten Unterlagen beziehen sich auf die Vorbereitung eines Referentenentwurfs für ein Gesetzgebungsvorhaben „Veranstaltungssicherheitsgesetz“. Dieses Gesetzgebungsvorhaben soll in dem Entwurf einer Gesetzesvorlage münden, welchen die Senatorin für Inneres, Digitalisierung und Sport in den Senat zur Beratung einbringen möchte (vgl. § 7 Abs. 2, § 12, § 41 Satz 2 GGO II, § 11 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Senats von Berlin – GO Senat); der Senat wiederum berät und beschließt (§ 10 Nr. 3 GO und § 41 Satz 1 GGO II) über die Einbringung von Gesetzentwürfen beim Abgeordnetenhaus (Art. 59 Abs. 2 VvB). 2. Der Beklagte hat mit dem Hinweis auf die gebotene Wahrung der Entscheidungsautonomie der Regierung das Vorliegen des Ausschlussgrundes hinreichend dargelegt. Er kann sich unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles auf eine herabgestufte Darlegungslast in Bezug auf die Zuordnung einzelner Dokumente zum Beratungsverlauf, d.h. dem eigentlichen Vorgang des Überlegens, berufen. Darlegungspflichtig ist in Bezug auf die Zuordnung einzelner Dokumente zum Beratungsverlauf die informationspflichtige Behörde. Sie muss grundsätzlich einleuchtende und nachvollziehbare Angaben dazu machen, welche Unterlagen oder Teile von Unterlagen den geschützten Beratungsverlauf betreffen und welche dem nicht geschützten Bereich der Beratungsgrundlagen oder des Beratungsergebnisses zuzuordnen sind. Ist indes der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Regierung betroffen, sind bei laufenden Vorgängen die Darlegungsanforderungen herabgesetzt. Beruft sich eine Behörde im Rahmen des § 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG Bln auf Beratungen, die den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betreffen, so reicht bei noch nicht abgeschlossenen Vorgängen grundsätzlich der Hinweis auf die in dieser Situation gebotene Wahrung der Entscheidungsautonomie der Regierung aus, ohne dass sie im Einzelnen darlegen muss, welche der begehrten Unterlagen oder Teile der Unterlagen im Einzelnen den Beratungsverlauf, die Beratungsgrundlage oder das Beratungsergebnis darstellen. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Der Versagungsgrund des § 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG Bln verwirklicht – soweit seine tatbestandlichen Voraussetzungen reichen – einfachgesetzlich auch den verfassungsrechtlich (Art. 45 Abs. 2 Satz 2 der Verfassung von Berlin – VvB) garantierten Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung. Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz eines nicht ausforschbaren exekutiven Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereichs dient der Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung. Zu diesem Bereich gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. April 2021 – 2 BvE 4/15 – juris Rn. 82 und Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 – juris Rn. 136 f.). Dieser funktionsbezogene Schutz bezieht sich in erster Linie auf laufende Verfahren, bei denen im Falle der Kenntnisnahme Dritter ein Einfluss auf die anstehende Entscheidung im Sinne eines „Mitregierens Dritter“ möglich wäre. Er ist hierauf jedoch nicht beschränkt. Nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalls kann es Konstellationen geben, in denen auch der Zugang zu Unterlagen über abgeschlossene Vorgänge zu versagen ist. Bei abgeschlossenen Vorgängen fällt als funktioneller Belang nicht mehr die Entscheidungsautonomie der Regierung ins Gewicht, sondern vor allem die Freiheit und Offenheit der Willensbildung innerhalb der Regierung, die durch „einengende Vorwirkungen“ einer nachträglichen Publizität beeinträchtigt werden kann. Unter diesem Aspekt sind Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen, die Aufschluss über den Prozess der Willensbildung geben, umso schutzwürdiger, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen (zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes – IFG Bund: BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2018 – 7 C 19.17 – juris Rn. 18, vom 30. März 2017 – 7 C 19.15 – juris Rn. 11, vom 3. November 2011 – 7 C 3.11 – juris Rn. 30 und vom 3. November 2011 – 7 C 4.11 – juris Rn. 35). Während bei noch nicht abgeschlossenen Vorgängen grundsätzlich der Hinweis auf die in dieser Situation gebotene Wahrung der Entscheidungsautonomie der Regierung genügt, kommt es bei abgeschlossenen Vorgängen zu einer Umkehr der Argumentationslast, die mit pauschalen Verweisen nicht erfüllt wird. Es ist insbesondere nachvollziehbar darzulegen, aus welchem Grund die angeforderten Akten dem exekutiven Kernbereich zuzuordnen sind und warum sie selbst nach Abschluss des Vorgangs nicht herausgegeben werden können. Hierzu muss die Regierung die tragenden Erwägungen, auf die sich die Annahme einer einengenden Vorwirkung gründet, tatsachengestützt darlegen. Dabei ist es in der Regel nicht erforderlich, die Verweigerung für jedes in den Akten befindliche Dokument im Einzelnen detailliert zu begründen. Unterlagen, die in einem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang stehen, können zu Komplexen zusammengefasst und mit einheitlicher Begründung versehen werden. Es ist darüber hinaus zulässig, Kategorien von Verweigerungsgründen zu bilden. Die Begründungsanforderungen richten sich auch nach der Nähe der Akten zum innersten Bereich der Willensbildung der Regierung (vgl. zum IFG Bund: BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2018 – 7 C 19.17 – juris Rn. 23 und vom 30. März 2017 – 7 C 19.15 – juris Rn. 10; VG Berlin, Urteil vom 30. Juni 2022 – VG 2 K 155/21 – juris Rn. 17 ff.). Gemessen hieran beruft sich der Beklagte zu Recht auf den Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung (a.) und eine herabgesetzte Darlegungslast, da die Vorbereitung einer Vorlage für einen Gesetzentwurf für die Beratung im Senat im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht abgeschlossen ist (b.). a) Die von der Klägerin begehrten Unterlagen sind dem Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung zuzurechnen. Sie betreffen das geplante Vorhaben der Regierung, für die aktuelle Legislaturperiode einen Entwurf eines Veranstaltungssicherheitsgesetzes zur Verbesserung der Sicherheitsstandards bei Großveranstaltungen vorzulegen (Richtlinien der Regierungspolitik 2021-2026 vom 18. Januar 2022, https://www.berlin.de/rbmskzl/regierende-buergermeisterin/senat/richtlinien-der-politik/). Zu diesem Zweck wurden für die erforderliche Senatsberatung in der federführenden Senatsinnenverwaltung zunächst die nötigen Unterlagen erstellt, Entwürfe vorbereitet, Abstimmungen vorgenommen und ein Referentenentwurf erarbeitet. Derartige Vorbereitung von Gesetzesvorhaben unterfällt dem Kernbereichsschutz (vgl. Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. Dezember 2015 – 12/14 – juris Rn. 112). Unbeachtlich ist, dass hier noch nicht der „Kernbereich des Kernbereichs“, also die Senatsberatung als solche, betroffen ist. Denn auch das vorgelagerte Handeln eines Ressorts kann vom Schutz des Kernbereichs der exekutiven Eigenverantwortung erfasst sein, wenn sich – wie hier – die Erarbeitung eines Referentenentwurfs für ein Gesetzesvorhaben als Vorbereitung der Ressortentscheidung vornehmlich im ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozess vollzieht. Bei derartigen Abstimmungsprozessen ist die Gefahr einer Einflussnahme und das Mitregieren durch außenstehende Dritte in besonderem Maße begründet. Zu Beginn eines Gesetzgebungsvorhabens sind die Standpunkte der Beteiligten noch nicht gefestigt, da die hierauf bezogenen Kenntnisse tatsächlicher und rechtlicher Natur noch nicht vollständig vorliegen, insbesondere auch die Abstimmung mit den übrigen Senatsverwaltungen aussteht. Dementsprechend ist es besonders wichtig, dass die Meinungsbildung und Kompromissfindung ohne Beeinflussung Dritter oder öffentliche Einflussnahme in diesem Stadium ermöglicht wird (vgl. Verfassungsgericht Brandenburg, Urteil vom 21. April 2017 – 21/16 – juris Rn. 136-137). Dieser Wertung entspricht auch § 40 Satz 1 GGO II, wonach Gesetzentwürfe vor der Verabschiedung durch den Senat grundsätzlich weder der Presse noch amtlich nicht beteiligten Stellen oder Personen zugänglich gemacht werden dürfen (vgl. auch § 15 Abs. 1 GGO II und § 14 Abs. 8 GO Senat). Gemäß § 39 Abs. 2 GGO II sollen sogar die im Rahmen der Beteiligung von Fachkreisen und Verbänden anzuhörenden Stellen den Wortlaut eines Gesetzentwurfs nur insoweit erhalten, als es zur Abgabe einer sachgerechten Stellungnahme unbedingt erforderlich ist. Auch Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB, wonach Gesetzentwürfe des Senats spätestens zu dem Zeitpunkt, zu dem betroffene Kreise unterrichtet werden, an das Abgeordnetenhaus zuzuleiten sind, erfasst nicht Referentenentwürfe; die Zuleitung hat nur bei einer vorhergehenden Befassung des Kollegialorgans zu erfolgen (Verfassungsgerichtshof Berlin, Urteil vom 10. Februar 2016 – 21/15 – juris Rn. 22, 24). b) Bei dem geplanten Vorhaben „Veranstaltungssicherheitsgesetz“ handelt es sich um einen noch nicht abgeschlossenen Vorgang, unabhängig davon, ob die Senatsinnenverwaltung ihren Referentenentwurf „finalisiert“ und die Senatorin für Inneres, Digitalisierung und Sport diesen gezeichnet hat, um die anderen Senatsverwaltungen an der Vorbereitung des Gesetzesentwurfs gemäß § 37 GGO II zu beteiligen. Denn eine solche Beteiligung oder gar Senatsberatung ist unstreitig noch nicht erfolgt und damit ist der Willensbildungsprozess der Regierung zu diesem Vorhaben noch nicht abgeschlossen. Soweit die Senatsinnenverwaltung auf einem digitalen Stakeholder-Forum am 19. Mai 2021 ein Eckpunktepapier zum geplanten Veranstaltungssicherheitsgesetz vorgestellt hat, bedarf es keiner Entscheidung, ob sie insoweit aus dem Bereich der regierungsinternen Abstimmung hinausgetreten ist (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 27. April 2021 – 2 BvE 4/15 – juris Rn. 83-84). Denn selbst wenn die dort – ohnehin offengelegten – Eckpunkte und der hierauf bezogene interne Willensbildungsprozess nicht mehr dem Kernbereichsschutz unterfielen, sind die Informationen jedenfalls zeitlich nicht vom Antrag des Klägers umfasst. Nach den unwidersprochenen Angaben des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung enthält der einzig relevante Datei-Ordner nur fünf Dateien, die zeitlich nach dem hier maßgeblichen Antrag des Klägers erstellt wurden. Der schriftsätzlich gestellte Antrag der Klägerin auf Abgabe der Sache an das Oberverwaltungsgericht zur Durchführung eines in-camera-Verfahrens nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO geht ins Leere. Die Kammer hat weder den Beklagten zur Vorlage von Akten aufgefordert (§ 99 Abs. 1 VwGO) noch deren Entscheidungserheblichkeit in einem Beweisbeschluss oder in einer vergleichbar förmlichen Äußerung verlautbart. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Bezüglich des erledigten Teils folgt die Kostenentscheidung der Kostenübernahmeerklärung des Beklagten. Soweit die Klage abgewiesen wird, trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 709 Sätze 1 und 2, § 711 ZPO. Die Zuziehung des Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO notwendig, weil es der Klägerin wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. August 2018 – 2 A 6.15 – juris Rn. 5). Die Berufung ist zuzulassen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Frage, ob die Darlegungslast für den Ausschlussgrund des § 10 Abs. 3 Nr. 1 IFG Bln während eines laufenden Vorhabens, das in den Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung fällt, herabgesenkt ist, hat über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung und ist obergerichtlich nicht geklärt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Klägerin begehrt Einsicht in die Unterlagen zu dem Gesetzgebungsvorhaben „Veranstaltungssicherheitsgesetz“ bei der Senatsverwaltung für Inneres, Digitalisierung und Sport (Senatsinnenverwaltung). Die Klägerin, Veranstalterin eines Weihnachtsmarkts in Berlin, beantragte am 26. Mai 2020 bei dem Beklagten unter anderem, ihr Akteneinsicht in sämtliche von der Senatsinnenverwaltung in Bezug auf ein sog. Veranstaltungssicherheitsgesetz verfassten Dokumente zu gewähren. Mit Bescheid vom 4. September 2020 lehnte die Senatsinnenverwaltung dies ab: Die Dokumente bezögen sich sowohl auf die Vorbereitung der Beratung des Senats sowie auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen Behörden. Die Dokumente beträfen ein laufendes Gesetzgebungsvorhaben, welches sich im sensiblen Bereich noch vor der Anhörung beteiligter Fachkreise und -verbände bewege. Bei den Dokumenten handele es sich um Arbeitsentwürfe für Regelungsvorschläge, Vermerke und Stellungnahmen zu einzelnen Inhalten des zu erarbeitenden Referentenentwurfs, Dokumente zur Vorbereitung, Protokollierung und Auswertung von Gesprächen auf Fachebene innerhalb fachlich berührter Senatsverwaltungen sowie mit anderen Bundesländern. Daneben existierten Sachstände zum Entwurf, Dokumente zur Vorbereitung der Gesetzesbegründung sowie Vermerke zu Rücksprachen mit der Hausleitung. Die fortgeschrittene, senatsseitige Vorbereitung eines Gesetzgebungsverfahrens falle grundsätzlich in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Gerade für laufende Gesetzgebungsvorhaben gelte es, die autonome Wahrnehmung der Regierungskompetenzen zu schützen und vor einem „Mitregieren Dritter“ zu bewahren. Das frühe Stadium der Gesetzgebung diene einem innerbehördlichen Abstimmungsprozess unabhängig und unbeeinflusst von Interessen Dritter. Auch die Gemeinsame Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung, Besonderer Teil (GGO II) schließe ausdrücklich die Preisgabe von Informationen an Dritte außerhalb des geregelten Abstimmungs-, Beratungs- und Austauschprozesses aus. Den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin vom 21. September 2020 wies die Senatsinnenverwaltung mit Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 2020 zurück. Hiergegen hat die Klägerin am 11. Januar 2021 Klage erhoben: Das Berliner Informationsfreiheitsgesetz (IFG Bln) kenne keinen Ausschlussgrund „Schutz des gesetzgeberischen Willensbildungsprozesses“; § 10 IFG Bln schütze den davon zu unterscheidenden behördlichen Entscheidungsprozess. Bei dem Vorhaben der Senatsinnenverwaltung handele es sich nicht um ein laufendes Gesetzgebungsverfahren; dieses beginne erst mit der Einbringung der Gesetzesvorlage im Parlament. Mangels Gesetzgebungskompetenz des Landes werde es auch keine Einbringung einer Gesetzesvorlage im Abgeordnetenhaus geben. Die begehrten Akten beträfen nicht die Vorbereitung der Beratung des Senats als Kollegialorgan, sondern nur das vorgelagerte Handeln eines Ressorts bei der Erarbeitung eines Referentenentwurfs. Der Beklagte habe Ausschlussgründe nicht hinreichend dargelegt. Die Angst des Beklagten vor dem Souverän, dem Volk, sei unbegründet. Es gehe der Klägerin nicht um ein Mitregieren, sondern lediglich um eine Informationserlangung. Im Übrigen habe die Senatsinnenverwaltung selbst die Öffentlichkeit gesucht – etwa bei der Veröffentlichung des Eckpunktepapiers im Rahmen des Stakeholder-Forums am 19. Mai 2021. Die Ausschlussgründe seien abschließend geregelt; es gebe keine ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Ausschlussgründe. Nachdem die Beteiligten teilweise den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt noch, den Beklagten zu verpflichten, ihr unter Aufhebung des Bescheids der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 4. September 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Dezember 2020 Einsicht zu gewähren in sämtliche von der Senatsverwaltung für Inneres und Sport in Bezug auf ein sogenanntes Veranstaltungssicherheitsgesetz verfassten – am 26. Mai 2020 vorhandenen – Dokumente, insbesondere Vermerke, Analysen, Rechtsgutachten, Vorarbeiten für einen Referentenentwurf und/oder einen Gesetzentwurf sowie den Referentenentwurf und/oder den Gesetzentwurf selbst durch Überlassung von Abschriften in schriftlicher Form oder elektronischer Form. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der laufende Entscheidungsprozess innerhalb der Regierung und gerade die Vorbereitung und Initiierung eines Gesetzgebungsvorhabens unterliege dem Kernbereichsschutz exekutiver Eigenverantwortung. Bei nicht abgeschlossenen Vorgängen, wie dem hiesigen, genüge zur Darlegung des Ausschlussgrundes grundsätzlich der Hinweis auf die in dieser Situation gebotene Wahrung der Entscheidungsautonomie der Regierung. Bereits eine ins Einzelne gehende Darstellung der einzelnen Unterlagen ließe Rückschlüsse auf Überlegungen und Erwägungen für die Ausgestaltung und Fortentwicklung eines Referentenentwurfs für ein Veranstaltungssicherheitsgesetz – also den Beratungsverlauf – zu. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen.