13 L 380/24

Leitsatz: 1. Das Gericht hat eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen, bei der die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsaktes, das öffentliche Interesse am Sofortvollzug, welches in der vorliegenden Fallkonstellation nicht gesetzlich vorgegeben ist, sowie die privaten, insbesondere wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin zu berücksichtigen sind. (Rn.23) 2. Der Tatbestand des § 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVO erfasst sowohl Gefahren, die vom Luftverkehr für den Luftverkehr selbst ausgehen als auch Gefahren, die Außenstehenden durch die Luftfahrt drohen. (Rn.26) 3. Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb wird gemäß Art. 14 Abs. 1 GG in Inhalt und Schranken durch die Gesetze bestimmt, hierzu zählen auch die Regelungen zur Begrenzung der Freiheit des Luftraums. (Rn.31) Die Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes werden zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt. Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 7.500,- Euro festgesetzt. I. Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtschutz gegen die Festlegung eines Flugbeschränkungsgebietes anlässlich des Besuchs des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika vom 17. bis zum 18. Oktober 2024 in Berlin. Sie ist Betreiberin des Verkehrslandeplatzes K..., der nordwestlich von Berlin liegt und nur für den Verkehr nach Sichtflugregeln (VFR–Verkehr) am Tage zugelassen ist. Der Flugplatz liegt etwa 51 km entfernt vom Zentrum der hier um das Regierungsviertel verfügten kreisförmigen Flugbeschränkung und damit an deren nordwestlichen Rand. Der Radius des Flugbeschränkungsgebietes beträgt 30 nautische Meilen (etwa 55 km). Mit Bekanntmachung über die vorübergehende Festlegung eines Gebietes mit Flugbeschränkungen anlässlich eines Staatsbesuchs in Berlin vom 15. Oktober 2024 legte das Bundesministerium für Digitales und Verkehr im Fluginformationsgebiet Bremen das Gebiet „ED-R Humboldt“ als Gebiet mit Flugbeschränkungen für den Zeitraum vom 17. Oktober 2024, 16.00 Uhr UTC, bis 18. Oktober, 22.00 Uhr UTC, fest und gab diese in den Nachrichten für Luftfahrer bekannt (2024-1-3244). Unter Nr. 4 der Verfügung wurde die sofortige Vollziehung der Festlegung angeordnet. Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit dem am 15. Oktober 2024 gestellten und am 16. Oktober 2024 geänderten Eilantrag. Sie macht geltend, die Festlegung des „ED-R Humboldt“ bedeute für sie eine erhebliche wirtschaftliche und finanzielle Belastung von existenzieller Bedeutung. Aufgrund des fehlenden Vorlaufs und der Unberechenbarkeit der Festlegungen habe sie keinerlei Dispositionsmöglichkeiten und diese verursachten erhebliche Einnahmeausfälle bei den Landegebühren sowie bei der bei ihr stationierten Fallschirmschule. Die Beschränkung sei weder erforderlich noch angemessen. Auch fehle eine Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, vielmehr verlasse diese sich allein auf die Angaben der Polizei ohne selbst noch eine Abwägung unter Berücksichtigung der luftverkehrsrechtlichen Belange vorzunehmen. Sie beantragt, die aufschiebende Wirkung der noch zu erhebenden Klage gegen die Bekanntmachung über die vorübergehende Festlegung des Gebietes mit Flugbeschränkungen anlässlich eines Staatsbesuchs in Berlin des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr in NfL 2024-1-3244 vom 15. Oktober 2024 wiederherzustellen. hilfsweise, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Allgemeinverfügung vom 15. Oktober 2024 über die vorübergehende Festlegung des Gebietes mit Flugbeschränkungen anlässlich eines Staatsbesuchs in Berlin, bekanntgemacht durch NfL 2024-1-3244, dahingehend abzuändern, dass der Verkehrslandeplatz K... - EDBF - in Form eines rechteckigen Teilausschnitts mit einem Radius von 2 NM um das Gelände des Verkehrslandeplatzes K... mit den Koordinaten 52 50 58 N 012 44 49 O - im Uhrzeigersinn entlang eines Kreisbogens mit 30 NM Radius um die Koordinaten 52 31 34 N 013 22 20 O bis 52 46 57 N 012 40 06 O - 52 44 22 N 012 46 18 O - 52 48 23 N 012 51 02 O - 52 50 58 N 012 44 49 O von der Festlegung des „ED-R Humboldt“ ausgenommen wird, hilfsweise dazu, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, für sie in der Festlegung des Flugbeschränkungsgebietes „ED-R Humboldt“ eine Ausnahme - für ortsgebundene Absetzflüge des ansässigen Fallschirmsprungbetriebes mit der Cessna Caravan D-FUMP, die entsprechend des zertifizierten SPO-Verfahrens durchgeführt werden, - für An- und Abflüge der am Flugplatz F… stationierten Flugzeuge aus bzw. in nordwestlicher Richtung aufzunehmen. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Zur Begründung führt sie an, dass die Entscheidung über Flugbeschränkungsgebiete im Ermessen ihrer Behörde stehe. Von diesem Ermessen habe sie auch Gebrauch gemacht, indem sie eine Prüfung der Verhältnismäßigkeit sämtlicher Belange, sowohl die der Antragstellerin als auch die der Sicherheitsbehörden, berücksichtigt und sodann eine eigene Entscheidung getroffen habe. Zudem enthalte die Verfügung Ausnahmen von den Flugbeschränkungen, nämlich Flüge mit Genehmigung der Polizei, was eine weitere Möglichkeit darstelle, einzelne Flüge unter Bewertung der aktuellen Lage vor Ort ermöglichen zu können. Von dieser Möglichkeit habe die Antragstellerin bislang keinen Gebrauch gemacht. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Er weist ergänzend darauf hin, dass der Radius von 30 nautischen Meilen um den jeweiligen Gebietsmittelpunkt nicht zu beanstanden sei. Er beruhe insbesondere auf der Erwägung, dass ein solcher Radius bei einer typischen Reisegeschwindigkeit von etwa 120 Knoten einer Zeitspanne von nur 15 Minuten bis zum Erreichen des Mittelpunkts des Flugbeschränkungsgebiets entspreche. Dieser kurze Zeitraum sei regelmäßig gerade noch ausreichend, die nötigsten polizeilichen Maßnahmen zum Schutz von Leib, Leben und anderen hochrangigen Rechtsgütern zu veranlassen. Eine effektive Gefahrenabwehr sei mit weniger eingriffsintensiven Mitteln nicht zu gewährleisten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte verwiesen. II. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der noch zu erhebenden Klage nach § 80 Abs. 5 Satz 1 und 3 VwGO ist zulässig, aber unbegründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Anordnung überwiegt das private Interesse der Antragstellerin, von deren Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, da nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung die angefochtene Bekanntmachung rechtmäßig ist. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist formell ordnungsgemäß. Die Behörde hat in der Allgemeinverfügung die Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung zwar äußert knapp, aber dennoch ausreichend dargetan und damit insbesondere die Warnfunktion der Regelung beachtet. Es ist allgemein anerkannt, dass im Bereich der Gefahrenabwehr das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug ausnahmsweise auch mit den den Grundverwaltungsakt tragenden Erwägungen begründet werden kann (vgl. nur VG 13 L 342.18, S. 2 d. amtl. Abdrucks). Das öffentliche Interesse überwiegt auch das private Interesse der Antragstellerin, von dem Vollzug der Allgemeinverfügung bis zu einer endgültigen gerichtlichen Entscheidung über ihren Bestand verschont zu bleiben. Insoweit hat das Gericht nach § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen, bei der die Rechtmäßigkeit des Grundverwaltungsaktes, das öffentliche Interesse am Sofortvollzug, welches in der vorliegenden Fallkonstellation nicht gesetzlich vorgegeben ist, sowie die privaten, insbesondere wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin zu berücksichtigen sind. Die Abwägung ergibt nach der Einschätzung der Kammer, dass es beim behördlich angeordneten Sofortvollzug der angefochtenen Flugbeschränkung verbleibt. Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) i.V.m. § 26 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) legt das Bundesministerium für Digitales und Verkehr Luftsperrgebiete und Gebiete mit Flugbeschränkungen fest, wenn dies zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere für die Sicherheit des Luftverkehrs, erforderlich ist. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, ein Gebiet mit Flugbeschränkungen durch Allgemeinverfügung gemäß § 35 Abs. 2 VwVfG festzulegen (OLG Celle, Urteil vom 23. März 1972 – 1 Ss 170/71 – NJW 1972, 1767 ; Schmid, in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.1, 81. EL 2019, § 26 LuftVG Rn. 13 m.w.N.), denn es richtet sich an diejenigen Luftfahrer, die sich dem räumlich eindeutig abgegrenzten Gebiet nähern, womit der Adressatenkreis bestimmbar ist. Die Allgemeinverfügung ist formell rechtmäßig zustande gekommen und wurde in den Nachrichten für Luftfahrer ordnungsgemäß bekannt gemacht. Auch die materielle Voraussetzung für eine Beschränkung der Freiheit des Luftraumes (vgl. § 1 Abs. 1 LuftVG) liegen vor, denn die Festlegung des Flugbeschränkungsgebietes „ED-R Humboldt“ ist zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich. Der Tatbestand des § 17 Abs. 1 Satz 2 LuftVO erfasst sowohl Gefahren, die vom Luftverkehr für den Luftverkehr selbst ausgehen als auch Gefahren, die Außenstehenden durch die Luftfahrt drohen. Für die Tatbestandsvoraussetzungen der „Gefahr“ und der „öffentlichen Sicherheit oder Ordnung“ sind die hergebrachten polizei- und ordnungsrechtlichen Maßstäbe heranzuziehen (vgl. Giemulla, in: Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Band 1.1, 81. EL 2019, § 29 LuftVG Rn. 23; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, 18. EL 2015, § 29 Rn. 8). Danach erfasst der Begriff der öffentlichen Sicherheit den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen (BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81 – juris Rn. 77). Zu den Einrichtungen des Staates gehört etwa ein G-7-Gipfel oder – wie hier – ein Staatsbesuch. Wegen der Bedeutung des Schadens, der eintreten würde, wenn sich die Gefahr eines terroristischen Anschlags verwirklichte, ist in solchen Situationen nicht zuletzt mit Blick auf die staatliche Schutzpflicht für Leib und Leben bereits dann eine hinreichende Schadenswahrscheinlichkeit und die für § 29 Abs. 1 LuftVG erforderliche Gefahr zu bejahen, wenn ein Angriff nicht mit genügender Sicherheit ausgeschlossen werden kann (BVerwG, Beschluss vom 14. September 2017 – 3 C 4/16 – juris Rn. 20). Schon eine Beeinträchtigung des ungestörten Ablaufs des Staatsbesuchs, etwa durch Aufsteigen eines Flugzeuges nach Sichtflugregeln mit einem den Verlauf des Staatsbesuchs gefährdenden Kurs, ist damit vom Tatbestand der öffentlichen Sicherheit umfasst, ohne dass es insoweit zu einer konkreten Gefährdung des Staatsgastes kommen muss. Daneben sind im Rahmen des Individualgüterschutzes Leib und Leben des Staatsgastes sowie der den Staatsbesuch absichernden Beamten und der Bevölkerung im Falle einer konkreten Gefährdung geschützt. Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika, insbesondere im Hinblick auf die Ereignisse in Nahost sowie den Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine, bei denen er als Unterstützer sowohl der Ukraine als auch Israels auftritt, eine der am meisten gefährdeten Personen darstellt und dass die der Verfügung unausgesprochen zugrunde liegende Annahme der Möglichkeit eines durch die Luft geführten Angriffs auf den Staatsgast nicht mit genügender Sicherheit ausgeschlossen werden kann. Die Festlegung des Flugbeschränkungsgebietes „ED-R Humboldt“ steht im pflichtgemäßen Ermessen des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr, vgl. § 26 Abs. 2 LuftVG, sodass sich der gerichtliche Prüfungsmaßstab aus § 114 VwGO ergibt. Danach stellt die Festlegung des Flugbeschränkungsgebietes einen zulässigen, weil verhältnismäßigen Eingriff sowohl in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nach Art. 14 GG als auch in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG der Antragstellerin, konkretisiert in der Freiheit des Luftraums gemäß § 1 Abs. 1 LuftVG, dar. Es handelt sich um eine geeignete und erforderliche Anordnung zur Abwehr von Gefahren im Zusammenhang mit dem Staatsbesuch des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika in Berlin vom 17. Oktober bis 18. Oktober 2024. Die Festlegung des Flugbeschränkungsgebietes „ED-R Humboldt“ ist eine geeignete Maßnahme, den prognostizierten Gefahren im Zusammenhang mit dem Staatsbesuch zu begegnen. Ein Eingriff ist bereits dann geeignet, wenn der damit verfolgte Zweck gefördert werden kann. Hier sollten die Flugbeschränkungen zum einen den – aufgrund der undefinierten Flugbahnen besonders schwer zu kontrollierenden – Sichtflugverkehr im Luftraum in einem Radius von 30 nautischen Meilen um das Berliner Regierungsviertel herum von den potentiellen Anschlagszielen fernhalten und mithin einen Anschlag durch gefährliche Luftfahrzeuge aus der Luft verhindern. Zum anderen sollte der Luftraum zwecks besserer Planung und Durchführung erforderlicher Abwehrmaßnahmen freigehalten werden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin wird die Eignung des Flugbeschränkungsgebietes nicht dadurch infrage gestellt, dass Flüge ausschließlich nach Instrumentenflugregeln von der Flugbeschränkung ausgenommen wurden. Denn entsprechende Luftfahrzeuge sind deutlich besser zu kontrollieren, weil sie einem vorhersagbaren Flugweg folgen (vgl. hierzu bereits Urteil der Kammer vom 27. Juni 2019 – VG 13 K 343.18 – juris). Dass Maßnahmen in Bezug auf potenziell gefährliche Luftfahrzeuge durch einen unübersichtlichen Luftraum behindert werden können, erschließt sich ebenfalls ohne weiteres. Die Flugbeschränkungen waren in der gewählten Form auch erforderlich, denn es ist aufgrund der im Eilverfahren zu erfolgenden, lediglich summarischen Prüfung nicht erkennbar, dass die Abwehr der erkannten Gefahren auf mildere Weise hätte gleich wirksam erreicht werden können. Die Dauer der Beschränkungen wurde an die Dauer der Anwesenheit des Staatsgastes angepasst und im Abstimmungsverfahren zwischen Beigeladenen und Antragsgegnerin von der Antragsgegnerin noch verkürzt. Auch die räumliche Ausdehnung des Flugbeschränkungsgebietes begegnet keinen Bedenken im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Maßnahme. Der Beigeladene hat nachvollziehbar dargelegt, dass der Radius von 30 nautischen Meilen insbesondere auf der Erwägung beruhe, dass ein solcher Radius bei einer typischen Reisegeschwindigkeit von etwa 120 Knoten (etwa 222 km/h) einer Zeitspanne von nur 15 Minuten bis zum Erreichen des Mittelpunkts des Flugbeschränkungsgebietes entspreche. Dieser kurze Zeitraum sei regelmäßig gerade noch ausreichend, um die nötigsten polizeilichen Maßnahmen zum Schutz von Leib, Leben und anderen hoch-rangigen Rechtsgütern zu veranlassen. Zu den polizeilichen Interventionsmaßnahmen im Luftraum zählten neben der Kontaktaufnahme und dem Anflug der Polizeiluftfahrzeuge auch die Ermittlung der jeweiligen Absichten und die Veranlassung zum Verlassen des Luftraums. Im Falle eines unbeabsichtigten Einfliegens binde dies unnötig Einsatzkräfte, die an anderer Stelle dringender benötigt werden. Gleichzeitig müssten vor Ort durch die/den Polizeiführende/n Entscheidungen zum Schutz der gefährdeten Personen, beispielsweise Evakuierungen, getroffen werden. Die Festlegung des Flugbeschränkungsgebietes „ED-R Humboldt“ ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne, d.h. im Hinblick auf die (pauschal und unbelegt) geltend gemachten Auftragsverluste der Antragstellerin und die Beschränkung ihres Gewerbebetriebes angemessen. Das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb wird gemäß Art. 14 Abs. 1 GG in Inhalt und Schranken durch die Gesetze bestimmt. Hierzu zählen aber auch die vorgenannten Regelungen zur Begrenzung der Freiheit des Luftraums. Bloße Chancen und Verdienstmöglichkeiten werden durch Art. 14 GG nicht geschützt (st. Rspr. des BVerfG, vgl. Beschluss vom 19. März 1975 – 1 BvL 20/73 – juris Rn. 65). Ein Gewerbetreibender muss sich daher mit seinem Unternehmenskonzept an den von der Rechtsordnung vorgegebenen Rahmenbedingungen ausrichten. Dies bedeutet, dass die Antragstellerin, die von der Möglichkeit der Nutzung des Luftraums über Berlin und Brandenburg für Fallschirmsprünge, Flüge u.ä. profitiert, auch die für diese Nutzung möglichen Einschränkungen mit einkalkulieren muss. Die Möglichkeit von gravierenden Flugbeschränkungen bei Großveranstaltungen oder bei Staatsbesuchen gehört von vornherein zu den gesetzlichen Rahmenbedingungen des Betriebes eines Flugplatzes. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Flugbeschränkungsgebiete mit dieser Ausdehnung auf 365 Tage im Jahr gerechnet nicht so häufig und nur für einen relativ kurzen Zeitraum (hier für 30 Stunden) verhängt werden. Eine Existenzgefährdung hat die Antragstellerin nicht ansatzweise dargelegt. Auch fehlen jedwede Angaben zu den von ihr behaupteten Verlusten infolge der hier verhängten 30-stündigen Flugbeschränkung. Die Hilfsanträge sind ebenfalls unbegründet. Die Antragstellerin hat den insoweit erforderlichen Anordnungsanspruch nicht mit der für die Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen besonders hohen Wahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 und § 294 ZPO). Die Antragstellerin begehrt insoweit vermeintlich mildere Mittel, nämlich Änderung der Bekanntmachung dahingehend, dass entweder ein rechteckiger Teilausschnitt mit einem Radius von zwei nautischen Meilen um das Gelände des Verkehrslandeplatzes von dem Flugbeschränkungsgebiet „ED-R Humboldt“ ausgenommen wird, oder dass für die Antragstellerin im Flugbeschränkungsgebiet eine Ausnahme aufgenommen wird für ortsgebundene Absetzflüge des ansässigen Fallschirmsprungbetriebes und für An- und Abflüge der am Flugplatz stationierten Flugzeuge aus bzw. in nordwestlicher Richtung. Die Antragstellerin hat nicht hinreichend glaubhaft gemacht, dass die von ihr vorgeschlagenen milderen Mittel eine gleich effektive Gefahrenabwehr ermöglichen, zumal der Beigeladene dem ausdrücklich entgegengetreten ist u. a. mit dem Hinweis darauf, dass der festgelegte Radius von 30 nautischen Meilen angesichts der nur kurzen Zeitspanne von 15 Minuten bis zum Erreichen des Mittelpunkts des Flugbeschränkungsgebietes gerade noch ausreiche, um die nötigsten polizeilichen Maßnahmen zu veranlassen und daher die begehrte Verkürzung um zwei nautischen Meilen ein erhebliches Zusatzrisiko darstelle. Eine entsprechende Prüfung muss einem möglichen Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens folgt aus § 154 Abs. 1 i.V.m. § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Bezogen auf den Hauptantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO war danach die Hälfte des Auffangstreitwertes (5.000,- Euro) anzusetzen; bezogen auf die Hilfsanträge kam eine Ermäßigung des Hauptsachestreitwertes (5.000,- Euro) nicht in Betracht, da es sich hier um eine Vorwegnahme der Hauptsache handelt.