13 K 214/22

Leitsatz: 1. Die Abwendungserklärung ist als einseitige, empfangsbedürftige, öffentlich-rechtliche Willenserklärung, die auf die Selbstverpflichtung des Klägers insbesondere zum Unterlassen bestimmter baulicher Maßnahmen, zur Weitergabe der Pflichten an einen Rechtsnachfolger und zur Zahlung von Strafen bei Verstößen gerichtet ist und nicht etwa als öffentlich-rechtlicher Vertrag auszulegen.(Rn.19) 2. Abwendungserklärungen sind bereits dann unwirksam, wenn die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB im Zeitpunkt der innerhalb der Erklärungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB erfolgten Abgabe der Erklärung nicht vorgelegen haben.(Rn.23) 3. Die einseitige Abwendungsbefugnis stellt sicher, dass in den durch Art. 14 GG geschützten obligatorischen Eigentumsverschaffungsanspruch des Grundstückskäufers nur eingegriffen werden darf, wenn die Maßnahme auch verhältnismäßig ist.(Rn.28) Es wird festgestellt, dass die Abwendungserklärung des Klägers vom 19. Februar 2021 in der Gestalt der Erklärung vom 10. März 2021 unwirksam ist. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Berufung wird zugelassen. Die Klage, über die die Kammer nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden konnte, hat Erfolg. 1. Sie ist zulässig. a. Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, denn der Kläger begehrt das Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses; es ist zwischen den Beteiligten umstritten, ob Rechtsbeziehungen aufgrund des konkreten Sachverhalts der Ausübung eines Vorkaufsrechts für das klägerische Grundstück aufgrund der öffentlich-rechtlichen Norm des § 27 BauGB bestehen, insbesondere ob der Beklagte sich zu Recht der in der Abwendungserklärung enthaltenen Unterlassungs- und Strafzahlungsansprüchen berühmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 – juris Rn. 24). b. Die Klage ist auch nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber einer Gestaltungs- oder Leistungsklage subsidiär, da eine Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder allgemeine Leistungsklage mit dem selben Rechtschutzziel nicht zulässig ist. c. Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse nach § 43 Abs. 1 VwGO an der baldigen Feststellung. Als solches gilt jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art (BVerwG, Urteil vom 20.Dezember 2017 – 6 B 14.17 – juris Rn. 13). Die Rechtsposition des Klägers wird durch die begehrte gerichtliche Feststellung verbessert, da der wirtschaftliche Wert des Grundstücks durch sie beeinflusst wird und ihn dann u.a. keine möglichen Unterlassungs- und Strafzahlungsansprüche treffen. d. Der Kläger ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog klagebefugt, denn es ist nicht ausgeschlossen, dass ihm ein Recht aus § 27 BauGB und Art. 14 GG auf die begehrte Feststellung zusteht. 2. Die Klage ist begründet, denn die Abwendungserklärung vom 19. Februar 2021 in der Gestalt der Erklärung vom 10. März 2021 begründet keine Rechtsverpflichtungen des Klägers. Die Erklärung ist eine einseitige Verpflichtungserklärung (a.) und diese ist bereits dann unwirksam, wenn die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht vorliegen (b. aa.), was hier der Fall ist (b. bb.). a. Die Abwendungserklärung ist als einseitige, empfangsbedürftige, öffentlich-rechtliche Willenserklärung, die auf die Selbstverpflichtung des Klägers insbesondere zum Unterlassen bestimmter baulicher Maßnahmen, zur Weitergabe der Pflichten an einen Rechtsnachfolger und zur Zahlung von Strafen bei Verstößen gerichtet ist und nicht etwa als öffentlich-rechtlicher Vertrag auszulegen (vgl. allg. zur Rechtsnatur Kronisch, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Stand April 2023, § 27 Rn. 33). Das ergibt eine Auslegung der Erklärung entsprechend § 133 BGB: Lediglich der Kläger hat nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine (schriftliche) Willenserklärung abgegeben. Der Beklagte hat dagegen weder ausdrücklich noch konkludent eine auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gemäß §§ 54 ff. VwVfG i.V.m. § 1 VwVfG Bln gerichtete Willenserklärung abgegeben. Dieses Auslegungsergebnis wird dadurch bestätigt, dass beide Beteiligten ausweislich der im Verwaltungsverfahren gewechselten Schreiben stets von einer einseitigen Erklärung ausgegangen sind. Dem entspricht zudem die Handlungsform, die der Gesetzgeber vor Augen hatte (BT-Drs. 7/4630, S. 83; Stock, ZfBR 1987, 10 ). Soweit vereinzelt angenommen wird, die Erklärung stelle zwingend einen Vertrag dar, da Verpflichtungen grundsätzlich nur durch Vertrag entstünden (Grziwotz, in: BeckOK BauGB, Stand 01.06.2023, § 27 Rn. 5) oder auf die Erklärung seien zumindest die Vorschriften über städtebauliche Verträge (so ohne Begründung Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 27 Rn. 4) oder diejenigen über öffentlich-rechtliche Verträge (§§ 54 ff. VwVfG) entsprechend anzuwenden (so ohne Begründung Bracher in: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 9. Aufl. 2022, Rn. 23.63) gehen diese Ansichten schon deshalb fehl, weil der Gesetzgeber etwas anderes geregelt hat und ihm einseitige Rechtsgeschäfte etwa bei der Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG und dem Weisungsrecht des Arbeitgebers aus § 106 GewO bekannt sind, ohne dass auf sie öffentliches Vertragsrecht angewendet würde. Es kommt hinzu, dass vorliegend eben gerade kein Vertrag abgeschlossen wurde und der mit der Anwendung des Vertragsrechts offensichtlich beabsichtige Schutz der Bürger hier nicht erforderlich ist, weil der Kläger sich von der Abwendungserklärung lösen kann (unten b.). b. Die einseitige Abwendungserklärung ist unwirksam. aa. Abwendungserklärungen sind bereits dann unwirksam, wenn die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB im Zeitpunkt der innerhalb der Erklärungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB erfolgten Abgabe der Erklärung nicht vorgelegen haben. Der Kläger kann sich mithin auch nachträglich darauf berufen, dass im Zeitpunkt der Abgabe seiner Erklärung ein Vorkaufsrecht nicht bestanden hat. Dies folgt aus einer Auslegung des § 27 BauGB nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und Telos. Aus seinem einschränkungslosen Wortlaut ergibt sich, dass das subjektiv-öffentliche Abwendungsrecht (Reidt a.a.O. § 27 Rn. 1) ohne weiteres bereits dann kraft Gesetzes entsteht, wenn die in § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB aufgeführten Tatbestandsvoraussetzungen (bestimmbarer Verwendungszweck, bestimmungsgerechte Nutzungsfähigkeit und Abwendungserklärung) vorliegen mit der Folge, dass die (einseitige) Abwendungserklärung nur der Sicherung der Voraussetzungen Verwendungszweck und Nutzungsfähigkeit dient mit der weiteren Folge, dass die Erklärung nur dann wirksam ist, wenn diese beiden Voraussetzungen auch tatsächlich vorgelegen haben. Die Systematik der §§ 24 ff. BauGB bestätigt diese Auslegung, denn das Abwendungsrecht wird in § 27 BauGB erst nach § 26 BauGB geregelt, der die Ausschlussgründe des gemeindlichen Vorkaufsrechts regelt; hätte der Gesetzgeber die Möglichkeit einer wirksamen Selbstverpflichtung des Käufers trotz ausgeschlossenen Vorkaufsrechts schaffen wollen, hätte er die Ausschlussgründe und das Abwendungsrecht in umgekehrter Reihenfolge normiert. Die Entstehungsgeschichte deutet in dieselbe Richtung: Nach § 25 Abs. 1 Satz 3 Bundesbaugesetz vom 23. Juni 1960 (BGBl. S. 341 - BBauG 1960) durfte ein Vorkaufsrecht „auch bei Vorliegen der Voraussetzung des § 24 Abs. 2 nur ausgeübt werden, wenn anzunehmen ist, dass der Käufer das Grundstück nicht binnen einer Frist von drei Jahren entsprechend den bestehenden oder beabsichtigten baurechtlichen Festsetzungen nutzen wird“. Mit dem Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. S. 2221) wurde durch § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 BBauG insofern lediglich neu geregelt, dass das Vorkaufsrecht ausgeschlossen war, wenn „der Erwerber bereit und in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend den vorhandenen baurechtlichen Festsetzungen zu nutzen, und dies vor Ablauf der Frist nach Absatz 4 Satz 1 erklärt und glaubhaft macht“. Durch das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. S. 2191, 2253) wurde die Abwendungsbefugnis schließlich im bis heute unveränderten § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB dahin geregelt, dass der „Käufer … die Ausübung die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden (kann), wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen, und er sich vor Ablauf der Frist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 hierzu verpflichtet“. Eine grundlegende Änderung war damit ersichtlich nicht beabsichtigt, es sollte lediglich „…an die Stelle der bloßen Erklärung und Glaubhaftmachung … die Verpflichtung zur maßnahmengemäßen Nutzung treten … (und hierdurch) den aus der Praxis bekannten Mißbrauchsfällen begegnet und zugleich die Verwirklichung der bestimmungsgemäßen Grundstücksnutzung gefördert werden“ (Regierungsentwurf BT-Drs. 10/4630, S. 83). All diesen Fassungen der Abwendungsbefugnis lag erkennbar die gesetzgeberische Absicht zugrunde, die Ausübung des Vorkaufsrechts nur zuzulassen, wenn dieses dem Wohl der Allgemeinheit dient und die bestimmungsgemäße Nutzung nicht sichergestellt ist, wobei letzteres eben durch die Abwendungsbefugnis sichergestellt werden kann. Weitere Voraussetzungen oder darüberhinausgehende Gesetzeszwecke hat der Gesetzgeber erkennbar nicht verfolgt mit der Folge, dass ein Käufer auch nachträglich geltend machen kann, dass die Vorkaufsrechtsvoraussetzungen nicht vorgelegen haben. Dem entsprechen Sinn und Zweck der einseitigen Abwendungsbefugnis: Diese Befugnis stellt sicher, dass in den durch Art. 14 GG geschützten (BVerwG, Beschluss vom 17. Oktober 2001 – 4 B 68.01 – juris Rn. 6; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand Oktober 2023, § 24 Rn. 84) obligatorischen Eigentumsverschaffungsanspruch des Grundstückskäufers nur eingegriffen werden darf, wenn die Maßnahme auch verhältnismäßig ist. Verhältnismäßig, weil erforderlich ist aber nur ein Vorkaufsrecht, bei dem nicht anderweitig, nämlich durch eine Abwendungsbefugnis, sichergestellt ist, dass der mit dem Vorkaufsrecht verfolgten Zweck auch tatsächlich erreicht wird. Die Abwendungsbefugnis hat als Austauschmittel allein eine dem Vorkaufsrecht dienende Funktion, sodass auch eine nachträgliche Geltendmachung des Nichtvorliegens der Vorkaufsrechtsvoraussetzungen möglich sein muss (vgl. Koblizek/Latosik, ZfIR 2020, 608 ). Dementsprechend wird gemeinhin angenommen, dass auch ein zwischen der Gemeinde und dem Verkäufer zustande gekommener Kaufvertrag bei fristgemäßer Abgabe der Abwendungserklärung selbst dann wieder aufgelöst werden kann, wenn der Ausübungsbescheid unanfechtbar geworden ist (vgl. etwa Paetow, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Stand Februar 2024, § 27 Rn. 5). Soweit der Beklagte sich für seine gegenläufige Rechtsauffassung, der Kläger könne nicht geltend machen, dass im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärung ein Vorkaufsrecht nicht bestanden habe, auf die Literaturstelle Kronisch, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Stand Januar 2024, § 27 Rn. 3 beruft, interpretiert er die dortigen, allerdings insoweit unklaren Ausführungen wohl nicht zutreffend, denn diese dürften allein dahin zu verstehen sein, dass Unsicherheiten bezüglich des Bestehens des Vorkaufsrechts nicht zu Lasten des Käufers (aber eben auch nicht zu Unrecht zu seinen Gunsten) gehen dürfen (so Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger a.a.O. § 27 Rn. 1). Selbst wenn die genannte Literaturstelle im Sinne des Beklagten zu verstehen sein sollte, wäre ihr aus den oben genannten Gründen nicht zu folgen. Die einseitige Abwendungserklärung unterscheidet sich damit von der zweiseitigen Abwendungsvereinbarung (vgl. zu dieser VG Berlin, Urteil vom 9. Mai 2023 – 13 K 208/23 – UA S. 6 ff.) dadurch, dass Letztere sich als selbständig tragende, fehlerunanfälligere (Vertrags)Grundlage zwischen die gesetzliche Rechtslage und die Ausübung des Vorkaufsrechts schiebt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 1975 – IV C 84.73 – juris Rn. 73). bb. Gemessen an diesem Maßstab haben die Abwendungsvoraussetzungen des § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB im Zeitraum von der Abgabe der Erklärung bis zum Ablauf der Erklärungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht vorgelegen. Infolge des Urteils des BVerwG vom 9. November 2021 – 4 C 1.20 – (juris = NJW 2022, 341 = NVwZ 2022, 75 = ZfBR 2022, 61 = BauR 2022, 244) konnte der Beklagte die Abgabe einer Abwendungserklärung mangels Vorkaufsrechts im Geltungsbereich der sozialen Erhaltungsverordnung Luisenstadt mit der Folge von deren Unwirksamkeit nicht verlangen, da das Kaufgrundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der Erhaltungssatzung bebaut war sowie genutzt wurde und die baulichen Anlagen keine erkennbaren oder vom Beklagten dargetane Missstände oder Mängel aufwiesen. Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1 VwGO und aus § 167 VwGO analog i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die Berufung war gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. BESCHLUSS Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 50.000,00 Euro festgesetzt. Die Kammer hat den Streitwert nach der Anzahl der Wohneinheiten auf dem Grundstück, das Gegenstand der Abwendungsvereinbarung und ihrer Beschränkungen ist, bemessen und entsprechend dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 27. April 2018 – 2 L 13.18 – zum Streitwert bei Umwandlungsgenehmigungen 5.000 Euro pro Wohneinheit angesetzt. Für den Feststellungsantrag wurde der Streitwert halbiert. Der Kläger begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit einer (einseitiger) vorkaufsrechtlichen Abwendungserklärung. Er erwarb mit notariellem Vertrag aus dem Dezember 2020 für 3 000 000 Euro das Eigentum an dem Grundstück Q... in Berlin-Kreuzberg und dem aufstehenden fünfgeschossigen Gebäude; bereits 1997 war dieses in Wohnungseigentum umgewandelt worden. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der sozialen Erhaltungsverordnung Luisenstadt vom 30. Mai 1995 (GVBl. S. 486) in der Fassung der Verordnung vom 10. Juli 2018 (GVBl. S. 489) und im Denkmalensemble Skalitzer Straße. Nachdem er im Dezember 2020 die Erteilung eines Negativzeugnisses beantragt hatte, hörte der Beklagte ihn zur Versagung an und übersandte den Musterentwurf einer Abwendungsvereinbarung. Zunächst wandte der Kläger sich gegen eine Abwendungsvereinbarung, gab aber dann unter dem 19. Februar 2021 eine gegenüber der Mustervereinbarung reduzierte Abwendungserklärung ab, die u.a. keine Rechtsnachfolge- und keine Vertragsstrafeklausel enthielt. Da die Mieter und das Bezirksamt sich nicht mit dieser Erklärung zufriedengaben, ergänzte der Kläger unter dem 10. März 2021 seine ursprüngliche Abwendungserklärung dahin, dass sie eine Verpflichtung des Klägers zur Unterlassung eines Rückbaus, von überflüssigen energetischen Sanierungen, von Balkonanbauten sowie Aufzügen und Rechtsnachfolge- sowie Vertragsstrafeklauseln enthielt. Daraufhin erteilte der Beklagte das Negativzeugnis. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 – 4 C 1.20 – begehrte der Kläger vom Beklagten die Bestätigung, dass die Abwendungserklärungen unwirksam seien, da die Voraussetzungen eines Vorkaufsrechts wegen dessen Ausschlusses nach § 26 Nr. 4 BauGB nicht vorgelegen hätten und daher auch ein Verstoß gegen das die Ausübung von unzulässigem Druck verbietende rechtsstaatliche Koppelungsverbot vorliege. Der Beklagte lehnte dies ab, weil der Kläger sich nicht nachträglich darauf berufen könne, dass im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärung ein Vorkaufsrecht nicht bestanden habe. Es liege jedenfalls kein Unwirksamkeitsgrund nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG vor, denn es sei allenfalls ein koordinationsrechtlicher Vergleichsvertrag geschlossen worden; die Voraussetzungen des § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG lägen jedoch nicht vor. Die Kündigung der Erklärung sei nicht wirksam, es handele sich um ein einseitiges Rechtsgeschäft; selbst wenn man ein weiter gefasstes Austauschverhältnis annähme, lägen die Voraussetzungen der Kündigung in besonderen Fällen nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht vor. Am 2. August 2022 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, die erhobene Feststellungsklage sei statthaft, da Unterlassungs- und Strafzahlungsverpflichtungen streitig seien und nicht gegenüber einer Gestaltungs- oder Leistungsklage subsidiär. Die Klage sei begründet, da die zwingenden Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 BauGB nicht vorgelegen hätten. Das Vorkaufsrecht habe nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 nicht bestanden, denn es sei gemäß § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen gewesen. Die einseitigen Abwendungserklärungen begründeten keinen öffentlich-rechtlichen Vertrag; selbst wenn man § 55 VwVfG anwende, lägen dessen Voraussetzungen nicht vor, da jedenfalls beim Beklagten angesichts des höchstrichterlichen Urteils keine Ungewissheiten über tatsächliche oder rechtliche Verhältnisse bestanden hätten, die durch die Erklärungen beseitigt worden seien; die Erklärungen seien auch nicht das Ergebnis eines gegenseitigen Nachgebens gewesen seien, da der Beklagte den Kläger unter Verstoß gegen das Koppelungsverbot in dem falschen Glauben gelassen habe, er werde das Vorkaufsrecht noch ausüben. Jedenfalls könnten die Erklärungen nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gekündigt werden. Der Kläger beantragt sinngemäß, festzustellen, dass die Abwendungserklärung des Klägers vom 19. Februar 2021 in Gestalt der Erklärung vom 10. März 2021 unwirksam ist. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der Beklagte trägt zusätzlich vor, bei den einseitigen Abwendungserklärungen bestehe anders als bei den beiderseitigen Abwendungsvereinbarungen schon kein Zusammenhang zwischen der Abwendungsbefugnis und dem Bestehen des Vorkaufsrechts. Selbst wenn auf die Abwendungserklärungen die Vorschriften über öffentlich-rechtliche Verträge anwendbar seien, ergebe sich keine Unwirksamkeit gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 56 Abs. 2 VwVfG, denn es liege wegen der Gleich-ordnung der Beteiligten kein subordinationsrechtlicher Vertrag vor. Der damit vorliegende Vergleichsvertrag sei nicht gemäß § 59 Abs. 1 VwVfg i.V.m. § 779 BGB unwirksam, denn die Beteiligten seien nicht von unrichtigen Tatsachen ausgegangen. Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte sowie den Verwaltungs- und den Widerspruchsvorgang des Beklagten (1 Hefter), Bezug genommen.