10 K 296.13

Leitsatz: Ein Autoglasereibetrieb hat keinen Anspruch auf die Änderung des § 4 Satz 1 der 35. BImSchV in Form der Erstreckung des ausgabeberechtigten Kreises auf Autoglasereibetriebe.(Rn.29) Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Klage hat keinen Erfolg. A. Die Klage ist hinsichtlich des Hauptantrages zulässig, aber unbegründet. I. Statthafte Klageart ist die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO in der atypischen Form der Normerlassklage. Die Feststellungsklage ist statthaft, wenn der Kläger die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt. Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 43 Rn. 11). Im Fall einer Normerlassklage liegt das feststellungsfähige Rechtsverhältnis in dem Bestehen eines Anspruchs auf Erlass einer untergesetzlichen Norm (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 8j). Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren kann gegenüber dem Normgeber die Feststellung begehrt werden, dass das Recht der Klägerin auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsverordnung gebiete (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 – 1 BvR 541/02, 1 BvR 542/02 –, BVerfGE 115, 81-97, juris Rn. 51). Hier begehrt die Klägerin festzustellen, dass sie einen Anspruch auf Änderung des § 4 Satz 1 der 35. BImSchV dahingehend habe, dass Autoglasereien aus Gründen der Gleichbehandlung zur Ausgabe von Umweltplaketten berechtigt seien. Eine Feststellungsklage gegen den Normgeber kommt allerdings nur dann in Betracht, wenn die Rechtsverordnung unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründet, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug vorgesehen oder möglich ist (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 – 8 C 19/09 –, BVerwGE 136, 54-74, juris Rn. 30). Die begehrte Rechtsfolge ergibt sich im vorliegenden Fall unmittelbar aus der von der Klägerin angestrebten Norm und kann ohne eine solche Rechtsänderung nicht in einem Verwaltungsverfahren begehrt werden. Die Klägerin verfügt über das gemäß § 43 Abs. 1 VwGO notwendige berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung. Ein derartiges Feststellungsinteresse schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende eigene Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein (st. Rspr., BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 – 8 C 19/94 –, BVerwGE 100, 262-275, juris Rn. 20). Die Klägerin hat ein Interesse wirtschaftlicher Art dargelegt, indem sie Wettbewerbsnachteile durch die höheren Kosten des Erwerbs von Umweltplaketten im Vergleich zu dem von AU-Stellen zu zahlenden geringeren Einkaufspreis für Plaketten-Rohlinge geltend macht. Wegen der Wettbewerbsnachteile sieht die Klägerin ihre Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 GG verletzt und macht einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den AU-Werkstätten geltend. Dies begründet ein hinreichend schutzwürdiges Interesse. Es fehlt vorliegend nicht am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin ihr Ziel auf andere Weise effektiver erreichen könnte. Die Klägerin kann im Rahmen der Zulässigkeit nicht darauf verweisen werden, sich als AU-Stelle anerkennen zu lassen. Die Anerkennung als AU-Stelle entspricht in keiner Weise dem Begehren der Klägerin. Angesichts der Höhe des von der Klägerin geltend gemachten jährlichen Nachteils von 1,7 Millionen Euro fällt eine Investition in Höhe von ca. 14.785 Euro für jede der 250 Service-Center (zusammen etwa 3,7 Millionen Euro) zwar nicht völlig aus dem Rahmen. Der hohe finanzielle und personelle Aufwand, der mit der Anerkennung jeder Filiale der Klägerin als AU-Stelle verbunden wäre, wäre aber aus Sicht der Klägerin für die Ausübung des Gewerbes der Autoglaserei und für die Tätigkeit als Ausgabestelle von Feinstaubplaketten ohne jeden Nutzen. Insoweit kann ihr das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis an einer Prüfung der sachlichen Rechtfertigung der ausschließlichen Beleihung der AU-Stellen nicht abgesprochen werden. Der Zulässigkeit der Klage steht auch die vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf am 16. August 2013 – Az. 3 K 6622/13 – erhobene Klage gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG nicht entgegen. Beide Klagen betreffen unterschiedliche Streitgegenstände und unterschiedliche Klageziele. Während die Klage in Düsseldorf darauf gerichtet ist, als „andere Stelle“ im Sinne von § 4 Satz 1 der 35. BImSchV anerkannt zu werden, begehrt die Klägerin im hiesigen Verfahren eine ausdrückliche Einbeziehung der Autoglasereibetriebe in den Kreis der Ausgabestellen. Die hiesige Klage wäre nur dann entbehrlich, wenn die Klage vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf offensichtlich und einfach zum Ziel führen würde. Das ist jedoch nicht der Fall, da mit einer „anderen Stelle“ in § 4 Satz 1 der 35. BImSchV wohl nur öffentliche Stellen und keine privaten Beliehenen gemeint sein dürften. II. Die Klage ist hinsichtlich des Hauptantrages unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Änderung des § 4 Satz 1 der 35. BImSchV in Form der Erstreckung des ausgabeberechtigten Kreises auf Autoglasereibetriebe. Ein solcher Anspruch ist vorliegend weder aus einer formellen noch einer materiellen Rechtswidrigkeit des § 4 Satz 1 der 35. BImSchV herleitbar. 1. Ob § 4 Satz 1 der 35. BImSchV formell verfassungswidrig ist, weil es für die Beleihung der AU-Stellen mit der hoheitlichen Aufgabe, bei Vorliegen der Voraussetzungen eine Ausnahme vom grundsätzlichen Fahrverbot in Umweltzonen durch die Ausgabe von Feinstaubplaketten zu erteilen, an einer gesetzlichen Ermächtigung fehle, ist für den Hauptantrag nicht entscheidungserheblich. Das Fehlen einer wirksamen Übertragung von Hoheitsrechten hätte lediglich die Rechtswidrigkeit der Beleihung der AU-Stellen zur Folge, ohne dass der Klägerin hierdurch zugleich ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Erstreckung des Kreises der ausgabeberechtigten Stellen auf – wie von ihr betriebene – Autoglasereien erwüchse (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Januar 2012 – 13 A 2214/11 –, juris Rn. 33 zur Ermächtigung der ZVS zur Vergabe von Studienplätzen). 2. Der § 4 Satz 1 der 35. BImSchV ist nicht materiell verfassungswidrig. Die Norm verletzt nicht die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin und entspricht den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Gleichheitssatzes, so dass ein Anspruch auf die begehrte Änderung nicht bestehen kann. a) § 4 Satz 1 der 35. BImSchV begegnet hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 12 Abs. 1 GG keinen Bedenken. Die Berufsfreiheit schützt umfassend vor Eingriffen in den besonderen Freiheitsraum der Berufsausübung. Eingriffe in diesem Sinne können auch durch Vorschriften ohne primär berufsregelnde Zielrichtung gegeben sein, wenn die daraus resultierenden Auswirkungen zu einer berufsausübungsbezogenen Beeinträchtigung führen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Oktober 1961 – 1 BvR 833/59 –, BVerfGE 13, 181-204, juris Rn. 22; BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 – 2 BvR 1520/01, 2 BvR 1521/01 –, BVerfGE 110, 226-274, juris Rn. 105). Denn der Abwehrgehalt des Grundrechts kann auch bei faktischen oder mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen Eingriffen gleichkommen (BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 2006 – 1 BvL 4/00 –, BVerfGE 116, 202-228, juris Rn. 82). Für die Annahme einer Beeinträchtigung ist es nicht erforderlich, dass die grundrechtlich geschützte Tätigkeit ganz oder teilweise unterbunden wird. Es genügt vielmehr, dass sie aufgrund der staatlichen Maßnahmen nicht mehr in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 – 1 BvR 355/86 –, BVerfGE 82, 209-236, juris Rn. 62). Art. 12 GG wird auch beeinträchtigt, wenn der Wettbewerb durch ein Eingreifen des Staates beeinflusst wird (BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 – 1 BvR 298/86 –, BVerfGE 86, 28-45, Juris Rn. 37) und Konkurrenten begünstigt werden (BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 – 1 BvR 355/86 –, BVerfGE 82, 209-236, juris Rn. 64). Schafft der Gesetzgeber die staatliche Anerkennung einer beruflichen Qualifikation und damit Vorteile im beruflichen Wettbewerb, so wirkt sich die Verweigerung dieser Anerkennung als Eingriff in die Berufsfreiheit aus (so das von der Klägerin angeführte Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2000 – 8 A 2429/99 –, juris Rn. 22 m.w.N.). Subventionen an einen Konkurrenten sind Grundrechtseingriffe, wenn sie von gewichtiger Lenkungsintensität sind (Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 12 Rn. 22). Die berufliche Tätigkeit muss jedoch nennenswert behindert werden (BVerfG, Beschluss vom 29. November 1989 – 1 BvR 1402/87, 1 BvR 1528/87 –, BVerfGE 81, 108-122, juris Rn. 47; BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 – 2 BvR 2374/99 –, BVerfGE 110, 370-402, juris Rn. 111). Die Regelung in § 4 Satz 1 der 35. BImSchV, die AU-Werkstätten als ausgabeberechtigte Stellen für Feinstaubplaketten anerkennt, hat keine berufsregelnde Tendenz in Bezug auf das Autoglasereigewerbe. Die Klassifizierung der Schadstoffgruppe eines Kraftfahrzeugs und die dementsprechende Ausgabe einer Plakette gehört nicht zum Berufsbild eines Autoglasereibetriebes. Der Umstand, dass ein Austausch von Windschutzscheiben wegen der fehlenden Ablösbarkeit der Plaketten auch einen Austausch der Schadstoffplakette erforderlich macht, stellt einen faktischen Zusammenhang zum Gewerbe des Autoglasers her. § 3 der 35. BImSchV, der vorschreibt, wo die Plakette anzubringen ist, begründet einen rechtlichen Bezug zur Windschutzscheibe, aber nicht zum Autoglasereigewerbe. Es wäre für die Klägerin und ihre Kunden praktisch, wenn sie selbst befugt wäre, die neuen Plaketten auszustellen und anzubringen. Damit gehört diese dem Emissionsschutz dienende Tätigkeit aber noch nicht zum Berufsbild desjenigen, der Windschutzscheiben austauscht. Die Beleihung der AU-Werkstätten führt auch nicht zu einer mittelbaren Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit der Klägerin, die in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen einem Eingriff gleichkommt. Insoweit fehlt es an der notwendigen Intensität der Beeinträchtigung der Wettbewerbsbedingungen der Klägerin. Zwar dürfen AU-Werkstätten, soweit sie Windschutzscheiben austauschen, – anders als Autoglasereien – auch die Feinstaubplakette selbst durch eine neue ersetzen, so dass ihnen insoweit keine zusätzlichen Kosten für die Beauftragung eines Dritten entstehen. Die Kosten für den Austausch der Plakette sind im Vergleich zu den Gesamtkosten des Austausches einer Windschutzscheibe aber geringfügig und führen zu keiner spürbaren Wettbewerbsverzerrung. Die Berechnung der Klägerin, nach der ihr durch die Kooperation mit Ausgabestellen Kosten in Höhe von etwa 5,00 Euro pro Stück entstehen, während ein Plakettenrohling etwa 0,50 Euro kostet, vergleicht Äpfel mit Birnen. Denn für 5,00 Euro erhält die Klägerin vom Kooperationspartner nicht lediglich den Rohling einer Plakette, sondern die Dienstleistung der Ausgabe einer Plakette, die zumindest einen Abgleich mit den Fahrzeugpapieren und die Beschriftung der Plakette mit dem Kfz-Kennzeichen umfasst. Selbst bei einem durchschnittlichen Arbeitsaufwand von wenigen Minuten erklärt dies den Kostenunterschied, zumal die AU-Werkstätten zusätzlich die für Abgasuntersuchungen erforderlichen sachlichen Mittel und entsprechend geschultes Personal vorhalten müssen. Die Berechnung der Klägerin, dass sie jährlich einen Wettbewerbsnachteil in Höhe von 1,7 Millionen Euro erleide, ist vor diesem Hintergrund zweifelhaft. Die Klägerin unterlässt es, bei ihr entsprechend anfallende Sach- und Personalkosten gegenzurechnen, die ihr bei einer etwaigen Ausgabe der Plaketten entstehen würden. Zwar hat die Klägerin dargelegt, dass auch ihr für die Beschaffung der Feinstaubplaketten ein personeller Aufwand entsteht. Im Ergebnis stellt eine Kostenerhöhung um wenige Euro bei einem Umsatz von mehreren Hundert Euro je Windschutzscheibe jedoch eine vergleichsweise geringfügige Belastung dar, selbst wenn die Klägerin angesichts der Besonderheit des Marktes nicht in der Lage sein sollte, die Kosten für die zusätzliche Dienstleistung der Ausstellung einer neuen Plakette auf ihre Kunden abzuwälzen. Soweit die Klägerin der Auffassung ist, es sei für die Intensität der Wettbewerbsverzerrung auf die Gewinnmarge abzustellen, die in diesem Gewerbe immer geringer werde, ist der Kammer eine solche Prüfung nicht möglich, weil die Klägerin die entsprechenden Daten nicht offengelegt hat und im Übrigen auch die Gewinnmargen der Konkurrenten der Klägerin nicht bekannt sind. Die Fallkonstellationen, in denen das Bundesverfassungsgericht einen Eingriff in die Berufsfreiheit durch den Ausschluss von der staatlichen Anerkennung einer beruflichen Qualifikation bei öffentlich bestellten Sachverständigen (BVerwG 86, 28-45) und den Ausschluss von Krankenhäusern aus der öffentlichen Krankenhausfinanzierung (BVerfGE 82, 209-236) angenommen hat, stellten eine weit massivere Beeinträchtigung der jeweiligen Berufsausübung dar als die Verteuerung einer Dienstleistung um einen vergleichsweise geringfügigen Betrag. Eine unverhältnismäßige Erschwerung der Berufsausübung der Klägerin mit der Folge einer Pflicht zur Änderung des § 4 Satz 1 der 35. BImSchV ist zudem schon deshalb nicht anzunehmen, weil der Klägerin seit Einführung der Plakettenausgabe durch ihre Konkurrenten der als AU-Stellen anerkannten Werkstätten keine erheblichen Marktanteile am Windschutzscheibentausch weggebrochen sind. Vielmehr ist die Klägerin nach wie vor als Autoglasereispezialistin bundesweit Marktführerin. Schließlich darf nicht verkannt werden, dass es auf einer freien unternehmerischen Entscheidung der Klägerin beruht, dass sie sich auf das Autoglasereigewerbe spezialisiert und – anders als die AU-Werkstätten – nicht zusätzlich Abgasuntersuchungen und weitere Reparaturleistungen anbietet. Sind mit dieser Spezialisierung bei der Ausgabe der Feinstaubplakette gewisse Wettbewerbsnachteile verbunden, dürfte die Klägerin aufgrund ihrer Spezialisierung nicht zuletzt wegen der hohen Zahl der ausgetauschten Windschutzscheiben auch in den Genuss von Wettbewerbsvorteilen im Vergleich mit allgemeinen Kfz-Werkstätten kommen. b) Die Beschränkung des Kreises ausgabeberechtigter Stellen durch § 4 Satz 1 der 35. BImSchV begegnet im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bedenken. Der Gleichheitssatz verbietet es, wesentlich Gleiches ohne sachliche Rechtfertigung ungleich zu behandeln. Als Grund für die Ungleichbehandlung kommt jede vernünftige Erwägung in Betracht (Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 3 Rn. 15 m.w.N.). Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und den im Einzelfall zugrunde gelegten Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für die Überprüfung einer Ungleichbehandlung. Sie reichen vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2012 – 2 BvL 4/09 –, BVerfGE 130, 52-75, juris Rn. 57).Welche Anforderungen an die Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Ungleichbehandlungen zu stellen sind, hängt wesentlich davon ab, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann (ebenda). Der Gestaltungsspielraum des Normgebers ist umso enger, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten in nachteiliger Weise auswirken kann (BVerfG, Beschluss vom 8. April 1997 – 1 BvR 48/94 –, BVerfGE 95, 267-322, juris Rn. 194). Sind Personengruppen Gegenstand einer unterschiedlichen Behandlung, so unterliegt der Normgeber grundsätzlich einer strengen Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Verhältnismäßigkeitsbindung verlangt Unterschiede zwischen den Normadressaten von solcher Art und solchem Gewicht, die die Differenzierung zu rechtfertigen vermögen (BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1993 – 1 BvL 38/92, 1 BvL 40/92, 1 BvL 43/92 –, BVerfGE 88, 87-103, juris Rn. 36). Eine besonders strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung ist geboten, wenn die Ungleichbehandlung an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft (BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, BVerfGE 129,49-78, juris Rn. 65) und die Betroffenen den nachteiligen Auswirkungen nur schwer durch eigenes Verhalten begegnen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1994 – 1 BvR 1693/92 –, BVerfGE 90,22-27, juris Rn. 17). Wird im Rahmen der Ungleichbehandlung von Personengruppen dagegen nicht an personen- bzw. verhaltensgebundene Merkmale angeknüpft, sondern an einen Sachverhalt, so kommt den Besonderheiten des konkret geregelten Sachbereichs hinsichtlich der Frage nach der Rechtfertigung der Ungleichbehandlung maßgebliche Bedeutung zu (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 25. März 2014 – 2 A 520/12 –, juris-Rn. 34). Geht es schlicht um die Behandlung von Sachverhalten, beschränkt sich die Prüfung auf eine bloße Willkürkontrolle. Art. 3 Abs. 1 GG lässt dem Gesetzgeber insbesondere dann weitgehende Freiheit, Lebenssachverhalte und das Verhalten von Personen entsprechend dem Regelungszusammenhang unterschiedlich zu behandeln, wenn die Betroffenen die Möglichkeit haben, sich auf die Regelung einzustellen und nachteiligen Auswirkungen durch eigenes Verhalten zu begegnen (BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1994 – 1 BvR 1693/92 –, BVerfGE 90,22-27, juris Rn. 17 m.w.N.). Nach diesem Maßstab ist zunächst festzuhalten, dass die aus § 4 Satz 1 der 35. BImSchV resultierende Ungleichbehandlung von Autoglasereibetrieben wie der Klägerin und ausgabeberechtigte AU-Stellen innerhalb der Gruppe der auf Kraftfahrzeuge bezogenen Gewerbe an den Sachverhalt der Anerkennung als AU-Stelle und nicht an unverfügbare Persönlichkeitsmerkmale anknüpft. Vielmehr hat die Klägerin die Möglichkeit, sich selbst als AU-Werkstatt anerkennen zu lassen, wenn sie die entsprechenden sachlichen und personellen Voraussetzungen erfüllt. Darüber hinaus ist ein besonderer Grundrechtsbezug im Hinblick auf die Freiheit der Berufsausübung von Autoglasereien zu verneinen. In dieser Lage steht dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, solange für die Beleihung der AU-Werkstätten ein vernünftiger sachlicher Grund besteht. Die Ungleichbehandlung der Autoglasereibetriebe wie der Klägerin gegenüber AU-Stellen ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Die Entscheidung des Normgebers zur Differenzierung nach dem Sachverhalt einer (bereits erfolgten) Anerkennung als AU-Stelle erscheint nicht willkürlich. Vielmehr liegt es nahe, eine Stelle mit der Ausgabe von Feinstaubplaketten zu betrauen, die einen sachlichen Bezug zu den Abgasen von Kraftfahrzeugen aufweist. Als solche Stellen liegen die jeweiligen Behörden für die Zulassung von Kraftfahrzeugen für den Straßenverkehr ebenso auf der Hand wie die für die Durchführung von Abgasuntersuchungen anerkannten Stellen. Dieser Sachbezug muss sich nicht zwingend darin manifestieren, dass die nach § 4 Satz 1 der 35. BImSchV ausgabeberechtigte Stelle vor Ausgabe einer jeden Plakette tatsächlich in eine Prüfung eintritt, die emissionsspezifische Kenntnisse erfordert. Es genügt allein, dass die Möglichkeit besteht, dass die Anwendung derartiger Fachkenntnisse im Einzelfall erforderlich werden kann. Insofern ist es unschädlich, wenn im Regelfall eine Zuordnung von Kraftfahrzeugen zur jeweiligen Schadstoffgruppe rein schematisch bzw. anhand von Computer-Software erfolgt. Die Zulassungsbehörden können im Ausnahmefall einer komplizierten Zuordenbarkeit zu einer Schadstoffklasse notfalls sachkundige Mitarbeiter anderer Behörden einschalten. Bei AU-Stellen ist derartiges Personal vorhanden. Es ist vom Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers gedeckt, wenn er nur solche Stellen mit der Ausgabe von Feinstaubplaketten beleiht, die in jedem einzelnen Fall – komme er auch noch so selten vor – die Gewähr für eine sachkundige Zuordnung zu den verschiedenen Schadstoffklassen bietet. Über diese Sachkunde verfügt die Klägerin als Autoglasereibetrieb – anders als die AU-Werkstätten – nicht. Die Differenzierung dient ferner dazu, Stellen mit der Ausgabe zu betrauen, für die es bereits ein staatliches Anerkennungs- und Überwachungsverfahren gibt, an das in der Verwaltungspraxis angeknüpft werden kann. Der organisatorische und personalwirtschaftliche Verwaltungsaufwand wird damit geringer gehalten als bei einer Einbeziehung anderer Gewerbe wie den Autoglasereibetrieben. Diesem Differenzierungskriterium liegen – vor allem vor dem Hintergrund des weitreichenden Gestaltungsspielraums des Normgebers – vernünftige, nachvollziehbare und deshalb nicht willkürliche Erwägungen zugrunde. Die Ziele der hier vom Normgeber gewählten Differenzierung (Vorhalten emissionsspezifischer Sachkenntnis, geringerer Verwaltungsaufwand) stehen auch in einem angemessenen Verhältnis zu den Differenzierungskriterien (Anerkennung als AU-Stelle, bereits vorhandenes Anerkennungs- und Überwachungsverfahren). Für die im Rahmen des § 4 Satz 1 der 35. BImSchV nicht berücksichtigten Autoglasereibetriebe ergeben sich lediglich höhere Kosten für die Ausgabe der Plaketten. Diese faktischen Nachteile sind der Klägerin zumutbar. B. Die Klage hat auch hinsichtlich des Hilfsantrages keinen Erfolg. Im Ergebnis ist der Hilfsantrag zulässig. Die Klägerin hat ein Feststellungsinteresse hinreichend dargelegt. Zwar stellt die bloße Feststellung eines irgendwie gearteten Änderungsbedarfs für sich genommen kein im Rahmen der atypischen Feststellungsklage schützenswertes, klägerspezifisches Interesse dar. Die Klägerin hat aber in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass die Wettbewerbsverzerrung, die sie geltend macht, auch dadurch beseitigt werden könne, dass die AU-Werkstätten – etwa wegen fehlender gesetzlicher Grundlage der Beleihung – nicht mehr befugt seien, Feinstaubplaketten auszugeben. Ein anderer Weg, die geltend gemachte Wettbewerbsverzerrung zu beseitigen, könne darin bestehen, dass die Plakette künftig nicht mehr an der Windschutzscheibe, sondern beispielsweise auf dem Nummernschild angebracht würde. Die Klage ist jedoch unbegründet. Wie oben dargelegt, verletzt die Beleihung der AU-Werkstätten mit der Ausgabe von Feinstaubplaketten nicht das Recht der Klägerin auf Berufsfreiheit in Art. 12 GG und verstößt auch nicht gegen das Gebot der Gleichbehandlung in Art. 3 GG. Selbst wenn die Beleihung der AU-Stellen wegen fehlender gesetzlicher Grundlage formell verfassungswidrig sein sollte, ist die Klägerin dadurch nicht ihren Rechten verletzt. C. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 VwGO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO. BESCHLUSS Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 3.400.000,00 Euro festgesetzt. Dies entspricht dem von der Klägerin geltend gemachten wirtschaftlichen Wert des Rechtsstreites für den Zeitraum von zwei Jahren. Die Klägerin, ein Autoglasereibetrieb mit über 250 Filialen und über 300 mobilen Einheiten in Deutschland, begehrt eine Änderung von § 4 Satz 1 der Verordnung zum Erlass und zur Änderung von Vorschriften über die Kennzeichnung emissionsarmer Kraftfahrzeuge (35. BImSchV) in dem Sinne, dass auch Betriebe des Autoglasreparaturgewerbes als ausgabeberechtigte Stellen für Feinstaubplaketten anerkannt werden können. Die 35. BImSchV dient der Einrichtung von Umweltzonen in Deutschland als Maßnahme zur Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffoxid und Feinstaub. Mit der Verordnung soll erreicht werden, dass nur Kraftfahrzeuge mit entsprechender Euro-Abgasnorm und ggf. Katalysator oder Rußfilter in eine Umweltzone einfahren. Gemäß § 40 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr, soweit ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsehen. Allerdings wird die Bundesregierung in § 40 Abs. 3 BImSchG ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zu regeln, dass Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung von Verkehrsverboten ganz oder teilweise ausgenommen sind oder ausgenommen werden können, sowie die hierfür maßgebenden Kriterien und die amtliche Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge festzulegen. Diesem Zweck dient die 35. BImSchV. Sie regelt insbesondere die Einordnung von Kraftfahrzeugen in vier Schadstoffgruppen und die Ausnahmen sowie die Form und die Zuteilung von Plaketten entsprechend der Schadstoffgruppe. Es werden vier Schadstoffgruppen in Anhang 2 der 35. BImSchV anhand der Anforderungen der verschiedenen emissionsschutzrechtlichen EU-Richtlinien definiert, von denen drei Gruppen durch Aufkleber (Plaketten) gekennzeichnet sind. Die Zuordnung eines Kraftfahrzeuges zu einer Schadstoffgruppe wird gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 der 35. BImSchV durch die in der Zulassungsbescheinigung Teil I, im Kraftfahrzeugschein und im Kraftfahrzeugbrief eingetragene emissionsbezogene Schlüsselnummer nachgewiesen; das Bundesverkehrsministerium gibt die Zuordnung der in den Fahrzeugpapieren eingetragenen Emissionsschlüsselnummern zu den einzelnen Schadstoffgruppen im Verkehrsblatt bekannt. Die Plakette ist gemäß § 3 der 35. BImSchV deutlich sichtbar auf der Innenseite der Windschutzscheibe anzubringen und muss so beschaffen und angebracht sein, dass sie sich beim Ablösen von der Windschutzscheibe selbst zerstört. Ausgabestellen für die Plaketten sind die Zulassungsbehörden oder die nach Landesrecht sonst zuständigen Stellen sowie die nach § 47a Abs. 2 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) für die Durchführung von Abgasuntersuchungen anerkannten Stellen (nachfolgend „AU-Stellen“ oder „AU-Werkstätten“). Auf Nachfrage der Klägerin im Frühjahr 2015 teilten 18 Zulassungsbehörden ihre Verwaltungspraxis bei der Plakettenausgabe mit. Danach nehmen die Behörden eine Zuordnung anhand der jeweiligen Fahrzeugpapiere, der im Verkehrsblatt entsprechend § 5 Abs. 2 der 35. BImSchV veröffentlichten Liste mit Emissionsschlüsselnummern sowie zum Teil mithilfe einer Software vor. Lediglich in zwei Fällen beschäftigen die angefragten Zulassungsbehörden Mitarbeiter mit emissionsspezifischen Sachkenntnissen. Im Jahr 2012 hat die Klägerin nach ihren Angaben mehr als 400.000 Windschutzscheiben ausgetauscht. Bei der Reparatur und dem Austausch von Fahrzeugglas ist sie Marktführerin. Der Markt teilt sich nach ihren Beobachtungen zu 45 Prozent auf reine Autoglaser, zu 28,5 Prozent auf Marken- bzw. Vertragshändler und zu 26,5 Prozent auf freie Kfz-Werkstätten auf. Die alten Plaketten können beim Austausch von Windschutzscheiben nicht übertragen werden, sondern müssen neu ausgestellt werden. Während Kfz-Werkstätten, die als AU-Stelle anerkannt sind, die Plaketten selbst austauschen dürfen, kann dies die Klägerin nicht. Während nach ihren Angaben ein Plakettenrohling etwa 0,50 Euro kostet, zahlt die Klägerin in Kooperation mit einem zugelassenen Anbieter 4,00 Euro und mit anderen Anbietern teilweise 5,00 bis 6,00 Euro pro Plakette. 2012 sind ihr durch das Kooperationsmodell durchschnittlich Kosten in Höhe von 4,67 Euro pro Plakette entstanden. Ohne die Plakette gilt für die Kunden der Klägerin das grundsätzlich in einer Umweltzone herrschende Fahrverbot. Mit Schreiben vom 30. Mai 2012 sowie 1. Juni 2012 beantragte die Klägerin bei dem Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen bzw. dem Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Ernährung, Weinbau und Forsten des Landes Rheinland-Pfalz erfolglos die Anerkennung als zur Ausgabe von Plaketten berechtigte Stelle. Mit Schreiben vom 7. Januar 2013 wandte sich die Klägerin mit dem Anliegen, den Kreis ausgabeberechtigter Stellen auf Autoglaserbetriebe zu erweitern, an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (nunmehr Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit). Mit Schreiben vom 17. Januar 2013 teilte das Bundesministerium mit, keinen Anpassungsbedarf des § 4 der 35. BImSchV zu sehen. Am 16. Juli 2013 hat die Klägerin Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland auf Normerlass erhoben. Am 16. August 2013 hat sie zudem vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen auf unmittelbare Anerkennung als ausgabeberechtigte Stelle erhoben (Az.: 3 K 6622/13). Sie ist der Ansicht, die Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland sei als so genannte atypische Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig. Es bestehe ein feststellungsfähiges konkretes Rechtsverhältnis zwischen der Beklagten als Normgeberin der 35. BImSchV und der Klägerin als Normadressatin. § 4 Satz 1 der 35. BImschV beschränke in unzulässiger Weise ihre durch Art. 12 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit und verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz in Art. 3 Abs. 1 GG. Wegen des Gebotes effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG seien so genannte Normerlassklagen gegen den Normgeber ausnahmsweise zulässig, wenn das Recht des Betroffenen auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsnorm gebiete. Die Rechtsbeeinträchtigung werde mangels administrativen Vollzugs unmittelbar durch die angegriffene Norm bewirkt. Rechte und Pflichten der Ausgabestellen ergäben sich unmittelbar aus der Rechtsverordnung. Wegen der Wettbewerbsnachteile im Vergleich zu freien Kfz-Werkstätten und der erheblichen Kostenbelastung von etwa 1,7 Millionen Euro jährlich bestehe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung. Es bestehe kein effektiverer oder kostengünstigerer Weg, um das Klageziel zu erreichen. Eine Umrüstung ihrer Service-Center zu AU-Stellen sei ihr bei Kosten für die bloße materielle Ausstattung i.H.v. ca. 14.785 Euro je Service-Center wirtschaftlich nicht zumutbar. Die Klage vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf verfolge einen unterschiedlichen Ansatz, der eine Klage gegen den Normgeber nicht ausschließe. Die Klage sei begründet. Die 35. BImSchV sei wegen der Verletzung des institutionellen Gesetzesvorbehalts formell verfassungswidrig. Mit den AU-Stellen würden Private ohne ausreichende gesetzliche Grundlage mit hoheitlichen Aufgaben beliehen. Die Ausgabe der Umweltplaketten stelle einen Verwaltungsakt dar. § 40 Abs. 3 BImSchG enthalte keine Ermächtigung, Private zu beleihen. § 4 Satz 1 der 35. BImSchV verletze die Klägerin in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG. Die Regelung des Kreises der mit hoheitlichen Aufgaben betrauten Privaten müsse sich an der Berufsfreiheit messen lassen. Der Klägerin gehe es darum, an dem bestehenden System der Ausgabeberechtigung teilzuhaben. Die Einführung der Feinstaubplakette habe sich erheblich nachteilig auf die Berufsausübung der Unternehmen im Marktsegment des Autoscheibenaustausches ausgewirkt. Der Wettbewerbsvorteil zugunsten der AU-Stellen, die den Austausch von Feinstaubplaketten überwiegend kostenlos anböten, wirke faktisch wie eine Subvention. Die Klägerin könne die Mehrkosten nicht auf ihre Kunden abwälzen. In den Rahmenvereinbarungen mit den Kasko-Versicherungen könne sie keine höheren Kosten für den Austausch der Feinstaubplaketten durchsetzen. Auch der Versuch, die Kosten direkt auf die Kunden umzulegen, sei misslungen. Die Kunden, die im Rahmen ihrer Kasko-Versicherung allenfalls einen bestimmten Eigenanteil am Austausch von Windschutzscheiben zu zahlen hätten, seien nicht bereit, Mehrkosten zu tragen. Neben den entstehenden zusätzlichen Kosten sei die Kundenzufriedenheit gefährdet. Es sei nicht mehr möglich, den Kunden eine einmalige und einheitliche Dienstleistung anzubieten (One-stop-shopping). Der Kunde müsse noch einige Tage warten, bis ihm der TÜV die neue Feinstaubplakette übersende und er sie selbst anbringen könne. Zwischen dem Austausch von Windschutzscheiben und der Anbringung der Plakette bestehe ein hinreichender sachlicher und rechtlicher Zusammenhang, der sich aus § 3 Abs. 2 Satz 3 der 35. BImSchV ergebe. Kfz-(Voll-)Werkstätten, die zugleich als AU-Stelle anerkannt seien, erhielten einen Wettbewerbsvorsprung. Die Nichteinbeziehung in ein staatliches Verteilsystem stelle eine erhebliche Beeinträchtigung der beruflichen Tätigkeit dar. Dies sei eine Regelung der Berufswahl bzw. der Berufsausübung, die die Rechtfertigungsanforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG auslöse. Der Verordnungsgeber verfolge mit § 4 Satz 1 der 35. BImSchV das legitime Ziele, eine ordnungsgemäße Ausgabe der Feinstaubplakette sowie eine ordnungsgemäße Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge zu gewährleisten. Die Entscheidung, den Kreis der privatrechtlich betriebenen Ausgabestellen auf die für die Abgasuntersuchung zugelassenen Stellen zu begrenzen, sei aber weitgehend ungeeignet, dieses Ziel zu erreichen. Diese Werkstätten böten keine besondere Gewähr dafür, die ordnungsgemäße Ausgabe der Feinstaubplaketten sicherzustellen. In § 47 Abs. 2 a.F. I.V.m. Anlage VIIIc StVZO würden zwar hohe Anforderungen an die Zuverlässigkeit und fachliche Eignung dieser Betriebe gestellt. Die fachlichen Qualifikationen auf dem Gebiet des Kraftfahrzeug-Handwerks beschränkten sich aber auf Kenntnisse und Fertigkeiten, die für die Durchführung von Abgasuntersuchungen erforderlich seien. Diese Anforderungen wiesen jedoch allesamt keinen Bezug zum mit § 4 Satz 1 der 35. BImSchV verfolgten Ziel auf und seien deshalb nicht geeignet, dessen Zielerreichung zu fördern. Die emissionsspezifische Sachkunde für die Messung von Abgasen, die für die Anerkennung als AU-Stelle gefordert werde, sei für die Ermittlung der Schadstoffgruppe und das Ausstellen der Feinstaubplakette nicht erforderlich. Bei der Ausgabe der Feinstaubplakette werde das Kraftfahrzeug nicht untersucht. In der Praxis erfolge die Zuordnung von Kraftfahrzeugen zur jeweiligen Schadstoffgruppe rein schematisch bzw. anhand von Computer-Software. Die vom Beklagten genannten besonderen Fallgruppen spielten praktisch eine völlig untergeordnete Rolle. Im Ausland zugelassene Kraftfahrzeuge machten lediglich 0,3 Prozent des gesamten Autoglasgeschäftes aus. Auch bei im Ausland zugelassenen Fahrzeugen könne die Ausgabe der Plakette anhand einfach zu handhabender Merkmale erfolgen. Die Ausgabe von Feinstaubplaketten für Fahrzeuge, die mit einem Partikelfiltersystem nachgerüstet worden seien, weise keine Besonderheiten auf, die eine besondere emissionsspezifische Sachkunde erforderlich machen würde. Es sei aus den Fahrzeugpapieren erkennbar, ob ein Partikelminderungssystem nachgerüstet worden sei und welche Minderungsstufe es erreiche. Die Fahrzeuge dürften im Übrigen bis Mitte 2017 fast vollständig vom Markt verschwunden sein und spielten keine praktische Rolle mehr. Fahrzeuge der erst nach Erlass der 35. BImSchV eingeführten Abgasstufen Euro 5 und Euro 6 seien besonders emissionsarm und deshalb offensichtlich der „höchsten“ Schadstoffgruppe 4 zuzuordnen. Nur in extrem seltenen Ausnahmefällen sei eine einzelfallbezogene Zuordnung zu Schadstoffgruppen erforderlich. Insoweit sei die Beschränkung der Berufsausübung der Klägerin nicht erforderlich. Es würde die Berufsfreiheit weniger einschränken, wenn KfZ-Unternehmen, die etwa durch eine Eintragung in die Handwerksrolle auf ihre gewerberechtliche Zuverlässigkeit hin überprüft worden seien, in den Kreis der Ausgabeberechtigten einbezogen würden. Es sei ohne größeren zusätzlichen Vollzugsaufwand möglich, das bereits bestehende System der Genehmigung und Überwachung der Autoglasereibetriebe durch die Handwerkskammern fruchtbar zu machen. Die Klägerin sei in die Handwerksrolle eingetragen und erfülle die notwendige Voraussetzung der Zuverlässigkeit. Der Kontrollaufwand ließe sich gering halten, wenn die spezifische Kontrolle der AU-Werkstätten auf die Autoglasereibetriebe ausgedehnt würde. Wegen des Sachzusammenhangs erweise sich nur die Einbeziehung der Autoglasereibetriebe in den Kreis der ausgabeberechtigten Stellen als verfassungskonform. Die Möglichkeit, die Ausgabe der Plaketten auf öffentliche Stellen wie die Zulassungsbehörden zu beschränken, würde das gleichzeitig vom Verordnungsgeber angestrebte Ziel, dem Bürger eine gute Erreichbarkeit der Ausgabestellen zu ermöglichen, nicht in gleicher Weise erreichen. Unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten stelle es in jedem Fall ein milderes Mittel dar, der Klägerin zumindest den Austausch einer Feinstaubplakette im Zusammenhang mit dem Austausch einer Windschutzscheibe zu gestatten. Hilfsweise sei der Verordnungsgeber zu einer Rechtsänderung zu verurteilen. Soweit er gänzlich davon absehen sollte, Private in die Ausgabe der Plakette einzubeziehen, sei auch ein solches Verwaltungsmonopol rechtfertigungsbedürftig. Die Klägerin beantragt, 1. festzustellen, dass § 4 Satz 1 der 35. BImSchV die Klägerin in ihren subjektiven Rechten aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt und aus Gleichbehandlungsgründen eine Änderung von § 4 Satz 1 der 35. BImSchV dahingehend erforderlich ist, dass auch in der Handwerksrolle eingetragene Betriebe des Autoglasreparaturgewerbes als ausgabeberechtigte Stellen für Plaketten anerkannt werden können, 2. hilfsweise festzustellen, dass die Klägerin durch § 4 Satz 1 der 35. BImSchV in ihren subjektiven Rechten aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt wird und deshalb eine Rechtsänderung erforderlich ist. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Beklagte äußert Zweifel an der Zulässigkeit der Klage. Mit einer Zulassung von Autoglasereien als Ausgabestelle werde die Klägerin nicht unmittelbar zugelassen. Die Klägerin habe nicht dargetan, warum es ihr unzumutbar sei, sich als AU-Stelle anerkennen zu lassen. Ferner habe die Klägerin bereit vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben. Die Beklagte hält die Klage darüber hinaus für unbegründet. Sie meint, die Klägerin habe keinen grundrechtlich geschützten Anspruch auf Teilhabe an der Plakettenausgabe. Die Ausgabe der Plakette habe keine Bedeutung für die Verwirklichung des Rechts der Klägerin auf Berufsausübungsfreiheit. Bewertungen bezüglich des Schadstoffausstoßes von Kraftfahrzeugen gehörten nicht zum herkömmlichen Berufsbild des Autoglasers. Die Kerntätigkeit der Klägerin als Autoglaserei werde durch die Begrenzung des Kreises der ausgabeberechtigten Stellen auf AU-Stellen weder erheblich erschwert noch unmöglich gemacht. Das Modell des „One-stop-shopping“ gebe der Klägerin nicht die Befugnis, hoheitliche Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Ersatz von Windschutzscheiben vornehmen zu dürfen. Es bestehe kein spezifischer sachlicher oder gar rechtlicher Zusammenhang zwischen der Tätigkeit eines Autoglasers und der immissionsschutzbezogenen Kennzeichnung eines Kraftfahrzeuges. Zwar könne die Beeinflussung eines staatlich geschaffenen Wettbewerbs durch eine staatliche Maßnahme, die eine Behinderung der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nach sich ziehe, als Einschränkung der Berufsfreiheit zu werten sein. Es fehle hier jedoch an der erforderlichen Intensität der Beeinträchtigung. Es gehe der Klägerin nicht um Teilhabe an einem bestehenden System, sondern um die Erweiterung des bisherigen Ausgabesystems. Dazu müsste die öffentliche Hand ein eigenständiges staatliches Anerkennungsverfahren schaffen. In der von der Klägerin zitierten Rechtsprechung gehe es lediglich um die Zulassung zu einer mit besonderen Befugnissen ausgestatteten Gruppe innerhalb eines bereits bestehenden staatlichen Leistungssystems. Des Weiteren sei die unterschiedliche Behandlung von Autoglasereibetrieben gegenüber AU-Stellen durch deren emissionsbezogene Sachkunde gerechtfertigt. Es handle sich bei der Vergabe der Plaketten nicht um eine rein schematische, untergeordnete Tätigkeit. Vielmehr handle es sich um einen Verwaltungsakt, der eine behördliche Einzelfallentscheidung voraussetze. Die Liste mit Emissionsschlüsselnummern sei nicht abschließend, auch die entsprechende Software erfasse nicht jeden Sonderfall. Die Ausgabe der Plaketten erfordere in bestimmten Fällen besondere emissionsspezifische Kenntnisse, insbesondere bei im Ausland zugelassenen Kraftfahrzeugen sowie bei Kraftfahrzeugen, die mit einem Partikelminderungssystem nachgerüstet worden seien. Zwischen 2006 und 2013 hätten 850.000 Fahrzeuge Steuererleichterungen für die Nachrüstung mit Partikelfiltern erhalten. Zudem gebe es inzwischen 11 Millionen Kraftfahrzeuge, die die anspruchsvolleren Anforderungen der Abgasstufen Euro 5 und Euro 6 erfüllten und deren Emissionsschlüsselnummern nicht in der Liste nach § 5 Abs. 2 der 35. BImSchV abgebildet würden. Soweit die behördlichen Zulassungsstellen nicht über den nötigen Sachverstand verfügten, könnten sie auf andere Stellen der staatlichen Verwaltung mit entsprechendem Sachverstand zurückgreifen. Das Erfordernis einer spezifisch emissionsbezogenen Sachkunde resultiere nicht allein aus dem Aufgabenprofil der Plakettenvergabe selbst, sondern ergebe sich auch mit Blick auf ihre Rechtswirkung. Die AU-Stellen hielten eine solche emissionsspezifische Sachkunde vor, die den Autoglasereien fehle. Die Klägerin strebe nicht die Partizipation an einem bestehenden System der Plakettenausgabe an, sondern fordere die Schaffung von Sonderregelungen für das Autoglasereihandwerk. Im Übrigen sei die Bevorzugung der AU-Werkstätten gegenüber Handwerksbetrieben des Autoglasereigewerbes nicht unverhältnismäßig. Sie berühre die Klägerin allenfalls in ihrer Berufsausübungsfreiheit, ohne ihren Reparaturbetrieb wesentlich zu erschweren. Sie könne die Kosten für den Erwerb der Plakette auf ihre Kunden abwälzen. Die Beschränkung des Kreises der ausgabeberechtigten Stellen auf AU-Werkstätten solle auch den Vollzugsaufwand beschränken. Dem Hoheitsträger sei es bei der Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben gestattet, zur Begrenzung des Vollzugsaufwands allein bestehende Institutionen zu mandatieren. Es gebe etwa 1.000 auf Autoglaserei spezialisierte Betriebe. Zudem müssten dann sämtliche Unternehmen einbezogen werden, die mit Windschutzscheiben in Berührung kämen, so etwa 15.000 Tankstellen sowie 37.800 Betriebe im Kfz-Gewerbe (Kfz-Werkstätten und Autohändler). Dies würde bei 36.000 AU-Stellen zu einer Verdoppelung der potentiell beleihungsfähigen Stellen führen. Zudem dürfe sich der Verordnungsgeber dafür entscheiden, nur solche Unternehmen mit einer öffentlichen Aufgabe zu betrauen, die die Erfüllung dieser Aufgabe umfassend gewährleisten könnten, was bei der Klägerin nicht der Fall sei. Der Regelungsgeber müsse sich nicht darauf einlassen, Sonderregelungen und Differenzierungen zu schaffen, um zusätzliche Akteure zumindest an der Wahrnehmung von Teilaufgaben partizipieren zu lassen. Die Schaffung derartiger „maßgeschneiderter“ Aufgabenbündel gehe über den Inhalt derivativer Teilhaberechte hinaus. Die Beklagte ist der Ansicht, der Normgeber verfüge hinsichtlich der Entscheidung über die Einbeziehung Privater in die Plakettenausgabe über einen weitreichenden Gestaltungsspielraum, der es auch erlaube, von der Einbeziehung Privater vollständig abzusehen. Ein Anspruch auf Beleihung sei zudem rechtlich nicht anerkannt. Auf die Frage, ob die Betrauung der AU-Werkstätten mit der Aufgabe der Plakettenausgabe formell rechtswidrig sei, komme es nicht an, weil daraus für die Klägerin kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Anerkennung als Ausgabestelle folge. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte verwiesen.