1 L 615/25

Leitsatz: 1. Ein allgemeiner Verkehrsteilnehmer hat gemäß § 10 Abs 2 S 2 StrG BE 1985 ausdrücklich keinen Anspruch auf Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs im Umfang der ursprünglichen Widmung des Friederich-Ebert-Platzes in Berlin.(Rn.14) 2. Die zeitlich beschränkte Teileinziehung des Friedrich-Ebert-Platzes ist bei summarischer Prüfung wirksam und nicht wegen eines besonders schwerwiegenden, offensichtlichen Fehlers nichtig.(Rn.19) Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt. I. Der Antragsteller wendet sich gegen die Teileinziehung einer Teilfläche des Friedrich-Ebert-Platzes durch Allgemeinverfügung des Bezirksamts Mitte von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) vom 26. Mai 2025. Der Friedrich-Ebert-Platz befindet sich zwischen dem Reichstagsgebäude und dem Jacob-Kaiser-Haus und ist in dem am 25. Januar 1996 festgesetzten Bebauungsplan I-200 (GVBl. 1996, S. 75) als „verkehrsberuhigte Platzfläche“ vorgesehen, wobei die Einteilung der Verkehrsfläche nicht Teil der Festsetzungen ist. Mit der am 26. Mai 2025 im Amtsblatt für Berlin bekannt gemachten Teileinziehung von öffentlichem Straßenland (ABl. Nr. 23 vom 30. Mai 2025, S. 1496) beschränkt der Antragsgegner die Nutzung (auch mittels Fahrzeugen) und den Aufenthalt auf einer Teilfläche des Friedrich-Ebert-Platzes. In den in der Allgemeinverfügung tabellarisch aufgeführten regulären Sitzungswochen des Deutschen Bundestages im Jahr 2025 sind Zutritt, Zufahrt und Aufenthalt von Dienstag bis Freitag nur Mitgliedern des Deutschen Bundestages, deren Mitarbeitenden, deren Besuchenden und sonstigen Zutrittsberechtigten sowie in Einzelfällen eines unabweisbaren Bedarfs den Einsatzkräften gestattet. Ferner wird das Abstellen von Kraftfahrzeugen, Fahrrädern, motorisierten Zweirädern oder mobilen Behältnissen untersagt und die sofortige Vollziehung angeordnet. Die Teileinziehung wird in der Bekanntmachung mit der Gewährleistung eines störungsfreien Ablaufs des parlamentarischen Betriebs zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages begründet. Der Antragsteller nutzt den Friedrich-Ebert-Platz als Teil seines täglichen Arbeitsweges und hat mit Schreiben vom 15. Juni 2025 beim Bezirksamt Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung eingelegt. Mit seinem am 2. Juli 2025 erhobenen Eilantrag zum Verwaltungsgericht Berlin begehrt er die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs und führt zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die Allgemeinverfügung rechtswidrig und rechtsmissbräuchlich erlassen worden sei. Sie hätte nicht auf der Grundlage des Berliner Straßengesetzes ergehen dürfen. Die Begründung der Teileinziehung zeige ihren polizeirechtlichen Charakter, die ebenfalls erwähnten Gründe der Verkehrssicherheit seien vorgeschoben und nicht nachvollziehbar, weil die Fläche bereits seit Jahren als Fußgängerzone ausgewiesen sei. Sie diene nur dazu, die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. Januar 2023 (1 K 134.19) und des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 17. Juli 2024 (1 N 25/23) zu umgehen. Die Teileinziehung übernehme Formulierungen aus einer vorangegangenen polizeilichen Allgemeinverfügungen, mit der der Gemeingebrauch auf dem Friedrich-Ebert-Platz am 25. März 2025 eingeschränkt wurde. Wegen des objektiv willkürlichen, rechtsmissbräuchlichen Vorgehens der Straßenbaubehörde, sei er, auch im Hinblick auf seine qualifizierte Betroffenheit aufgrund der erheblichen Einschränkungen seines täglichen Arbeitsweges sowie der gegen ihn ergriffenen polizeilichen Maßnahmen (Zutrittsverweigerung) antragsbefugt. Würde seine Antragsbefugnis verneint, würde dies de facto bedeuten, dass ein willkürliches oder rechtswidriges behördliches Handeln, das auf die Umgehung von Grundrechtsschutz abziele, keiner gerichtlichen Überprüfung zugänglich wäre. Dies liefe Art. 19 Abs. 4 GG zuwider. Darüber hinaus sei die Allgemeinverfügung wegen des Begriffs der „sonstigen Zutrittsberechtigten“ zu unbestimmt und zur Erreichung der angeblichen Sicherheitsziele weder geeignet noch erforderlich. Der Deutsche Bundestag verfüge über ein gesichertes, unterirdisches Zugangssystem für Fahrzeuge mit mehreren hundert Tiefgaragenplätzen und ein davon getrenntes Netz von ober- und unterirdischen Übergängen für den Fußverkehr zwischen den Gebäuden. Im Übrigen sei die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht ordnungsgemäß begründet worden. Der Antragsteller beantragt sinngemäß, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 15. Juni 2025 gegen die Allgemeinverfügung des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 26. Mai 2025 betreffend die Teileinziehung des Friedrich-Ebert-Platzes wiederherzustellen. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Er meint, der Antrag sei mangels Antragsbefugnis bereits unzulässig. Der Antragsteller hätte als allgemeiner Verkehrsteilnehmer keinen Anspruch auf Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs. Eine subjektive Rechtsverletzung sei in jeglicher Hinsicht ausgeschlossen. Im Übrigen sei die Allgemeinverfügung sowohl formell als auch materiell rechtmäßig, denn sie erfolgte aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie auf den Verwaltungsvorgang des Antragsgegners verwiesen. II. Der Antrag, über den gemäß § 87a Abs. 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Berichterstatterin entscheidet, weil die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben, hat keinen Erfolg, denn er ist bereits unzulässig. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ist zwar nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft, weil der Widerspruch des Antragstellers gegen die öffentlich bekannt gegebene Allgemeinverfügung vom 26. Mai 2025 aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) keine aufschiebende Wirkung hat. Der ist jedoch mangels Antragsbefugnis des Antragstellers unzulässig. Die Antragsbefugnis ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO Voraussetzung für den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO, weil dieser der Sicherung der Rechte dient, die in einem Hauptsacheverfahren mit der Anfechtungsklage durchgesetzt werden sollen. In diesem Fall müsste es daher möglich erscheinen, dass die angefochtene Teileinziehung des Friedrich-Ebert-Platzes den Antragsteller in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt. Das ist nicht der Fall, denn die durch den Antragsteller geltend gemachten Belange lassen eine Verletzung subjektiver Rechte als offensichtlich ausgeschlossen erscheinen. 1. Der Antragsteller ist kein Anlieger des Friedrich-Ebert-Platzes, so dass er seine Antragsbefugnis nicht aus dem in seinem Kern durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) gewährleisteten Anliegergebrauch bzw. aus § 10 Abs. 3 des Berliner Straßengesetzes (BerlStrG) herleiten kann. 2. Als allgemeiner Verkehrsteilnehmer hat der Antragsteller gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 BerlStrG ausdrücklich keinen Anspruch auf Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs im Umfang der ursprünglichen Widmung des Platzes. Einen solchen Anspruch kann er auch nicht aus Art. 2 Abs. 1 GG herleiten, weil ihm die allgemeine Handlungsfreiheit zwar einen Anspruch auf gleichberechtigte Teilhabe an einem eröffneten Gemeingebrauch, nicht aber auf Verschaffung oder Aufrechterhaltung dieses Gemeingebrauchs gewährt. Da die Grundrechte keinen Anspruch auf Begründung eines Gemeingebrauchs vermitteln, kann nach ständiger Rechtsprechung auch die Beseitigung eines zuvor bestehenden Gemeingebrauchs nicht in subjektive Rechte eingreifen. Es besteht insofern lediglich ein Teilhaberecht, als bei einem eröffneten Gemeingebrauch alle Personen die öffentlichen Straßen widmungsgemäß und im Rahmen der einschlägigen Vorschriften nutzen können. Nach der in der Rechtsprechung verwendeten Formel muss sich der Benutzer, der am Gemeingebrauch teilhat, "mit dem abfinden, was und wie lange es geboten wird" (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Juni 2009 – 1 BvR 198/08 – juris Rn. 23; BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 2007 – 4 BN 40.07 – juris Rn. 5; zuletzt VerfGH Berlin, Urteil vom 25. Juni 2025 – 43/22 – juris Rn. 166 m.w.N.). Das Teilhaberecht des Antragstellers an einem – rechtlich unverändert fortbestehenden – straßenrechtlichen Gemeingebrauch steht hier aber nicht in Streit, denn die Einschränkung seiner Nutzungsmöglichkeit erfolgt nicht (mehr) durch eine konkurrierende Nutzung der Polizei (Aufstellung von Absperrgittern), sondern durch die (Teil-)Aufhebung des Gemeingebrauchs an dem Platz und der damit verbundenen Nutzungsbefugnis. 3. Die bloße tatsächliche Betroffenheit des Antragstellers in rechtlich nicht geschützten Interessen vermittelt ihm keine für die Klagebefugnis erforderliche wehrfähige Rechtsposition im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG, denn die Rechtsweggarantie begründet die verfahrensmäßig geschützten Rechte des Einzelnen nicht, sondern setzt ihren Bestand voraus (Sachs/von Coelln, in: Sachs, GG, 10. Aufl. 2024, Art. 19 Rn. 128). 4. Anders als der Antragsteller meint, folgt seine Antragsbefugnis auch nicht aus einem behaupteten unredlichen bzw. rechtsmissbräuchlichen Handeln des Antragsgegners. Der Antragsteller behauptet, dem Verwaltungsvorgang zur Teileinziehung lasse sich entnehmen, dass diese zur Umgehung gerichtlicher Urteile und Beschlüsse erfolgt sei, um Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen mit polizeilichem Charakter, die „im Kern“ der Gefahrenabwehr dienten, zu erschweren und einzuschränken. Der Antragsteller bezieht sich zur Begründung seiner Antragsbefugnis des Weiteren auf eine (Einzelfall-)Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach im Falle einer „existenziellen Betroffenheit“ eines Grundstückseigentümers oder -nutzers wegen des dem Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG innewohnenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit bei einer objektiv willkürlich, rechtsmissbräuchlich oder in sonstiger Weise unredlich handelnden Behörde eine Klagebefugnis gegen eine Einziehungsverfügung gegeben sein soll (vgl. VGH München, Beschluss vom 22. Oktober 2015 – 8 ZB 13.647 – juris Rn. 12 ff.). In dem zur Entscheidung gestellten Fall war einer Anliegerin wegen der Einschränkung ihres Anliegergebrauchs und des rechtsmissbräuchlichen Verhaltens der Straßenbaubehörde eine Klagebefugnis zugesprochen worden, weil ihr zwar bei abstrakter Betrachtung noch eine weitere Zufahrt erhalten blieb, diese aber für die planfestgestellte Nutzung nicht ausreichte, was die Behörde wusste und nach Auffassung des Gerichts ausnutzen wollte. Die Umstände des Einzelfalls lassen sich aber auf die Situation des Antragstellers nicht übertragen. a) Er hat eine vergleichbare schwere tatsächliche Betroffenheit nicht glaubhaft gemacht, so dass im Ergebnis dahinstehen kann, ob man mit dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in Fällen eines offensichtlich rechtswidrigen bzw. missbräuchlichen Behördenhandelns die Antragsbefugnis bei Fehlen eines subjektiven Abwehrrechts allein aus allgemeinen Billigkeitserwägungen herleiten kann (ablehnend VG Berlin, Urteil vom 31. Januar 2023 – 1 K 134.19 – EA S. 13). Das Nutzungsbegehren des Antragstellers ist nicht von einer Dringlichkeit, die es geboten erscheinen lassen könnte, ihm hier – trotz des allgemein fehlenden Anspruchs auf Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs am Friedrich-Ebert-Platz – ausnahmsweise eine wehrfähige Rechtsposition einzuräumen. Die Befugnis, den Friedrich-Ebert-Platz zu überqueren, lässt sich schon nicht dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und dem mit diesem verbundenen Verhältnismäßigkeitsgebot zuordnen. Der Umstand, dass sich der Friedrich-Ebert-Platz auf dem durch den Antragsteller gewählten Arbeitsweg befindet, führt auch sonst nicht zu einer qualifizierten Betroffenheit des Antragstellers, die ihn aus der Gruppe anderer Verkehrsteilnehmer hervor hebt. Der Antragsteller hat ein spezifisches Angewiesensein auf die Überquerung gerade des Friedrich-Ebert-Platzes bzw. eine Unzumutbarkeit der Umfahrung nicht dargelegt (so auch bereits VG Berlin, Urteil vom 31. Januar 2023 – 1 K 134.19 – EA S. 16). Eine – wehrfähige – Qualifizierung des Gemeingebrauch an einer öffentlichen Straße durch eine bestimmte Häufigkeit des Aufsuchens ist systematisch ebenfalls nicht vorgesehen, denn das Straßenrecht kennt in diesem Zusammenhang nur die Rechtsfigur des Anliegers. b) Die zeitlich beschränkte Teileinziehung des Friedrich-Ebert-Platzes ist bei summarischer Prüfung wirksam und nicht wegen eines besonders schwerwiegenden, offensichtlichen Fehlers gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung in Verbindung mit § 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) nichtig. Die Zweifel an der materiellen Rechtmäßigkeit der Verfügung sind nicht geeignet, die Ablehnung einer Antragsbefugnis für den Antragsteller als grob unbillig bzw. als mit rechtstaatlichen Grundsätzen schlechthin nicht vereinbar erscheinen zu lassen. aa) Rechtsgrundlage für die Teileinziehung ist § 4 Abs. 1 Satz 3 BerlStrG. Danach ist die Teileinziehung einer Straße zulässig, wenn nachträglich Beschränkungen auf bestimmte Nutzungsarten, Benutzungszwecke oder Benutzerkreise aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls festgelegt werden sollen. Die Verfahrensbestimmungen für die Teileinziehung des Platzes hat der Antragsgegner eingehalten. Die Absicht der Teileinziehung ist gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 BerlStrG einen Monat vorher im Amtsblatt für Berlin bekannt gemacht und gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 BerlStrG die Straßenverkehrsbehörde angehört worden. Die Teileinziehung erfolgte dann gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BerlStrG durch Allgemeinverfügung und ist am 30. Mai 2025 im Amtsblatt für Berlin bekannt gemacht worden. bb) Auch in materieller Hinsicht fehlt es an einem Fehler, der so schwer wiegt und bei verständiger Würdigung auch so offensichtlich ist, dass die Allgemeinverfügung keinen Bestand haben kann. Dies gilt zum Einen im Hinblick auf den Vorrang des Straßenverkehrsrechts: aufgrund entsprechender Bestimmungen in anderen Bundesländern (Art. 8 Abs. 1 Satz 3 BayStrWG und § 6 Abs. 1 Satz 2 HStrG) ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, eine Teileinziehung als Minus zur einer vollständigen Einziehung einer öffentlichen Straße in der Weise vorzunehmen, dass die Nutzungen durch abstrakt bestimmte Nutzerkreise schon mit der Teileinziehung auch auf bestimmte Nutzungszeiten beschränkt werden (vgl. allgemein Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, § 3 Rn. 257; Herber, in: Kodal, Handbuch des Straßenrechts, 8. Aufl. 2021, Kap. 10 Rn. 72 m.w.N.). Möglicherweise bedarf es hierfür aber einer ausdrücklichen straßenrechtlichen Regelung wie in Art. 8 Abs. 1 Satz 3 BayStrWG und § 6 Abs. 1 Satz 2 HStrG, die in § 4 Abs. 1 Satz 3 BerlStrG fehlt, da die Beschränkung auf bestimmte Nutzungszeiten darin nicht aufgeführt ist. In diesem Fall müsste die zeitliche Beschränkung vorrangig durch straßenverkehrsrechtliche Regelungen vorgenommen werden. Einer abschließenden Klärung dieser Frage bedarf es im hiesigen Verfahren jedoch nicht, da der Fehler aus den vorstehenden Erwägungen nicht hinreichend schwer wiegen würde. Ein besonders schwerwiegender, offensichtlicher Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG kann auch nicht in der mangelnden verkehrlichen und städtebaulichen Rechtfertigung der Teileinziehung erkannt werden. Die im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde stehende Teileinziehung setzt tatbestandlich überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls voraus. Diese Gründe sind im Berliner Straßengesetz nicht näher definiert. Allgemein wird der – gerichtlich voll überprüfbare (vgl. VGH München, Beschluss vom 22. Oktober 2015 – 8 ZB 13.647, 8 ZB 15.2320 – juris Rn. 23) – unbestimmte Rechtsbegriff der überwiegenden Gründe des öffentlichen Wohls dahin ausgelegt, dass straßenbezogene Gesichtspunkte, d.h. insbesondere verkehrliche und verkehrsplanerische bzw. städtebauliche örtliche und überörtliche Belange Berücksichtigung finden sollen. Nicht zu den „Gründen des öffentlichen Wohls“ sollen außerverkehrliche Belange zählen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. Dezember 2015 – 7 ME 53/15 – juris Rn. 7; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 25. November 2021 – 2 L 80/19 – juris Rn. 44). Überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls können nicht vorliegen, wenn die Einziehung mit einer verbindlichen Planung, namentlich einem Bebauungsplan nicht vereinbar ist (Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, § 3 Rn. 246). Es wird auch vertreten, dass polizeiliche Gründe für eine Einziehung nicht ausreichen, wenn in der Funktion der Fläche für den öffentlichen Verkehr im Grunde keine Änderung eintreten soll (OLG München, Urteil vom 26. April 1990 – RReg 3 St 24/90 – juris Rn. 16). Eine Einziehung, die ausdrücklich dazu betrieben wird, künftig Demonstrationen und Aufmärsche verhindern zu können, kann wegen eines besonders schwerwiegenden und offensichtlichen Fehlers nichtig sein (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. November 2005 – 1 S 118.05 – juris Rn. 23). So eindeutig liegt es hier aber nicht. Der Antragsgegner bezweckt eine Einschränkung des Verkehrs zu bestimmten Zeiten auf bestimmte Benutzerkreise (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 3, Alt. 3 BerlStrG). Er begründet dies u.a. mit der allgemeinen Verkehrssicherheit von Nutzerinnen und Nutzern des Bundestages sowie der anderen Verkehrsteilnehmerinnen und -teilnehmer. Die in diesem Zusammenhang in der Begründung genannte „unübersichtliche und unfallträchtige Situation“ auf dem Friedrich-Ebert-Platz aus verkehrlicher Sicht wird aber weder nachvollziehbar dargestellt noch sind verkehrsbedingte Gefahren, die von sonstigen Personen ausgehen, die den Platz zu Fuß oder mit dem Fahrrad queren, offensichtlich. Im Übrigen soll der Verkehr mit Kraftfahrzeugen gerade nicht generell von der Nutzung ausgeschlossen werden, sondern den Nutzergruppen des Bundestages die Vorfahrt vor den Osteingang weiterhin gestattet sein. Die Allgemeinverfügung bezweckt ausweislich ihrer Begründung darüber hinaus auch „die Vorsorge für den Schutz des Deutschen Bundestages und bestimmter besonders gefährdeter Nutzerinnen und Nutzern vor Anschlägen und verbalen und tätlichen Angriffen“. Dabei handelt es sich weder um Gefahren oder Beeinträchtigungen, die von der widmungsgemäßen verkehrlichen Nutzung des Platzes ausgehen, noch um städtebauliche Gesichtspunkte, sondern um die Sicherheitsinteressen des einzigen Anliegers des Platzes, des Deutschen Bundestages. Dass auch diese, trotz der daneben bestehenden unterirdischen Zufahrtsmöglichkeiten zum Bundestag, wegen der besonderen Umstände des Einzelfalls die Teileinziehung rechtfertigen können, ist jedenfalls nicht so fernliegend, dass die Teileinziehung als nichtig zu betrachten ist. Schließlich folgt – anders als der Antragsteller meint – auch aus der Verwendung des Begriffs der „sonstigen Zutrittsberechtigten“ keine Unbestimmtheit der Regelung dergestalt, dass sie mangels Auslegungsmöglichkeit zu einer Unwirksamkeit der Teileinziehung führen könnte. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Ziff. 1.5 und 43.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen.