Au 4 K 23.199

Leitsatz: 1. Die rückwirkende Anordnung des Inkrafttretens eines Bebauungsplans bzw. einer Satzung nach Heilung von Form- oder Verfahrensfehlern stellt sich nicht als eine materielle Planänderung dar, für die eine Öffentlichkeitsbeteiligung geboten wäre. (Rn. 28) (redaktioneller Leitsatz) 2. Eine durch die Vorkaufssatzung zu sichernde städtebauliche Maßnahme wird erst iSv § 25 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauGB „in Betracht gezogen“, wenn ernsthafte Anhaltspunkte für die Absicht der Gemeinde vorhanden sind, dass sie bestimmte städtebauliche Maßnahmen ergreifen wird. (Rn. 33) (redaktioneller Leitsatz) I. Der Bescheid der Beklagten vom 12. Februar 2021 wird aufgehoben. II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Über die Klage konnte aufgrund des Einverständnisses der Parteien ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO). Verfahrensgegenständlich ist die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 12. Februar 2021, mit dem diese gegenüber dem Kläger das Vorkaufsrecht ausgeübt hat. Der Verfahrensgegenstand ergibt sich hier trotz fehlender ausdrücklicher Antragstellung anhand des klägerischen Vorbringens, welches eindeutig auf Aufhebung des Bescheids vom 12. Februar 2021 im Wege der Anfechtung (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) gerichtet ist (vgl. § 88 VwGO). Die so ausgelegte Klage ist zulässig und begründet, denn der Bescheid der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). I. Die Beklagte hat die Ausübung des Vorkaufsrechts im vorliegenden Fall auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. der von ihr erlassenen Vorkaufssatzung vom 23. April 2008 gestützt. Der angefochtene Bescheid findet indes keine wirksame Rechtsgrundlage in der Vorkaufssatzung der Beklagten. Zwar spricht viel dafür, dass die Vorkaufssatzung in formeller Hinsicht keinen durchgreifenden Bedenken begegnet (1.), jedoch erweist sie sich als materiell nicht rechtsgültig (2.). 1. Die Beteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass die am 23. April 2008 beschlossene Vorkaufssatzung der Beklagten in nichtöffentlicher Sitzung und damit unter Verstoß gegen Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO erlassen wurde. Diese Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes stellt nach herrschender Ansicht in der obergerichtlichen Rechtsprechung einen Verstoß gegen tragende Verfahrensprinzipien der Kommunalverfassung dar, der die Ungültigkeit des Satzungsbeschlusses und damit die Nichtigkeit der Satzung zur Folge hat (BayVGH, U.v. 26.1.2009 – 2 N 08.124 – juris Ls und Rn. 8; B.v. 29.2.2018 – 20 CS 17.1824 – juris Rn. 18; U.v. 3.12.2020 – 2 N 18.1181 – juris Rn. 26; offengelassen BayVGH, B.v. 20.4.2015 – 4 CS 15.483 – juris Rn. 13; BayVerfGH, E.v. 18.2.2016 – Vf. 5-VII-14 – juris Rn. 36; zum Meinungsstand ausführlich: Jung in BeckOK Kommunalrecht Bayern, Dietlein/Suerbau, Stand: 1.5.2023, Art. 52 Rn. 32). Allerdings bewirkt das rückwirkende Inkraftsetzen der Vorkaufssatzung gemäß § 214 Abs. 4 BauGB mit Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 18. Januar 2023, dass zuvor ergangene Verwaltungsentscheidungen hinsichtlich ihrer Rechtmäßigkeit nunmehr so zu beurteilen sind, als ob die Satzung bereits zum Zeitpunkt des rückwirkenden Inkrafttretens wirksam geworden wäre (BayVGH, U.v. 6.2.2014 – 2 B 13.2570 – juris Rn. 14 m.w.N.; Uechtritz, BeckOK BauGB, Spannovsky/Uechtritz, Stand: 1.3.2023, § 214 Rn. 147 m.w.N.). Entgegen der Ansicht der Klagepartei unterliegt das rückwirkende Inkraftsetzen keinen absoluten zeitlichen Grenzen. Auch wenn der geheilte Fehler bereits lange zurückliegt, ist ein rückwirkendes Inkraftsetzen zulässig (BVerwG, B.v. 10.8.2000 – 4 CN 2.99 – juris Rn. 24). Eine ungültige Norm darf rückwirkend durch eine gültige Norm ersetzt werden, weil das Vertrauen der Betroffenen in das Fortbestehen der Ungültigkeit einer Norm nicht schutzwürdig ist (BVerfG, B.v. 15.11.1967 – 2 BvL 7/64 u.a. – juris Rn. 61). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, stellt sich die rückwirkende Anordnung des Inkrafttretens eines Bebauungsplans bzw. einer Satzung nach Heilung von Form- oder Verfahrensfehlern nicht als eine materielle Planänderung dar, für die eine Öffentlichkeitsbeteiligung geboten wäre (BVerwG, B.v. 18.1.2011 – 4 B 2.11 – juris Rn 6). Auch ist ein erneut in Kraft gesetzter Bebauungsplan bzw. hier eine erneut in Kraft gesetzte Vorkaufssatzung nicht allein deshalb nichtig, weil die Gemeinde trotz nachträglicher Änderung der Sach- oder Rechtslage keine erneute Abwägungsentscheidung getroffen hat. Nur in Ausnahmefällen, wenn das ursprünglich fehlerfreie Abwägungsergebnis unhaltbar geworden ist, oder bei Funktionslosigkeit des Plans scheidet eine Fehlerbehebung aus (vgl. BVerwG, B.v. 12.3.2008 – 4 BN 5.08 – juris Rn. 5 m.w.N.). Für die Annahme einer derartigen Funktionslosigkeit oder Unvertretbarkeit, dass wegen grundlegender Änderung der Sach- oder Rechtslage für die ursprüngliche Abwägungsentscheidung sozusagen „die Geschäftsgrundlage weggefallen“ ist (vgl. OVG RhPf, U.v. 29.11.2012 – 1 A 10543/12 – juris Ls und Rn. 29), fehlt es vorliegend an greifbaren Anhaltspunkten. Solche sind vom Kläger auch nicht substantiiert vorgetragen worden. Vielmehr ergibt sich nach Aktenlage sowie unter Berücksichtigung des Beklagtenvortrags, dass die Grundsituation bei den vom Geltungsbereich der Vorkaufssatzung erfassten Grundstücken im Ortskern weitgehend unverändert ist. Das ergänzende Verfahren wurde auch ordnungsgemäß durchgeführt, da der Mangel – hier: Gemeinderatsbeschluss in nichtöffentlicher Sitzung – durch fehlerfreie Wiederholung – hier: Beschluss in öffentlicher Sitzung – geheilt wurde und die sich anschließenden Verfahrensschritte (Ausfertigung und Bekanntmachung) nochmals durchgeführt wurden (vgl. BVerwG, B.v. 7.11.1997 – 4 NB 48.95 – juris Rn. 17 ff.). Ein neuer Satzungsbeschluss ist regelmäßig erforderlich, wenn der vorliegende (gem. § 214 Abs. 4 BauGB zu heilende) Fehler die Rechtswidrigkeit des Satzungsbeschlusses zur Folge hat. Dies gilt auch dann, wenn es sich bei den zu heilenden Fehlern „nur“ um einen Formfehler handelt (vgl. BVerwG, B.v. 8.3.2010 – 4 BN 42.09 – juris Rn. 8; NdsOVG, U.v. 14.7.2021 – 1 KN 9/20 – juris Rn. 19). 2. Allerdings ist die Vorkaufssatzung nicht durch die Ermächtigungsgrundlage des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gedeckt. Gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Der Tatbestand dieser Satzungsermächtigung enthält zwei begrenzende, inhaltlich im Zusammenhang stehende Merkmale (vgl. BVerwG, B.v. 15.2.2000 – 4 B 10.00 – juris Rn. 7): Im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (vgl. BayVGH, U.v. 5.7.2011 – 1 N 08.1692 – juris Rn. 20, 21) muss die Gemeinde eine städtebauliche Maßnahme in Betracht gezogen haben. Die satzungsmäßige Begründung des Vorkaufsrechts muss ferner „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ ergangen sein (BayVGH, U.v. 17.8.2018 – 15 N 17.698 – juris Rn. 17). a) Ein nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB begründetes besonderes Vorkaufsrecht stellt ein Instrument des vorsorgenden Grunderwerbs dar. Die Gemeinde soll bereits im Frühstadium der Vorbereitung einer städtebaulichen Maßnahme Grundstücke, die zum Verkauf stehen, auch gegen den Willen der jeweiligen Kaufvertragsparteien erwerben können. Dies dient dem Ziel, eine anvisierte städtebauliche Maßnahme später leichter durchführen zu können. Die Regelung stellt an den Erlass einer Vorkaufssatzung daher grundsätzlich eher geringe Anforderungen (BVerwG, B.v. 14.4.1994 – 4 B 70.94 – juris Rn. 5; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2023, § 25 Rn. 12). Der Begriff der städtebaulichen Maßnahme ist vom Gesetzgeber bewusst weit gefasst worden (BVerwG, B.v. 26.1.2010 – 4 B 43.09 – juris Rn. 9; Spieß in Jäde/Dirnberger, BauGB/BauNVO, 9. Aufl. 2018, § 25 BauGB Rn. 6). Als städtebauliche Maßnahme sind daher zunächst alle Maßnahmen / Schritte eines Vorhabens anzuerkennen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (BVerwG, B.v. 14.4.1994 – 4 B 70.94 – juris Rn. 5; B.v. 8.9.2009 – 4 BN 38.09 – juris Rn. 4; B.v. 15.2.2000 – 4 B 10.00 – juris Rn. 7; BayVGH, U.v. 17.8.2018 – 15 N 17.698 – juris Rn. 18; U.v. 5.7.2011 – 1 N 08.1692 – juris Rn. 21; HessVGH, U.v. 26.1.2017 – 4 A 2586/16 – juris Rn. 66). Eine solche, durch die Vorkaufssatzung zu sichernde städtebauliche Maßnahme wird aber erst i.S. von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB „in Betracht gezogen“, wenn ernsthafte Anhaltspunkte für die Absicht der Gemeinde vorhanden sind, dass sie bestimmte städtebauliche Maßnahmen ergreifen wird (HessVGH, U.v. 26.1.2017 – 4 A 2586/16 – juris Rn. 68). Da über § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB einerseits der Gemeinde ermöglicht werden soll, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik schon frühzeitig eine langfristig geordnete Planung und Entwicklung zu sichern, andererseits aber dieser kein Instrument an die Hand gegeben werden soll, um Grundstücke zu erwerben, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Bauleitplanung ersichtlich nicht benötigt werden (vgl. OVG Berlin-Bbg, B.v. 26.4.2011 – OVG 2 A 17.09 – juris Rn. 5), ist zur Erfüllung des Tatbestands der Ermächtigungsnorm ein Minimum an Konkretisierung der Planung ausreichend, aber auch erforderlich (vgl. BayVGH, U.v. 5.7.2011 – 1 N 08.1692 – juris Rn. 20 ff.; OVG NW, U.v. 28.7.1997 – 10a D 31/97.NE – juris Rn. 15; U.v. 19.4.2010 – 7 A 1041/08 -juris Rn. 82). Die gebietsbezogenen Planungsziele müssen hierfür objektiv in groben Umrissen sichtbar sein. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB verlangt nicht in jedem Fall eine substantiierte, in die Einzelheiten gehende Ziel- und Zeitvorstellung über die beabsichtigte Entwicklung des Gebiets (unter Hinweis auf § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB vgl. Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 25 Rn. 6). Die Gemeinde muss lediglich hinreichend zum Ausdruck gebracht haben, welche städtebaulichen Maßnahmen zur Lösung eines bestehenden Konflikts in Betracht kommen. Die Ermächtigungsnorm des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist aber nicht erfüllt, solange die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen nur unverbindlich erwägt. Die Absicht der Gemeinde zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme muss im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses zumindest soweit verdichtet gewesen sein, dass bei vernünftiger Betrachtung die Einleitung des Grunderwerbs zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Flächen sinnvoll erschien (zum Ganzen: BayVGH, U.v. 17.8.2018 – 15 N 17.698 – juris Rn. 18; HessVGH, U.v. 26.1.2017 – 4 A 2586/16 – juris Rn. 68). Das Gesetz lässt offen, woraus die Entwicklungsabsicht der Gemeinde erkennbar werden muss (Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 25 Rn. 7). Die objektiven Planungsziele und die konkrete Planungsabsicht können sich z.B. aus im Flächennutzungsplan oder in einem Bebauungsplanaufstellungsbeschluss niedergelegten gemeindlichen Entwicklungszielen ergeben. Die Planungsvorstellungen müssen aber nicht notwendig in einem förmlichen Verfahren entwickelt worden sein. Es kommen alle Arten städtebaulicher Planungen unabhängig von ihrer Rechtsqualität in Betracht und somit auch informelle Planungen. Dazu gehören etwa Rahmenplanungen (vgl. § 140 Nr. 4 BauGB), Entwicklungsplanungen und -konzepte sowie alle sonstigen von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Planungen im Sinn von § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB (vgl. BT-Drs. 10/4630, S. 83; BayVGH, B.v. 24.2.2010 – 1 ZB 08.3231 – juris Rn. 29; OVG NW, U.v. 19.4.2010 – 7 A 1041/08 – juris Rn. 84). Wie konkret die in Betracht zu ziehenden städtebaulichen Maßnahmen bezeichnet werden müssen, hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab (BVerwG, B.v. 8.9.2009 – 4 BN 38.09 – juris Rn. 4; BayVGH, B.v. 24.2.2010 – 1 ZB 08.3231 – juris Rn. 31; B.v. 6.4.2011 – 15 ZB 09.2047 – juris Rn. 16). Die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB müssen allerdings auch und gerade für das festgesetzte Satzungsgebiet erfüllt sein, d.h. die planende Gemeinde muss städtebauliche Maßnahmen gerade auch bezogen auf das gesamte betroffene Planungsgebiet konkret in Betracht gezogen haben (BayVGH, B.v. 6.4.2011 – 15 ZB 09.2047 – juris Rn. 12). Gemessen hieran bestanden zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (vgl. BayVGH, B.v. 24.2.2010 – 1 ZB 08.3231 – juris Rn. 28; U.v. 5.7.2011 – 1 N 08.1692 – juris Rn. 20, 21) keine hinreichend konkret von der Beklagten in Betracht gezogenen, durch eine Vorkaufssatzung sicherbaren städtebaulichen Maßnahmen. Den Vorstellungen der Beklagten bei Beschlussfassung fehlt es am erforderlichen Konkretisierungsgrad. Denn ausweislich des Auszugs aus dem Sitzungsbuch des Gemeinderats vom 23. April 2008 zur Beratung und Beschluss der Vorkaufssatzung soll, um in der Gemeinde in den Ortsteilen ... und ... einem Verfall der Werterhaltung der ortsüblichen Bauweise vorzubeugen und in besonderem das Ortsbild zu erhalten, sowie den Bedarf gemeindlicher Vorhaben innerorts Entwicklungsmöglichkeiten einzuräumen, zur Ausübung des Vorkaufsrechts eine Satzung erstellt werden. Damit sind die Vorstellungen über die weitere Entwicklung des Gebiets noch völlig offengelassen. Die Angaben zur Beschlussfassung bleiben vollkommen vage und lassen ungefähre eigene Planungsvorstellungen der Gemeinde nicht einmal ansatzweise erkennen. Zu den zuzulassenden Nutzungen sind Überlegungen des Gemeinderates der Beklagten nicht festzustellen. Die nach dem Beklagtenvorbringen im Bescheid bzw. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren angestrebte Wohnnutzung insbesondere für altersgerechte Wohnformen findet in der Beschlussvorlage keine Erwähnung. Laut Flächennutzungsplan von 1996, zuletzt geändert 2006, ist im fraglichen Bereich ein Dorfgebiet dargestellt. Die Beklagte räumte insofern im Schriftsatz vom 16. Mai 2023 selbst ein, dass über die im Beschlussbuch wiedergegebenen Überlegungen weitere konkrete Maßnahmen 2008 nicht getroffen worden seien. Hinreichend konkrete und ernsthafte Planungsvorstellungen lagen damit zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht vor; ob und ggf. welche städtebaulichen Maßnahmen beklagtenseits in Betracht gezogen worden waren, war völlig offen (vgl. BayVGH, U.v. 30.9.2019 – 1 N 16.1269 – juris Rn. 18 ff.). Zudem erscheint fraglich, ob die Gemeinde eine ungefähre Vorstellung entwickelt hat, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird. So soll laut Beschlussprotokoll der Gemeinde die Möglichkeit eingeräumt werden, weitere Grundstücke „nach eigenem Ermessen“ zur Erweiterung „einzufügen“. b) Nach alldem ist die Satzung nicht von der Ermächtigungsnorm des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gedeckt; dieser Mangel führt grundsätzlich zur Unwirksamkeit der Satzung, weil ein Mangel in der Anwendung der Rechtsgrundlage keinen in § 214 BauGB aufgeführten möglichen Fall der Unbeachtlichkeit darstellt (vgl. OVG RhPf, U.v. 17.6.2021 – 8 A 11565/20 – juris Rn. 71; BayVGH, U.v. 17.9.2018 – 15 N 17.698 – juris Rn. 31 m.w.N.). c) Danach kommt es auf die weitere Tatbestandsvoraussetzung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht mehr an, wonach die Satzung objektiv geeignet sein muss, zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung beizutragen, und zwar auch und gerade im Hinblick auf die räumliche Ausdehnung der Satzung (sog. Sicherungsbedürfnis, vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2023, § 25 Rn. 5; zur Differenzierung zwischen diesen Tatbestandsmerkmalen sowie zur räumlichen Ausdehnung als Bezugspunkt vgl. auch BVerwG, B.v. 30.9.2020 – 4 BN 38.09 – juris Rn. 5 m.w.N.). II. Die Ausübung des Vorkaufsrechts kann vorliegend auch nicht auf eine andere Rechtsgrundlage gestützt werden. Kommen verschiedene Vorkaufsrechte in einem Fall gleichzeitig in Betracht, ist die Konkurrenz grundsätzlich danach aufzulösen, welches Vorkaufsrecht die Gemeinde tatsächlich ausüben wollte. Es steht im Ermessen der Gemeinde, welches Vorkaufsrecht sie ausübt. Dafür kommt es vorrangig auf den mit dem Vorkauf verfolgten Zweck an, der sich regelmäßig aus der Begründung des Bescheids ergibt (Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2023, § 24 Rn. 45 und § 25 Rn. 37 ff.; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 24 Rn. 27 f.). Wird in dem Bescheid die Rechtsgrundlage angegeben, so muss sich die Gemeinde grundsätzlich hieran festhalten lassen (str. Grziwotz in BeckOK, BauGB, Spannowsky/Uechtritz, Stand: 1.3.2023, § 24 Rn. 32). Nachdem die Beklagte ihr Vorkaufsrecht laut Begründung im Bescheid allein auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB stützt, kommt die Heranziehung einer anderen Rechtsgrundlage schon deswegen grundsätzlich nicht in Betracht. Überdies würde bspw. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB auch tatbestandlich ausscheiden, denn nach dieser Vorschrift steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht in Gebieten zu, die vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können. Ausgeübt werden kann das Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken. Das streitbefangene Grundstück ist aber bebaut. Zudem findet die Vorschrift im Außenbereich – insoweit die Gebietseinstufung der Beklagten zugrunde gelegt – bzw. im Dorfgebiet keine Anwendung (vgl. Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 24 Rn. 14). III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. IV. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 ff. ZPO.