Au 6 K 22.2212

Leitsatz: 1. Förderrichtlinien stellen zwar keine Rechtsnormen dar, begründen aber als Verwaltungsvorschriften über den Gleichheitssatz gem. Art. 3 Abs. 1 GG und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes nach Art. 20 und Art. 28 GG Außenwirkung in der Gestalt, die sie durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben. (Rn. 29) (redaktioneller Leitsatz) 2. Förderrichtlinien kommt die Funktion zu, für die Verteilung der Fördermittel einheitliche Maßstäbe zu setzen und dadurch das Ermessen der Bewilligungsbehörde intern zu binden und zu steuern. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz) 3. Eine Förderpraxis während der Corona-Pandemie, nach der der Betreiberin eines Gästehauses die Übernahme der Kosten für Umbaumaßnahmen an Doppelzimmern und Bädern im Rahmen der sog. Überbrückungshilfe III nicht bewilligt wurden, ist ermessensgerecht, wenn eine mit den Maßnahmen einhergehende dauerhafte Verbesserung der Ausstattung über eine vorläufige Überbrückung zur Existenzsicherung und damit über den Förderzweck – der Sicherung der wirtschaftlichen Existenz – hinausgeht. (Rn. 45 – 50) (redaktioneller Leitsatz) I. Die Klage wird abgewiesen. II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Klage erweist sich als zulässig, aber unbegründet. I. Die Klage ist zulässig. 1. Die Klage ist statthaft als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO gegen die Teilrücknahme und Teilrückforderung in Ziffern 6, 7 und 8 des Bescheids vom 19. Oktober 2022 sowie als Verbescheidungsklage zur versagten Förderung. 2. Die Klägerin ist klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, weil eine Rechtsverletzung als Adressatin der Rückforderung nicht von vornherein auszuschließen ist. 3. Die Klagefrist nach § 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO ist gewahrt. Gegen den Bescheid vom 19. Oktober 2022 hat die Klägerin am 21. November 2022 – und damit vor Ablauf der Klagefrist am 22. November 2022 um 24.00 Uhr – Klage erhoben. II. Die Klage ist unbegründet, weil die Teilrücknahme des Bescheids vom 19. April 2022 nicht rechtswidrig ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Satz 2 VwGO), da insoweit kein Anspruch auf Gewährung besteht und auch kein Anspruch auf Behaltendürfen der empfangenen Leistung; auch kein Anspruch auf Neuverbescheidung. 1. Die Rechtmäßigkeit der Teilrücknahme des Verwaltungsakts vom 19. April 2022 mit der vorläufigen Gewährung von Überbrückungshilfe richtet sich nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG. Die Rechtswidrigkeit dieses zurückgenommenen Bescheids richtet sich nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis. Maßgeblich dafür sind insbesondere die Richtlinien für die Gewährung von Hilfen sowie die FAQ (dazu VG Würzburg, U.v. 24.10.2022 – W 8 K 21.1263 – juris Rn. 28 ff. m.w.N.). a) Die Förderrichtlinien stellen zwar keine Rechtsnormen dar, begründen aber als Verwaltungsvorschriften über den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) Außenwirkung in der Gestalt, die sie durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (BayVGH, B.v. 3.5.2021 – 6 ZB 21.301 – juris Rn. 8; BayVGH, B.v. 18.5.2020 – 6 ZB 20.438 – juris Rn. 6). Die Richtlinien begründen vom Ansatz her keinen gebundenen Anspruch auf eine Billigkeitsleistung in bestimmter Höhe, sondern es besteht zusammen mit Art. 40 BayVwVfG, wonach die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat, ein Anspruch eines jeden Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde über seinen Antrag. Dabei ist gemäß § 114 Satz 1 VwGO die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. (BayVGH, B.v. 8.11.2021 – 6 ZB 21.2023 – juris Rn. 6; VG Düsseldorf, U.v. 15.9.2022 – 16 K 5167.21 – juris Rn. 29). Im Rahmen des behördlich auszuübenden Ermessens kommt den Förderrichtlinien, bei denen es sich nicht um eine Rechtsnorm, d.h. nicht einen Rechtssatz mit Außenwirkung, sondern um eine (bloße) interne Verwaltungsvorschrift handelt, die Funktion zu, für die Verteilung der Fördermittel einheitliche Maßstäbe zu setzen und dadurch das Ermessen der Bewilligungsbehörde intern zu binden und zu steuern. Als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen derartige Förderrichtlinien auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind. Durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist die Bewilligungsbehörde nämlich in ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger – abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns – gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten. Weicht sie hingegen generell von den Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung; ob das Verwaltungshandeln mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis. Dem Zuwendungsgeber steht es frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden und diese konsequent anzuwenden. Die allein relevante Willkürgrenze wird selbst dann nicht überschritten, wenn es auch für eine alternative Förderpraxis gute oder ggf. bessere Gründe gäbe. Eine Verletzung liegt nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar wären und sich der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen (BayVGH, B.v. 8.11.2021 – 6 ZB 21.2023 – juris Rn. 6 und Rn. 13; VG Düsseldorf, U.v. 15.9.2022 – 16 K 5167.21 – juris Rn. 30 m.w.N.). Zur Feststellung der tatsächlich ausgeübten Verwaltungspraxis kann dabei neben den Förderrichtlinien ergänzend auf öffentliche Verlautbarungen der Bewilligungsbehörde, der dieser übergeordneten Landesbehörde oder der aufgrund Verwaltungsvereinbarung in die Förderung eingebundenen zuständigen Bundesbehörde zurückgegriffen werden, wenn diese Aufschluss über die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis geben (VG Düsseldorf, U.v. 15.9.2022 – 16 K 5167.21 – juris Rn. 32 m.w.N.). Relevant insoweit sind die gemeinsam vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und dem Bundesministerium der Finanzen veröffentlichten FAQs zur „Corona-Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen“ – Dritte Phase von November 2020 bis Juni 2021 (https://www.....html). b) Die Klägerin hat nach diesen Maßstäben zu Unrecht eine Billigkeitsleistung in Form der Corona-Überbrückungshilfe III im Umfang von 42.809,38 Euro erhalten, so dass die Teilrücknahme des Bescheids vom 19. April 2022 und Teilrückforderung rechtmäßig sind. Sie begehrt Kosten für Bau- und Hygienemaßnahmen gefördert zu erhalten. aa) Grundlage für eine etwaige Förderfähigkeit der geltend gemachten Aufwendungen ist Ziff. 3.1 Satz 1 Buchst. n der Richtlinie für die Überbrückungshilfe III („Bauliche Modernisierungs-, Renovierungs- oder Umbaumaßnahmen bis zu 20.000,00 Euro pro Monat zur Umsetzung von Hygienekonzepten“). Als solche werden nach Ziffer 2.4 Nr. 6 und Nr. 14 der FAQ bauliche Modernisierungs-, Renovierungs- oder Umbaumaßnahmen bis zu 20.000,00 Euro pro Monat zur Umsetzung von Hygienekonzepten und Investitionen in Digitalisierung bis zu maximal 20.000,00 Euro im Förderzeitraum angesehen. Förderfähig sind demnach Kosten, die im Zeitraum März 2020 bis Juni 2021 angefallen sind. Bauliche Modernisierungs-, Renovierungs- oder Umbaumaßnahmen umfassen zum Beispiel Abtrennungen, Teilung von Räumen, Absperrungen oder Trendschilder. Anhang 4 enthält eine Beispielliste mit nach Ziffer 2.4 Nr. 6 und Nr. 14 ansetzbaren Kosten. Nicht erfasst sind Ausgaben für Maßnahmen, deren Notwendigkeit bereits vor der Pandemie angestanden hätte (Beseitigung Investitionsstau) beziehungsweise Maßnahmen, die nicht ursächlich im Zusammenhang mit Vorschriften zur Eindämmung der Corona-Pandemie stehen (zum Beispiel Sanierung von Sanitäreinrichtungen). bb) Im Einzelnen hat die Klägerin durch ihren prüfenden Dritten auf Nachfragen u.a. antworten lassen (Behördenakte Teil I Bl. 32 ff.; vollständige Zitate im Tatbestand): „Ein Investitionsstau ist keinesfalls gegeben. […] Die Umbaumaßnahmen fanden definitiv nicht aufgrund eines Investitionsstaus statt. Wäre die Corona-Pandemie nicht ausgebrochen, hätten die Umbaumaßnahmen niemals durchgeführt werden müssen. Das Gästehaus S. verfügt über 8 Doppelzimmer. 4 dieser Zimmer haben jeweils ein eigenes Bad, 4 Doppelzimmer teilen sich 1 WC und 1 Bad (bei Komplettbelegung also 8 Personen dann 1 Dusche und 1 WC). […]Stand nach Umsetzung der Hygienevorgaben und der dafür erforderlichen coronabedingten Umbaumaßnahmen: Unverändert die 4 Doppelzimmer mit jeweils eigenem Bad. Die 4 DZ mit Gemeinschaftsbad wurden aufgrund der Gegebenheiten des Hauses zu 3 Doppelzimmern mit jeweils eigenem Bad. […] “ Dabei hat sich die Klägerin auf zu jener Zeit zwingende staatliche Hygienevorgaben berufen (GemBek. des BayStMGP und des BayStMWLE vom 22.5.2020, Corona-Pandemie: Hygienekonzept Beherbergung, BayMBl. 2020 Nr. 290), wonach zum Vollzug des Infektionsschutzgesetzes folgendes Rahmenkonzept für betriebliche Schutz- und Hygienekonzepte von Beherbergungsbetrieben und anderen Anbietern touristischer Unterkünfte gelte: „2.1 Jede Wohneinheit (wie z. B. Zimmereinheit, Ferienwohnung, Ferienhaus oder jedes sonstige Wohnobjekt wie Wohnwagen, Wohnmobil oder feste Mietunterkunft) muss über eine eigene Sanitäreinrichtung verfügen.“ Dieses Konzept wurde später etwas abgemildert (Änderung der Bek. des BayStMGP und des BayStMWLE vom 19.6.2020, Corona-Pandemie: Hygienekonzept Beherbergung, BayMBl. 2020 Nr. 368), galt aber im Grundsatz fort: „2.1 Jede Wohneinheit (wie z. B. Zimmereinheit, Ferienwohnung, Ferienhaus oder jedes sonstige Wohnobjekt wie Wohnwagen, Wohnmobil oder feste Mietunterkunft) soll über eine eigene Sanitäreinrichtung verfügen.“ Erst mit Wirkung vom 29. Oktober 2021 wurden diese Vorgaben durch eine Neufassung (GemBek. des BayStMWLE und des BayStMGP vom 28.10.2021, Corona-Pandemie: Rahmenkonzept Beherbergung, BayMBl. 2021 Nr. 762) aufgehoben. Daher beinhaltete Nr. 2.1 des amtlichen Hygienekonzepts Beherbergung für die Klägerin eine zunächst zwingende, anschließend regelmäßige Verpflichtung zur Vorhaltung einer eigenen Sanitäreinrichtung in jeder Zimmereinheit für touristische Vermietungen, die sie ohne Umbau der vorhandenen Doppelzimmer mit Gemeinschaftsbad in Doppelzimmer mit Einzelbädern nicht zu erfüllen vermochte. Ihr betriebseigenes Hygienekonzept baute hierauf ebenso zwingend auf. Die Umsetzung durch die Klägerin durch Umbau der Zimmer ist daher – vorbehaltlich der übrigen Fördervoraussetzungen – eine bauliche Modernisierungs-, Renovierungs- oder Umbaumaßnahme, die zwar gerade Bestandteil eines amtlichen Hygienekonzeptes war und die auch nicht der Einhaltung von bereits vor der Pandemie bestehenden gesetzlichen Vorgaben diente, weil diese Vorgaben erst zur Bekämpfung der Pandemie erlassen wurden. Es handelt sich um eine Maßnahme zur Aufrechterhaltung der Betriebsfähigkeit auf Grund einer zwingenden Vorgabe und damit um eine (primär) coronabedingte und – nur hinsichtlich der touristischen, nicht hinsichtlich der davon unberührt gebliebenen gewerblichen Zimmervermietung – auch existenzsichernde Maßnahme. Diese ist aber nach dem Zweck der Förderung nicht erfasst, weil die Sanierung von Sanitäreinrichtungen nach Ziffer 2.4 Nr. 6 und Nr. 14 gerade als Beispiel nicht förderfähiger Kosten eingestuft wird. Zudem wurden die Umbaumaßnahmen durchgeführt, als Nr. 2.1 des amtlichen Hygienekonzepts Beherbergung nur noch eine Soll-Vorschrift war. c) Dies zugrunde gelegt hat die Beklagte ermessensgerecht die Kosten für die Umbaumaßnahme an den Doppelzimmern und Bädern als nicht förderfähig angesehen. Die Beklagte hat zu Ihrer Förderpraxis entsprechend ihrer internen Vorgaben plausibel ausgeführt, dass Ausgaben für Maßnahmen, deren Notwendigkeit bereits vor der Pandemie angestanden hätten, bzw. Maßnahmen, die nicht ursächlich im Zusammenhang mit den Vorschriften zur Eindämmung der Corona-Pandemie stünden, nicht förderfähig seien. Diese Sichtweise ist mit Blick auf die Richtlinie Überbrückungshilfe III nicht zu beanstanden, weil eine dauerhafte Verbesserung der Ausstattung über eine vorläufige Überbrückung zur Existenzsicherung und damit über den Förderzweck – der Sicherung der wirtschaftlichen Existenz – hinausgeht. Auch nach Anhang 4 der einschlägigen FAQ muss eine Maßnahme primär der Existenzsicherung des Unternehmens in der Pandemie dienen und darf kein Abbau eines Investitionsstaus sein, darf also nicht ohnehin unabhängig von der Pandemie angestanden haben. Förderfähig sind vornehmlich Kosten, die infolge von Vorschriften zur Eindämmung der Corona-Pandemie angefallen sind. Neuanschaffung oder ein Ersatz von Wirtschaftsgütern, deren Anschaffung nicht ursächlich im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie steht, sind nicht förderfähig (siehe auch Nr. 2.4 Nr. 6 und Nr. 14 der FAQ, vgl. oben). Damit soll nur die Existenzsicherung gewährleistet sein, aber keine dauerhafte Investition in Maßnahmen gefördert werden, die nicht nur der „Überbrückung“ dienen, sondern eine bleibende Verbesserung bewirken (VG Würzburg, U.v. 24.10.2022 – W 8 K 21.1263 – juris Rn. 82), als welche die Sanierung von Sanitäreinrichtungen gilt. Die Beklagte hat diesbezüglich nachvollziehbar dargelegt, dass die Überbrückungshilfe III als außerordentliche Wirtschaftshilfe ausgestaltet sei und diejenigen Unternehmen gefördert werden sollten, die erhebliche Umsatzausfälle aufgrund der Corona-Pandemie erlitten hätten. Dieser Zweck wäre gefährdet, würden auch Positionen ersetzt, die auch unabhängig von der Pandemie entstanden wären. Bei Anschaffungen betreffend eine unabhängig von der Pandemie vorzuhaltende Ausstattung könnten die Kosten mit der Überbrückungshilfe III nicht erstattet werden. Auch müssten die Aufwendungen einem Hygienekonzept entsprechen und der Existenzsicherung dienen. Diese Gründe sind als solche sachgerecht und vertretbar, ein Überschreiten der Willkürgrenze ist nicht ersichtlich. Übertragen auf den Fall der Klägerin hat diese zwar plausibel dargelegt, dass sie sich damals an die zwingend geltenden Hygienevorgaben (GemBek. des BayStMGP und des BayStMWLE vom 22.5.2020, Corona-Pandemie: Hygienekonzept Beherbergung, BayMBl. 2020 Nr. 290) gehalten und deswegen einen Umbau der Zimmer vorgenommen hat, um künftig die Pandemievorgaben zu erfüllen und die wirtschaftliche Existenz ihres Betriebes – der auf die Hälfte seiner Beherbergungskapazität reduziert und damit nicht mehr rentabel war – zu erhalten. Umgekehrt hat aber die Beklagte ebenso nachvollziehbar dargelegt, dass die Sanierung von Sanitäreinrichtungen grundsätzlich nicht förderfähig und im Fall der Klägerin auch nur für touristische Vermietungen, nicht für gewerbliche Vermietungen im Winterhalbjahr, von denen die Klägerin offenbar ebenfalls abgesehen hat, betriebsnotwendig gewesen sein könnte. Die Teilrücknahme des Bescheids über die Abschlagszahlung der Überbrückungshilfe vom 19. April 2022 stützt sich daher auf Art. 48 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BayVwVfG, weil ein begünstigender, eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährender, aber nach den o.g. Vorgaben rechtswidriger Verwaltungsakt vorliegt. 3. Auch die Rückforderung der im Bescheid vom 19. April 2022 festgesetzten Billigkeitsleistung in Höhe von 42.809,38 Euro ist nicht rechtswidrig, weil die Teilrücknahme des Bescheids zu Recht erfolgte und die gewährte Billigkeitsleistung daher zurückzuerstatten ist (vgl. Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG). Auf die zutreffende Bescheidsbegründung wird wegen der Einzelheiten verwiesen (§ 117 Abs. 5 VwGO). III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.