Au 2 K 21.1089

Leitsatz: Die Anwendung der in Art. 19 Abs. 9 KAG normierten Erstattungsregelungen setzt voraus, dass es sich bei den durchgeführten Baumaßnahmen um solche handelte, die nach Straßenausbaubeitragsrecht abrechenbar gewesen wären. Das ist nicht der Fall, wenn bloße Instandsetzungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen vorgenommen wurden oder die Straße noch dem Regime des Erschließungsbeitrags-rechts unterfällt, weil sie weder als sog. historische Straße (Art. 5a Abs. 7 S. 1 KAG) angesehen werden kann, noch zu irgendeinem Zeitpunkt nach dem 30.6.1961 endgültig hergestellt war. (Rn. 28) (redaktioneller Leitsatz) I. Die Klage wird abgewiesen. II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Über die Klage konnte mit Einverständnis der Parteien ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Verpflichtung des Beklagten, eine Erstattungsleistung in Höhe von 69.092,35 EUR für entgangene Straßenausbaubeiträge wegen der an der Anlage „...“ (Nordwestecke Flurstück 1...6/2 bis westliche Grenze Fl.Nr. 1...0; vgl. Lageplan S. 25 der Behördenakte) durchgeführten Ausbaumaßnahmen festzusetzen. Der Ablehnungsbescheid der Regierung von ... vom 30. März 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO). Nach Art. 19 Abs. 9 Satz 1 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. April 1993, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Februar 2021 (GVBl, S. 40), erstattet der Freistaat Bayern den Gemeinden auf Antrag diejenigen Beträge, die ihnen unmittelbar dadurch entgehen, dass sie infolge der Änderungen des Kommunalabgabengesetzes zum 1. Januar 2018 Beiträge für Straßenausbaubeitragsmaßnahmen nicht mehr erheben können. Dabei handelt es sich dem Grunde und der Höhe nach um einen Rechtsanspruch der betroffenen Gemeinden (so auch Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Stand Oktober 2021, Rn. 2207). Die Erstattung kann gemäß Art. 19 Abs. 9 Satz 2 KAG frühestens ab dem 1. Januar 2019 und nach Abschluss des Jahres beantragt werden, in dem die sachlichen Beitragspflichten nach dem Kommunalabgabengesetz in der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung und der gemeindlichen Beitragssatzung entstanden wären. Der Erstattungsanspruch setzt weiter voraus, dass die Gemeinde spätestens bis zum 11. April 2018 eine Satzung nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 oder Art. 5b Abs. 1 KAG in der bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Fassung erlassen hatte (Art. 19 Abs. 9 Satz 3 Nr. 1 KAG), für die demnach beitragsfähige Maßnahme in einem der Rechtsaufsichtsbehörde nach Art. 65 Abs. 2 GO spätestens am 11. April 2018 vorgelegten Haushaltsplan Ausgaben im Vermögenshaushalt, Auszahlungen aus Investitionstätigkeit oder Verpflichtungsermächtigungen veranschlagt hatte (Art. 19 Abs. 9 Satz 3 Nr. 2 KAG), spätestens bis zum 11. April 2018 das Vergabeverfahren für die erste Bauleistung eingeleitet oder mit eigenem Personal mit der technischen Herstellung begonnen hatte (Art. 19 Abs. 9 Satz 3 Nr. 3 KAG) und den Antrag auf Erstattung spätestens am 30. April 2028 gestellt hat (Art. 19 Abs. 9 Satz 3 Nr. 4 KAG), es sei denn, die sachlichen Beitragspflichten sind bzw. wären am 11. April 2018 deshalb nicht entstanden, weil die Gemeinde als Straßenbaubehörde eine hierfür erforderliche straßenrechtliche Widmung nicht innerhalb eines Jahres nach ordnungsgemäßer Herstellung der Straße vorgenommen hat (Art. 19 Abs. 9 Satz 4 KAG). In der Höhe ist der Erstattungsanspruch nach Maßgabe von Art. 19 Abs. 9 Satz 5 KAG auf den Betrag beschränkt, der sich bei Ausführung der Maßnahme gemäß dem am 11. April 2018 bestehenden Bauprogramm ergeben hätte (s. hierzu allgemein Matloch/Wiens, a.a.O., Rn. 2204 ff. m.w.N.). Die Einzelheiten in Bezug auf Antragstellung, Aufteilung der für die Erstattungsleistungen zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel, Auszahlung und Fälligkeit der Erstattungsleistungen nach Maßgabe der im Staatshaushalt bereitgestellten Mittel sowie die Zuständigkeit sind - fußend auf der in Art. 19 Abs. 9 Satz 9 KAG enthaltenen Verordnungsermächtigung - in der am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Straßenausbaubeitrags-Erstattungsverordnung (SABErstV) vom 15. Oktober 2018 (GVBl S. 787) geregelt (s. hierzu Bayerle, KommP BY 2018, 418; Rottenwallner, KStZ 2019, 21/43 ff.). Die Anwendung der in Art. 19 Abs. 9 KAG normierten Erstattungsregelungen setzt aber grundsätzlich voraus, dass es sich bei den durchgeführten Baumaßnahmen um solche gehandelt hat, die nach Straßenausbaubeitragsrecht abrechenbar gewesen wären. Das ist nicht der Fall, wenn bloße Instandsetzungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen vorgenommen wurden oder die Straße noch dem Regime des Erschließungsbeitragsrechts unterfällt, weil sie weder als sog. historische Straße (Art. 5a Abs. Abs. 7 Satz 1 KAG) angesehen werden kann, noch zu irgendeinem Zeitpunkt nach dem 30. Juni 1961 bereits erstmalig endgültig hergestellt war. Die im vorliegenden Fall zu beurteilende Erschließungsanlage „...“ stellt keine sog. historische Straße im Sinn von Art. 5a Abs. 7 Satz 1 KAG dar, da sie bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesbaugesetzes am 30. Juni 1961 aufgrund ihrer Lage im Außenbereich nicht die Funktion einer Anbaustraße erfüllt und ihr Ausbauzustand selbst geringen Anforderungen nicht entsprochen hat. Die Anlage „...“ war aber auch in dem Zeitraum nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes nach Maßgabe der Regelungen der jeweiligen gemeindlichen Erschließungsbeitragssatzungen ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der ersten „Satzung über die Erschließungsbeiträge“ in der Gemeinde ... vom 21. Juli 1969 (EBS 1969) am 1. November 1969 bis zur Durchführung der streitgegenständlichen, am 2. Dezember 2015 technisch abgeschlossenen Baumaßnahmen zu keinem Zeitpunkt - auch nicht teilweise - endgültig erstmalig hergestellt, da sie jedenfalls nie mit einer auf voller Länge bestehenden ordnungsgemäßen Straßenentwässerungseinrichtung ausgestattet gewesen war. Die in den gemeindlichen Erschließungsbeitragssatzungen bestimmten Herstellungsmerkmale in Zusammenschau mit dem für die flächenmäßigen Teileinrichtungen erforderlichen (formlosen) Bauprogramm waren zu keinem Zeitpunkt erfüllt. Wird eine nach dem Willen der Gemeinde endgültig hergestellte und ihre Aufgabe in vollem Umfang erfüllende im Außenbereich verlaufende Straße wegen des Inkrafttretens eines sie erfassenden Bebauungsplans oder infolge der Entwicklung des Gebiets zum Innenbereich zu einer Anbaustraße, ist ihr Zustand unter dem Blickwinkel des Vorliegens einer erschließungsbeitragsrechtlichen erstmaligen endgültigen Herstellung erneut zu beurteilen. Denn eine als Außenbereichsstraße endgültig hergestellte Verkehrsanlage kann als beitragsfähige Erschließungsanlage durchaus eine unfertige Anbaustraße sein. Für diese erneute Beurteilung ist abzustellen auf die Anforderungen, von deren Erfüllung die endgültige Herstellung einer beitragsfähigen Anbaustraße in dem Zeitpunkt abhängig ist, in dem die betreffende Verkehrsanlage zur beitragsfähigen Erschließungsanlage wird (Matloch/Wiens, a.a.O., Rn. 210 m.w.N.), wobei im Rahmen dieser Beurteilung sämtliche Teilanlagen einzeln zu betrachten sind (Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 11 Rn. 46 ff.). Bei der Prüfung, ob ein Ausbau einer beitragsfähigen Erschließungsanlage den Endpunkt, nämlich die erstmalige endgültige Herstellung im Sinn von Art. 5a Abs. 2 KAG i.V.m. § 133 Abs. 2 BauGB erreicht hat, kommt es im Übrigen nicht auf die jeweiligen subjektiven Vorstellungen der Gemeinde oder der Beitragspflichtigen an. Vielmehr ist dies objektiv nach dem maßgeblichen Ortsrecht zu beurteilen (BVerwG, U.v. 2.12.1977 - 4 C 55.75 - BauR 1978, 133). Die Erschließungsbeitragssatzungen der Klägerin - beginnend mit der oben bereits genannten „Satzung über Erschließungsbeiträge“ der Gemeinde ... vom 21. Juli 1969 - sahen seit dem jeweiligen Inkrafttreten im Rahmen des Regelungsauftrags des damaligen § 132 Nr. 4 BBauG für Anbaustraßen u.a. das Vorhandensein einer Straßenentwässerung und einer Beleuchtung vor. § 7 EBS 1969 regelte in Abs. 1 in Bezug auf zum Anbau bestimmte öffentliche Straßen explizit, dass eine endgültige Herstellung nur vorliegt, wenn sie folgende Merkmale aufweisen: „1. eine Pflasterung, eine Asphalt-, Teer-, Beton- oder ähnliche Decke neuzeitlicher Bauweise“, „2. Straßenentwässerung sowie eine etwa vorgesehene Beleuchtung“ und „3. Anschluß an eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straße“. In Abs. 3 ist ergänzend bestimmt, dass die Gemeine die endgültige Herstellung der einzelnen Erschließungsanlage feststellt. Welchen konkreten technischen Anforderungen die aufgeführten Teileinrichtungen genügen müssen, um als endgültig hergestellt zu gelten, ist in der Satzung nicht näher umschrieben. Eine solche Festlegung in der Erschließungsbeitragssatzung ist im Übrigen auch nicht erforderlich (vgl. Driehaus/Raden, a.a.O., § 11 Rn. 55 ff.). Die Regelung von Herstellungsmerkmalen soll es den Beitragspflichtigen ermöglichen, sich durch einen Vergleich der satzungsmäßig festgelegten Kriterien für die Fertigstellung mit dem tatsächlichen Zustand, in dem sich die gebaute Anlage befindet, einen Eindruck darüber zu verschaffen, ob die Anlage endgültig hergestellt ist oder nicht. Mit dieser auf die Laiensphäre abstellenden Zielrichtung wäre es von vornherein nicht zu vereinbaren, die Merkmale „Beleuchtung“ oder „Straßenentwässerung“ in dem Sinn zu verstehen, dass es um Ausbaustandards unter Beachtung bestimmter technischer Regelwerke ginge. Entscheidend kann nur sein, dass überhaupt funktionsfähige, der Straßenlänge und den örtlichen Verhältnissen angepasste Beleuchtungs- und Entwässerungseinrichtungen vorhanden sind (vgl. BayVGH, B.v. 28.3.2022 - 6 ZB 21.1543 - juris Rn. 13; B.v. 4.5.2017 - 6 ZB 17.546 - juris; B.v. 29.6.2016 - 6 ZB 15.2786 - BeckRS 2016, 53241; B.v. 12.6.2014 - 6 CS 14.1977 - juris Rn. 11; B.v. 27.1.2012 - 6 ZB 09.1573 - juris Rn. 7; B.v. 6.3.2006 - 6 ZB 03.2961 - juris Rn. 9; Matloch/Wiens, a.a.O., Rn. 412a). Die jetzige Erschließungsanlage „...“ war in der Zeit nach dem 30. Juni 1961 unter Geltung des bundes- bzw. landesrechtlichen Erschließungsbeitragsrechts nicht erstmalig endgültig hergestellt, da dort bis zur Durchführung der im Dezember 2015 bautechnisch abgeschlossenen Straßenbaumaßnahmen jedenfalls keine ordnungsgemäße, die rechtlichen Vorgaben der in den jeweils geltenden Erschließungsbeitragssatzungen enthaltenen Merkmalsregelungen für die endgültige Herstellung von Erschließungsanlagen erfüllende Straßenentwässerungseinrichtung vorhanden war. Auf der Grundlage der vorhandenen Fotos (S. 30/31 der Behördenakte) und Planunterlagen (z.B. Kanalbestandsplan vom 25.11.2009, S. 468 der Behördenakte) ist zur Überzeugung des Gerichts erkennbar, dass in dem fraglichen Zeitraum eine technisch hergestellte Straßenentwässerungseinrichtung (mit Straßeneinläufen und Sinkkästen) allenfalls partiell existent war. Die Entwässerungseinrichtungen der ca. 300 m Gesamtstrecke umfassenden Erschließungsanlage beschränkten sich auf zwei insgesamt 90 m lange Rinnbordsteinzeilen mit einem Sinkkasten bzw. einem Straßeneinlauf zur Abführung des Straßenoberflächenwassers. Eine Rinnbordsteinzeile war nach dem von der Klägerin erstellten Kanalbestandsplan vom 25. November 2009 - selbst wenn unterstellt wird, dass sich der dokumentierte Umfang der Entwässerungseinrichtungen seit 1969 nicht verändert hat - nur im Bereich der Südgrenze der Grundstücke Fl.Nr. 1...3, 1...4 und 1...4/1 mit einem Sinkkasten auf der Höhe der Südostecke des Grundstücks Fl.Nr. 1...3 (Anwesen ...) verbaut. Die andere deutlich kürzere Rinnbordsteinkante war auf der östlichen Seite des ... im Bereich des Grundstücks Fl.Nr. 1...2/2 mit einem Straßeneinlauf im Einmündungsbereich zu der im Norden angrenzenden Ortsstraße errichtet. Der weit überwiegende Teil des ... hat jedoch keine Straßenentwässerungseinrichtungen aufgewiesen, d.h. es war keine durchgehende beidseitige konstruktive Abgrenzung der Straße zu den anliegenden Grundstücksflächen mittels Randsteinen oder Entwässerungsrinnen vorhanden mit der Folge, dass eine gezielte Oberflächenwasserableitung im Straßenbereich nicht durchgängig erfolgen konnte. Das bloße Abfließen des Regenwassers in die anliegenden Bankett- bzw. Seitenstreifen aufgrund einer Deckenwölbung der Straße genügt aber auch unter Berücksichtigung der damaligen geringeren Anforderungen zur Erfüllung der satzungsmäßig festgelegten Merkmale für die erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht (BayVGH, B.v. 15.11.2018 - 6 ZB 18.1516 - juris Rn. 7; B.v. 12.6.2014 - 6 CS 14.1077 - BeckRS 2014, 52922; B.v. 6.3.2006 - 6 ZB 03.2961 - BeckRS 2009, 37088). Erforderlich waren auch bereits in den 1960er Jahren Entwässerungsleiteinrichtungen, wie Randsteine oder Gerinne (BayVGH, U.v. 5.11.2007 - 6 B 05.2551 - juris; Matloch/Wiens a.a.O.). Die hier bis zum jetzigen Ausbauzustand vorhandene Art der Entwässerung durch das partielle auf bloße Teilstrecken der Straße beschränkte Ableiten des Oberflächenwassers mittels Rinnbordsteinen und einer Abflusseinrichtung (Sinkkasen, Straßeneinlauf) und das gefällebedingte Abfließen des Oberflächenwassers auf die seitlichen Straßenbankettbereiche bzw. in benachbarte (Privat-)Grundstücke in den übrigen Bereichen erfüllte selbst die (geringen) Anforderungen an eine Ortsstraße einer ländlichen Gemeinde nicht (s. hierzu auch BVerwG, U.v. 11.7.2007 - 9 C 5.06 - juris Rn. 40; BayVGH, B.v. 6.3.2006 - 6 ZB 03.2961 - BeckRS 2009, 37088). Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass nach Maßgabe der RAS-Ew 1987 bzw. des vorher zur Anwendung gekommenen Merkblatts für die Entwässerung von Straßen aus dem Jahr 1971 in Einzelfällen eine ordnungsgemäße Straßenentwässerung über den Straßenseitenraum ohne Durchführung weiterer baulicher Maßnahmen vorliegen kann (so etwa NdsOVG, U.v. 9.8.2015 - 9 LC 29/15 - juris Rn. 28 ff.; VG Lüneburg, U.v. 18.2.2021 - 3 A 696/17 - juris Rn. 30), setzt dies zumindest voraus, dass diese Art der Straßenentwässerung gezielt geplant und das Ablaufen des Regenwassers in den Seitenstreifen durch eine entsprechende Wölbung bzw. Querneigung der Straße bautechnisch gewährleistet wird (VG Lüneburg a.a.O.). Dies ist aber weder durch die Vorlage von entsprechenden Planungsunterlagen belegt, noch wird dies aus den vorliegenden Fotos zum Straßenzustand vor der Durchführung der Ausbauarbeiten ausreichend erkennbar. Auch aus den sonstigen Darlegungen der Klägerin lässt sich nicht entnehmen, dass es sich beim ... bis zur Durchführung der Straßenbaumaßnahmen in den Jahren 2014/2015 um eine bereits erstmalig endgültig hergestellte Straße gehandelt hat. Aus der vorgelegten „Soll- und Hebeliste für Anschlussgebühren“ aus dem Jahr 1971 für die heutigen Anwesen ..., ... und ... und das Erheben einer straßenbezogenen Anschlussgebühr in Höhe von 500 bzw. 1.000 DM (S. 27/28 der Behördenakte) mittels Rechnung (als Beispiel wurde die Rechnung vom 15.4.1971 an ... vorgelegt, S. 17 der Gerichtsakte) ergibt sich nicht in der notwendigen Eindeutigkeit, dass es sich beim ... um eine erstmalig endgültig hergestellte Straße gehandelt hat. Ob es sich bei den erhobenen „Anschlussgebühren“ wegen der glatten Beträge von 500 bzw. 1.000 DM und der Tatsache, dass nur von einigen an die Straße angrenzenden Grundstückseigentümern die Leistung einer Anschlussgebühr verlangt wurde, um zeittypische Zahlungen mit dem Charakter eines vorläufigen Vorfinanzierungsinstruments in der Art von Vorauszahlungen gehandelt hat, kann dahinstehen, da damit jedenfalls nicht die Erhebung von Erschließungsbeiträgen erfolgte. Die Art und Weise der Erhebung, der Umstand des Vorhandenseins einer erst seit 1. November 1969 geltenden Erschließungsbeitragssatzung und die Bezeichnung als „Anschlussgebühr“ lassen zur Überzeugung des Gerichts erkennen, dass die Gemeinde ... im Jahr 1971 offensichtlich selbst nicht vom Vorliegen einer endgültig hergestellten und abrechenbaren Erschließungsanlage ausgegangen ist. Soweit von Klägerseite geltend gemacht wird, dass es sich zumindest bei dem Teil des ... im Bereich der Anwesen ..., ... und 11 um eine erstmalig hergestellte Erschließungsanlage gehandelt habe, steht dem entgegen, dass - wie oben dargelegt - auch in diesem Bereich die Straßenentwässerung nicht den zu stellenden Anforderungen entsprochen hat und über das Stadium eines Provisoriums nie hinausgelangt ist. Im Übrigen stellt der genannte Bereich - wie sich selbst noch aus der topographischen Karte von 1978 (S. 22 der Gerichtsakte) ersehen lässt - in der Zeit der Straßenarbeiten von 1969 keinen Ortsteil, sondern eine aus wenigen Gebäuden bestehende unorganische Streubebauung, d.h. eine nicht am Bebauungszusammenhang des „Ortskerns“ von ... teilnehmende „Splittersiedlung“ im Sinn von § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB dar mit der Folge, dass die damals erfolgten Straßenbauarbeiten jedenfalls nicht zur Herstellung einer zum Anbau bestimmten Erschließungsanlage gedient haben. Ergänzend wird zur weiteren Begründung auf die zutreffenden Ausführungen im angegriffenen Bescheid der Regierung von ... vom 30. März 2021 verwiesen. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. Gründe, die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 bzw. Nr. 4 VwGO).