8 K 225/13

Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die Berufung wird zugelassen. T a t b e s t a n d : Die Klägerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Ordnungsverfügung des Beklagten, welche dieser zur Durchsetzung der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen – Verpackungsverordnung ‑ (VerpackV) erlassen hat. Sie stellt Fruchtsäfte her, die jedenfalls auch in so genannten Einweggetränkeverpackungen (EWGV) vertrieben werden. Diese sind ökologisch vorteilhaft im Sinne von § 3 Abs. 4 VerpackV, so dass sie nach § 9 Abs. 2 VerpackV nicht der Pfandpflicht nach § 9 Abs. 1 VerpackV unterliegen. Nach § 6 Abs. 1 VerpackV haben sich ‑ zusammengefasst ‑ Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen, die typischerweise beim Endverbraucher anfallen, zur Gewährleistung der flächendeckenden Rücknahme dieser Verpackungen an einem oder mehreren Systemen nach Abs. 3 zu beteiligen. § 6 Abs. 3 VerpackV beschreibt die Einrichtungen, die im allgemeinen Sprachgebrauch als „Duales System“ bezeichnet werden. Die in § 6 Abs. 1 VerpackV normierte Pflicht entfällt ‑ wiederum zusammengefasst ‑ nach Abs. 2 dieser Vorschrift, soweit Hersteller und Vertreiber selbst die Verpackungen zurücknehmen und einer Verwertung zuführen oder einen Dritten mit dieser Tätigkeit beauftragen (sog. „Branchenlösung“). Mit Schreiben vom 19. September 2011 wandte sich ein Unternehmen, welches Dienstleistungen im Dualen System anbietet, an den Beklagten und beanstandete, die Klägerin sei jedenfalls bezüglich eines Teils ihrer in Verkehr gebrachten Verkaufsverpackungen nicht vollständig an einem dualen System beteiligt, sondern sie nehme an einer Branchenlösung nach § 6 Abs. 2 VerpackV teil. Die Eingabe veranlasste den Beklagten allerdings nicht zu einem Einschreiten gegen die Klägerin. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2011 wandte sich das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen an den Beklagten und wies darauf hin, die Klägerin habe einen Teil ihrer Getränkeverpackungen in eine Branchenlösung eingebracht. Der Beklagte wurde gebeten, aufgrund seiner Zuständigkeit als untere Abfallwirtschaftsbehörde auf die Klägerin mit dem Ziel einzuwirken, ihre Einweggetränkeverpackungen bei einem dualen System lizenzieren zu lassen. Der Beklagte lehnte allerdings ein Einschreiten zunächst ab, weil er der Auffassung war, das Vorgehen der Klägerin stimme mit den Vorschriften der Verpackungsverordnung überein. Die Anregung des Beklagten, die Rechtslage in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren wegen einer noch zu erteilenden aufsichtsbehördlichen Weisung klären zu lassen, wurde vom Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur-und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 10. April 2012 jedoch missbilligt. Unter dem Eindruck des ministeriellen Erlasses leitete der Beklagte ein Verwaltungsverfahren gegen die Klägerin ein. Mit Schreiben vom 9. Juli 2012 teilte er ihr mit, er beabsichtige den Erlass einer Ordnungsverfügung, weil die Klägerin entgegen der Vorschriften der Verpackungsverordnung Einweggetränkeverpackungen in eine Branchenlösung einbringe. Mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 16. November 2012 äußerte sich die Klägerin zur Sach- und Rechtslage. Mit Ordnungsverfügung vom 12. Dezember 2012, die den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 21. Dezember 2012 zugestellt wurde, untersagte der Beklagte der Klägerin, im einzelnen dort näher bezeichnete Getränkeverpackungen in eine Branchenlösung im Sinne von § 6 Abs. 2 VerpackV einzubringen, soweit diese bei privaten Endverbrauchern und vergleichbaren Stellen anfielen. Gleichzeitig drohte er für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 EUR an. Zur Begründung teilte der Beklagte im Wesentlichen Folgendes mit: Nach der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz sei er als untere Abfallwirtschaftsbehörde zum Erlass der Verfügung zuständig. Die Entscheidung beruhe auf § 62 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG), wonach die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Gesetzes und der aufgrund des Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen könne. Zu den einschlägigen Rechtsverordnungen zähle auch die Verpackungsverordnung. Das Einbringen der Einweggetränkeverpackungen der Klägerin in eine Branchenlösung nach § 6 Abs. 2 VerpackV sei mit § 9 Abs. 3 VerpackV nicht vereinbar. Nach dieser Vorschrift seien Hersteller und Vertreiber von ökologisch vorteilhaften Einweggetränkeverpackungen sowie von Einweggetränkeverpackungen, die nach Abs. 2 keiner Pfandpflicht unterlägen, verpflichtet, sich an einem System nach § 6 Abs. 3 VerpackV zu beteiligen, soweit es sich um Verpackungen handele, die beim privaten Endverbraucher anfielen. Der Beklagte begründete diese Darstellung der Rechtslage sodann mit eingehenden Ausführungen. Im Ergebnis ‑ so der Beklagte weiter ‑ liege eine Gefahr für die Rechtsordnung vor. Das ihm zustehende Ermessen übe er dergestalt aus, dass er mit den zur Verfügung stehenden Mitteln einschreite, um weitere Verstöße gegen § 9 Abs. 3 VerpackV zu unterbinden. Bei der Auswahl des Störers habe er den Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr als wesentliches Kriterium seiner Entscheidung berücksichtigt. Seine Anordnung sei auch verhältnismäßig, weil sie geeignet, erforderlich und angemessen sei. Insbesondere sei ein milderes Mittel zur Beseitigung des Rechtsverstoßes nicht ersichtlich. Die Androhung des Zwangsmittels beruhe auf den Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Am 17. Januar 2013 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie mit eingehenden Ausführungen zur Sache und Rechtslage und unter Anwendung verschiedener Methoden der Gesetzesauslegung im Wesentlichen geltend macht: § 9 Abs. 3 VerpackV stehe der Art und Weise, in der sie ihre Einweggetränkeverpackungen einer so genannten Branchenlösung zuführe, nicht entgegen. Die in § 6 Abs. 2 VerpackV getroffene Regelung werde durch diese Vorschrift nicht verdrängt. Die Klägerin beantragt, die Ordnungsverfügung des Beklagten mit Androhung von Zwangsgeld vom 12. Dezember 2012 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er verteidigt die Rechtmäßigkeit seiner Entscheidung, wobei er insbesondere geltend macht, § 9 Abs. 3 VerpackV begründe die selbstständige Pflicht, die in dieser Vorschrift bezeichneten Verpackungen einem dualen System nach § 6 Abs. 3 VerpackV zuzuführen. Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e : Die zulässige Anfechtungsklage hat in der Sache keinen Erfolg. Denn die Ordnungsverfügung vom 12. Dezember 2012 ist rechtens, so dass sie keine Rechtsverletzung der Klägerin bewirkt im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die streitgegenständliche Verfügung leidet zunächst nicht an formellen Mängeln. Namentlich war der Beklagte zu ihrem Erlass zuständig; die nach § 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) notwendige Anhörung der Klägerin hat stattgefunden. Weil auch die Klägerin nicht geltend macht, der Klage sei bereits wegen formeller Fehler der Verfügung zu entsprechen, erübrigen sich hierzu weitere Ausführungen. In materieller Hinsicht findet die Entscheidung des Beklagten ihre rechtliche Grundlage in § 62 KrWG. Nach dieser Vorschrift haben die zuständigen Behörden im Einzelfall die erforderlichen Anforderungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen zu treffen. Zu den in dieser Vorschrift angesprochenen Rechtsverordnungen gehört auch die aus dem Jahre 1998 stammende Verpackungsverordnung. Dies zeigt etwa Art. 5 Abs. 19 des Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts vom 24. Februar 2012 (BGBl. I Seiten 212 ff [255 f]), der die Verpackungsverordnung ausdrücklich ändert und die bislang in der Verordnung enthaltenen Wörter „Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz“ durch das Wort „Kreislaufwirtschaftsgesetz“ ersetzt. Die Art und Weise, in der die Klägerin die von ihr vertriebenen Einweggetränkeverpackungen zurücknehmen lässt, ist mit den Vorschriften der Verpackungsverordnung nicht vereinbar. Deshalb durfte der Beklagte hiergegen einschreiten. Nach § 9 Abs. 3 VerpackV sind die Hersteller und Vertreiber der dort näher bezeichneten Verpackungen verpflichtet, sich an einem System nach § 6 Abs. 3 VerpackV zu beteiligen. Im vorliegenden Fall ist die „Tatbestandsseite“ dieser Vorschrift erfüllt: Die Verpackungen, die von der Klägerin im Zuge des Verkaufs ihrer Produkte vertrieben werden, sind ökologisch vorteilhaft, weil sie die Merkmale des § 3 Abs. 4 Nr. 1 VerpackV erfüllen. Sie dürften auch der zweiten Alternative des Tatbestandes von § 9 Abs. 3 VerpackV unterfallen weil sie nach § 9 Abs. 2 VerpackV keiner Pfandpflicht unterliegen: Die Klägerin erzeugt ‑ gerichtsbekannt ‑ hochwertige Fruchtsäfte, bei denen es sich nicht ‑ wie § 9 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 VerpackV ausdrücklich klarstellt ‑ um einfache Erfrischungsgetränke im Sinne von § 9 Abs. 2 Nr. 3 VerpackV handelt. Schließlich fallen die Verpackungen, in denen die Klägerin ihre Erzeugnisse ausliefert, auch beim privaten Endverbraucher an im Sinne von § 3 Abs. 11 Satz 2 VerpackV. Damit sind alle Tatbestandsmerkmale von § 9 Abs. 3 VerpackV erfüllt. Es tritt die Rechtsfolge ein, nach der sich die Klägerin an einem System im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV zu beteiligen hat. Die Verpflichtung aus § 9 Abs. 3 VerpackV kann im vorliegenden Fall nicht dadurch alternativ erfüllt werden, dass sich die Klägerin einer Branchenlösung nach § 6 Abs. 2 VerpackV bedient. Insoweit ist zunächst zu untersuchen, in welchem Verhältnis § 6 VerpackV zu § 9 VerpackV steht. Hierbei wird sogleich ersichtlich, dass § 6 VerpackV allgemein die Rücknahme von Verkaufsverpackungen ohne Rücksicht auf deren Inhalt behandelt, sofern sie bei privaten Endverbrauchern anfallen. § 8 VerpackV enthält demgegenüber spezielle Vorschriften für die Rücknahme von Verkaufsverpackungen, in denen sich schadstoffhaltige Materialien befunden haben; § 9 VerpackV befasst sich schließlich mit Einwegverpackungen, die Getränke enthalten. Danach erweist sich § 9 VerpackV für diese Verpackungen als spezielle Vorschrift, die nach allgemeinen Auslegungsregeln im Umfang ihres Anwendungsbereichs einem Rückgriff auf die allgemeinen Vorschriften entgegenstehen. Daraus ergibt sich für den vorliegenden Sachverhalt: § 6 VerpackV gilt grundsätzlich auch für die Verpackungen, welche die Klägerin zum Vertrieb ihrer Erzeugnisse verwendet. Die Vorschrift betrifft nach ihrem Abs. 1 Satz 1 „mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen, die typischerweise beim privaten Endverbraucher anfallen“. Die in Rede stehenden Verpackungen erfüllen offensichtlich alle Merkmale dieser Vorschrift: Sie dienen dem Verkauf, sie fallen typischerweise beim Endverbraucher an und sie enthalten auch Ware, nämlich die von der Klägerin hergestellten Fruchtsäfte. Die Bestimmung sowie die weiteren Absätze von § 6 VerpackV gelten nach § 6 Abs. 9 VerpackV nicht für pfandpflichtige Einweggetränkeverpackungen. Weil allerdings ‑ wie bereits dargelegt ‑ die Verpackungen, welche die Klägerin zum Vertrieb ihrer Fruchtsäfte verwendet, pfandfrei sind, unterliegen sie (zunächst) sämtlichen Vorschriften des § 6 VerpackV. § 6 Abs. 2 VerpackV lässt Abweichungen zu von der in § 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV normierten Pflicht, sich an einem oder mehreren Rücknahmesystemen zu beteiligen, die in § 6 Abs. 3 VerpackV näher beschrieben ist. Diese Vorschrift ist im vorliegenden Sachverhalt allerdings nicht anwendbar, weil sie durch eine speziellere Vorschrift verdrängt wird: Indem § 9 Abs. 3 VerpackV anordnet, dass für die dort genannten Verpackungen eine Beteiligung an einem System nach § 6 Abs. 3 VerpackV verpflichtend ist, bringt die Bestimmung eindeutig zum Ausdruck, dass die durch § 6 Abs. 2 VerpackV eröffnete Alternative zu der Verpflichtung aus § 6 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 VerpackV nicht eröffnet ist. Der Wortlaut der Vorschrift des § 9 Abs. 3 VerpackV und die systematische Auslegung zwingen zu der Erkenntnis, dass die Klägerin nach § 9 Abs. 3 VerpackV zu verfahren hat, so dass sie durch die Anordnung des Beklagten, mit der sie hierzu verpflichtet wird, nicht rechtswidrig in ihren Rechten verletzt wird. Das Auslegungsergebnis hält auch einer historischen Auslegung stand. In der amtlichen Begründung zu § 9 VerpackV (BT-Dr. 16/6400 Seite 22 f) heißt es: „Absatz 3 enthält nun die bisher in § 8 Abs. 2 Satz 2 a. F. enthaltene Klarstellung, dass Hersteller und Vertreiber von ökologisch vorteilhaften Einweggetränkeverpackungen so- wie von Einweggetränkeverpackungen, die nach Absatz 2 keiner Pfandpflicht unterliegen, verpflichtet sind, sich an einem dualen System nach § 6 Abs. 1 zu beteiligen, soweit es sich um Verpackungen handelt, die beim privaten Endverbraucher anfallen. Damit wird klargestellt, dass Einweggetränkeverpackungen für Fruchtsäfte, Fruchtnektare, Gemüsesäfte, Gemüsenektare, Getränke mit einem Mindestanteil von 50 Prozent an Milch oder an Erzeugnissen, die aus Milch gewonnen werden, und Mischungen dieser Getränke nach Absatz 2 Nr. 3 zweiter Satz zwar nicht der Pfandpflicht nach § 9 unterliegen, aber an einem System nach § 6 Abs. 1 zu beteiligen sind, soweit es sich um Verpackungen handelt, die beim privaten Endverbraucher anfallen.“ Der in Bezug genommene § 8 Abs. 2 Satz 2 VerpackV alte Fassung verwies auf § 6 Abs. 3 VerpackV damaliger Fassung, der im Wesentlichen das System behandelte, das heute in § 6 Abs. 3 VerpackV aktueller Fassung gemeint ist. Die Bestätigung der bisherigen Regelung durch das neue Recht spricht also für die Auslegung, die der Beklagte dem § 9 Abs. 3 VerpackV entnimmt. Hieran ändert nichts der Umstand, dass die Materialien zur Verpackungsverordnung an der betreffenden Stelle von einer „Klarstellung“ sprechen. Dieser Begriff kann nicht dahin verstanden werden, dass der Verordnungsgeber mit § 9 Abs. 3 VerpackV gerade keine selbstständige Pflicht der dort bezeichneten Hersteller und Vertreiber habe normieren wollen. Der Wortlaut der amtlichen Begründung gibt hierfür nichts her. Im Übrigen sind die amtlichen Begründungen einer Rechtsvorschrift ‑ sei es eines Gesetzes, sei es einer Verordnung ‑ unerheblich, wenn und soweit sie in der Rechtsvorschrift selbst keine Umsetzung erfahren haben vgl. etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,Urteil vom 15. Mai 1997 – 11 A 7224/95 –, BaurechtssammlungBd. 59 Nr. 144. Mit anderen Worten: Wenn die Urheber der Verpackungsverordnung wirklich nur eine Klarstellung ohne selbstständigen Verpflichtungscharakter gewollt hätten, hätte dies in § 9 Abs. 3 VerpackV selbst zum Ausdruck kommen müssen, insbesondere etwa unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den Gegenstand dessen, was klargestellt werden solle. Indem der Tatbestand der Vorschrift nichts dergleichen enthält, verbleibt es bei der Erkenntnis, dass § 9 Abs. 3 VerpackV eine originäre Verpflichtung der Klägerin enthält, zu deren Erfüllung der Beklagte sie anhalten durfte. Die Kammer verkennt nicht, dass unter dem hier dargestellten Verständnis des § 9 Abs. 3 VerpackV bei der Behandlung von Einwegverpackungen Situationen eintreten können, die bei den Normadressaten auf wenig Verständnis stoßen dürften. Die in dem Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 4. Juli 2013 (Seite 4 f daselbst) und erneut in der mündlichen Verhandlung aufgezeigten Beispiele lassen in der Tat Zweifel am Sinn und Zweck der Sonderbehandlung aufkommen, die durch § 9 VerpackV gerade den Getränke verpackungen zuteil wird, indem diese unter den in Abs. 3 der Vorschrift bezeichneten Voraussetzungen zwingend einem dualen System zugeführt werden müssen, während alle sonstigen Lebensmittelverpackungen, die ökologisch vorteilhaft sind, nach § 6 Abs. 2 VerpackV einer Branchenlösung zugänglich sind. Diese Zweifel gestatten es jedoch nicht, die Vorschrift in einer Weise auszulegen, die ihrem Wortlaut widerspricht und durch allgemein anerkannte Auslegungsmethoden auch nicht zu rechtfertigen ist. Nach alledem war der Beklagte befugt, auf der Grundlage von § 62 KrWG gegen die Klägerin einzuschreiten. Die von ihm getroffene Maßnahme erweist sich im Übrigen als rechtsfehlerfrei. Dies gilt auch insoweit, als der Beklagte seine Entscheidung mit der Androhung eines Zwangsgeldes bewehrt hat. Weil die Klägerin bezüglich des angedrohten Zwangsgeldes keine Rechtsfehler geltend macht, erübrigen sich weitere Ausführungen des Gerichts. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer lässt die Berufung zu, weil die Frage, wie § 9 Abs. 3 VerpackV zu verstehen ist, grundsätzliche Bedeutung hat.