AN 4 K 21.02065

Leitsatz: 1. Die Begründung eines Bürgerbegehrens muss gewisse Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer Richtigkeit erfüllen, um den Gemeindebürger in die Lage zu versetzen, Bedeutung und Tragweite seiner Unterschriftsleistung erkennen zu können; insbesondere darf der vorgelegte Begründungstext nicht in wesentlichen Punkten in die Irre führen, indem z. B. die maßgebliche Rechtslage unzutreffend und unvollständig dargelegt wird. (Rn. 61) (redaktioneller Leitsatz) 2. Ein Bürgerbegehren, das lediglich auf einen allgemeinen Prüfauftrag an die Gemeinde gerichtet ist, ist mit der nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 BayGO formulierten Normierung einer „zu entscheidenden Fragestellung“ unvereinbar. (Rn. 64) (redaktioneller Leitsatz) 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens. Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zulassung und Durchführung des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens als Bürgerentscheid, § 113 Abs. 5 VwGO. Die Fragestellung ist auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet, da die angestrebte Bauleitplanung gegen zwingende Vorschriften des Landesplanungsrechts verstößt. 1. Auf Basis der rechtlichen Anforderungen (lit. a) und der konkreten Fragestellung (lit. b) ist das Bürgerbegehren mit den Vorschriften des Baurechts, namentlich mit dem landesplanerischen Anbindegebot unvereinbar. Das ergibt sich auch in Ansehung der im Landesentwicklungsprogramm als Zielen normierten möglichen Ausnahmen vom Anbindegebot (lit. c). a) Nach Art. 18a Abs. 1 GO können die Gemeindebürger über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen. Dabei gehören zum eigenen Wirkungskreis auch Entscheidungen über Bauleitplanungen, die der bayerische Gesetzgeber nach Art. 18a Abs. 3 GO gerade nicht aus dem Anwendungsbereich für Bürgerbegehren herausgenommen hat. Mit einem Bürgerbegehren können Verfahren zur Aufstellung, Änderung oder Aufhebung von Bauleitplänen eingeleitet, von der Gemeinde beabsichtigte Planverfahren verhindert, bereits begonnene Planaufstellungsverfahren eingestellt und/oder andere mit Bürgerbegehren konkretisierte Planungen vorgegeben werden (Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Ziff. 13.01, Anm. 2 e.aa unter Bezug auf insbesondere BayVGH, B.v 20.12.2021 – 4 CW 21.2576; U.v. 28.5.2008 – 4 BV 07.1981 – Rn. 31; B.v. 28.7.2005 – 4 CE 05.1961 – Rn. 28). Die Fragestellung muss ferner so bestimmt sein, dass die Bürger zumindest in wesentlichen Grundzügen erkennen können, wofür oder wogegen sie ihre Stimme abgeben und wie weit die gesetzliche Bindungswirkung des Bürgerentscheids (Art. 18a Abs. 13 GO) im Fall eines Erfolgs reicht (BayVGH, B.v. 22.3.2022 – 4 CE 21.2992 – Rn. 17). Im Zusammenhang mit einer Bauleitplanung ist weiter zu prüfen, ob die konkrete Fragestellung mit den gesetzlichen Vorschriften des Baurechts vereinbar ist (BayVGH, B.v. 13.12.2010 – 4 CE 10.2839 – Rn. 28; U.v. 28.5.2008 – 4 BV 07.1981 – Rn. 31). Nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO ist das Bürgerbegehren weiter zu begründen. Die Vorschrift regelt dabei nicht nur das Erfordernis einer reiner formal existierenden Begründung. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass die Begründung gewisse Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer Richtigkeit erfüllen muss. Der unterzeichnende Gemeindebürger muss Bedeutung und Tragweite der Unterschriftsleistung erkennen können. Dazu gehört, dass er durch den vorgelegten Begründungstext nicht in wesentlichen Punkten in die Irre geführt wird, insbesondere, weil die maßgebliche Rechtslage unzutreffend und unvollständig dargelegt wird (st. Rspr., z.B. BayVGH U.v. 4.7.2016 – 4 BV 16.105 – Rn. 27 f. m.w.N.). b) Die Fragestellung ist seinem Wortlaut nach klar auf die Bauleitplanung einer bestimmten Fläche gerichtet, die bereits unter dem Begriff „…“ Gegenstand einer Bauleitplanung ist. Diese Fläche soll auf Basis der Fragestellung nunmehr als ein Gewerbegebiet überplant werden, in dem kein Logistik-, Sortier- oder Verteilzentrum zulässig sein soll. Damit soll die bisherige Planung eines Sondergebiets Logistik und die damit verbundene umstrittene Ansiedlung des … ersetzt werden. Seiner Formulierung nach soll die Gemeinde für dieses Gewerbegebiet „im Rahmen des bauleitplanerisch Zulässigen (…) die Voraussetzungen für ein Gewerbegebiet“ schaffen. Soweit die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung nunmehr vorträgt, es handele sich lediglich um einen Prüfauftrag an die Gemeinde zur Bestimmung der Möglichkeiten, so ist dies aus dem Wortlaut nicht nachvollziehbar. Eine solche Interpretation hätte die Unbestimmtheit des Bürgerbegehrens zur Folge, da der Bürger aus der Fragestellung nicht erkennen kann, dass lediglich ein allgemeiner Prüfauftrag gegeben werden soll und welche Folgen es hätte, wenn die Gemeinde zu dem Ergebnis käme, dass eine anderweitige Planung nicht möglich ist. Auch aus dem Zusatz „im Rahmen des bauleitplanerisch Zulässigen“ ist nicht erkennbar, ob in diesem Fall das Sondergebiet Logistik weiter geplant werden darf oder ob dies in jedem Fall aufgegeben werden soll. Und schließlich hätte ein solcher Prüfauftrag keine durchsetzbare Entscheidung zur Folge, denn es wäre unklar, wann ein solcher Prüfauftrag abgeschlossen ist und ob etwa die Gemeinde für die in der mündlichen Verhandlung diskutierten Ausnahmen vom Anbindegebot ein eigenes Gebietskonzept entwickeln muss oder nicht. Die Gemeinde hatte in der Verhandlung versucht aufzuzeigen, dass ein solcher Prüfauftrag bereits umgesetzt worden sei. Der zwischen den Beteiligten hierzu augenscheinlich gewordene Dissens hat eindrucksvoll gezeigt, dass ein Verständnis der Fragestellung als Prüfauftrag zu keiner vollziehbaren Entscheidung führen würde. Bürgerbegehren mit lediglich politischer Signalwirkung oder das Anhalten zu einer erneuten Beratung und Beschlussfassung sind mit der nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO formulierten Normierung einer „zu entscheidenden Fragestellung“ unvereinbar (Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Ziff. 13.04, Anm. 6). c) Die so verstandene konkrete Fragestellung ist mit den gesetzlichen Vorschriften des Baurechts unvereinbar. (1) Nach § 1 Abs. 4 BauGB ist die Bauleitplanung den Zielen der Raumordnung anzupassen. Nach Nr. 3.3 der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) vom 16. Mai 2023 (GVBl. 2023 S. 213) soll eine Zersiedelung der Landschaft und eine ungegliederte, insbesondere bandartige Siedlungsstruktur grundsätzlich vermieden werden (Anbindegebot, vgl. Überschrift von Nr. 3.3 des LEP). Die Zersiedelung der Landschaft ist gekennzeichnet durch Streubebauung, da sie die Funktionsfähigkeit der Freiräume einschränkt und Ansatzpunkte für eine weitere Besiedelung im Außenbereich bildet. Eine ungegliederte bandartige Siedlungsentwicklung soll wegen der nachteiligen Einflüsse auf Naturhaushalt und Landschaftsbild, der überwiegend ökonomischen Nachteile (z. B. Leitungslängen der technischen Infrastruktur) und im Hinblick auf den Erhalt eines intakten Wohnumfeldes vermieden werden. Die Anbindung neuer Siedlungsflächen (d.h. Flächen, die zum dauernden oder mindestens regelmäßig vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt werden sollen) an geeignete Siedlungseinheiten ist ein wichtiger Beitrag zur Vermeidung von Zersiedelung. Ausnahmen von dem Ziel der Anbindung sind nur dann zulässig, wenn auf Grund einer der im Ziel genannten Fallgestaltungen die Anbindung an eine bestehende geeignete Siedlungseinheit nicht möglich ist. (2) Vorliegend verstößt das von der Fragestellung geforderte Schaffen der rechtlichen Voraussetzungen für ein Gewerbegebiet gegen das Anbindegebot. Die zu überplanende Fläche schließt sich nach Vortrag beider Beteiligten unstreitig an keinen Siedlungszusammenhang an, was auch unter Berücksichtigung des im Norden überplanten Gewerbegebietes „…“ gilt, das selbst lediglich über eine Eisenbahnunterführung Bezug zu einem Siedlungszusammenhang hat. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung steht weiter fest, dass sowohl im Gewerbegebiet „…“ als auch rund um den Ortskern des Beklagten ausreichend Flächen für eine planerische Gewerbeentwicklung zur Verfügung stehen. Rechtlich ohne Belang ist dabei, dass der Beklagte bereits Grundstücke auf der Fläche „…“ erworben hat. Die laufende Planung als Sondergebiet Logistik knüpft an eine unter Nr. 3.3 LEP geregelte Ausnahme von dem Anbindegebot an, wonach ein Logistikunternehmen bzw. ein Verteilzentrum unter bestimmten Voraussetzungen ausnahmsweise zulässig ist. Diese Ausnahme vom Anbindegebot soll aber mit dem Bürgerbegehren gerade ausgeschlossen werden. (3) Vergleichbare Ausnahmen kommen nach der konkret durch das Bürgerbegehren aufgeworfenen Fragestellung und der weiteren Begründung nicht in Betracht, da eine andere Ausnahme nicht erforderlich im Sinne des Bauplanungsrechts ist. Das gilt auch in Ansehung der Formulierung „im Rahmen des bauleitplanerisch Zulässigen“. Die angestrebte Planung auf der konkreten Fläche ist nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB. Demnach haben Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dabei ist eine Bauleitplanung nur dann erforderlich, wenn sie dazu dient, einen Beitrag zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung zu leisten, wenn sie also bodenrechtlich begründet werden kann (Dirnberger in Spannowsky/Uechtritz – BeckOK, BauGB, Stand: 1.08.2021, § 1 Rn. 37). Das Bürgerbegehren zeigt weder in Begründung noch in Fragestellung ein eigenes Plankonzept für eine bodenrechtliche Begründung auf, weshalb das von ihm geforderte Gewerbegebiet als Alternative zu dem Sondergebiet Logistik gerade auf der zu überplanenden Fläche verwirklicht werden soll. Nicht erkennbar ist weiter ein Ansatzpunkt, weshalb ein Tatbestand einer der Ausnahmen in Betracht kommen soll. Dem Bürgerbegehren geht es lediglich um eine als Gewerbegebiet konkretisierte Alternative zu der geplanten Ansiedlung von Logistiknutzungen. Diese Alternative muss aber nicht gerade auf der Fläche „…“ verfolgt werden. Der Beklagte hat durch das Bürgerbegehren auch kein eigenes Plankonzept für eine Ausnahme zu entwickeln. Nach allgemeinem Norminterpretationsverständnis sind Ausnahmen eng auszulegen. Das LEP will nach dem oben dargestellten Normzweck solche Planungen „auf grünem Rasen“ verhindern, die nicht an einen Siedlungszusammenhang angebunden sind. Für eine Entwicklung der Gemeinde mit Gewerbe kommen vorrangig andere Gebiete in Betracht, eine Ausnahme müsste erst gefunden und von der Gemeinde sogar erfunden werden, um die Entwicklung gerade auf der Fläche „…“ zu ermöglichen. Das gilt unabhängig von der vorgetragenen „Attraktivität der Fläche für Unternehmen unterschiedlicher Branchen“. (4) Unabhängig davon gibt das Begehren weder in Begründung noch in Fragestellung einen Hinweis auf die mit einer Planungsänderung auf der Fläche „…“ verbundenen rechtlichen Anforderungen. Insoweit ist das Bürgerbegehren auch unbestimmt bzw. irreführend. Der abstimmende Bürger kann anhand von Fragestellung und Begründung nicht erkennen, dass für ein Gewerbegebiet auf der überplanten Fläche ein spezifischer Ausnahmetatbestand erforderlich ist, wieso dieser erforderlich ist und welche Ausnahme dann in Betracht kommen könnte. Aufgrund der Begründung wird nicht vermittelt, dass eine Alternative zu der geplanten Logistiknutzung auf der konkreten Fläche nach Stand der Überlegungen nicht in Betracht kommt. 2. Damit war die Klage abzuweisen. Die Kostenentscheidung basiert auf § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegenden Partei die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen sind.