6 K 811/15

Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet. T a t b e s t a n d : Dem Kläger wurden mit Bewilligungsbescheiden vom 15. Dezember 1969 und 24. August 1970 öffentliche Mittel zur Finanzierung der Errichtung von 12 Wohnungen in drei Mehrfamilienhäusern in C. , D.-------straße bewilligt. Nach außerplanmäßiger Rückzahlung der Förderungsmittel im Jahre 2013 befinden sich die Wohnungen in der Nachwirkungsfrist. Am 27. Januar 2015 beantragte der Kläger die Zustimmung zur anteiligen Anpassung der Grundmieten aufgrund von Energiesparmaßnahmen und legte Angebote für eine Wärmedämmung des Giebels Haus Nr. sowie der Decken von Waschküche und Trockenraum vor. Mit Schreiben vom 23. Februar 2015 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass die Zustimmung nur erteilt werden dürfe, wenn die sich infolge der Modernisierung ergebende Mieterhöhung in einem angemessenen Verhältnis zu der Verbesserung des Gebrauchswertes und den Kostenmieten und dem Wohnwert neuerer Sozialwohnungen stehe. Bei energiesparenden Maßnahmen stehe die Mieterhöhung nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zum Erfolg der baulichen Änderung, wenn die Mieterhöhung die Einsparung von Heizkosten um mehr als das Doppelte der Heizkostenersparnis übersteige. Eine Beurteilung könne nur erfolgen, wenn entsprechende Berechnungen vorgelegt würden. Der Kläger legte keine Berechnungen vor. Mit Bescheid vom 31. März 2015 stimmte die Beklagte den vom Kläger beabsichtigten Maßnahmen mit der Feststellung zu, dass von der Dämmung der Giebelwand am Haus Nr. ausschließlich die drei unmittelbar angrenzenden Wohnungen betroffen seien und die Kosten entsprechend dem Anteil der geförderten Wohnungen aufzuteilen seien, und dass die Dämmung der Kellerdecke lediglich den Wohnzimmern der über der Waschküche und dem Trockenraum liegenden Wohnungen zugutekomme, weshalb auch diese Kosten entsprechend aufzuteilen seien. Die Zustimmung werde unter der auflösenden Bedingung erteilt, dass sie unwirksam werde, wenn wegen der Modernisierung eine Mieterhöhung gefordert werde, die das Doppelte der vom Kläger zu ermittelnden Heizkostenersparnis überschreite. Der Kläger hat am 3. Mai 2015 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, der Bescheid der Beklagten vom 31. März 2015 sei rechtswidrig, soweit die Zustimmung unter die auflösende Bedingung gestellt sei, dass diese unwirksam werde, wenn wegen der Modernisierung eine Mieterhöhung gefordert werde, die das Doppelte der zu ermittelnden Heizkostenersparnis überschreite. Es fehle an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Die von der Beklagten herangezogene Verwaltungsvorschrift Nr. 6.42 zur II. BV sei außer Kraft und könne daher nicht herangezogen werden. Zudem sei nicht ersichtlich, dass die Beklagte ihr Ermessen im Einzelfall ausgeübt und geprüft habe, ob gegebenenfalls abweichend von der Verwaltungsvorschrift die Zustimmung ohne Auflage zu erteilen sei. Dies sei vor dem Hintergrund der geänderten Rechtslage seit Erlass der Verwaltungsvorschrift jedoch geboten gewesen. Angesichts des vom Gesetzgeber heute im Allgemeininteresse verfolgten Ziels der Energieeinsparung könne eine im Zusammenhang mit derartigen Energieeinsparmaßnahmen verbundene Modernisierung und die im sozialen Wohnungsbau erforderliche Zustimmung nicht durch einen Bezug zu der bewirkten Heizkostenersparnis begrenzt werden. Der Eigentümer sei auch im sozialen Wohnungsbau gehalten, den sich gewandelten Vorstellungen des Gesetzgebers im Hinblick auf das Erfordernis der Energieeinsparung Rechnung zu tragen. Gegen die Zulässigkeit einer Begrenzung spreche auch, dass die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Förderung der Modernisierung von Wohnungen und Maßnahmen zur Einsparung von Heizenergie in der Fassung vom 12. Juli 1978 (ModEnG), wonach die als Zuschüsse zur Deckung der Kosten der Modernisierung bewilligten Mittel der Höhe nach so zu bemessen seien, dass die Erhöhung der Mieten oder Belastungen tragbar sei und in einem angemessenen Verhältnis zu den Vorteilen aus der Modernisierung stehe, bereits 1986 aufgehoben worden sei. Der Gesetzgeber habe für die energetische Sanierung an der Begrenzung nicht weiter festgehalten. Bestehe eine Verpflichtung des Eigentümers zur Sanierung zum Zweck der Senkung der Heizkosten oder nehme dieser entsprechend der gesetzgeberischen Intention eine solche Sanierung vor, bedeute die Beschränkung der zulässigen Mieterhöhung auf das Doppelte der Heizkostenersparnis einen Eingriff in die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Privatnützigkeit des Eigentums, denn dem Eigentümer werde bei Durchführung einer im Interesse der Allgemeinheit liegenden Modernisierungsmaßnahme mit dem Ziel der Senkung der Heizkosten dann ein Sonderopfer auferlegt, wenn die Kosten der energetischen Sanierung höher lägen. Die Einsparung von Heizkosten sei zudem von zahlreichen Faktoren abhängig, etwa von den jeweils aufzuwendenden Energiekosten. Die tatsächliche Heizkostenersparnis werde von Umständen, wie der Lage der Wohnung, Lüftungsverhalten und Wärmebedarf der Bewohner, aber auch von äußeren Temperaturbedingungen und insbesondere im Falle ansteigender Energiepreise beeinflusst. Da der Kläger jedoch weder auf das Lüftungsverhalten und den Wärmebedarf der Bewohner, noch auf die äußeren Temperaturbedingungen, noch auf die Preisgestaltung der Energielieferanten Einfluss habe, sei die Begrenzung der Mieterhöhung auf das Doppelte der Heizkostenersparnis ein ungeeignetes und damit unzulässiges Kriterium. Die Bewilligungsstelle habe ihre Zustimmung zwar auch davon abhängig zu machen, dass die Kosten der beabsichtigten Modernisierung im Verhältnis zu den angestrebten Verbesserungen vertretbar und die modernisierten Wohnungen nach Größe, Ausstattung und Miete für die angemessene Wohnraumversorgung der breiten Schichten der Bevölkerung geeignet seien. Dem stehe jedoch auf der anderen Seite das ebenfalls im Gemeinwohl liegende Ziel des Gesetzgebers zur Senkung der Energiekosten gegenüber. Beide Intentionen des Gesetzgebers dienten dem Gemeinwohl und stünden gleichrangig nebeneinander. Der Kläger beantragt, die auflösende Bedingung zu dem Bescheid der Beklagten vom 31. März 2015 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hält den angefochtenen Bescheid für rechtmäßig und führt zur Begründung aus, nach § 11 Abs. 7 der Verordnung über wohnungswirtschaftliche Berechnungen (II. Berechnungsverordnung ‑ II. BV) und den dazu erlassenen Verwaltungsvorschriften dürfe die Zustimmung zur Modernisierung nur erteilt werden, wenn die sich infolge der Modernisierung ergebende Mieterhöhung in einem angemessenen Verhältnis zu der Verbesserung des Gebrauchswertes und auch zu den Kostenmieten und dem Wohnwert neuerer Sozialwohnungen stehe. Bei energiesparenden Maßnahmen stehe die Mieterhöhung nicht mehr in einem angemessen Verhältnis zum Erfolg der baulichen Änderung, wenn die Mieterhöhung die Einsparung von Heizkosten um mehr als das Doppelte der Heizkostenersparnis übersteige. Auch wenn die Verwaltungsvorschriften zur II. BV außer Kraft getreten seien, sei damit nach dem Erlass des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 24. Juli 2012 ‑ VIII.5-6422.3-432/12 ‑ eine Abkehr von dem bisherigen in den Verwaltungsvorschriften dokumentierten Verwaltungshandeln nicht verbunden. Die Beklagte sei dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Grundgesetz entsprechend an ihr bisheriges Handeln gebunden. Dieses sei mit den Verwaltungs-vorschriften zur II. BV schriftlich niedergelegt und zur Gewährleistung der Gleichbe-handlung den zuständigen Stellen bekannt gemacht worden. Mit dem Außer-krafttreten der Verwaltungsvorschriften zur II. BV sei daher eine Änderung des materiellen Rechts oder eine Abkehr von der bisherigen Praxis grundsätzlich nicht verbunden, es sei denn Änderungen gesetzlicher Grundlagen oder der Rechtsprechung würden es erfordern. Die Prüfung aufgrund einer Heizkostenersparnis pro Quadratmeter Wohnfläche entsprechend dem vorgenannten Erlass sei nicht möglich gewesen, da entsprechende Unterlagen vom Kläger trotz Aufforderung nicht vorgelegt worden seien. Deshalb sei dem Kläger in Anwendung der alten Verwaltungsvorschriften zur II. BV ein Rahmen in Höhe des Doppelten der von ihm zu ermittelnden Heizkostenersparnis eingeräumt worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Bände) Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angefochtene Nebenbestimmung in dem Bescheid der Beklagten vom 31. März 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Rechtsgrundlage für die Entscheidung der Beklagten über den Antrag des Klägers auf Zustimmung zu den beabsichtigten Wärmedämmmaßnahmen ist § 11 Abs. 7 Satz 1 II. BV. Diese Vorschrift findet vorliegend gemäß §§ 1, 44 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zur Förderung und Nutzung von Wohnraum für das Land Nordrhein-Westfalen (WFNG NRW) Anwendung. Die betroffenen Wohnungen des Klägers sind nach dem II. Wohnungsbaugesetz (II. WoBauG) gefördert worden, sie befinden sich in der Nachwirkungsfrist. Grundlage der zulässigen Miete ist die Kostenmiete (§ 8 Abs. 1 des Gesetzes zur Sicherung der Zweckbestimmung von Sozialwohnungen ‑ Wohnungsbindungsgesetz ‑ WoBindG), die nach den Vorschriften des § 8a WoBindG in Verbindung mit den gemäß Absatz 8 dieser Vorschrift erlassenen Durchführungsverordnungen, nämlich der Neubaumietenverordnung (NMV) und der II. Berechnungsverordnung ermittelt wird. Nach § 11 Abs. 7 Satz 1 II. BV darf eine Modernisierung im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau nur berücksichtigt werden, wenn die Bewilligungsstelle ihr zugestimmt hat. Unter Modernisierung sind nach der gesetzlichen Definition des § 11 Abs. 6 Satz 1 II. BV u. a. bauliche Maßnahmen zu verstehen, die nachhaltig Einsparungen von Energie bewirken. Dazu zählt auch eine wesentliche Verbesserung der Wärmedämmung von Außenwänden und Decken, vgl. Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Kommentar zum Wohnungsbaurecht, Band IV, II. BV § 11 Anm. 10.3 Nr. 1. Zwar spricht § 11 II. BV in Abs. 5 Nr. 1, 2. Alt. nur von Änderungen, die eine Modernisierung bewirken und dem gesamten Wohnraum zugutekommen, während die vom Kläger angestrebten Modernisierungen nur den Wohnungen zugutekommen, die über der zu dämmenden Kellerdecke bzw. an der zu dämmenden Giebelwand liegen. Wegen der Schutzfunktion des § 11 Abs. 7 II. BV für die Mieter ist dessen Anwendung jedoch auch bei Modernisierung einzelner Wohnungen geboten. Denn die Vorschrift hat den Zweck, Durchbrechungen des Einfrierungsgrundsatzes bei der Modernisierung von öffentlich geförderten Wohnungen einer vorhergehenden öffentlichen Kontrolle zu unterstellen. Damit soll unter anderem erreicht werden, dass nicht anstelle einer Instandsetzung Modernisierungsmaßnahmen abgerechnet werden und dass keine unerwünschten Modernisierungen vorgenommen werden. Diese Grundsätze gelten aber auch bei der Modernisierung einzelner Wohnungen, vgl. Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Kommentar zum Wohnungsbaurecht, Band IV, II. BV § 11 Anm. 10.6, S. 92. Die Erteilung der Zustimmung nach § 11 Abs. 7 Satz 1 II. BV steht im Ermessen der Bewilligungsstelle, hier der Beklagten. Die Anfügung einer Nebenbestimmung zu Verwaltungsakten, die auf einer Ermessensentscheidung beruhen, steht nach § 36 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) ebenfalls im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG), auszuüben (vgl. § 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Der Umfang der der Bewilligungsstelle in § 11 Abs. 7 Satz 1 II. BV eingeräumten Prüfungs- und Versagungsbefugnis ergibt sich aus dem Zweck der Regelung. Diese knüpft nicht die Zulässigkeit der Modernisierung als solche, sondern nur den Ansatz der Modernisierungskosten in der Wirtschaftlichkeitsberechnung an die Zustimmung (vgl. § 11 Abs. 5 Nr. 1 II. BV). Das Zustimmungserfordernis hat insoweit einerseits Kontrollfunktion und dient andererseits dem Schutz der Mieter und der Erhaltung eines angemessenen Preisniveaus. Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 26. Januar 1990 ‑ 8 C 67.87 ‑, juris. Zwar müssen Aufwendungen für die baulichen Maßnahmen zur Energieeinsparung nicht durch die geringeren Kosten des Energieverbrauchs aufgewogen werden. § 7 Abs. 1 Satz 1 II. BV stellt aber auch den Ansatz von Kosten baulicher Maßnahmen zur Energieeinsparung unter das im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau geltende Gebot der Wirtschaftlichkeit. Solche Baukosten dürfen nach dieser Vorschrift nur angesetzt werden, soweit sie bei gewissenhafter Abwägung aller Umstände, bei wirtschaftlicher Bauausführung und bei ordentlicher Geschäftsführung gerechtfertigt sind. Die wirtschaftliche Durchführung des Bauvorhabens und die Senkung der Baukosten gehören im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau zu den insbesondere von der Bewilligungsstelle anzustrebenden grundlegenden gesetzlichen Zielvorgaben. Das trifft namentlich auch für die Modernisierung zu. Der Zustimmungsvorbehalt zugunsten der Bewilligungsstelle soll dementsprechend verhindern, dass unwirtschaftlich modernisiert wird und dass die durch die öffentliche Förderung anfänglich erzielte Miete infolge einer späteren übermäßigen Modernisierung unangemessen erhöht wird. Vgl. BVerwG, a. a. O. Der Maßstab für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Angemessenheit von Modernisierungsaufwand ergibt sich aus der gesetzlichen Zweckbestimmung öffentlich geförderter Sozialmietwohnungen. Diese sind von Gesetzes wegen dazu bestimmt, eine ausreichende Wohnungsversorgung für diejenigen Wohnungssuchenden sicherzustellen, die hierzu selbst nicht in der Lage sind (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 II. WoBauG, §§ 4, 5 WoBindG). Zur Aufrechterhaltung der Zweckbestimmung muss die infolge einer Modernisierung voraussichtlich eintretende Mieterhöhung für die breiten Schichten des Volkes tragbar sein. Die Bewilligungsstelle hat ihre Zustimmung demgemäß namentlich davon abhängig zu machen, dass die Kosten der beabsichtigten Modernisierung im Verhältnis zu den angestrebten Verbesserungen vertretbar und die modernisierten Wohnungen nach Größe, Ausstattung und Miete für die angemessene Wohnraumversorgung der breiten Schichten der Bevölkerung geeignet sind. Sie darf auch bei einer nicht mit öffentlichen Mittel geförderten Modernisierung von Sozialmietwohnungen darauf abstellen, ob die zu erwartende Mieterhöhung bemessen an der durch die Modernisierung bewirkten Verbesserung des Gebrauchswertes der Wohnung im Vergleich zu den Kostenmieten und dem Wohnwert neuerer Wohnungen vertretbar erscheint. Vgl. BVerwG, a. a. O. Daran gemessen ist die angefochtene Entscheidung der Beklagten unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Sie entspricht dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und steht mit den Zielen der staatlichen Wohnbauförderung im Einklang. Die Beklagte konnte entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis gemäß dem Erlass des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 24. Juli 2012 in Anlehnung an Ziffern 6.42 und 6.43 der mit Ablauf des 31. März 2011 außer Kraft getretenen Verwaltungsvorschriften zur II. BV (VV-II. BV- Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1. Juli 1979 ‑ VI C 1-6.41-900/1979-) ermessensfehlerfrei davon ausgehen, dass bei Energie sparenden Maßnahmen wie vorliegend der vom Kläger beabsichtigten Wärmedämmung eine Mieterhöhung nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis zum Erfolg der baulichen Änderung steht, wenn die Mieterhöhung die Heizkostenersparnis um mehr als das Doppelte übersteigt, und ihre Zustimmung unter die auflösende Bedingung stellen, dass sie unwirksam wird, wenn wegen der Modernisierung eine Mieterhöhung gefordert wird, die das Doppelte der vom Kläger zu ermittelnden Heizkostenersparnis überschreitet. Damit wird die Vertretbarkeit der zu erwartende Mieterhöhung hinsichtlich der durch die Modernisierung bewirkten Verbesserung des Gebrauchswerts der Wohnungen im Vergleich zu den Kostenmieten und dem Wohnwert neuerer Wohnungen sichergestellt, und verhindert, dass die durch die öffentliche Förderung erzielte Miete infolge einer unwirtschaftlichen Modernisierung unangemessen erhöht wird. Die Anknüpfung an das Doppelte der vom Kläger zu ermittelnden Heizkostenersparnis in der angefochtenen Nebenbestimmung stellt auch ein geeignetes Kriterium für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Angemessenheit des Modernisierungsaufwands dar. Insbesondere sind der Ermittlung der Heizkostenersparnis eindeutige Vorgaben zugrunde zu legen. Denn nach dem von der Beklagten in Bezug genommenen Erlass vom 24. Juli 2012 ist die Heizkostenersparnis pro Quadratmeter Wohnfläche rechnerisch gemäß den einschlägigen Vorschriften des Gesetzes zur Einsparung von Energie in Gebäuden (Energieeinsparungsgesetz ‑ EnEG) und der darauf beruhenden Energieeinsparverordnung (EnEV) zu ermitteln. Es besteht auch kein Wertungswiderspruch zwischen den Erwägungen der Beklagten und den vom Kläger angeführten Energieeinsparzielen des Gesetzgebers. Hinsichtlich der gesetzlichen Zweckbestimmung öffentlich geförderter Sozialmietwohnungen ist die Rechtslage auch nach Außerkrafttreten der von der Beklagten herangezogenen Verwaltungsvorschriften zur II. BV unverändert. Nach wie vor ist Ziel der staatlichen Wohnbauförderung, eine ausreichende Wohnungsversorgung für Wohnungssuchende sicherzustellen, die hierzu selbst nicht in der Lage sind. Die Bewilligungsstelle hat zu gewährleisten, dass öffentlich geförderte Wohnungen durch Modernisierungsmaßnahmen nicht dieser Zweckbestimmung entzogen werden. Anderes ergibt sich auch nicht aus dem vom Kläger angeführten Urteil des Bundesgerichtshofs vom 3. März 2004. Dieses geht ebenfalls davon aus, dass es für den Bereich des preisgebundenen Wohnraums nach § 6 Abs. 1 Satz 2 NMV, § 11 Abs. 7 II. BV der Zustimmung der Bewilligungsstelle zu Modernisierungsmaßnahmen bedarf, in deren Rahmen auch die Auswirkungen der Maßnahmen auf das Mietpreisniveau zu berücksichtigen sind. Vgl. Bundesgerichtshof, Urteil vom 3. März 2004 ‑ VIII ZR 153/03 ‑, juris. Die angefochtene Entscheidung der Beklagten greift auch nicht in das Eigentumsgrundrecht des Klägers aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Ihm wird kein Sonderopfer abverlangt, da er gesetzlich nicht zu der vorliegend in Rede stehenden Wärmedämmmaßnahme verpflichtet ist. Darüber hinaus unterliegt das Eigentum an öffentlich geförderten Mietwohnungen, auf deren Nutzung einkommensschwache Wohnungssuchende angewiesen sind, in gesteigertem Maße der Sozialbindung. Sein grundgesetzlicher Schutz ist gewähreistet, wenn der Eigentümer den Wohnraum zu Bedingungen vermieten kann, die zwar nicht optimal, ihm aber wirtschaftlich zuzumuten sind. Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1990 ‑ 8 C 67.87 ‑, juris. Dafür, dass dem Kläger die Vermietung seiner Wohnungen zu wirtschaftlich zumutbaren Bedingungen aufgrund der angefochtenen Entscheidung der Beklagten unmöglich wäre, ist weder etwas vorgetragen noch ersichtlich. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1, 711 Zivilprozessordnung.