7 K 488/16

Leitsatz: Zu den Anforderungen der Weidehaltung gemäß VO (EG) Nr. 834/2007. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in Höhe von 120% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. T a t b e s t a n d : Der Kläger betreibt als Landwirt den L. I. in H. . Mit Formularschreiben vom 10. Juni 2014 beantragte er die Verlängerung der Förderung eines ökologischen Produktionsverfahrens im gesamten Betrieb im Rahmen der markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung. Mit Änderungsbescheid vom 30. Dezember 2014 wurde der Zuwendungsbescheid des Klägers vom 24. März 2014 dahingehend abgeändert, dass die Zuwendung für die Zeit vom 01. Juli 2014 bis zum 30. Juni 2015 verlängert wurde. Für den Verlängerungszeitraum wurde eine Zuwendung bis zu einem Höchstbetrag von 11.005,60 € bewilligt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Änderungsbescheid in Beiakte I verwiesen (Blatt 8 ff. der Beiakte I). Am 06. Mai 2015 beantragte der Kläger für das Verpflichtungsjahr 2014/2015 die Auszahlung einer Förderung eines ökologischen Produktionsverfahrens im gesamten Betrieb im Rahmen der markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung. Dem Antrag war eine Öko-Kontrollbescheinigung der P. Zertifizierungs GmbH vom 13. Juni 2014 über eine Kontrolle vom 24. April 2014 beigefügt. Nach Hinweis auf das Fehlen einer aktuellen Kontrollbescheinigung mit Prüfdatum nach dem 01.07. des Vorjahres mit Schreiben vom 15. September 2015 legte der Kläger eine Öko-Kontrollbescheinigung über eine Kontrolle am 10. August 2015 vor. In der Bescheinigung heißt es, es lägen Unregelmäßigkeiten vor. Im Einzelnen wurde festgestellt, dass bei 14 Rindern im Alter zwischen sechs Monaten bis zwei Jahren und bei einem Zuchtbullen keine Gewährung von Freigelände für zwei Monate vorgelegen habe. In dem dem Kläger mit Schreiben vom 15. Oktober 2015 übersandten Ergebnisbericht zur Kontrolle ist entsprechend festgehalten, dass 14 Färsen und einem Zuchtbullen zwei Monate lang kein Auslauf bzw. keine Weide zur Verfügung gestanden habe. Als Maßnahme ist angeführt, dass für Auslauf/Weide zu sorgen sei und dass Ausläufe so befestigt sein müssten, dass diese bei jeder Witterung zugänglich seien (Erstellen eines Schlechtwetterauslaufes). Weiter heißt es, dass die Einhaltung dieser Auflage bereits durch eine kostenpflichtige Nachkontrolle überprüft worden sei. Mit Auszahlungsbescheid vom 12. Februar 2016 setzte der E. der M. NRW als Landesbeauftragter die Zuwendung auf 8.805,80 € fest. Der Anlage zum Bescheid ist zu entnehmen, dass wegen eines Verstoßes im Bereich der Tierhaltung eine Kürzung in Höhe von 2.070,20 € vorgenommen worden ist. Der Kläger hat am 08. März 2016 Klage erhoben. Er macht geltend:  Der Bescheid sei nicht hinreichend begründet und enthalte auch nicht die erforderlichen Ermessenserwägungen. Daher könnten die Ermessenserwägungen auch nicht nach § 114 Satz 2 VwGO nachgeholt oder ergänzt werden.  Gegen Auflagen sei nicht verstoßen worden. Die in der Öko-Kontrollbescheinigung aufgeführten Tiere seien überhaupt nicht mit Öko-Status vermarktet worden; dies sie auch nicht seine Absicht gewesen.  Der Zuchtbulle sei am 02. März 2014 auf den I. gekommen und habe diesen am 27. Oktober 2015 wieder verlassen. Mit wechselnden Gruppen sei er bis in den Herbst auf der Weide geblieben. Im Frühjahr 2015 sei er wieder mit Rindern zur Weide gegangen und bis zum Sommer geblieben. Um mit hoher Wahrscheinlichkeit die Trächtigkeit der weiblichen Tiere zu erreichen, müssten Rinder und Bulle für mindestens 6 Wochen Zugang zueinander haben. Deshalb bleibe der Bulle üblicherweise für ca. 2 Monate bei der jeweiligen Rindergruppe. Bei der Umgruppierung zu anderen Rindern habe sich der Bulle im Sommer zunehmend aggressiv verhalten. Auf der Weide sei von ihm ab diesem Zeitpunkt ein nicht mehr vertretbares Risiko ausgegangen. Im Falle seines Ausbrechens hätte er sowohl Passanten verletzen als auch Verkehrsunfälle verursachen können. Da seit dem Sommer 2014 keine neue weibliche Nachzucht mehr aufgestellt worden sei, habe der Einsatz des Bullens beim Jungvieh mit der Saison 2015 geendet. Es sei kein Nachfolger mehr angeschafft worden. Daher sei es angemessen gewesen, diesen Bullen für die letzten Rindergruppen in der Bucht 11 unterzubringen. Dabei handele es sich um einen so genannten Offen-Front-Stall, in dem die Tiere bei freien Bewegungsmöglichkeiten und nahezu im Außenklima lebten. Die Forderung, dass der Landwirt durch die Gestaltung der Zäune sicherzustellen habe, dass ein Ausbruch nicht möglich sei, lasse sich leicht erheben. Sie sei aber nicht leicht umzusetzen. Auch ein starker Zaun biete keinen absolut zuverlässigen Schutz, wenn ein Bulle aggressiv sei.  Um die Jungrinder zu milchgebenden Kühen zu machen, müssten sie trächtig werden. Dazu seien die künstliche Besamung oder der Natursprung durch einen Deckbullen der gangbare Weg. Letzteres werde im ökologischen Landbau erheblich favorisiert. Wenn der Bulle mit fortschreitendem Alter ein Risiko für Sach- oder gar Personenschäden darstelle, müssten die Rinder zum Bullen in den Stall. Ihnen sei aber immer noch eine Weideperiode von mehr als 185 Tagen geblieben, weil an ihrem Standort von März bis November, manchmal sogar bis in den Dezember geweidet werden könne.  Eine unangekündigte Nachkontrolle durch die Kontrollstelle habe ergeben, dass die geringen Mängel aus der Inspektion abgestellt worden seien und der Vertrieb keine Mängel aufweise. Der Nach-Inspektionsbericht sei erst am 15. Oktober 2015 erstellt worden. Darin sei aber nicht erwähnt worden, dass die Mängel abgestellt worden seien.  Das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz habe wegen desselben Sachverhalts mit Bußgeldbescheid vom 29. September 2015 ein Bußgeld i.H.v. 278,50 € festgesetzt, diesen Bescheid nach Einspruch des Klägers vom 12. Oktober 2015 aber wieder zurückgenommen. Es dränge sich der Eindruck auf, dass der Erlass des streitgegenständlichen Rückforderungsbescheides letztlich auf das Betreiben des LANUV zurückgehe und auf bloß sachfremden Motiven beruhe. Es habe ganz bewusst verhindert, dass die Kontrollstelle eine korrigierte Bescheinigung ausstelle. Der Kläger beantragt, das beklagte Land unter Abänderung des Auszahlungsbescheides des Direktors der M. NRW als Landesbeauftragten vom 12. Februar 2016 zu verpflichten, ihm, dem Kläger, als Zuwendung für die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung einen zusätzlichen Betrag in Höhe von 2.070,20 € zu gewähren. Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen. Es trägt vor, nach seiner ständigen Verwaltungspraxis werde der Zuwendungsbetrag bei leichten Unregelmäßigkeiten im Betrieb gemäß Art. 30 Abs. 1 VO (EG) Nr. 834/2007 um 20%, bei mittleren Unregelmäßigkeiten um 50% gekürzt. Nach Art. 14 Abs. 1 lit. b) Unterpunkt iii) der Verordnung müssten Tiere ständig Zugang zu Freigelände, vorzugsweise zu Weideland haben, wenn die Witterungsbedingungen und der Zustand des Bodens dies erlauben würden. Im vorliegenden Fall hätten 14 Rinder und 1 Zuchtbulle über einen Zeitraum von 2 Monaten kein Freigelände gehabt. Der Kläger könne sich nicht darauf berufen, dass die Tiere nicht mit Öko-Status hätten vermarktet werden sollen. Gegenstand der Förderung sei die Einführung oder Beibehaltung ökologischer Produktionsverfahren im gesamten Betrieb. Nach Art. 11 Abs. 2 VO (EG) Nr. 834/2007 könne ein Betrieb nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen in getrennte Produktionseinheiten aufgeteilt werden. Dabei müsse es sich dann allerdings um Tiere verschiedener Arten handeln. Das sei bei dem Kläger nicht der Fall. Aus der Kontrollbescheinigung der P. Zertifizierungs GmbH aus dem Jahr 2015 (ohne Datum) gehe hervor, dass der Kläger im Gesamtbetrieb nach der VO (EG) Nr. 834/2007 wirtschafte. Von dem Zuchtbullen könne keine Gefahr ausgehen, wenn die Zäune so gestaltet seien, dass ein Ausbrechen nicht möglich sei. Die Gestaltung sei Sache des Klägers. Es liege kein Ermessensfehler vor. Die Höhe der Kürzung sei mit 20% angemessen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e: Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Direktors der M. Nordrhein-Westfalen als Landesbeauftragten vom 12. Februar 2016, durch den die Auszahlung der Förderung eines ökologischen Produktionsverfahrens im gesamten Betrieb im Rahmen der markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung (im Folgenden: MSL-Förderung) für das Verpflichtungsjahr 20014/2015 in Höhe von 2.070,20 € gekürzt worden ist, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch auf Auszahlung eines Betrages über die festgesetzten 8.805,80 € hinaus (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Ein (unmittelbarer) Rechtsanspruch auf die beantragte Förderung für das Verpflichtungsjahr 2014/2015 besteht mangels entsprechender gesetzlicher Regelung nicht. Der Kläger hat lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie, insbesondere willkürfreie (Art. 3 Abs. 1 GG) Entscheidung über seinen Subventionsantrag (§ 114 VwGO analog). Die für die Verwaltungspraxis des Direktors der M. NRW als Landesbeauftragten maßgeblichen Kriterien ergeben sich nicht (mehr) aus den Richtlinien zur Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung ‑ Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz II-4- 72.40.32 vom 04. Juni 2007, zuletzt gültig in der Fassung vom 13. November 2013 (MBl. NRW. S. 540). Denn diese Richtlinien sind am 31. Dezember 2014 außer Kraft getreten. Einschlägig sind vielmehr die Richtlinien zur Förderung des ökologischen Landbaus - Runderlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz II A 4 - 62.71.40 vom 05. November 2015 (MBl. NRW. S. 801) - im Folgenden: Förderrichtlinien. An ihnen orientiert sich die ständige Verwaltungspraxis des Direktors der M. NRW als Landesbeauftragten. Die Förderrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen und damit Verwaltungsvorschriften. Sie sind dazu bestimmt, Maßstäbe für die Verteilung von Fördermitteln zu setzen, und regeln insoweit das Ermessen der für die Verteilung zuständigen Stelle. Allerdings ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus aufgrund des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen. Der Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen. Er begründet zugleich zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 - 3 C 111/79 -, juris Rn. 14 ff.; Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6/95 -, juris Rn. 19 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 03.09.2002 - 15 A 2777/00 -, juris Rn. 29. Der E. der M. Nordrhein-Westfalen als Landesbeauftragter hat den Kläger in Einklang mit dem einschlägigen Förderprogramm behandelt, indem er dessen Auszahlungsantrag zum Teil abgelehnt hat. Denn der Kläger hat in dem fraglichen Jahr die Voraussetzungen für die Gewährung der Zuwendung nicht vollständig erfüllt. Nach Ziffer 8.4.2.2 der Förderrichtlinien wird der Zuwendungsbetrag um 20% gekürzt, wenn leichte Unregelmäßigkeiten gemäß Art. 30 Abs. 1 VO (EG) Nr. 834/2007 - EG-Öko-Basisverordnung - festgestellt werden. Eine solche Unregelmäßigkeit hat der E. der M. NRW als Landesbeauftragter zu Recht angenommen. Art. 11 Abs. 1 VO (EG) Nr. 834/2007 verlangt, dass der gesamte landwirtschaftliche Betrieb nach den Vorschriften für die ökologische/biologische Produktion zu bewirtschaften ist. Dies impliziert nach Art. 14 Abs. 1 lit b) Unterpunkt iii) VO (EG) Nr. 834/2007, dass die Tiere ständigen Zugang zu Freigelände, vorzugsweise zu Weideland, haben, wann immer die Witterungsbedingungen und der Zustand des Bodens dies erlauben, es sei denn, es gelten mit dem Gemeinschaftsrecht im Einklang stehende Einschränkungen und Pflichten zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier. Diese Voraussetzung hat der Kläger nicht erfüllt. Es ist bereits zweifelhaft, dass es nicht möglich gewesen wäre, den Zuchtbullen - weiterhin - auf der Weide zu halten. Dem Hinweis des Direktors der M. NRW als Landesbeauftragten, der Landwirt habe natürlich Sorge dafür zu tragen, dass ein Ausbrechen nicht möglich sei, ist der Kläger nicht überzeugend entgegengetreten. Er hat sich vielmehr auf die Aussage beschränkt, dass diese Forderung nicht so leicht umzusetzen sei, wenn Leib und Leben von Menschen gefährdet werden könnten. Zwar ist richtig, dass auch ein Zaun keinen absolut zuverlässigen Schutz bietet. Ihn gewährt aber auch ein Stall nicht. Letztlich bedarf dies indes keiner Entscheidung. Denn jedenfalls ist ein i.S.d. Art. 14 Abs. 1 VO (EG) Nr. 834/2007 anzuerkennender Grund dafür weder ersichtlich noch dargetan, auch 14 Rinder in dem Zeitraum von Anfang Juni bis Mitte August 2015, mithin auch während des hier in Rede stehenden Verpflichtungsjahres 2014/2015, im Stall zu halten. Zwar hat der Kläger seine Überlegungen in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar erläutert. Das Einstallen der Rinder - gar über einen so langen Zeitraum - war aber nicht zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier geboten, wie es die Verordnung im Ausnahmefall vorsieht. Dem Einwand des Klägers, dass dies "immer schon so" gemacht worden und auch nicht beanstandet worden sei, folgt das Gericht nicht. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des beklagten Landes eine so ausgeformte Verwaltungspraxis nicht bestätigt. Selbst anderenfalls könnte der Kläger daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Die von ihm beschriebene Praxis steht offensichtlich nicht mit den Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 in Einklang, und es gibt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Vgl. hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 40 Rn. 119. Einen Ermessensfehler vermag das Gericht in Bezug auf die Kürzung nicht zu erkennen, so dass auch keine Verpflichtung des beklagten Landes zur erneuten Bescheidung in Betracht kam, wie zuletzt mit Schriftsatz vom 11. Mai 2016 vom Kläger geltend gemacht. Die Kürzung beruht dem Grunde nach auf der einleuchtenden Erwägung, dass demjenigen eine Förderung nicht - zumindest nicht in voller Höhe - zusteht, der die Voraussetzungen der Förderung nicht erfüllt. Freilich ist auch die Höhe der Kürzung nicht zu beanstanden. So erfolgt nach der ständigen Verwaltungspraxis, wie sie in Ziffer 8.4.2.2 der Förderrichtlinien zum Ausdruck kommt, bei leichten Unregelmäßigkeiten eine Kürzung um 20%, bei mittleren Unregelmäßigkeiten eine Kürzung um 50%. Nach dem Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz vom 21. Dezember 2010 ist grundsätzlich von einer leichten Unregelmäßigkeit auszugehen, wenn bis zu 5% der Tiere betroffen sind. Bei 167 GVE gemäß dem Bestandsregister des Klägers und einem GVE-Schlüssel von 1,0 bei dem Zuchtbullen und 0,6 bei den Rindern von sechs Monaten bis zwei Jahren - vgl. zum Umrechnungsschlüssel Anlage I der Richtlinien zur Förderung der Weidehaltung von Milchvieh, Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz II-4-72.40.62 vom 05. November 2010 in der Fassung vom 18. November 2011 - liegt die prozentuale Unregelmäßigkeit bei 5,6% und ohne Berücksichtigung des Zuchtbullens bei 5,03%. Dass das beklagte Land sich auf der Grundlage des Erlasses vom 21. Dezember 2010 gleichwohl dafür entschieden hat, nur eine leichte Unregelmäßigkeit anzunehmen, weil der Schwellenwert nur geringfügig überschritten wird, ist nicht zu beanstanden. Eine Belastung für den Kläger liegt in dieser von dem Erlass ausdrücklich für den Einzelfall erlaubten Abweichung ohnehin nicht. Eine verwaltungsinterne Bindung - wie hier - ist zulässig, um eine einheitliche Handhabung in einer Vielzahl von Fällen zu gewährleisten, vgl. allgemein zur Selbstbindung der Verwaltung Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 40 Rn. 42 ff. m.w.N.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 140 Rn. 123 ff. m.w.N.; Susenberger/Weißauer/Lenders, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 9 Anm. 8 (Stand: Juni 2012). Demgemäß begründet es keinen Ermessensfehler, wenn die Behörde ohne weitere Ermessenserwägungen nach einer bestehenden Selbstbindung entscheidet. Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 40 Rn. 127. Dass die Behörde ungeachtet dessen die Besonderheiten des Einzelfalles beachtet hat, vgl. zu dieser Forderung BVerwG, Beschluss vom 01.06.1979 - 6 B 33/79 -, juris Rn. 5; VGH BW, Urteil vom 08.06.1998 - 1 S 1390/97 -, juris Rn. 26; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40 Rn. 46; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 40 Rn. 128 m.w.N., erhellt aus dem bereits erwähnten Umstand, dass sie nicht schematisch aufgrund der prozentualen Abweichung von einer mittleren Unregelmäßigkeit ausgegangen ist. Es ist aus der Sicht der Kammer auch nicht zu bemängeln, dass die Höhe der Kürzung in dem streitgegenständlichen Bescheid nicht näher erläutert wird. Mit Blick auf die oben beschriebene verwaltungsinterne Bindung erübrigten sich weitere Ausführungen und wären als bloße Förmelei einzustufen. Denn der Kläger hat zumindest mit Stellung des Verlängerungsantrags bestätigt, die seinerzeit einschlägigen Förderrichtlinien (Ziffer 8 des Antragsformulars) zu kennen, aus denen sich die vorgesehenen abgestuften Sanktionsmöglichkeiten ergeben. Soweit der Kläger geltend macht, dass die Kürzung vom Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz zu verantworten sei, vermag ihm die Kammer angesichts der obigen Ausführungen nicht zu folgen. Sein Vortrag ist insoweit ohnehin in unzulässiger Weise spekulativ. Der Kläger kann auch nicht - isoliert - die Aufhebung des Bewilligungsbescheides erreichen mit der Folge, dass über die Bewilligung erneut entschieden werden müsste. Die Auffassung des Klägers, dass der Auszahlungsbescheid nicht ausreichend begründet sei, überzeugt nicht. Gemäß § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, richtet sich nach den Besonderheiten des Einzelfalles. Dabei sind auch die den Beteiligten bekannten Umstände einzubeziehen. Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 39 Rn. 22 m.w.N. Im vorliegenden Fall ist der dem Bescheid beigefügten Anlage zu entnehmen, dass der Zuwendungsbetrag wegen eines Verstoßes gegen Auflagen im Bereich des Tierschutzes um 20% gekürzt worden ist. Zwar ist in dem Bescheid nicht weiter dargelegt, wogegen der Kläger konkret verstoßen hat. Dies ergibt sich indes aus dem Ergebnisbericht zur Kontrolle durch die P. Zertifizierungs GmbH vom 15. Oktober 2015, der dem Kläger vor Erlass des Bescheides übersandt worden war. Demgemäß hat der Kläger in der Klageschrift gezielt auf den gemeinten Verstoß abgestellt. Selbst wenn man ungeachtet dessen eine unzureichende Begründung des Bescheides annehmen wollte, wäre in Rechnung zu stellen, dass das beklagte Land jedenfalls im Klageverfahren und damit in zulässiger Weise im Rahmen des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW substantiiert dargetan hat, warum eine Kürzung vorgenommen worden ist. Dies verkennt der Kläger auch in dem nach Schluss der mündlichen Verhandlung bei Gericht eingegangenen Schriftsatz vom 11. Mai 2016. Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 709 Nr. 11, 711 ZPO.