2 K 4309/04

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Februar 2004 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 18. Oktober 2004 werden aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, einschließlich der durch die Verweisung entstandenen Mehrkosten. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet. T a t b e s t a n d : Der Kläger begehrt die Aufhebung einer Untersagungsverfügung nach dem Personenbeförderungsrecht aus dem Jahr 2004. Er war in diesem Zeitraum Halter eines Personenkraftwagens mit dem Kennzeichen 000000 (Mercedes-Benz, Baujahr 1985 mit fünf Sitzen). Auf Grund einer Anzeige eines Taxiunternehmers, wonach der Kläger ungenehmigte Personenbeförderungen durchführe, leitete der Beklagte eine Ordnungswidrigkeitsverfahren ein, dass mit der Festsetzung einer Geldbuße in Höhe von 50.- EUR durch das Amtsgericht E. endete. Zwei Mitarbeiter des Taxiunternehmers hatten sich von dem Kläger in dessen Fahrzeug von M. zur Gaststätte H. I. in J. /B. gegen Entgelt fahren lassen. Anlässlich einer erneute Kontrolle am 12. Dezember 2003 ließen sich - nach einer telefonischen Verabredung über Handy - zwei Mitarbeiter des Straßenverkehrsamtes vom dem Kläger in M. gegen 21.50 Uhr abholen und zur Gaststätte H. I. fahren. Ein Entgelt für die Fahrt wurde zwischen dem Kläger und den Mitarbeitern des Beklagten weder bei Fahrtantritt noch während der Fahrt vereinbart. Vor der Gaststätte wendete der Kläger und fuhr die Straße am Parkplatz entlang. Nachdem der Kläger das Fahrzeug angehalten hatten, boten ihm die Mitarbeiter des Beklagten eine Bezahlung in Höhe 10.-EUR für die durchgeführte Fahrt an. Die Annahme des Geldes lehnte der Kläger ab. Der Kläger wurde anschließend von dem vor Ort anwesenden Polizeibeamten ohne Beanstandungen kontrolliert. Den Vorwurf der ungenehmigten Personenbeförderung wies der Kläger mit dem Hinweis zurück, er habe den Personen lediglich einen Gefallen tun wollen und kein Geld angenommen. Nachdem der Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten hatte, untersagte ihm der Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 17. Februar 2004 die entgeltliche oder geschäftsmäßige Personenbeförderung ohne Erlaubnis und drohte dem Kläger für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000.- EUR an. Zur Begründung verwies der Beklagte auf die am 12. Dezember 2003 durchgeführte Kontrolle. Der Kläger sei per Handy zum Bahnhof M. bestellt worden. Dabei habe er erklärt, dass er noch zuerst eine Fahrt nach O. durchführen müsse und sich erkundigt, woher die Handy-Nummer bekannt sei. Während der Fahrt habe der Kläger zu verstehen gegeben, dass er vorsichtig sein müsse, da es verboten sei, Personen gegen Geld zu befördern. Auch eine Rückfahrt habe der Kläger auf Nachfrage in Aussicht gestellt. Die Annahme des Geldes habe der Kläger nur verweigert, weil nach seinen Angaben zu viele Personen am Zielort gestanden hätten. Der Kläger habe damit eine gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. §§ 47, 49 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) genehmigungspflichtige Personenbeförderung, d.h. eine entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen, ohne Genehmigung durchgeführt. Die Untersagung sei notwendig, da der Kläger trotz Kenntnis der Genehmigungspflicht die Beförderung ausgeführt habe. Dies stelle zugleich eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung i.S. d. § 14 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG NW) dar. Den am 27. Februar 2004 erhobenen Widerspruch wies die Bezirksregierung L. mit Widerspruchsbescheid vom 18. Oktober 2004 - zugegangen am 21. Oktober 2004 - zurück. Die von dem Kläger ohne Genehmigung durchgeführte Personenbeförderung verstoße gegen das Personenbeförderungsgesetz und stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dar. Der Kläger habe ein Entgelt für die Fahrt nur deshalb nicht angenommen, weil nach seinen Angaben zu viele Menschen die Angelegenheit beobachtet hätten. Die Untersagungsverfügung sei erforderlich, um einen weiteren Verstoß gegen das Personenbeförderungsgesetz zu unterbinden. Die Rechtsbehelfsbelehrung weist das Verwaltungsgericht L. als örtlich zuständiges Gericht aus. Der Beklagte setzte ferner mit Bußgeldbescheid vom 27. April 2004 ein Bußgeld in Höhe von 200.- EUR gegen den Kläger gemäß § 61 Abs. 1 Nr. 1 PBefG fest, weil der Kläger eine ungenehmigte Personenbeförderung durchgeführt und damit auch ordnungswidrig gehandelt habe. In dem anschließenden Bußgeldverfahren (Az.: 11 OWi 607 Js 1269/04 - 602/04) wurde der Kläger mit rechtskräftigem Urteil des Amtsgerichtes E. vom 1. April 2005 freigesprochen. In der mündlichen Verhandlung wurden die Mitarbeiter des Straßenverkehrsamtes, die von dem Kläger befördert worden waren, als Zeugen vernommen. Der Kläger hat am 19. November 2004 Klage vor dem Verwaltungsgericht L. erhoben, die mit Beschluss vom 2. Dezember 2004 an das erkennende Gericht verwiesen wurde. Zur Begründung führte der Kläger aus, dass er weder eine entgeltliche noch eine geschäftsmäßige Personenbeförderung vorgenommen habe. Er habe erkannt, dass es sich bei den Anrufern lediglich um einen "agent- provocateur" gehandelt habe und habe sich nur zum Schein auf die Fahrt eingelassen. Ein Entgelt habe er nicht kassiert. Dementsprechend sei er auch im Bußgeldverfahren freigesprochen worden. Der Kläger beantragt, die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Februar 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 18. Oktober 2004 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung führt der Beklagte aus, dass auf Grund des Gesamtverhaltens des Klägers bei der Verabredung und Durchführung der Beförderung der beiden Mitarbeiter des Straßenverkehrsamtes und den Äußerungen des Klägers ihnen gegenüber, davon auszugehen sei, dass der Kläger ungenehmigte gewerbliche Personenbeförderung durchführe, auch wenn der Kläger für die Fahrt kein Entgelt angenommen habe. Die Einlassung des Klägers, es habe sich um eine Gefälligkeitsfahrt gehandelt, sei nicht glaubhaft. Die Kontrolle am 12. Dezember 2003 habe vielmehr bestätigt, dass der Kläger auch weiterhin ungenehmigte Personenbeförderungen durchführe. Aus diesem Grunde sei auch die Untersagungsverfügung unter Androhung eines Zwangsgeldes erforderlich. Sie verfolge das Ziel, ungenehmigte Personenbeförderung durch den Kläger für die Zukunft zu unterbinden. Ziel des Bußgeldbescheides sei demgegenüber die Ahndung einer Ordnungswidrigkeit. Der Kläger sei im Bußgeldverfahren lediglich deshalb freigesprochen worden, weil vor Beginn der Personenbeförderung ein Entgelt nicht festgelegt worden sei. Dies sei nicht nachvollziehbar. Genehmigungspflichtig sei nach dem Personenbeförderungsgesetz die entgeltliche oder geschäftsmäßige Personenbeförderung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und der Bußgeldakte (Az.: 11 OWi 607 Js 1269/04 - 602/04). E N T S C H E I D U N G S G R Ü N D E Das Gericht konnte gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf Grund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden. Die Klage ist zulässig und auch begründet. Der Kläger ist mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 der Grundgesetzes (GG) klagebefugt, da er Adressat einer Untersagungsverfügung verbunden mit einer Zwangsgeldandrohung , mithin eines belastenden Verwaltungsaktes ist, auch wenn der Kläger selbst darlegt, die von dem Beklagten untersagte Tätigkeit gar nicht auszuüben. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Februar 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 18. Oktober 2004 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der VwGO. Die auf der Grundlage der § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG NW) i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und § 1 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) ergangene Untersagungsverfügung ist nicht rechtmäßig, da die dem Bescheid zugrundeliegende Beförderungsfahrt durch den Kläger am 12. Dezember 2003 nicht der Genehmigungspflicht des Personenbeförderungsgesetzes unterliegt. Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 PBefG muss derjenige, der im Sinne von § 1 Abs. 1 PBefG mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr (§ 46 PBefG) Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein. Den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes unterliegen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung u.a. mit Kraftfahrzeugen. Der Kläger hat unstreitig am 12. Dezember 2003 in den Abendstunden zwei Mitarbeiter des Straßenverkehrsamtes mit einem Kraftfahrzeug bzw. Personenkraftwagen i.S. des § 4 Abs. 4 Nr. 1 PBefG befördert. Diese Fahrt war jedoch nicht entgeltlich. Entgelt ist jede Gegenleistung, die mit einer Beförderung angestrebt wird. Insoweit genügen wirtschaftliche Vorteile jedweder Art. Neben unmittelbaren Gegenleistungen sind ferner als Entgelt auch mittelbare wirtschaftliche Vorteile i.S. von § 1 Abs. 1 Satz 2 PBefG anzusehen. Vgl. dazu Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Mai 2007, § 1 Rz. 25 ff; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Juli 2006, § 1 Anm. 4, 5, jeweils unter Bezugnahme auf BT-Ds.III/255 S. 24. Nicht erforderlich ist, dass eine Gegenleistung tatsächlich gewährt wird. Entscheidend ist vielmehr, dass eine Gegenleistung für die Beförderung vereinbart worden ist, d.h. eine vertragliche Verpflichtung zur Entrichtung einer Gegenleistung besteht, auch wenn diese später nicht eingehalten wird, vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Mai 2007, § 1 Rz. 26 unter Bezugnahme auf Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 18. Februar 1993 - 7 B 16/93 -, NZV 1993 S. 247 und juris. Eine unmittelbare Gegenleistung ist jedoch zwischen dem Kläger und den Mitarbeitern weder bei Fahrtantritt noch während der Fahrt vereinbart worden. Eine derartige Vereinbarung ist weder den von den Mitarbeitern des Straßenverkehrsamtes gefertigten Aktenvermerken vom 15. und 17. Dezember 2003 zu entnehmen noch wurde sie nach deren zeugenschaftlicher Vernehmung in dem Bußgeldverfahren 607 Js 1269/04 OWi festgestellt oder im vorliegenden Verfahren von dem Beklagten dargelegt. Die von den Mitarbeitern am Ende der Fahrt angebotene Bezahlung hat der Kläger abgelehnt. Es kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass der Kläger auch ohne eine ausdrückliche Vereinbarung mit der Beförderung eine wirtschaftliche Gegenleistung angestrebt hat, d.h. mit der Fahrt die konkrete Erwartung verbunden hatte, ein Entgelt zu erhalten. Allein der Hinweis des Beklagten im Erörterungstermin, dass es schon angesichts der Höhe der Treibstoffkosten lebensfremd erscheine, eine solche Beförderung ohne Erwartung einer Gegenleistung durchzuführen, ist nicht ausreichend. Vielmehr muss eine derartige innere Erwartungshaltung auch nach außen hin erkennbar sein; eine Vermutung genügt insoweit nicht. Dies kann jedoch nach den vorliegenden Aktenvermerken des Beklagten und den Bekundungen des Klägers in dem Erörterungstermin, wonach er derartige Fahrten aus sozialen Gründen durchführe, um etwa Fahrten von jungen Personen bzw. Jugendlichen aus dem Freundeskreis seines Sohnes nach einem Diskothekbesuch mit Alkoholkonsum zu vermeiden, ebenfalls nicht festgestellt werden. Selbst, wenn mit dem Beklagten davon auszugehen wäre, dass der Kläger die Fahrt nur in konkreter Erwartung eines Entgeltes durchgeführt haben kann, liegen keine Anhaltspunkte zur Höhe des angestrebten Entgeltes vor. Insoweit ist auch die Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG zu berücksichtigen, wonach dem Personenbeförderungsgesetz nicht Beförderungen mit Personenkraftwagen unterliegen, wenn das Gesamtentgelt die Betriebskosten der Fahrt nicht übersteigt. Dass der Kläger, der den angebotenen Betrag von 10.- EUR nicht angenommen hat und ausweislich der Aktenvermerke des Beklagten bereits bei der anschließenden Kontrolle bekundet hat, es habe sich um eine Gefälligkeitsfahrt gehandelt, konkret ein höheres Entgelt als eine Kostenbeteiligung bzw. einen Betriebskostenanteil erwartet hat, ist mangels dafür sprechender Anhaltspunkte und auch nach den oben dargelegten Bekundungen des Klägers nicht erkennbar. Demgegenüber liegen jedoch Anhaltspunkte dafür vor, dass das alternative - von der Entgeltlichkeit unabhängige - Tatbestandsmerkmal der Geschäftsmäßigkeit in § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG (anders in der Haftungsvorschrift des § 8 a des Straßenverkehrsgesetzes (StVG), der kumulativ eine entgeltliche und geschäftsmäßige Beförderung voraussetzt) vorliegt. Geschäftsmäßig ist jede auf Dauer gerichtete in Wiederholungsabsicht vorgenommene Beförderung, wobei es auf eine Gewinnerzielungsabsicht - im Gegensatz zum Begriff der Gewerbsmäßigkeit - nicht ankommt. Maßgeblich ist insoweit der innere Wille bzw. die Absicht, Personenbeförderungen gleicher Art wiederholt durchzuführen, die sich als dauernder oder wiederkehrender Teil der geschäftlichen Betätigung darstellen. Ob dies der Fall ist, wird sich in der Regel aus der Intensität der Beförderung schließen lassen, vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 1993 - 7 B 16/93 -, NZV 1993 S. 247 und juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 1995 - 7 M 6279/95 -, NVwZ-RR 1996 S. 371 und juris; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Mai 2007, § 1 Rz. 35; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Juli 2006, § 1 Anm. 4, 7; jeweils unter Bezugnahme auf BT-Ds.III/255 S. 24; Der Kläger hat dazu selbst in dem Erörterungstermin ausgeführt, dass er aus sozialen Gründen Jugendliche bzw. junge Leute aus dem Freundes- bzw. Bekanntenkreis seines Sohnes im Zusammenhang mit Diskothekenbesuche fahre. Ferner bestätigte er, dass er auf Nachfrage der Mitarbeiter des Straßenverkehrsamtes am 12. Dezember 2003 auch eine Rückfahrt von dem H. I. in Aussicht gestellt habe. Dies spricht dafür, dass der Kläger regelmäßig bzw. wiederholt derartige Beförderungen mit seinem Personenkraftwagen vornimmt bzw. zum damaligen Zeitpunkt vorgenommen hat. Der Anwendung des Personenbeförderungsgesetzes steht jedoch ebenfalls § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG entgegen, da die Fahrt nicht entgeltlich bzw. jedenfalls keine Anhaltspunkte für ein über die Betriebskosten deckendes Entgelt vorliegen. Zwar stellt die Vorschrift ihrem Wortlaut nach - hier: Gesamtentgelt - auf den ersten Blick lediglich auf das Merkmal der Entgeltlichkeit und nicht auch auf die Geschäftsmäßigkeit ab. Zu beachten ist jedoch, dass die Vorschrift im Zusammenhang mit dem Absatz 1 steht, der die Anwendbarkeit bei Vorliegen der einzelnen Voraussetzungen erst eröffnet und davon ohne Einschränkungen diejenigen Beförderungen ausnimmt, deren Gesamtentgelt die Betriebskosten nicht übersteigen. Anhaltspunkte dafür, dass dies ausschließlich für entgeltliche Fahrten und nicht auch etwa für die entgeltlichen und zugleich geschäftsmäßigen Fahrten gelten soll, mit der Folge, dass geschäftsmäßige Fahrten immer dem Gesetz unterfallen würden, lassen sich nicht erkennen, vgl. so auch Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Mai 2007, § 1 Rz. 42; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Juli 2006, § 1 Anm. 9; OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 1995 - 7 M 6279/95 -, NVwZ-RR S. 371. Ferner sind von dem Anwendungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes auch die unentgeltlichen aber geschäftsmäßigen Beförderungen mit Personenkraftwagen, d.h. die nur geschäftsmäßigen Beförderungen, ausgenommen, da es einen Wertungswiderspruch darstellen würde, die lediglich in Höhe der Betriebskosten entgeltlichen und geschäftsmäßigen Beförderungen nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG aus dem Anwendungsbereich herauszunehmen, die völlig unentgeltlichen geschäftsmäßigen Beförderungen jedoch stets dem Gesetz und damit der Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 46 Abs. 1 und 2 PBefG zu unterwerfen. Dementsprechend hat auch die Bundesregierung 1989 den Änderungsvorschlag des Bundesrates zu einer Neuregelung des § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 PBefG, wonach u.a. nur die entgeltlichen und nicht auch die geschäftsmäßigen Beförderungen von dem Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen werden sollten, wenn das Gesamtentgelt die Betriebskosten nicht übersteigt, abgelehnt. Die Bundesregierung hatte dazu ausgeführt, dass sie dem Änderungsvorschlag mit der Maßgabe zustimme, dass auch die geschäftsmäßige Beförderung mit Personenkraftwagen nicht unter das Gesetz fällt, wenn sie nicht entgeltlich ist oder das Gesamtentgelt/wirtschaftlicher Vorteil die Betriebskosten nicht übersteigt. Pkw-Fahrten, bei denen Personen zwar ohne Entgelt, aber häufig und in Wiederholungsabsicht (geschäftsmäßig) befördert werden, sollen dem Gesetz nicht unterliegen. Die von dem Bundesrat erwähnte Mehrheitsmeinung entspreche nach Auffassung der Bundesregierung nicht dem bisherigen Willen des Gesetzgebers. Denn wenn schon eine geschäftsmäßige Beförderung, die gegen Entgelt - bis zur Höhe der Betriebskosten - durchgeführt wird, von dem Gesetz ausgenommen worden ist, wäre es unbillig, eine nur geschäftsmäßige Beförderung unter den gleichen Bedingungen nicht ebenfalls vom Gesetz auszunehmen, vgl. BT-Ds. 11/4311 S. 18 und 19 zur Nr. 25 (auch abgedruckt in Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Mai 2007, § 1 Rz 5a); Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Juli 2006, § 1 Anm. 9; ebenfalls in diese Richtung: OVG Lüneburg, Beschluss vom 30. November 1995 - 7 M 6279/95 -, NVwZ-RR S. 371. Das dritte Rechtsbereinigungsgesetz vom 28. Juni 1990 hat dementsprechend § 1 PBefG unverändert gelassen. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG das Merkmal der Geschäftsmäßigkeit ausdrücklich alternativ zur Entgeltlichkeit aufgenommen hat und demgegenüber die unentgeltliche, aber geschäftsmäßige Beförderung nicht ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich herausgenommen hat, vgl. so Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Mai 2007, § 1 Rz. 43. Insoweit ist zu beachten, dass sich die Ausnahmeregelung des § 1 Abs. 2 Nr. 1 PBefG lediglich auf die Beförderung mit Personenkraftwagen i.S. § 4 Abs. 4 Nr. 1 PBefG bezieht und nicht auch auf die übrigen von der Genehmigungspflicht erfassten Beförderungsmittel i.S. von § 2 Abs. 1 und § 4 PBefG. Schließlich ist vorliegend auch noch zu berücksichtigen, dass gemäß § 1 Nr. 3 der Verordnung über die Befreiung bestimmter Beförderungsfälle von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes (Freistellungs-Verordnung), die Beförderung mit Personenkraftwagen, die nach ihrer Bauart und Ausstattung zur Beförderung von nicht mehr als sechs Personen (einschließlich Führer) geeignet und bestimmt sind, von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes freigestellt werden, es sei denn, dass für die Beförderung ein Entgelt zu entrichten ist. Die Freistellungsverordnung basiert auf der Ermächtigungsgrundlage des § 58 Abs. 1 Nr. 1 PBefG a.F. - nunmehr § 57 Abs. 1 Nr. 8 PBefG -, wonach durch Rechtsverordnung für bestimmte im Rahmen des Gesamtverkehrs nicht besonders ins Gewicht fallende Beförderungsfälle allgemein Befreiung von dem Personenbeförderungsgesetz erteilt wird. Von dieser Vorschrift werden die Beförderungen mit einem Personenkraftwagen bis sechs Personen erfasst, wenn kein unmittelbares Entgelt entrichtet wird und zwar nach der amtlichen Begründung vgl. abgedruckt in Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Mai 2007, Anh B FreistellungsVO § 1, Rz.34, gerade diejenigen Beförderungsfälle, die mit einem mittelbaren wirtschaftlichen Vorteil verbunden sind, wobei auch die geschäftsmäßigen Beförderungen erfasst werden sollen. Da der Kläger zum damaligen Zeitpunkt einen Personenkraftwagen mit fünf Sitzen führte und für die Fahrt kein unmittelbares Entgelt entrichtet und auch nicht vorher vereinbart worden ist, wäre die streitgegenständliche Beförderung auch für den Fall, dass sie entgegen den obigen Ausführungen zu § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 PBefG dem Personenbeförderungsgesetz unterfallen würde, letztlich - auch unter Berücksichtigung der Zielvorgaben der Ermächtigungsgrundlage - von der Freistellungs-Verordnung erfasst. Die auf §§ 55 Abs. 1, 57, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NW) beruhende Androhung eines Zwangsgeldes ist mangels rechtmäßiger Grundverfügung (hier: die Untersagungsverfügung) ebenfalls rechtswidrig und aufzuheben. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 5 VwGO, § 17 b Abs. 2 Satz 2 GVG. Entgegen § 17 b Abs. 2 Satz 2 GVG i.V.m. § 83 VwGO wonach dem Kläger im Fall der Verweisung an das örtliche zuständige Gericht die dadurch entstandenen Mehrkosten auch dann aufzuerlegen sind, wenn er in der Hauptsache obsiegt, hat vorliegend der Beklagte auch diese Kosten zu tragen, da die Anrufung des örtlich unzuständigen Verwaltungsgerichts L. durch die unzutreffende Rechtsmittelbelehrung in dem Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung L. veranlasst worden ist, vgl. etwa Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 2. Auflage 2006, § 155 Rz. 117. Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).