VerfGH 3/95

Leitsatz: Zur Folgenabwägung im einstweiligen Anordnungsverfahren bei einem Streit zwischen Minderheit und Mehrheit eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses über die Fortsetzung einer Beweisaufnahme. Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, vor Abschluß seiner Beweisaufnahme die am 30. September 1994 beschlossene Vernehmung von Herrn ... fortzusetzen sowie die von den Antragstellerinnen am 16. Februar 1995 beantragte Vernehmung von Ministerialrat ... durchzuführen. G r ü n d e : I. Die Beteiligten streiten darüber, ob der Antragsgegner im Hinblick auf noch nicht erledigte Beweisverlangen der Antragstellerinnen zur Fortsetzung seiner Beweisaufnahme verpflichtet ist. 1. Der Landtag Nordrhein-Westfalen setzte am 11. November 1993 auf Antrag aller ihm angehörenden Fraktionen den aus elf stimmberechtigten Mitgliedern bestehenden ... (Antragsgegner) ein. In ihm sind die Antragstellerinnen, auf die zusammen 116 von 239 Abgeordneten des Landtags entfallen, mit fünf Mitgliedern vertreten. Der Landtag gab dem Antragsgegner unter anderem den Auftrag, "alle Umstände, insbesondere das Verhal- ten des Umweltministers ... und aller sonstigen Beteiligten im Zusammenhang mit der außergewöhnlichen Dioxin- Emission der '...' und der Immission im Umfeld aufzuklären und dabei insbeson- dere festzustellen, - ob und ggf. aufgrund welcher Erkennt- nisse das Umweltministerium darauf vertrauen konnte, daß von den bei ... verursachten Dioxin-Emissionen keine Gesundheitsgefährdung ausging; - wann und auf welche Weise die mögliche akute und langfristige Gesundheitsge- fährdung der Betriebsangehörigen und Anwohner der '...' bewertet wurde". In der Spiegelstrich-Aufzählung des Einsetzungsbeschlusses sind noch elf weitere zu untersuchende Komplexe aufgeführt. Darüber hinaus forderte der Landtag den Antragsgegner auf, ihm nach Abschluß der Untersuchungen einen Gesamtbericht über die Untersuchungsergebnisse sowie die sich aus den Feststellungen ergebenden rechtlichen und politischen Notwendigkeiten vorzulegen. Die Minister ... und ... sagten vor dem Antragsgegner aus, daß sie sich für ihre Einschätzung der von den hohen Dioxin-Emissionen der ... ausgehenden Gefahren unter anderem auf die Ergebnisse einiger früher im Lande Nordrhein-Westfalen durchgeführter spezieller Untersuchungen gestützt hätten. Es handele sich dabei um Blutuntersuchungen an Feuerwehrleuten, die bei einem Großbrand in Lengerich an besonders exponierter Stelle eingesetzt worden seien, um Untersuchungen, die Kleingärten im Einwirkungsbereich von Dioxin-Emissionen in ... betroffen hätten, und um Blutuntersuchungen an Sportlern im Zusammenhang mit Kieselrot. Der Antragsgegner holte zu der Frage, "ob die von der Landesregierung im Zusammenhang mit den hohen Dioxin-Emissionen der Sinteranlage der ... in ... in Auftrag gegebenen medizinischen Untersuchungen ... sowie die Bodenanalysen ... geeignet sind, eine mögliche akute oder langfristige Gefährdung bzw. Schädigung potentiell betroffener Personen zu belegen bzw. auszuschließen", ein schriftliches Sachverständigengutachten des Mediziners ... ein. Das Gutachten endet mit folgendem Satz: "Aufgrund der bundesweit bekannten Pressionen auf Wissenschaftler im Umwelt- und Gesundheitsbereich seitens eines oder einiger Ministerien in Nordrhein-Westfalen ist es darüber hinaus angezeigt zu untersuchen und offenzulegen, welche Mittel hier eingesetzt werden." Daraufhin beschloß der Antragsgegner am 30. September 1994 auf Antrag der Antragstellerinnen zu 1. und 3., ... als Zeugen "zur Aufklärung der allgemeinen Vergabe- und Verwaltungspraxis der Landesregierung bei der Einholung medizinisch-toxikologischer Gutachten im Zusammenhang mit der Durchführung des Dioxin-Meßprogramms, insbesondere bei der Vergabe und Erstellung der Studie Kieselrot ..." zu vernehmen. Im Rahmen seiner Vernehmung sagte ... aus, seitens der Landesregierung Nordrhein-Westfalen bzw. nordrhein-westfälischer Ministerien sei versucht worden, die Tätigkeit des Hamburger Arztes ... im Zusammenhang mit der Untersuchung von Holzschutzmittelbelastungen nordrhein-westfälischer Kindergärten durch Einflußnahme auf Standesorganisationen in Hamburg einzuschränken. Generell zu den Untersuchungen habe er mit zwei Leitern von Instituten aus Nordrhein-Westfalen über Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Vergabe von Gutachten gesprochen. Da ... sich weigerte, die Namen der Institutsleiter zu nennen, beschloß der Antragsgegner auf Antrag der ...-Fraktion, die Festsetzung eines Ordnungsgeldes gegen ihn zu beantragen. Trotz Auferlegung eines Ordnungsgeldes durch Beschluß des Amtsgerichts ... vom 25. Januar 1995 hielt ... an seiner Aussageverweigerung fest. In seiner Sitzung vom 14. Februar 1995 beschloß der Antragsgegner einstimmig, die Vollstreckung aus dem amtsgerichtlichen Beschluß zu beantragen. Das Landgericht ... verwarf durch Beschluß vom 21. Februar 1995 die von ... gegen die Auferlegung des Ordnungsgeldes eingelegte Beschwerde. Bezüglich des von ... erwähnten Arztes ... beschloß der Antragsgegner am 31. Januar 1995 dessen Vernehmung. Der - zur verfassungsgerichtlichen Entscheidung gestellte (VerfGH 24/94) - Streit über das Bestehen einer Pflicht zur Vernehmung von Herrn ... als Zeugen wurde damit beigelegt. Dieser sagte am 10. Februar 1995 vor dem Antragsgegner aus, ein Mann, der sich mit dem Namen ... - ... - gemeldet habe, habe ihn am 27. Februar 1989 angerufen und gesagt, er (...) solle sich nicht wundern, wenn man der Kassenärztlichen Vereinigung den Entzug der Kassenzulassung vorschlagen werde. Am 26. Januar 1995 faßte der Landtag auf Antrag aller ihm angehörenden Fraktionen folgenden Beschluß zum Fortgang der Arbeit des Antragsgegners: "Der ... wird aufgefordert, gem. § 25 Abs. 1 des Gesetzes über die Einsetzung und das Verfahren von Untersuchungsausschüssen des Landtags Nordrhein-Westfalen einen Schlußbericht so rechtzeitig zu erstellen, daß er parlamentarisch spätestens bis zum 31. März 1995 noch beraten werden kann. Der Untersuchungsausschuß mag hierzu überprüfen, ob der Abschluß der Untersuchung durch beschleunigten Abschluß der Beweisaufnahme herbeigeführt werden kann. Sollte dies aus zeitlichen Gründen nicht möglich sein, wird der Parl. Untersuchungsausschuß II gem. § 25 Abs. 5 des Gesetzes über die Einsetzung und das Verfahren von Untersuchungausschüssen des Landtags Nordrhein-Westfalen aufgefordert, einen Zwischenbericht über den Stand der Untersuchungen vorzulegen, damit er noch parlamentarisch spätestens bis zum 31. März 1995 beraten werden kann." In seiner Sitzung am 14. Februar 1995 beriet der Antragsgegner über den Fortgang seiner Arbeit. Der Obmann der ...-Fraktion im Untersuchungsausschuß erklärte, man verzichte auf eine weitere Vernehmung von ... und die Durchführung von Rechtsmitteln hinsichtlich des Antrags auf Festsetzung von Zwangsmitteln und schlage den Abschluß der Beweisaufnahme vor. Dem widersprachen die Obleute der Antragstellerinnen. Der Sitzungsniederschrift zufolge kündigten sie außerdem an, die Vernehmung und Vereidigung des Ministerialrats ... beantragen zu wollen. Der Antragsgegner faßte sodann gegen die Stimmen der von den Antragstellerinnen entsandten Abgeordneten folgenden Beschluß: "Es wird festgestellt, daß der Untersuchungsausschuß seine Untersuchungen abgeschlossen hat und daß die Beweisaufnahme heute abgeschlossen werden soll." Die Antragstellerinnen stellten am 16. Februar 1995 die von ihnen angekündigten Anträge zur Vernehmung und Vereidigung von Ministerialrat ... . Nach dem 14. Februar 1995 erstellte die Vorsitzende des Antragsgegners den Entwurf eines Schlußberichts, versandte ihn an die Ausschußmitglieder und lud zur Beratung und Beschlußfassung auf den 7. März 1995. 2. Am 17. Februar 1995 haben die Antragstellerinnen das vorliegende Verfahren eingeleitet. Sie beantragen, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, 1. daß der am 14. Februar 1995 vom Antragsgeg- ner mehrheitlich gefaßte Beschluß, festzu- stellen, daß der Untersuchungsausschuß seine Untersuchungen abgeschlossen hat und die Be- weisaufnahme abgeschlossen wird, gegen Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV verstößt und ihre darin genannten Rechte verletzt, 2. daß der Antragsgegner durch den Beschluß vom 14. Februar 1995 nicht berechtigt ist, auf der Basis der bisherigen Ergebnisse der Be- weisaufnahme dem Landtag einen Schlußbericht im Sinne von § 25 Abs. 1 PUAG vorzulegen. Zur Begründung machen sie im wesentlichen geltend: Sie hätten einen Anordnungsanspruch. Durch den beanstandeten Beschluß verletze der Antragsgegner ihre Rechte aus Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV. Das in dieser Vorschrift geregelte Beweiserhebungsrecht der qualifizierten Minderheit schütze auch vor einem vorzeitigen Abschluß der Beweisaufnahme, mit dem die Durchführung noch nicht erledigter Beweisanträge vereitelt werde. Diese Wirkung habe der gerügte Beschluß des Antragsgegners. Auch ein Anordnungsgrund sei gegeben. Die Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren werde mit Blick auf das Ende der Wahlperiode im Frühsommer 1995 zu spät kommen. Da die Vernehmungen von ... und ... von herausragender Bedeutung für die Aufklärungstätigkeit des Antragsgegners seien, könne dieser bei Nichtgewährung einstweiligen Rechtsschutzes seinem Untersuchungsauftrag nicht gerecht werden. Der Antragsgegner beantragt, die Anträge zurückzuweisen. Er bringt im wesentlichen vor: Der Beweiserhebungsanspruch der qualifizierten Minderheit aus Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV werde durch den beanstandeten Beschluß nicht berührt. Wie im Strafprozeß sei auch im parlamentarischen Untersuchungsverfahren ein Beschluß, mit dem die Schließung der Beweisaufnahme festgestellt werde, zwar zulässig, könne aber keinerlei Bindungswirkung entfalten. Die Antragstellerinnen seien durch den Beschluß vom 14. Februar 1995 nicht gehindert, weitere Beweisanträge zu stellen und Beweiserhebungen im Rahmen ihres Minderheitenrechts und des Untersuchungsauftrages durchzusetzen. Infolge dessen könne dieser Beschluß auch nicht als verbindliche Entscheidung über die Beweisanträge vom 16. Februar 1995 gewertet werden. Dieser Beschluß sei darüber hinaus nicht als konkludente Ablehnung bereits gestellter, aber noch nicht erledigter Beweisanträge zu werten, da zum Zeitpunkt der Beschlußfassung kein offener Beweisantrag vorgelegen habe. Trotz der anhaltenden Aussageverweigerung von Herrn ... sei der auf dessen Vernehmung als Zeuge gerichtete Beweisantrag wegen des Verzichts der antragstellenden ...-Fraktion erledigt. Durch den Landtagsbeschluß vom 26. Januar 1995 seien die weiteren Ermittlungsmöglichkeiten begrenzt. In bereits bekannten Sachverhaltskomplexen könne nur insoweit weiter ermittelt werden, als dies den Berichtstermin nicht in Frage stelle. Weiter auf der Vernehmung von ... zu beharren, sei als Verschleppungsabsicht zu bewerten, weil dieser mit Blick auf das schwebende Erzwingungsverfahren, seine fehlende Aussagebereitschaft und die durch den Landtag vorgegebene Terminierung des Untersuchungsberichtes de facto als unerreichbar zu gelten habe. Im übrigen unterliege die Forderung nach Vernehmung von ... und ... zu Fragen, die nicht im Zusammenhang mit dem Untersuchungsauftrag stünden, den bereits im Verfahren VerfGH 24/94 vorgebrachten Zulässigkeitsbedenken. Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten zu diesem und zum Verfahren VerfGH 24/94 verwiesen. II. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig und begründet. 1. Das Begehren der Antragstellerinnen ist unter Berücksichtigung der Antragsbegründung dahin auszulegen, daß sie erstreben, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, vor Abschluß seiner Beweisaufnahme die am 30. September 1994 beschlossene Vernehmung von Herrn ... fortzusetzen sowie die am 16. Februar 1995 beantragte Vernehmung von Ministerialrat ... durchzuführen. Mit der Bezugnahme auf den Beschluß des Antragsgegners vom 14. Februar 1995 bezeichnen die Antragstellerinnen lediglich das aus ihrer Sicht bestehende Hindernis für eine Fortsetzung der Beweisaufnahme. 2. Die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 VerfGHG NW für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung sind gegeben. a) Nach dieser Vorschrift kann der Verfassungsgerichtshof eine einstweilige Anordnung treffen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grunde zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Prüfung dieser Voraussetzungen ist wegen der meist weitreichenden Folgen einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung ein strenger Maßstab anzulegen. Die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsaktes vorgetragen werden, haben grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, das in der Hauptsache zu verfolgende Begehren wäre unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang muß der Verfassungsgerichtshof die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Antrag in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen: BVerfGE 88, 169 [172]; VerfGH NW, NWVBl. 1990, 410). b) Das dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entsprechende Begehren in der Hauptsache ist weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet. aa) Die im vorliegenden Verfahren durch eine gemeinsame Willensbildung verbundenen Antragstellerinnen bilden in ihrer Gesamtheit eine qualifizierte Minderheit i.S.d. Art. 41 Abs. 1 Satz 1 LV; sie können deshalb Träger von Wahrnehmungszuständigkeiten und Verfahrensrechten im parlamentarischen Untersuchungsverfahren sein. Das wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß alle Fraktionen des Landtags die Einsetzung des Untersuchungsausschusses beantragt haben. Denn im parlamentarischen Regierungssystem fallen bei der Aufklärung von Vorgängen, die im Verantwortungsbereich der Regierung liegen, die Untersuchungsinteressen von Parlamentsmehrheit und Opposition in der Regel auseinander. Auch Art. 41 Abs. 4 Satz 1 LV, nach dem die Beschlüsse der Untersuchungsausschüsse der richterlichen Erörterung entzogen sind, steht der von den Antragstellerinnen begehrten gerichtlichen Prüfung nicht entgegen. Denn diese Bestimmung bezieht sich nur auf die das Untersuchungsergebnis feststellenden Beschlüsse (Geller/Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage, Stand: Februar 1994, Art. 41 Anmerkung 10 d). bb) Das in der Hauptsache zu führende Organstreitverfahren wäre auch nicht offensichtlich unbegründet. In dem Unterbleiben der angestrebten Beweisaufnahme könnte eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Status der Antragstellerinnen als Minderheit i. S. d. Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV liegen. c) Im Rahmen der demnach vorzunehmenden Abwägung haben die für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung sprechenden Folgen größeres Gewicht. aa) Erginge die begehrte einstweilige Anordnung nicht und hätte das Begehren in der Hauptsache Erfolg, wären die in Rede stehenden Beweiserhebungen unter Verstoß gegen die Untersuchungspflicht des Antragsgegners und das Beweiserhebungsrecht der Antragstellerinnen aus Art. 41 Abs. 1 Satz 2 LV nicht durchgeführt worden. In den aufgrund des Landtagsbeschlusses vom 26. Januar 1995 vom Antragsgegner vorzulegenden Abschlußbericht wären die entsprechenden Beweisergebnisse nicht eingeflossen. Diese Folgen wären nachteilig und schwerwiegend. Dem Untersuchungsrecht des Parlaments im allgemeinen und den damit in Verbindung stehenden Minderheitsrechten im besonderen kommt in der parlamentarischen Demokratie ein hoher Rang zu. Untersuchungsverfahren geben dem Parlament die Möglichkeit, unabhängig von Regierung, Behörden und Gerichten mit hoheitlichen Mitteln, wie sie sonst nur Gerichten und besonderen Behörden zur Verfügung stehen, selbständig die Sachverhalte zu prüfen, die sie in Erfüllung ihres Verfassungsauftrags als Vertretung des Volkes für aufklärungsbedürftig halten. Dabei hat die Untersuchung von Vorgängen, die in den Verantwortungsbereich der Regierung fallen, besonderes Gewicht. In der parlamentarischen Demokratie, in der die Parlamentsmehrheit regelmäßig die Regierung trägt, überwacht in erster Linie die Opposition - und damit in der Regel eine Minderheit - die Regierung (BVerfGE 49, 70 [85f.]; vgl. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, 2. Aufl. 1984, § 23). Soll vor diesem Hintergrund die parlamentarische Kontrolle ihren Sinn erfüllen, ist der Wahrung der Minderheitsrechte bei der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses und bei der Durchführung seiner Untersuchungen ein hoher Stellenwert beizumessen. Die aufgezeigten schwerwiegenden Folgen werden nicht dadurch gemindert, daß der Antragsgegner geltend macht, sein Beschluß vom 14. Februar 1995 stehe einer weiteren Beweiserhebung nicht entgegen. Zum einen macht er - wie schon im Verfahren VerfGH 24/94 - die Unzulässigkeit einer Vernehmung von ... und ... geltend. Zum anderen verfährt er tatsächlich so, als sei die Beweisaufnahme endgültig abgeschlossen. Das ergibt sich daraus, daß seine Vorsitzende in Umsetzung des Beschlusses des Antragsgegners vom 14. Februar 1995 den Entwurf eines Schlußberichts erstellt, den Ausschußmitgliedern übersandt und zum Termin über seine Beratung und Beschlußfassung geladen hat. Welche Bedeutung den in Rede stehenden Beweisfragen im Rahmen des Untersuchungsauftrags zukommt, hat der Verfassungsgerichtshof nicht zu beurteilen. Eine solche Beurteilung setzt politische Wertungen voraus, die den an der politischen Auseinandersetzung beteiligten Kräften vorbehalten sind. Die Möglichkeit des Landtags, nach einer dem Begehren der Antragstellerinnen stattgebenden Hauptsacheentscheidung in der folgenden (12.) Wahlperiode einen Parlamentarischen Untersuchungsausschuß zur Klärung der in der Untersuchung des Antragsgegners offen gebliebenen Tatsachenfragen einzusetzen, verringert das Gewicht der dargelegten Nachteile nur unwesentlich. Die Einsetzung eines weiteren Untersuchungsausschusses ist schon insofern ungewiß, als es eines hohen Aufwandes bedürfte, um den jetzt nach mehr als einjähriger Untersuchungstätigkeit erreichten Stand der Einarbeitung in den Untersuchungsgegenstand wieder zu erlangen. bb) Die Folgen, die dadurch eintreten, daß die begehrte einstweilige Anordnung erlassen wird, wiegen demgegenüber weniger schwer, auch wenn den Anträgen in der Hauptsache der Erfolg zu versagen wäre. Der Antragsgegner würde in diesem Fall unzulässige Beweiserhebungen durchführen, deren Ergebnisse nicht verwertet werden dürften. Dieser Nachteil kann indes im Rahmen der Folgenabwägung hingenommen werden. Denn der Rechtsverstoß läge nicht etwa in einem Übergriff in eine der anderen Staatsgewalten oder in Rechte der Bürger, sondern nur darin, daß der Antragsgegner den ihm vom Landtag gegebenen Untersuchungsauftrag überschritten hätte. Dies wiegt gering, weil der Landtag einen Auftrag zur Untersuchung der von den Antragstellerinnen als klärungsbedürftig angesehenen Sachverhalte hätte erteilen können. Überdies können die umstrittenen Beweiserhebungen im zu erstellenden Bericht durch einen entsprechenden Hinweis als in ihrer Zulässigkeit noch zweifelhaft gekennzeichnet werden. Der darüber hinaus in Betracht zu ziehende Nachteil, daß infolge der Durchführung der von den Antragstellerinnen geforderten Beweiserhebungen dem Landtag bis zum Ende der laufenden Wahlperiode kein Schlußbericht vorgelegt werden könnte, kann vermieden werden. Denn für die Berichterstattung steht noch der Zeitraum bis zum Ende der Wahlperiode am 30. Mai 1995 zur Verfügung. Bei zügiger Durchführung der in Rede stehenden Beweisaufnahmen können diese so rechtzeitig abgeschlossen sein, daß die Erstattung des Schlußberichts innerhalb dieses Zeitraums voraussichtlich noch möglich ist. Seine Zeitvorgabe im Beschluß vom 26. Januar 1995 kann der Landtag jederzeit ändern, so daß die Zeit nach dem 31. März 1995 für die Erarbeitung eines Abschlußberichts und die Beschlußfassung über ihn nicht ausscheidet. Schließlich hat der Landtag hinsichtlich der abtrennbaren und abschließend erledigten Teile des Untersuchungsauftrages nach § 25 Abs. 4 PUAG die Möglichkeit, die Vorlage eines Teilberichts zu verlangen, wenn der Bericht ohne Vorgriff auf die Beweiswürdigung der übrigen Untersuchungsaufträge möglich ist. Er kann so dem Umstand Rechnung tragen, daß der Antragsgegner - soweit ersichtlich - seine Untersuchungen zu vielen der im Einsetzungsbeschluß aufgeführten Einzelaufträge bereits abgeschlossen hat.