14 A/95

Leitsatz: 1. Bei der Prüfung der Voraussetzungen einer einstweiligen Anordnung iSv VGHG BE § 31 Abs 1 ist vom VerfGH, wenn es um die Aussetzung des Vollzugs von Gesetzen geht, ein besonders strenger Maßstab anzulegen (vgl BVerfG, 1977-12-07, 2 BvF 1/77, BVerfGE 46, 337 ). 2a. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Neuordnung im Bereich des Schulwesens durch die Neuregelung des LSAG BE ist allein auf deren Vereinbarkeit mit der in Verf BE Art 51 verfassungsrechtlich vorgegebenen Verteilung der Zuständigkeitsbereiche zwischen der Hauptverwaltung (Verf BE Art 51 Abs 1) und den Bezirken (Verf BE Art 51 Abs 2 S 1) abzustellen. Insoweit sind allein diejenigen Belange abwägungserheblich, die die Beteiligung der Bezirke an der Verwaltung nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung in ihrem Kernbereich berühren. 2b. Vor diesem Hintergrund ergibt sich, daß es mangels Vorliegens von schwerwiegenden Gründen nicht unabweisbar geboten ist, die begehrte eA zu erlassen und das LSAG BE vorübergehend außer Kraft zu setzen. Denn unterbleibt der Erlaß der eA, hat das lediglich zur Folge, daß die Hauptverwaltung jedenfalls bis zur Entscheidung in der Hauptsache einen Teil der bisher von den Bezirken erledigten Aufgaben wahrnimmt, ohne daß dies gewichtige Nachteile für Bezirke oder das gemeine Wohl begründen könnte, insbesondere wenn berücksichtigt wird, daß mit einer Entscheidung in der Hauptsache in drei Monaten gerechnet werden kann. I. Die Antragsteller machen als Bezirke des Landes Berlin mit Schriftsatz vom 31. Januar 1995 geltend, daß die durch das am 31. Januar 1995 verkündete, am 1. Februar 1995 in Kraft getretene Gesetz über die Neuorganisation der Schulaufsicht und die Errichtung eines Landesschulamtes in Berlin vom 26. Januar 1995 (GVBl. S. 26) geregelte Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche zwischen ihnen und der Hauptverwaltung die Verfassung von Berlin (VvB) verletze und insbesondere mit dem Subsidiaritätsgebot des Art. 51 Abs. 1 VvB unvereinbar sei. Durch das bezeichnete Gesetz werden wesentliche Teile des Schulwesens, die bisher in der Zuständigkeit der Antragsteller lagen, einem Landesschulamt als nachgeordneter Einrichtung der für das Schulwesen zuständigen Senatsverwaltung übertragen (Art. I § 1 Abs. 1). Insbesondere übt nunmehr das Landesschulamt - statt der Antragsteller - die Schulaufsicht als untere Schulaufsichtsbehörde über die Schulen im Land Berlin aus (Art. I § 1 Abs. 2). Überdies ist das Landesschulamt anstelle der Antragsteller Dienstbehörde und Personalstelle der Lehrer und sonstiger im Schulwesen tätiger Dienstkräfte (Art. I § 1 Abs. 5 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 und Anl. 1). Ferner werden in weiteren Bestimmungen des Gesetzes Organisations- und Zuständigkeitsbereiche der Antragsteller auf die Hauptverwaltung verlagert, und zwar durch Änderung einer Reihe von Einzelgesetzen (Art. II ff.). Die Antragsteller begehren im Hauptsacheverfahren die Feststellung der Nichtigkeit des Gesetzes vom 26. Januar 1995 im wesentlichen mit der Begründung, es fehle mit Blick auf die in diesem Gesetz geregelten Gegenstände an den Voraussetzungen, unter denen der Senat durch die Hauptverwaltung gemäß Art. 51 Abs. 1 VvB Aufgaben wahrzunehmen berechtigt sei. Außerdem verstoße das Gesetz gegen den in Art.50 Abs.1 VvB festgeschriebenen Grundsatz der bürgernahen Verwaltung, da die Schulverwaltung bürgernah - wie in den letzten Jahrzehnten - nur durch die Antragsteller durchgeführt werden könne. In dem hier zu beurteilenden Verfahren über den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragen die Antragsteller, gemäß § 31 VerfGHG anzuordnen, daß das Gesetz über die Neuorganisation der Schulaufsicht und die Einrichtung eines Landesschulamts in Berlin vom 19.Januar 1995 bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs über den Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit dieses Gesetzes nicht in Kraft tritt, hilfsweise, dem Senat von Berlin, vertreten durch die zuständigen Senatsmitglieder, im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 31 VerfGHG zu untersagen, das Gesetz über die Neuorganisation der Schulaufsicht und die Errichtung eines Schulamts in Berlin vom 19. Januar 1995 bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs über den Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit dieses Gesetzes zu vollziehen. Zur Begründung ihres Antrags tragen sie im wesentlichen vor: Ihr zulässiger Antrag müsse in der Sache Erfolg haben. Die Voraussetzungen des § 31 Abs. I VerfGHG seien erfüllt. Die im Rahmen eines Verfahrens auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung grundsätzlich vorzunehmende Abwägung spreche für das Begehren der Antragsteller. Ergehe die einstweilige Anordnung und unterlägen die Antragsteller in der Hauptsache, bedeute das lediglich, daß der bisherige Zustand bis zur Entscheidung in der Hauptsache fortbestehe. Ergehe aber keine einstweilige Anordnung und obsiegten die Antragsteller in der Hauptsache, führe dies auf viele Jahre hinaus zu schwerwiegenden Nachteilen. Das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin sind dem Antrag schriftsätzlich entgegengetreten. II. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig, aber unbegründet. 1. Nach § 31 Abs. 1 VerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 VerfGHG ein strenger Maßstab anzulegen. Dies gilt insbesondere, wenn eine gesetzliche Regelung außer Kraft gesetzt werden soll. In einem solchen Fall müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe so schwerwiegend sein, daß sie den Erlaß einer einstweiligen Anordnung unabweisbar machen. Der Verfassungsgerichtshof darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen (vgl. ebenso zu § 32 Abs. 1 BVerfGG BVerfG, u.a. Beschluß vom 7. Dezember 1977 - 2 BvF 1, 2, 4, 5/77 - BVerfGE 46, 337, 340 m.w.N.). Die Gründe, welche für oder gegen die Verfassungswidrigkeit eines angegriffenen Gesetzes sprechen, müssen bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 VerfGHG außer Betracht bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung erweist sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens sind die Nachteile, die eintreten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, das Gesetz aber später für verfassungswidrig erklärt würde, gegen diejenigen abzuwägen, die entstünden, wenn das Gesetz nicht in Kraft träte (bzw. sein Vollzug ausgesetzt würde), es sich aber im Hauptsacheverfahren als verfassungsgemäß erwiese (vgl. u.a. Urteil vom 29. Juli 1993 - VerfGH 65 A/93* - NVwZ 1993, 263). 2. Der im Normenkontrollverfahren nach §§ 57, 14 Nr. 9 VerfGHG gestellte Hauptsacheantrag erscheint nicht von vornherein ohne Aussicht auf Erfolg. Bedenken bestehen allerdings, soweit die Antragsteller die Zusammenfassung der Schulaufsicht bei einem Landesschulamt (Art. I § 1 Abs. 1 und Abs. 2 des Gesetzes vom 26. Januar 1995) angreifen. Ob insoweit der von den Antragstellern in Anspruch genommene Art. 51 Abs. 1 und Abs. 2 VvB für die Aufgabenverteilung zwischen der Hauptverwaltung und den Bezirken einschlägig ist, erscheint nicht unzweifelhaft. Insoweit könnte nämlich Art. 51 Abs. 4 Satz 2 VvB eine abschließende Regelung enthalten, die den Senat ermächtigt, aber nicht verpflichtet, Beamte der Bezirksverwaltung zur Ausübung der staatlichen Schulaufsicht mit heranzuziehen. Doch mag das im Verfahren der einstweiligen Anordnung auf sich beruhen. Denn jedenfalls im übrigen ist der Hauptsacheantrag weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Nach Art. 51 Abs. 1 und 2 VvB ist die Zuständigkeit zwischen der Hauptverwaltung und den Bezirken derart aufgeteilt, daß die Hauptverwaltung die Aufgaben wahrnimmt, "die von gesamtstädtischer Bedeutung sind oder wegen ihrer Eigenart zwingend einer einheitlichen Durchführung bedürfen" (Art. 51 Abs. 1 VvB) und "alle anderen Aufgaben der Verwaltung" von den Bezirken wahrgenommen werden (Art. 51 Abs. 2 Satz 1 VvB). Der Senat von Berlin hat zur Begründung des Entwurfs für das in Rede stehende Gesetz vom 26. Januar 1995 u.a. ausgeführt, die Wiedervereinigung der Stadt, die Entwicklung von Hauptstadtfunktionen und der angestrebte Zusammenschluß mit dem Land Brandenburg machten eine Neuordnung namentlich im Bereich der Schulverwaltung erforderlich. Durch die vorgeschlagenen Regelungen solle u.a. im inhaltlichen und personellen Bereich des Schulwesens das Zusammenwachsen der Stadt gefördert, ein unverzüglicher und flexibler Einsatz von Lehrkräften dort, wo sie gebraucht werden, erreicht, als Vorbereitung auf die Vereinigung Berlin/Brandenburg die im Staatsvertragsentwurf vorgesehenen kompatiblen Strukturen geschaffen und Einsparungen ermöglicht werden (vgl. Abgeordnetenhaus-Drucks. 12/4910, S.7). Ob dies und/oder weitere Gesichtspunkte ausreichen, um annehmen zu dürfen, eine der beiden Voraussetzungen des Art. 51 Abs. 1 VvB für die Wahrnehmung von Aufgaben durch die Hauptverwaltung seien erfüllt, läßt sich ohne weiteres weder bejahen noch verneinen. 3. Bei der danach gebotenen Abwägung kann nicht außer acht gelassen werden, daß es sich bei dem von den Antragstellern angestrengten Hauptsacheverfahren um ein besonderes Normenkontrollverfahren handelt, nämlich ein Normenkontrollverfahren, das ausgerichtet ist auf die Prüfung einzig der Vereinbarkeit eines Gesetzes mit der in Art. 51 VvB verfassungsrechtlich vorgegebenen Verteilung der Zuständigkeitsbereiche zwischen der Hauptverwaltung und den Bezirken. Dementsprechend kann ein betroffener Bezirk in diesem Verfahren auch ausschließlich mit dem Vorbringen gehört werden, er werde durch das zur Beurteilung gestellte Gesetz in seinen Rechten aus Art. 51 VvB verletzt (vgl. § 57 VerfGHG); Prüfungsmaßstab ist - mit anderen Worten - allein diese verfassungsrechtliche Gewährleistung (vgl. zum Prüfungsmaßstab der - jedenfalls im Ansatz - vergleichbaren kommunalen Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG im einzelnen u. a. Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozessrechts, Rdn. 634 ff.). Das strahlt aus auf die Beantwortung der Frage, welche Gesichtspunkte in die vorzunehmende Abwägung einbezogen werden können, d.h. welche Gesichtspunkte abwägungserheblich sind. Das trifft zweifelsfrei zu auf alle Belange, die die Beteiligung der Bezirke an der Verwaltung nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung in ihrem Kernbereich berühren, die diese Beteiligung aushöhlen, die die Existenzberechtigung, Existenz- und Funktionsfähigkeit der Bezirke in Frage zu stellen geeignet sind. Es trifft allerdings ebenso zweifelsfrei nicht zu für Belange, die ausschließlich die Individualrechtssphäre der Bediensteten und anderer durch eine Zuständigkeitsveränderung zu Lasten der Bezirke betroffenen Bürger berühren. Ob gesetzliche (Zuständigkeits-)Regelungen gegen in der Verfassung von Berlin gewährleistete Grundrechte von Bürgern verstoßen, ist von diesen nach Maßgabe der dafür vorgesehenen Verfahrensvorschriften zur Prüfung zu stellen. Aus diesem Grunde ist beispielsweise nicht als abwägungserheblich anzusehen das Vorbringen der Antragsteller, die Versetzung der gesamten Beschäftigten (insbesondere der Lehrer) von den Bezirksämtern zum Landesschulamt sei für diese mit schwerwiegenden Nachteilen verbunden. Gründe des gemeinen Wohls spielen hier im Rahmen der Abwägung keine nennenswerte Rolle. Denn die umstrittenen Zuständigkeitsänderungen sind weder von derzeit erkennbarem Einfluß auf die Qualität des Schulunterrichts noch entstehen für den Fall einer eventuell notwendig werdenden Rückabwicklung erhebliche Mehrkosten. Vor diesem Hintergrund ergibt sich, daß der Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung nicht geboten ist. Den Nachteilen, die eintreten, wenn die einstweilige Anordnung nicht ergeht, das angegriffene Gesetz jedoch später für verfassungswidrig erklärt würde, kommt kein derartiges Gewicht zu, daß der Erlaß der begehrten einstweiligen Anordnung als unabweisbar anzusehen ist. Unterbleibt der Erlaß einer einstweiligen Anordnung, hat das lediglich zur Folge, daß die Hauptverwaltung jedenfalls bis zur Entscheidung in der Hauptsache einen Teil der bisher von den Bezirken im Bereich des Schulwesens erledigten Aufgaben wahrnimmt. Es ist nicht ersichtlich, daß eine Zuständigkeitsänderung für diesen Zeitraum gewichtige Nachteile für Bezirke oder das gemeine Wohl begründen könnte; dies gilt insbesondere, wenn berücksichtigt wird, daß voraussichtlich mit einer Entscheidung in der Hauptsache in etwa drei Monaten gerechnet werden kann. Mangels Vorliegens von schwerwiegenden Gründen, die die Annahme stützen könnten, es sei unabweisbar geboten, durch Erlaß einer einstweiligen Anordnung den Vollzug des vom Parlament als Repräsentanten des Volkes in dem dafür verfassungsrechtlich vorgesehenen Verfahren zustandegekommenen Gesetzes vom 26. Januar 1995 auch nur befristet auszusetzen, mußte das Begehren der Antragsteller erfolglos bleiben. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33 f. VerfGHG.