P.St. 1201

Leitsatz: Zu den Anforderungen an die Darlegungspflicht der Entscheidungserheblichkeit einer Vorlagefrage in einem konkreten Normenkontrollverfahren. Die Vorlage ist unzulässig. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. A I. Gegenstand der Vorlage ist die Frage, ob § 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker (Heilberufsgesetz - HeilberufsG -) in der Fassung vom 24. April 1986 (GVBl. 1986 I S. 122, ber. S. 267) mit der Hessischen Verfassung - HV - vereinbar ist. Diese Vorschrift ist Grundlage für die von der Landesärztekammer Hessen - Versorgungswerk - erlassene Versorgungsordnung vom 9. April 1987 (Versorgungsordnung - VersO -), deren § 3 Abs. 1 einen Anspruch für jedes ordentliche Mitglied des Versorgungswerkes auf Zahlung einer Berufsunfähigkeitsrente unter bestimmten Voraussetzungen regelt. Der Vorlagebeschluß ist in einem verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit ergangen, in dem der Kläger, der als niedergelassener... und Facharzt bis zum 31. März... praktizierte, die Verpflichtung der im Ausgangsverfahren beklagten Landesärztekammer Hessen - Versorgungswerk - zur Bewilligung einer Berufsunfähigkeitsrente einschließlich Kinderbeihilfen begehrt. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main - 9. Kammer - hat durch Beschluß vom 2. Juli 1993 das Verfahren ausgesetzt und dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen folgende Frage zur Entscheidung vorgelegt: Ist § 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker i.d.F. vom 24. April 1986 (GVBl. 1986 I S. 122, ber. S. 267, GVBl. II 350 - 6) mit der Hessischen Verfassung vereinbar, insbesondere deren Art. 2 Absatz 1, Art. 3, 27, 35 Absätze 1, 2? Für den Fall der Bejahung dieser Frage wird um ein Gutachten zu der Frage ersucht: Hat der Kläger aus seinen Grundrechten der Art. 2 Absatz 1, Art. 3 Hessische Verfassung in Verbindung mit den Art. 27, 35 Absätze 1, 2 Hessische Verfassung einen Anspruch gegen die Beklagte, durch Satzung die Voraussetzungen und den Umfang von Leistungen für Erwerbsbeschränkte vorzusehen, oder besteht ein entsprechender Anspruch des Klägers gegen das Land Hessen auf ergänzende gesetzliche Vorschriften? Zur Begründung seiner Entscheidung führt das Verwaltungsgericht (aus, die zulässige Verpflichtungsklage könne auf der Grundlage des § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG und des § 3 Abs. 1 VersO keinen Erfolg haben. Der Kläger sei nicht berufsunfähig im Sinne dieser Bestimmung. Nach gefestigter Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Hess. VGH, Urteil vom 14.08.1990 - 11 UE 2092/89 - m.w.N.) liege Berufsunfähigkeit nach § 3 Abs. 1 VersO nur vor, wenn dem betreffenden Arzt unter Berücksichtigung seines Alters und aller sonstigen Umstände jegliche irgendwie geartete fortlaufende Tätigkeit, die eine ärztliche Vorbildung ganz oder teilweise zur Voraussetzung habe, unmöglich sei. Diese Voraussetzungen erfülle der Kläger weder gegenwärtig noch zum Zeitpunkt der angefochtenen negativen Bescheide der Beklagten. Der Kläger würde aller Voraussicht nach die Voraussetzungen des § 43 Abs. 2 SGB VI erfüllen, da er seinen bisherigen Beruf, den eines frei praktizierenden Facharztes, nicht mehr ausüben könne und eine Verweisbarkeit auf andere in Frage kommende, konkret mögliche und zu benennende sowie sozial und gesundheitlich zumutbare Tätigkeiten (Verwaltungstätigkeit) nicht abschließend beurteilt werden könne. Diese sozialversicherungsrechtliche Beurteilung könne jedoch aufgrund der gegenüber dem Sozialrecht abweichenden Fassung des § 3 VersO nicht zum Erfolg führen. Eine endgültige Klageabweisung sei aber nicht möglich, wenn die von der Beklagten erlassene Satzung auf einer unzureichenden gesetzlichen Grundlage beruhe oder die vorhandene gesetzliche Grundlage der Satzung in § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG mit den Vorschriften der Hessischen Verfassung unvereinbar sei. In diesem Fall sei der Landesgesetzgeber entweder zur Nachbesserung dahingehend verpflichtet, die ärztliche Alters-, Invaliden- und Hinterbliebenenversorgung in Übereinstimmung mit Art. 35 Abs. 1 Satz 2 HV zu bringen oder aber die Abwicklung des von der Beklagten geschaffenen Versorgungswerks zu regeln und dabei auch über die Berücksichtigung der durch die Beitragszahlungen erworbenen Anwartschaften zu entscheiden. In beiden Fällen könne das Gericht über den endgültigen Erfolg oder Mißerfolg der Klage erst entscheiden, nachdem der Gesetzgeber die erforderlichen Vorschriften erlassen habe. Daß dabei der Kläger durchaus eine Chance habe, in den Genuß von Rentenleistungen zu kommen, ergebe sich schon aus der in Art. 35 Abs. 2 HV enthaltenen Aufgabenbeschreibung für die Sozialversicherung, Leistungen nicht nur für Erwerbsunfähige, sondern auch für lediglich in ihrer Erwerbsfähigkeit beschränkte Personen vorzusehen. § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG entspreche nicht den sich aus Art. 35 Abs. 1 und 2 HV ergebenden Anforderungen. Durch die Vorschrift, die nicht nur einen unverbindlichen Programmsatz, sondern eine verbindliche Rechtsvorschrift darstelle, sei für den einfachen Gesetzgeber bindend entschieden, daß die staatliche Einführung einer Versicherungspflicht in bezug auf eine oder mehrere in Art. 35 Abs. 2 HV genannten Aufgaben nur in der Form der Sozialversicherung nach Maßgabe des entsprechenden Verfassungsauftrags erfolgen könne. Rein berufsständische Pflichtversicherungen würden damit von Art. 35 Abs. 1 Satz 1 HV ausgeschlossen, soweit sie die in Art. 35 Abs. 2 HV erwähnten Aufgaben beträfen. Zwar erfülle das Versorgungswerk der Landesärztekammer gewisse für eine Sozialversicherung typische Merkmale, trage jedoch den Anforderungen an eine einheitliche Sozialversicherung nach Art. 35 Abs. 1 Satz 1 HV nicht ausreichend Rechnung. Wegen der weiteren Begründung des Verwaltungsgerichts wird auf den Vorlagebeschluß Bezug genommen. II. Der Hessische Ministerpräsident hat sich dem Verfahren angeschlossen. Er hält die Vorlage für unzulässig. Man könne der Vorlage möglicherweise schon entgegenhalten, daß es die Kammer versäumt habe, ihren verfassungsrechtlichen Bedenken durch den Versuch einer verfassungskonformen Auslegung der beanstandeten Vorschrift Rechnung zu tragen. Allein die Behauptung der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes genüge für die Zulässigkeit der konkreten Normenkontrolle nicht. Das vorlegende Gericht sei vielmehr gehalten, seine diesbezügliche Überzeugung unter eingehender Erörterung der Rechtslage näher zu begründen. Darüber hinaus ergäben die Ausführungen der Kammer nicht mit hinreichender Deutlichkeit, daß und aus welchen Gründen sie bei Gültigkeit des § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG zu einer anderen Entscheidung kommen müßte als bei der Ungültigkeit der Norm. Nach der Auffassung der Kammer sei im Falle der Gültigkeit der Norm die Klage abzuweisen. Die Versorgungsordnung der Beklagten sehe die Zahlung einer Berufsunfähigkeitsrente bei bloß eingeschränkter Erwerbsfähigkeit nicht vor. Im Fall der Ungültigkeit des § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG glaube die Kammer, über den endgültigen Erfolg oder Mißerfolg der Klage nicht entscheiden zu können, sondern das Verfahren aussetzen zu müssen. Für diese Auffassung bleibe die Kammer aber eine nachvollziehbare Begründung schuldig. Sowohl für den Fall, daß die gesetzliche Vorschrift für nichtig erklärt würde, als auch für den der Unvereinbarkeit der Vorschrift mit der Hessischen Verfassung entfalle lediglich die Ermächtigung für die Beklagte, durch Satzung eine Versorgungseinrichtung für Kammerangehörige zu schaffen. Dies führe jedoch nicht zu einem rechtlosen Zustand dahingehend, daß über das Begehren des Klägers erst nach einer Neuregelung durch den Gesetzgeber entschieden werden könne. Das nachträgliche Unwirksamwerden einer gesetzlichen Satzungsermächtigung berühre in der Regel nicht den Rechtsbestand der ordnungsgemäß auf ihrer Grundlage erlassenen Satzung. In einem solchen Falle sei von einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung der untergesetzlichen Normen auszugehen, wenn es darauf ankomme, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige. Dies sei hier anzunehmen. Die Bestimmungen der Versorgungsordnung der Beklagten blieben damit auch bei Ungültigkeit des § 5 Abs. 2 HeilberufsG für eine Übergangszeit anwendbar. Die Klage wäre dann nach den rechtlich vertretbaren und insoweit bindenden Ausführungen der Kammer abzuweisen. Selbst wenn die Kammer die Vorschriften für verfassungswidrig halte, soweit sie Ansprüche auf Zahlung von Berufsunfähigkeitsrente im Fall lediglich eingeschränkter Erwerbsfähigkeit nicht vorsehen, könne dies von der Kammer selbst festgestellt werden. Die Klage müßte aber trotzdem abgewiesen werden, da eine rechtliche Grundlage für das Begehren des Klägers fehle. Darüber hinaus fehlten schon nähere Ausführungen zu der Frage, auf welche Weise die vom Gericht angenommene Verfassungswidrigkeit der Norm sich auf den Bestand der im Ausgangsverfahren allein entscheidungserheblichen Bestimmungen der Versorgungsordnung der Beklagten auswirken könne. Für den Fall, daß der Staatsgerichtshof die Vorlage als zulässig ansehen sollte, beantragt der Hessische Ministerpräsident die Feststellung: § 5 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Berufsvertretungen, die Berufsausübung, die Weiterbildung und die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker in der Fassung vom 24. April 1986 (GVBl. 1986 I S. 122, ber. S. 267) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. III. Der Landesanwalt bei dem Hessischen Staatsgerichtshof hat sich am vorliegenden Verfahren beteiligt. Auch er hält die Vorlage wegen nicht ausreichender Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage für unzulässig. Wegen seiner weiteren Ausführungen wird auf den Schriftsatz vom 27. September 1995 Bezug genommen. IV. Die Landesärztekammer Hessen - Versorgungswerk - hat sich mit Schriftsatz vom 4. August 1995, auf den Bezug genommen wird, umfangreich zur Sache geäußert. Sie hat ferner ein Gutachten des Universitätsprofessors... vom 9. Mai 1994 zur Frage der Vereinbarkeit der Versorgungswerke der Rechtsanwälte und Ärzte in Hessen mit der Hessischen Verfassung zu den Akten gereicht, auf welches ebenfalls Bezug genommen wird. Die Landesärztekammer Hessen - Versorgungswerk - beantragt für den Fall, daß der Staatsgerichtshof die Vorlage für zulässig ansehen sollte, die Feststellung, daß § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG mit der Hessischen Verfassung des Landes Hessen vereinbar ist. Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat sich schriftlich zur Sache geäußert. B Die Vorlage ist unzulässig. I. Der Staatsgerichtshof ist zur Entscheidung über die Vorlage des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main nach Art. 133 Abs. 1 HV i.V.m. §§ 41 ff. des Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948, S. 3), zuletzt geändert durch Gesetz vom 4. September 1974 (GVBl. I S. 361) - StGHG a.F. - berufen. Dieses Gesetz findet im vorliegenden Fall noch Anwendung, obgleich das Gesetz über den Staatsgerichtshof vom 30. November 1994 (GVBl. I S. 684) - StGHG n.F. - nach seinem § 52 Abs. 3 bereits am 7. Dezember 1994 in Kraft getreten ist. Gemäß § 52 Abs. 1 StGHG n.F. werden aber Verfahren, die vor Inkrafttreten dieses neuen Staatsgerichtshofsgesetzes anhängig geworden sind, nach den bisher geltenden Vorschriften fortgeführt. Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht, kann nach Art. 133 Abs. 1 HV nur herbeigeführt werden, wenn ein Gericht ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung, auf deren Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Die Gültigkeit des Gesetzes oder der Rechtsverordnung muß also für den Ausgang des Rechtsstreits entscheidungserheblich sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn das Gericht des Ausgangsverfahrens bei Gültigkeit der zum Gegenstand der Vorlage gemachten Normen anders entscheiden würde als bei ihrer Ungültigkeit (StGH, Beschluß vom 28.07.1976 - P.St. 790 -, StAnz. 1976, 1798; Urteil vom 01.12.1976 - P.St. 812 -, StAnz. 1977, 110; Beschluß vom 30.12.1981.- P.St. 914 -, S. 14 des Beschlußabdrucks; Urteil vom 25.05.1983 - P.St. 933 -, StAnz. 1983, 1302, jeweils unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. z. B. BVerfG, 36, 256 , BVerfGE 79, 245 m.w.N.). Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist es, diese Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage in seinem Vorlagebeschluß darzulegen, so daß dieser mit hinreichender Deutlichkeit erkennen läßt, daß und warum das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der beanstandeten Regelung zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle ihrer Ungültigkeit (vgl. StGH, Beschlüsse vom 28.07.1976 - P.St. 790 -, a.a.O., vom 30.12.1981 - P.St. 914 -, ESVGH 32, 15, vom 11.11.1987 - P.St. 1045 - und vom 14.04.1988 - P.St. 1051 -). Der Staatsgerichtshof hat damit in Verfahren nach Art. 133 Abs. 1 HV, §§ 41 ff. StGHG a.F., was die Darlegungspflicht des vorlegenden Gerichts angeht, im wesentlichen die gleichen Anforderungen aufgestellt wie das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz - GG -, § 80 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht - BVerfGG - (vgl. etwa BVerfGE 48, 29 , BVerfGE 79, 245 , BVerfGE 88, 187 ). Den vorgenannten Anforderungen entspricht der Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 2. Juli 1993 nicht. Der Begründung des Vorlagebeschlusses ist die Rechtsauffassung des Gerichts zu entnehmen, es müsse die Klage abweisen, wenn die in der Vorlagefrage genannte Bestimmung des Heilberufsgesetzes verfassungsgemäß wäre, da die Satzung des Versorgungswerks der Landesärztekammer Hessen keine Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers enthalte. Erweise sich die genannte Gesetzesbestimmung hingegen als mit der Hessischen Verfassung unvereinbar, sei der Klage möglicherweise stattzugeben, da der Gesetzgeber erst die erforderlichen Vorschriften erlassen müsse, so daß für den Kläger eine Chance bestehe, Rentenleistungen zu erhalten. Mit diesen Überlegungen, die sodann von umfangreichen Ausführungen zu der vom Verwaltungsgericht angenommenen Verfassungswidrigkeit der in der Vorlagefrage genannten Gesetzesbestimmungen begleitet werden, hat das Gericht nicht hinreichend dargelegt, daß die Beantwortung der von ihm gestellten verfassungsrechtlichen Frage für den Ausgang des Klageverfahrens entscheidungserheblich ist. Das Verwaltungsgericht geht insoweit offensichtlich wie selbstverständlich davon aus, daß die Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Bestimmungen ohne weiteres zur Nichtigkeit der auf ihrer Grundlage erlassenen Satzungsbestimmungen führen müßte. Dies ist indes nicht stets und ausnahmslos der Fall. Die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung, die durch untergesetzliche Satzungsbestimmungen ergänzt und ausgefüllt wird, hat nicht zwingend den unmittelbaren Wegfall der auf der Grundlage des Gesetzes erlassenen Satzung zur Folge (BVerfGE 48, 29 ; BVerfGE 79, 245 m.w.N.; vgl. auch BVerwGE 56, 155 ; Hess. VGH, Beschluß vom 04.11.1986 - 5 N 2140/85 -, ESVGH 37, 57 ). Vielmehr sind Fälle denkbar und anerkannt, in denen das Fehlen einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für eine Satzung während einer Übergangszeit hingenommen werden muß, um dem Gesetzgeber Gelegenheit zu einer verfassungsgemäßen Gesetzesregelung zu geben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist insbesondere dann von der Notwendigkeit einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung der untergesetzlichen Normen auszugehen, wenn es darauf ankommt, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der bisherige (BVerfGE 79, 245 m.w.N.). Die begrenzte Weitergeltung einer untergesetzlichen Norm trotz Verfassungswidrigkeit des übergeordneten Gesetzes könnte allerdings etwa dann nicht in Betracht kommen, wenn die Satzung durch den Wegfall der gesetzlichen Grundlage ihren Sinn verlöre, etwa wenn die in ihr getroffene Regelung nur im Zusammenhang mit dem Gesetz verständlich und praktikabel wäre, also für sich genommen kein sinnvolles, in sich selbständiges Regelwerk mehr darstellte, oder wenn die Satzung durch den Wegfall ihrer gesetzlichen Grundlage gleichsam funktionslos würde. Mit der insoweit angesprochenen Problematik hat sich das Verwaltungsgericht in seinem hier zur Entscheidung stehenden Vorlagebeschluß nicht auseinandergesetzt. Dies erscheint auch nicht deshalb entbehrlich, weil offensichtlich in der dem Ausgangsverfahren zugrundeliegenden Konstellation unter Berücksichtigung der beteiligten Interessen eine Fortgeltung der Satzung des Versorgungswerks der Landesärztekammer Hessen trotz angenommener Verfassungswidrigkeit der in der Vorlagefrage genannten Gesetzesbestimmung außer Betracht zu bleiben hätte. Vielmehr drängen sich in dem vom Verwaltungsgericht zu entscheidenden Rechtsstreit geradezu Zweifel auf, ob angesichts der Vielzahl der vom Heilberufsgesetz und der auf seiner Grundlage erlassenen Satzung erfaßten Rechtsverhältnisse und deren versorgungsrechtlicher Bedeutung ein gleichsam mit Sofortwirkung - möglicherweise sogar rückwirkend - eintretender rechtloser Zustand hingenommen werden könnte. Gewichtige Argumente könnten dafür sprechen, von der Notwendigkeit einer zumindest übergangsweisen Fortgeltung des maßgeblichen Satzungswerks auszugehen, um die Rechtssicherheit und die Funktionsfähigkeit des Versorgungswerks wenigstens für einen begrenzten Zeitraum sicherzustellen, zumal es jedenfalls nicht offensichtlich ist, daß dieses Satzungswerk als Folge eines Wegfalls bestimmter übergeordneter Gesetzesvorschriften seinen Sinn verlöre und für sich genommen kein praktikables und in sich weitgehend selbständiges Regelwerk mehr darstellte. Mit allen diesen Fragen hätte sich das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner Verpflichtung zur angemessenen Darlegung der Entscheidungserheblichkeit seiner Vorlagefrage auseinandersetzen müssen, da sie von wesentlicher Bedeutung für die Erkenntnis sind, ob das Gericht im Falle der Verfassungsmäßigkeit der von ihm beanstandeten Gesetzesvorschriften zu einem anderen Urteil im Ausgangsverfahren hätte gelangen müssen als im Falle ihrer Verfassungswidrigkeit. Der Staatsgerichtshof schließt sich insoweit, was den Umfang der Darlegungspflicht des vorlegenden Gerichts angeht, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an (vgl. z. B. BVerfGE 79, 245 ). Auf die darüber hinaus vorgetragenen Bedenken hinsichtlich der ordnungsgemäßen Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage kommt es nach alledem nicht mehr an. II. Da das Verwaltungsgericht den Staatsgerichtshof nur für den Fall um ein Gutachten ersucht hat, daß er die Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 2 Satz 1 HeilberufsG bejaht, braucht sich der Staatsgerichtshof nicht zu äußern. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG a.F. Die Verfahrensbeteiligten des Ausgangsverfahrens sind vor dem Staatsgerichtshof gemäß § 42 Abs. 2 StGHG a.F. angehört worden, ohne indes die Rechtsstellung von Beteiligten im vorliegenden Verfahren erlangt zu haben, so daß eine Erstattung ihrer Auslagen nicht in Betracht kommt (vgl. StGH, Urteil vom 12.06.1991 - P.St. 1106 -, m.w.N.).